Механизм обеспечения репатриации валютной выручки прошел проверку на соответствие Конституции Российской Федерации
(Локшин М. Г., Алексеева Т. О.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 10) Текст документаМЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕПАТРИАЦИИ ВАЛЮТНОЙ ВЫРУЧКИ ПРОШЕЛ ПРОВЕРКУ НА СООТВЕТСТВИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. Г. ЛОКШИН, Т. О. АЛЕКСЕЕВА
Локшин Максим Григорьевич - кандидат юридических наук, начальник юридического отдела общества с ограниченной ответственностью "Енисей".
Алексеева Татьяна Олеговна - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права Российского государственного университета нефти и газа им. И. М. Губкина.
2 апреля 2009 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Орлэкс" на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее по тексту - ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле") и ч. 4 ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ). Определения Конституционного Суда по данному вопросу давно ждали многие российские юридические лица, имеющие трудности с выполнением условий контрактов с иностранными контрагентами. Тем не менее Конституционный Суд, по сути, уклонился от решения существующей проблемы, порожденной несовершенством валютного законодательства. Рассмотрим данную ситуацию более подробно. Как известно, одним из основных требований к осуществлению валютных операций российскими участниками внешнеторговой деятельности является предусмотренное в статье 19 ФЗ от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" требование о репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ, которое заключается в возложении на российских участников внешнеторговой деятельности обязанностей: (а) по получению от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты РФ, причитающейся за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них; и (б) по возврату в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию РФ (не полученные на таможенной территории РФ) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них. Практическая реализация вышеуказанных требований обеспечивается посредством процедурных и карательных механизмов, предусмотренных российской правовой системой. К числу процедурных механизмов можно отнести предусмотренные ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" и принятые на основании и во исполнение данного Федерального закона подзаконные нормативные акты (в числе которых следует выделить Инструкцию Центрального банка РФ от 15 июня 2004 года N 117-И <1> и Положение Центрального банка РФ от 1 июня 2004 года N 258-П <2>), устанавливающие: (1) обязанность российских участников внешнеторговой деятельности осуществлять валютные операции с нерезидентами при условии обязательного открытия и ведения уполномоченным банком (а в случае совершения валютных операций через счета российского резидента, открытые за пределами РФ - Центральным банком РФ) паспорта соответствующей внешнеторговой сделки (кроме операций по незначительным сделкам, для которых установлены исключения из данного правила), содержащего полную информацию о всех существенных условиях внешнеторговой сделки; (2) процедуры информирования российскими участниками внешнеторговой деятельности агентов валютного контроля об исполнении их иностранными контрагентами своих обязательств по заключенным сделкам; и (3) процедуры передачи информации агентами валютного контроля в органы валютного контроля. -------------------------------- <1> Вестник Банка России. 2004. N 36. <2> Вестник Банка России. 2004. N 35.
Карательный механизм обеспечения исполнения требования о репатриации валютной выручки предусмотрен ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ и ст. 193 Уголовного кодекса РФ, устанавливающими публично-правовую ответственность за нарушение российскими участниками внешнеторговой деятельности обязанности по получению и/или возврату средств в российской или иностранной валюте, причитающихся от иностранного контрагента. Если процедурные механизмы обеспечения репатриации валютной выручки на практике не вызывают больших сложностей и нареканий, то применение ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ в течение длительного времени подвергается критике в юридической литературе <3>. -------------------------------- <3> См., в частности: Немова О. Ю. Вопросы, связанные с привлечением резидента к административной ответственности на основании ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2007. N 2; Нечипоренко Е., Сараев Д. Репатриация выручки по внешнеторговым сделкам // ЭЖ-Юрист. 2006. N 16; Кононов П. И. О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования Кодекса РФ об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. N 4; Лисицын А. Ю. Эффективность системы валютно-правового регулирования внешнеторговой деятельности" // Реформы и право. 2008. N 4.
