Таможенный контроль: теория, проблемы, практика
(Трунина Е. В.) ("Таможенное дело", 2008, N 3) Текст документаТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ: ТЕОРИЯ, ПРОБЛЕМЫ, ПРАКТИКА
Е. В. ТРУНИНА
Трунина Е. В., доцент ГОУ ВПО "МГУ им. Н. П. Огарева", руководитель функциональной группы по правовой работе Мордовской таможни, кандидат юридических наук, советник государственной гражданской службы РФ 3-го класса.
Понятие и принципы проведения таможенного контроля
В соответствии со ст. 403 Таможенного кодекса РФ (далее - ТК РФ) таможенный контроль является одной из основных функций таможенных органов <1>. Таможенный контроль неразрывно связан с таможенным оформлением перемещаемых через таможенную границу товаров и транспортных средств, являясь его неотъемлемой частью. Статья 14 главы 2 ТК РФ "Основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу" устанавливает, что все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю в порядке и на условиях, которые предусмотрены ТК РФ. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
Как следует из ст. 11 ТК РФ, таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. Согласно п. 7 ст. 358 ТК РФ проведение таможенного контроля является исключительно прерогативой таможенных органов. Вступивший в силу с 1 января 2004 г. ТК РФ, стремящийся к гармонизации таможенного законодательства с международными нормами и стандартами, закрепил новые подходы к стратегии осуществления таможенного контроля. В отличие от ранее действовавшей фактически тотальной системы таможенного контроля в основе проведения таможенного контроля по новому ТК РФ лежат следующие международные принципы таможенного администрирования: - минимальное вмешательство: таможенные органы в максимально возможной степени соблюдают принципы выборочности и достаточности таможенного контроля, применяют систему управления рисками; - сбалансированность в части соотношения между таможенным контролем в области обеспечения безопасности и мерами, содействующими развитию торговли <2>. -------------------------------- <2> См.: Концепция развития таможенных органов Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 2225-р // СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 260.
В соответствии с п. 1 ст. 358 ТК РФ при применении форм контроля таможенные органы должны ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками (СУР). СУР - новая технология таможенного контроля, широко используемая таможенными органами зарубежных стран и призванная стать одной из основных составляющих по приведению процедур таможенного контроля в РФ в соответствие с критериями качества таможенного администрирования, предусмотренными стандартами Всемирной торговой организации. Как отмечается в Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, утвержденной Приказом Государственного таможенного комитета России (далее - ГТК России) от 26 сентября 2003 г. N 1069, целью СУР является создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы РФ на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства РФ. Основы и принципы таможенного контроля с использованием СУР, закрепленные в данной Концепции, базируются на Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотской конвенции, ред. 1999 г.) <3>. -------------------------------- <3> См.: Kyoto Convention (1999), General Annex, Chapter 6, Guidelines on Customs Controls.
Заложенная в ТК РФ концепция таможенного дела направлена на максимальное упрощение формальностей, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, упрощение и сокращение времени таможенного оформления с тем, чтобы товары могли беспрепятственно поступить в оборот и использоваться в соответствии с целью их ввоза. В связи с этим ТК РФ сократил срок таможенного оформления. Так, согласно ст. 359 ТК РФ при таможенном оформлении товаров проверка таможенной декларации, иных документов, представляемых в таможенный орган, должны быть завершены не позднее трех рабочих дней со дня принятия таможенным органом таможенной декларации, представления документов и предъявления товаров. Таким образом, новый ТК РФ основной акцент таможенного контроля со стадии таможенного оформления перенес на стадию контроля после выпуска товаров. В связи с этим встречающийся в судебной практике подход, что выпуск товаров без ограничений подтверждает правильность оформления, не имеет под собой правовых оснований <4>. -------------------------------- <4> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 4 июля 2006 г. по делу N Ф09-5819/06-С1 // СПС "КонсультантПлюс".