Основные претензии предъявляются, с одной стороны, к "формальности" составов административных правонарушений, предусмотренных диспозициями вышеуказанных норм, сурово карающих за сам факт просрочки получения средств от иностранного контрагента, а с другой стороны - к недостаточно четко определенным признакам объективной и субъективной стороны данных правонарушений. Как неоднократно отмечалось <4>, размытые формулировки ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ не позволяют однозначно определить момент во времени, с которого лицо считается нарушившим обязанность по репатриации валютной выручки, и не содержат четких критериев вины субъекта внешнеторговой деятельности в совершении данных административных правонарушений. -------------------------------- <4> См.: Авдеева М. Г., Жаворонкова Т. А., Черекаев А. В. Практические проблемы применения ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2007. N 2; Бухарцев С. Н., Набат И. В. Практика рассмотрения ФАС СЗО дел, связанных с оспариванием постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушение валютного законодательства // Арбитражные споры. 2008. N 2; Ковалева Н. Драконовские санкции за несовершенство закона // ЭЖ-Юрист. 2007. N 34.
Наиболее ощутимые проблемы возникают при рассмотрении судами вопроса о достаточности предпринятых российским участником внешнеторговой деятельности мер для репатриации валютной выручки. В отсутствие четких критериев, установленных законом (по нашему мнению, сам характер нормы не позволяет установить такие критерии), вопрос о достаточности предпринятых мер зачастую решается по-разному. В одних случаях достаточно выполнения сугубо формальных (по сути, символических) шагов, выражающихся в направлении контрагенту требований об оплате (или возврате аванса) <5>, в других случаях предъявляются требования о наличии в договоре форм расчетов, которые исключают риск неисполнения нерезидентом обязанности по оплате товаров, обращение в суд и т. п. <6>. -------------------------------- <5> См., в частности: Постановление ФАС Московского округа от 27.02.2009 N КА-А40/684-09 по делу N А40-48567/08-120-319 // СПС "КонсультантПлюс". <6> См., в частности: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17.03.2008 N Ф08-933/08-351А по делу N А32-23273/2007-63/618-111АЖ; Постановление ФАС Центрального округа от 12.08.2008 по делу N А14-14256/2007/761/24 // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем, что причиной возникновения вышеуказанных проблем применения ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ является игнорирование законодателем внесенных им же корректировок в нормы валютного законодательства. Установление жестких и максимально формальных составов административных правонарушений за необеспечение репатриации валютной выручки было совершенно оправданно в контексте требований ранее действовавшего Закона РФ от 09.10.1992 N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" <7>, которым были установлены предельные сроки для оплаты по экспорту и импорту товаров (работ и услуг, результатов интеллектуальной деятельности). В условиях современного валютного регулирования, когда стороны внешнеторговой сделки вправе самостоятельно определять сроки оплаты, формальные составы и избыточно жесткие санкции за нарушение требований о репатриации валютной выручки представляются не совсем уместными. Они никоим образом не затрудняют деятельность недобросовестных лиц, направленную на вывод валютных средств за пределы РФ (такие лица, осуществляя контроль над обоими участниками сделки, могут практически до бесконечности продлевать сроки исполнения тех или иных денежных обязательств), но при этом существенно затрудняют деятельность добросовестных российских организаций и индивидуальных предпринимателей. -------------------------------- <7> См.: Российская газета. 1992. N 240.
Особенно остро данная проблема затрагивает российских импортеров. Требования ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ ставят их в заведомо невыгодное положение по отношению к их иностранным контрагентам. Не имея возможности навязать своим партнерам более выгодные для покупателя формы расчетов, не подразумевающие уплату авансов, российские предприниматели вынуждены закрывать глаза на допускаемые контрагентами нарушения сроков поставки товаров (работ или услуг) и соглашаться на продление таких сроков, поскольку риск применения исключительно суровых административных наказаний перевешивает возможные выгоды от получения от контрагентов неустоек или иных финансовых санкций за нарушение договорных обязательств. Заключая внешнеэкономическую сделку с иностранными контрагентами, например, на поставку оборудования, в случае его недопоставки в установленные договором сроки российская сторона сталкивается с дилеммой: применять к иностранному контрагенту штрафные санкции, предусмотренные контрактом, или иные меры воздействия или идти на уступки и в ущерб себе договариваться о продлении срока поставки, чтобы избежать риска наложения ощутимых штрафов со стороны Российского государства. В результате складывается ситуация, при которой предпринимательские риски меньше риска административной ответственности, а государство, желая защитить себя от незаконного вывоза валютных средств, действует вопреки интересам собственных предпринимателей, не только не защищая их, но и накладывая на них дополнительные обременения. Таким образом, предусмотренные ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ санкции за нарушение обязанности по репатриации валютной выручки не только не решают свою основную задачу - препятствовать недобросовестному вывозу денежных средств за границу, но и создают дополнительные риски российским предпринимателям в виде возложения на них административной ответственности за действия своих иностранных контрагентов, которые уже имели для них негативные последствия. Следует, однако, отметить, что в последние годы судебная практика применения ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ существенно изменилась в сторону либерализации подхода к наложению административной ответственности, хотя по данному вопросу она остается еще достаточно противоречивой. Наиболее позитивными изменениями, по нашему мнению, являются: - выработанный Высшим арбитражным судом РФ подход, согласно которому получение резидентом валютной выручки с превышением срока, предусмотренного контрактом, по причине несвоевременной оплаты нерезидентом при отсутствии фактов противоправного поведения резидента, препятствующего получению валютной выручки на свои банковские счета в уполномоченных банках, а также в случае принятия резидентом зависящих от него мер для получения этой выручки, не образует состава правонарушения, установленного ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ <8>; -------------------------------- <8> Постановление Президиума ВАС РФ от 28.04.2009 по делу N 15714/08 // СПС "КонсультантПлюс".
- отказ арбитражных судов в привлечении российских организаций и предпринимателей к административной ответственности за допущенные незначительные просрочки в репатриации валютной выручки в силу малозначительности данного правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ) <9>. -------------------------------- <9> Постановление ФАС Уральского округа от 09.04.2009 N Ф09-1526/09-С1 по делу N А76-24500/2008-62-99; Постановление ФАС Уральского округа от 09.04.2009 N Ф09-1524/09-С1 по делу N А76-24495/2008-62-100; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.10.2008 по делу N А66-7640/2007 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, решение Конституционного Суда по вопросу о конституционности ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ имело большое значение не только для заявителя, но и для многих российских предпринимателей, столкнувшихся со схожими проблемами. К сожалению, Конституционный Суд в указанном нами ранее Определении от 2 апреля 2009 г. N 486-О-О не использовал возможность внести корректировки в баланс интересов государства и предпринимателей в области административной ответственности за нарушение требований о репатриации валютной выручки. В своей жалобе в Конституционный Суд РФ ЗАО "Орлэкс" указало, что, по мнению заявителя, положения п. 1 ч. 1 ст. 19 ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" и ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ содержат неопределенность в том, какие конкретно меры являются достаточными для соблюдения продавцом-резидентом установленной законом обязанности по обеспечению получения от контрагента по договору иностранной валюты, не учитывают правила Конвенции ООН о договорах международной купли-продажи товаров (Вена, 11 апреля 1980 года), предусматривающие обязанность покупателя уплатить цену в определенный срок без выполнения каких-либо формальностей со стороны продавца (ст. 59), необоснованно возлагают ответственность на продавца-резидента при отсутствии его вины в несвоевременной оплате товара покупателем-нерезидентом и тем самым нарушают их права как участников внешнеэкономической деятельности, закрепленные ст. 8 (ч. 1) и ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ. Отказывая в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО "Орлэкс", Конституционный Суд РФ применил к правоотношениям, возникающим в сфере валютного регулирования и валютного контроля, правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 апреля 2001 года N 7-П