Вместе с тем в целях обеспечения стабильности внешнеторгового оборота п. 2 ст. 361 ТК РФ устанавливает пресекательный срок осуществления таможенного контроля после выпуска товаров - один год со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Согласно п. 1 ст. 360 ТК РФ товары и транспортные средства считаются находящимися под таможенным контролем с момента пересечения таможенной границы при их прибытии на таможенную территорию РФ и до момента: выпуска для свободного обращения; уничтожения; отказа в пользу государства; обращения товаров в федеральную собственность либо распоряжения иным способом; фактического вывоза с таможенной территории РФ. При исчислении годичного срока осуществления таможенного контроля необходимо учитывать, что в этот срок мероприятия по таможенному контролю не только должны быть проведены фактически, но и оформлены их результаты. Решения таможенных органов, принятые после истечения срока проведения таможенного контроля, после выпуска товаров признаются судом незаконными <5>. Рассмотрим следующий распространенный в судебной практике пример. Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения таможенного органа по корректировке таможенной стоимости товаров, повлекшего доначисление таможенных платежей, как принятого по истечении годичного срока таможенного контроля. Как было установлено судом, товар, ввезенный обществом, был выпущен таможенным органом для внутреннего потребления 7 декабря 2005 г., решение же по корректировке таможенным органом было принято 23 января 2007 г. Таможенный орган исковые требования не признал в связи с тем, что документальный контроль по грузовой таможенной декларации был завершен 7 декабря 2006 г. принятием решения о необоснованности использования декларантом первого метода определения таможенной стоимости товара и необходимости ее корректировки, отраженного в ДТС-1 путем внесения записи "ТС подлежит корректировке от 07.12.2006". Последующие действия, а именно принятие решения о корректировке таможенной стоимости от 23 января 2007 г., по мнению таможенного органа, произведены в рамках самостоятельного определения таможенной стоимости. Решением суда, оставленным без изменения кассационной инстанцией, заявленные требования общества были удовлетворены. Суд признал доводы таможенного органа ошибочными, указав, что товар утратил статус находящегося под таможенным контролем 7 декабря 2006 г., следовательно, решение, принятое 23 января 2007 г. по результатам проверки достоверности сведений, заявленных при его таможенном оформлении, является незаконным <6>. -------------------------------- <5> См.: Постановления ФАС Дальневосточного округа от 27 декабря 2007 г. N Ф03-А51/07-2/5877, от 14 февраля 2008 г. по делу N Ф03-А51/08-2/138; от 27 декабря 2007 г. по делу N Ф03-А51/07-2/5916; Постановления ФАС Уральского округа от 30 апреля 2008 г. N Ф09-2894/08-С1, от 5 апреля 2007 г. N Ф09-2186/07-С1 и др. // СПС "КонсультантПлюс". <6> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 27 декабря 2007 г. N Ф03-А51/07-2/5877.
Аналогичная позиция содержится в письме Федеральной таможенной службы России (ФТС России) от 9 февраля 2006 г. N 01-06/4153 "О направлении обзора правоприменительной практики" <7>. Рассматривая жалобу ПБОЮЛ "К" на действия таможенного органа по проведению таможенного контроля по истечении срока, предусмотренного ст. 361 ТК РФ, и по направлению требования об уплате таможенных платежей, выставленного по его результатам, ФТС России было установлено, что проверка достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений была начата таможенным органом в пределах одного года с момента утраты товаром статуса находящегося под таможенным контролем, однако результаты проведенной проверки были закреплены в решении о классификации товара по истечении годичного срока. В связи с этим требование таможенного органа об уплате таможенных платежей, выставленное в адрес ПБОЮЛ "К" на основании такого классификационного решения, было признано неправомерным. ФТС России констатировала, что, исходя из основного смысла ст. 361 ТК РФ, а также понятия таможенного контроля, по истечении годичного срока, установленного данной статьей, в отношении лица неправомерно не только проведение мероприятий таможенного контроля, но и применение к лицу, в отношении которого эти мероприятия проводятся, каких-либо принудительных мер, в том числе по взысканию таможенных платежей. При этом ФТС России предложен единственно возможный способ выхода из подобных ситуаций. В письме указано, что сроков, ограничивающих добровольное исполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы, законодательством РФ не предусмотрено. В связи с этим, отмечено в письме, таможенный орган может только направить лицу уведомление о том, что таможенные платежи уплачены не полностью, и предложить доплатить их в добровольном порядке. Вместе с тем о реальности исполнения подобной просьбы таможенного органа нетрудно догадаться. -------------------------------- <7> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Следует отметить, что установленный ст. 361 ТК РФ годичный срок таможенного контроля не распространяется на случаи обращения декларанта о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, срок возврата которых в соответствии с п. 2 ст. 355 ТК РФ составляет три года со дня их уплаты либо взыскания.
Представление документов и сведений, необходимых для таможенного контроля
Лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу, таможенные брокеры (представители), владельцы складов временного хранения, владельцы таможенных складов и таможенные перевозчики обязаны представить для таможенного контроля в таможенные органы документы и сведения, представление которых предусмотрено ТК РФ. При этом в соответствии с п. 4 ст. 363 ТК РФ таможенные органы полномочны запросить документы не только у лиц, проходящих таможенное оформление, но и любых других лиц, имеющих отношение к операциям с товарами. Для правильного понимания полномочий таможенных органов по запросу документов необходимо разграничивать следующие понятия: "документы и сведения, необходимые для таможенного оформления" и "документы и сведения, необходимые для таможенного контроля". Последнее выступает более широким понятием, включая в себя документы и сведения, которые не требуются для осуществления таможенного оформления, но могут быть запрошены в рамках осуществления таможенного контроля. Согласно ст. 63 ТК РФ перечень документов и сведений, которые необходимы для таможенного оформления, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере таможенного дела. Представление данных документов необходимо на стадии таможенного оформления. Перечень документов и сведений, необходимых для таможенного оформления товаров в соответствии с выбранным таможенным режимом, утвержден Приказом ФТС России 25 апреля 2007 г. N 536 <8>. -------------------------------- <8> См.: Российская газета. 2007. 14 июня.
После выпуска товаров таможенные органы запрашивают документы и сведения, которые необходимы для проверки достоверности представленных при таможенном оформлении документов и сведений. Часть 2 ст. 363 ТК РФ наделяет таможенные органы правом запрашивать документы и сведения, необходимые для таможенного контроля, в письменной форме и устанавливать срок их представления. ТК РФ не устанавливает конкретный срок представления данных документов, ограничиваясь общей формулировкой "данный срок должен быть достаточным для этого". Определение таможенным органом данного срока имеет существенное правовое значение. Непредставление в установленный срок документов, запрошенных таможенным органом при проведении таможенного контроля в целях проверки достоверности сведений, заявленных в таможенной декларации и иных таможенных документах, образует состав правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 16.12 КоАП, и влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. С учетом столь значительных штрафных санкций таможенный орган должен устанавливать реальные сроки для представления запрашиваемых документов и сведений. Так, отменяя решение суда о привлечении общества к административной ответственности за непредставление в установленный срок документов, запрошенных таможенным органом при проведении таможенного контроля, ФАС Северо-Кавказского округа указал, что судом первой инстанции не исследовался вопрос о достаточности сроков, указанных таможней, для представления документов с учетом характера запрошенных документов, праздничных дней, а также доводов общества о том, что документы относились к деятельности другого хозяйствующего субъекта и требовалось время для их получения <9>. -------------------------------- <9> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30 октября 2006 г. по делу N Ф08-5488/2006-2297А // СПС "КонсультантПлюс".