применительно к таможенным правоотношениям, согласно которой при исполнении субъектом этих правоотношений своих публично-правовых обязанностей на нем лежит забота о выборе контрагента и обеспечении последним принятых обязательств любыми законными способами; при этом он отвечает за неисполнение публичных обязанностей, связанных в том числе с действиями (бездействием) контрагентов, что не исключает в дальнейшем возможность восстановления имущественных прав привлеченного к ответственности субъекта таможенных отношений путем предъявления иска к контрагенту, действия (бездействие) которого повлекли наложение взыскания. Таким образом, Конституционный Суд РФ посчитал соответствующим Конституции РФ привлечение российских участников внешнеторговой деятельности к публично-правовой ответственности за действия третьих лиц, поведение которых они не имеют возможности контролировать, и предложил привлеченным к ответственности лицам предъявлять в качестве убытков взысканные с них в административном порядке штрафы своим иностранным контрагентам. Полагаем, что данная позиция Конституционного Суда РФ, к сожалению, оставляет без изменения практику применения ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ и тем самым сохраняет изначально невыгодную и неблагоприятную позицию российских участников внешнеторговой деятельности по отношению к иностранным контрагентам, возложив на них, по сути, абсолютную ответственность за нарушения, предусмотренные ст. 19 ФЗ "О валютном контроле и валютном регулировании". В результате при осуществлении внешнеэкономической деятельности российский предприниматель несет не только традиционные риски, связанные с предпринимательской деятельностью, но еще и дополнительные риски возможной ответственности перед государством за своего иностранного контрагента в том случае, если он окажется недобросовестным. По нашему мнению, существующая ситуация могла бы иметь благополучное разрешение в случае внесения законодателем изменений в ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ путем установления срока на репатриацию валютных средств, по истечении которого лицо, виновное в необеспечении репатриации валютной выручки, может быть привлечено к административной ответственности. Анализ судебной практики по данному вопросу показывает, что длительность такого срока может составлять до 90 календарных дней, поскольку, как правило, нарушение срока по репатриации валютных средств в период до 90 дней с даты, предусмотренной соответствующим внешнеторговым договором, признается судами малозначительным административным правонарушением. Предлагаемые изменения законодательства, по нашему мнению, могли бы способствовать достижению следующих целей: (а) позволить российским предпринимателям более четко и правильно планировать свою работу с иностранными контрагентами при формулировании в соответствующих договорах положений, касающихся оплаты поставленных товаров (работ, услуг) и/или возврата авансовых платежей, уплаченных за непоставленные товары (работы, услуги); (б) позволить российской стороне внешнеторгового договора активно использовать предусмотренные договором санкции за допущенные иностранным контрагентом нарушения своих обязательств, что, в конечном счете, могло бы эффективно способствовать как защите интересов российских предпринимателей, так и репатриации валютных средств; (в) позволить судам более объективно подойти к вопросу об установлении вины российских участников внешнеторговой деятельности в совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ, поскольку в этом случае суд может в качестве критерия наличия/отсутствия вины анализировать характер действий, предпринятых российской стороной в "льготный" период для репатриации валютной выручки; и наконец, (г) освободить суды от необходимости рассмотрения жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на вынесенные органами валютного контроля постановления о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ, за совершение малозначительных правонарушений. В настоящее же время остается только выразить надежду на то, что арбитражная практика применения ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ будет по-прежнему развиваться в сторону сокращения объема применения данных норм и в то же время законодатель внесет необходимые корректировки и снимет дамоклов меч, постоянно занесенный над российскими импортерами и экспортерами.
Библиографический список
1. Немова О. Ю. Вопросы, связанные с привлечением резидента к административной ответственности на основании ч. 4 ст. 15.25 КоАП РФ // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2007. N 2. 2. Нечипоренко Е., Сараев Д. Репатриация выручки по внешнеторговым сделкам // ЭЖ-Юрист. 2006. N 16. 3. Кононов П. И. О некоторых актуальных проблемах применения и совершенствования Кодекса РФ об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2008. N 4. 4. Лисицын А. Ю. Эффективность системы валютно-правового регулирования внешнеторговой деятельности" // Реформы и право. 2008. N 4. 5. Авдеева М. Г., Жаворонкова Т. А., Черекаев А. В. Практические проблемы применения ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2007. N 2. 6. Бухарцев С. Н., Набат И. В. Практика рассмотрения ФАС СЗО дел, связанных с оспариванием постановлений о привлечении к административной ответственности за нарушение валютного законодательства // Арбитражные споры. 2008. N 2. 7. Ковалева Н. Драконовские санкции за несовершенство закона // ЭЖ-Юрист. 2007. N 34.
------------------------------------------------------------------
Название документа