Перечень документов и сведений, которые может затребовать таможенный орган, определяется самим таможенным органом с учетом конкретных обстоятельств. Однако это не означает произвольного подхода к запрашиваемым документам и сведений. Так, при рассмотрении в кассационной инстанции ФАС Северо-Западного округа заявления ЗАО об оспаривании постановления таможни о привлечении общества к административной ответственности по ст. 16.12 КоАП РФ было указано, что "таможня неправомерно запросила у общества "разбивку" объемов лесоматериалов, принятых покупателем по актам обмера, и объемов, оплаченных по актам обмера на основании выставленных инвойсов по каждой декларации и отдельно по каждой товарной позиции, поскольку таможенный орган вправе запросить лишь те документы, которые имеются у декларанта в наличии, а не требовать от него дополнительной аналитической или статистической обработки содержащихся в этих документах сведений" <10>. При рассмотрении споров, затрагивающих непредставление запрашиваемых таможенным органом документов и сведений, судебно-арбитражная практика исходит из позиции, что на декларанта или другое лицо, имеющее отношение к ввезенным товарам, может быть возложена обязанность по представлению дополнительных документов только в отношении документов, которыми тот реально располагает или должен их иметь в силу закона либо обычая делового оборота <11>. -------------------------------- <10> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 октября 2005 г., дело N А13-5803/2005-23 // СПС "КонсультантПлюс". <11> См.: Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 апреля 2007 г. по делу N А78-6116/06-С2-19/267-04АП-31/06-Ф02-2270/07; от 20 февраля 2007 г. по делу N А78-4403/06-С2-24/184-Ф02-355/07; от 8 февраля 2007 г. по делу N А78-4475/06-С2-27/220-Ф02-98/07-С1 и др.
Следует отметить, что характер и объем запрашиваемых документов зависят от осуществляемого вида таможенного контроля: контроль таможенной стоимости, контроль правильности определения классификационного кода товара по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности России (ТН ВЭД России) и др., а также от выбранной таможенным органом формы таможенного контроля. Так, при проверке документов и сведений таможенный орган вправе мотивированно запросить дополнительные документы и сведения исключительно в целях проверки информации, содержащейся в таможенной декларации и иных таможенных документах. Наибольший объем информации предоставляется в рамках проведения специальной таможенной ревизии. В соответствии с п. 4 ст. 376 ТК РФ при проведении специальной таможенной ревизии таможенные органы вправе требовать безвозмездного предоставления любой документации и информации (включая банковскую), в том числе в форме электронных документов, относящейся к проведению производственных, коммерческих или иных операций с товарами, ввезенными на таможенную территорию РФ, и знакомиться с ней.
Формы таможенного контроля
Статья 366 ТК РФ устанавливает исчерпывающий перечень форм таможенного контроля, применяемых таможенными органами: 1) проверка документов и сведений (ст. 367 ТК РФ); 2) устный опрос (ст. 368 ТК РФ); 3) получение пояснений (ст. 369 ТК РФ); 4) таможенное наблюдение (ст. 370 ТК РФ); 5) таможенный осмотр товаров и транспортных средств (ст. 371 ТК РФ); 6) таможенный досмотр товаров и транспортных средств (ст. 372 ТК РФ); 7) личный досмотр (ст. 373 ТК РФ); 8) проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков (ст. 374 ТК РФ); 9) осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля (ст. 375 ТК РФ); 10) таможенная ревизия (ст. 376 ТК РФ). Порядок осуществления форм таможенного контроля установлен главой 35 ТК РФ, а также нормативно-правовыми актами ФТС России <12>. -------------------------------- <12> См.: Приказ ГТК России от 23 октября 2003 г. N 1188 "Об утверждении Порядка проведения осмотра помещений и территорий" // Таможенный вестник. 2003. N 22; Приказ ГТК России от 11 июня 2004 г. N 663 "Об утверждении Порядка организации и проведения таможенных ревизий" // Таможенный вестник. 2004. N 19.
Большинство данных форм таможенного контроля могут проводиться как при таможенном оформлении товаров и транспортных средств, так и после их выпуска. Вместе с тем после вступления в силу ТК РФ применение самой распространенной формы таможенного контроля - проверки документов и сведений не находило единообразного понимания и применения как внутри таможенных органов, так и у участников внешнеэкономической деятельности. Спорным был вопрос о правомерности использования данной формы таможенного контроля после выпуска товаров. В правоприменительной деятельности таможенных органов возникали споры, когда лица, которым таможенным органом направлялся запрос о представлении дополнительных документов после выпуска товаров, обращались в судебные органы с заявлениями признать данные требования незаконными на том основании, что данная форма таможенного контроля может применяться только в процессе таможенного оформления <13>. Вместе с тем суды заняли единодушную позицию, признавая возможность проведения проверки документов и сведений как до, так и после выпуска товаров. В связи с поступающими обращениями таможенных органов о применении норм ст. 367 ТК РФ Минэкономразвития России и ФТС России подготовили письмо от 27 марта 2006 г. N 17-22/9816, в котором подтвердили правомерность использования данной проверки после выпуска товаров <14>. -------------------------------- <13> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 октября 2005 г. N А13-5803/2005-23 // СПС "КонсультантПлюс". <14> См.: Таможенные ведомости. 2006. N 5.
Формы таможенного контроля, установленные ст. 366 ТК РФ, необходимо отграничивать от видов контроля, проводимых таможенными органами в рамках осуществления таможенного контроля. Так, отменяя решение суда о взыскании с индивидуального предпринимателя недоимки по таможенным платежам, возникшей по результатам корректировки таможенной стоимости, суд апелляционной инстанции указал, что "корректировка таможенной стоимости проводилась таможенным органом в порядке статьи 361 ТК РФ, однако такой формы контроля, как корректировка таможенной стоимости, в данной статье нет" <15>. Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции Постановление суда апелляционной инстанции было отменено в связи с неправильным толкованием норм таможенного законодательства РФ. -------------------------------- <15> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 июля 2006 г. по делу N Ф08-2965/2006-1241А // СПС "КонсультантПлюс".
Таможенный контроль является собирательным понятием, включающим в себя осуществление комплекса контрольных мероприятий. Так, в соответствии с Инструкцией ГТК России о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров, утвержденной Приказом ГТК России от 28 ноября 2003 г. N 1356 <16>, при таможенном оформлении товаров таможенные органы обязаны осуществить следующие виды контроля: -------------------------------- <16> См.: Таможенные ведомости. 2004. N 2 (извлечение).
- контроль правильности определения классификационного кода товара по ТН ВЭД России; - контроль правильности определения страны происхождения товаров; - контроль соблюдения актов законодательства РФ, устанавливающих запреты и ограничения на ввоз в РФ и вывоз из РФ отдельных товаров; - контроль в целях применения мер, связанных с защитой интеллектуальной собственности; - валютный контроль и контроль за исполнением внешнеторговых бартерных сделок; - контроль таможенной стоимости; - контроль статистической стоимости; - контроль правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных платежей; - контроль соблюдения условий помещения под заявленный таможенный режим, а также специальной таможенной процедуры; - контроль соблюдения дополнительных условий выпуска. Многие из вышеперечисленных видов контроля представляют поэтапный, сложный комплекс контрольных действий, выходящий за рамки таможенного оформления товаров и транспортных средств. В связи с этим осуществление данных видов контроля регламентируется отдельными нормативно-правовыми актами ФТС России <17>. -------------------------------- <17> См.: Приказ ФТС России от 5 декабря 2003 г. N 1399 "Об утверждении Положения о контроле таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 23 дек.; Приказ ФТС России от 29 сентября 2004 г. N 85 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц, осуществляющих классификацию товаров в соответствии с ТН ВЭД России и контроль правильности определения классификационного кода в соответствии с ТН ВЭД России" // Таможенный вестник. 2004. N 20; Приказ ФТС России от 29 сентября 2004 г. N 80 "Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц, осуществляющих контроль за правильным заявлением страны происхождения товаров и принятие решений о стране происхождения товаров" // Таможенный вестник. 2004. N 21.
В соответствии с п. 5 Инструкции ГТК России N 1356 при выполнении вышеуказанных видов контроля должностные лица таможенных органов применяют формы таможенного контроля, установленные главой 35 ТК РФ. Таким образом, данные виды контроля не являются самостоятельными правовыми формами контроля, а в обязательном порядке осуществляются в рамках одной или нескольких выбранных таможенным органом форм таможенного контроля.
------------------------------------------------------------------
Название документа