Административно-правовое регулирование таможенного досмотра
(Погодина Н. А.) ("Административное и муниципальное право", 2010, N 12) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО ДОСМОТРА
Н. А. ПОГОДИНА
Погодина Надежда Александровна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
В статье проанализирована правовая природа досмотра товаров и транспортных средств. Автор рассматривает досмотр как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и как форму таможенного контроля. Сделан вывод о дуалистической природе таможенного досмотра.
Ключевые слова: досмотр, обеспечение, принуждение, контроль, осмотр, дуализм, цели, методы, особенности, обеспечение прав, понятые.
Administrative Legal Regulation of Customs Examination N. A. Pogodina
The article analyzes the legal nature of examination of goods and transport vehicles. The author views customs examination both as a measure of providing proceedings on the cases of administrative offences and a form of customs control. The author concludes that customs examination certainly has a dualistic nature.
Key words: examination, provision, enforcement, control, check, dualism, purposes, methods, peculiarities, enforcement of rights, attesting witnesses.
Несомненно, что большая часть нарушений таможенного законодательства при ввозе запрещенных или незадекларированных товаров обнаруживается при проведении таможенного досмотра товаров и транспортных средств. В связи с этим основное внимание как сотрудников таможенных органов, так и законодателя должно быть обращено на вопросы проведения таможенного досмотра (осмотра) товаров и транспортных средств и личного досмотра. Таможенный осмотр и таможенный досмотр товаров, импортируемых на территорию РФ, являются наиболее распространенными формами таможенного контроля, осуществляемыми таможенным органом на таможенной территории страны. В юридической науке встречается многообразие понятий таможенного досмотра товаров и транспортных средств, но все они по своей сути сводятся к определению, данному законодателем. Например, И. В. Тимошенко определяет таможенный досмотр как фактическую проверку сотрудниками таможенных органов товаров и транспортных средств, международных почтовых отправлений, багажа физических лиц в целях установления законности их перемещения через границу, соответствия данных, указанных в таможенной декларации и иных представленных в таможенный орган документах фактическим данным, а также в целях обнаружения сокрытого перемещения товаров через границу, предотвращения и пресечения нарушений таможенного законодательства <1>. -------------------------------- <1> См.: Тимошенко И. В. Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2003. С. 194.
"Таможенный досмотр - это визуальное непосредственное или опосредованное исследование перемещаемых через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств, а также, в исключительных случаях, физических лиц" <2>. -------------------------------- <2> См.: Халипов С. В. Таможенное право (Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности). М., 2001. С. 90.
Наиболее полное и точное определение досмотра дано А. В. Мягковым: "Это принудительные поисковые проверочные действия, носящие государственно-властный характер, совершаемые уполномоченными на то лицами в отношении определенных законодательством объектов, проводимые без нарушения их конструктивной целостности в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения, а также недопущения нарушения административно-правовых и уголовно-правовых норм" <3>. -------------------------------- <3> См.: Мягков А. В. Досмотр как мера административного принуждения, применяемая милицией: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 9.
В соответствии со ст. 372 ТК РФ таможенный досмотр определяется как проводимый уполномоченными лицами таможенного органа таможенный осмотр, сопряженный со снятием пломб, печатей и иных средств идентификации товаров, со вскрытием упаковки товаров или грузового помещения транспортного средства либо емкостей контейнера и иных мест, где находятся или могут находиться товары. Таможенный досмотр товаров и транспортных средств определяется как административное действие, заключающееся в получении взаимосвязанной оценки соответствия исследуемого товара характеристикам, заявленным в таможенной декларации, путем сравнения физических, качественных и количественных характеристик, в целях установления законности его перемещения через таможенную границу, предотвращения ввоза или вывоза запрещенных предметов и обнаружения скрытого провоза. Можно выделить следующие цели таможенного досмотра: - соответствие проверяемых товаров данным, заявленным в грузовой таможенной декларации; - соответствие проверяемых товаров данным, указанным в разрешительных документах, выданных иными уполномоченными на то органами; - соответствие перемещаемых через таможенную границу товаров нормам, установленным регламентирующими перечнями и списками; - выявление скрытых от таможенного контроля либо перемещаемых без разрешительных документов предметов, а также предметов, являющихся контрабандой. Названные цели направлены в первую очередь на решение основных задач таможенного досмотра товаров и транспортных средств. Так, Е. В. Сергеев основными задачами досмотра видит: - установление законности перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств; - обнаружение предметов, запрещенных к перемещению, и предотвращение их незаконного перемещения; - выявление товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу без документов; - определение наименования товара, его качественных и количественных характеристик, цены <4>. -------------------------------- <4> См.: Сергеев Е. В. Таможенный контроль: проблемы правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 108.
Для более глубокого понимания таможенного досмотра товаров и транспортных средств как формы таможенного контроля необходимо рассмотреть его виды и методы осуществления. Таможенный досмотр может быть классифицирован по различным основаниям. В зависимости от оснований проведения таможенный досмотр может быть основным, повторным, направленным, идентификационным. По степени таможенного досмотра товаров и транспортных средств выделяют досмотр с пересчетом грузовых мест и их взвешиванием, с выборочным вскрытием грузовых мест, со вскрытием всех грузовых мест, с пересчетом количества товаров в грузовых местах и другие варианты <5>. По степени обязательности проведения таможенного досмотра выделяют обязательный и выборочный досмотр. В зависимости от вида транспортных средств различают досмотр автомобильного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушных судов, морских и речных судов. Таможенный досмотр принято также классифицировать по объектам досмотра: досмотр скоропортящихся товаров, подакцизных товаров, крупногабаритных грузов, пассажирского багажа, делящихся и радиоактивных веществ, личный досмотр и другие. В зависимости от процедуры непосредственного доступа к содержимому различают физический досмотр и досмотр с применением технических средств. -------------------------------- <5> См.: Таможенный контроль / Под ред. В. А. Шамахова. М., 2006. С. 92.
К методам таможенного досмотра относятся конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций. Так, в ходе таможенного досмотра применяются два основных метода: подсчет количества перевозимых товаров и идентификация товара. Рассматривая правовую природу таможенного досмотра товаров и транспортных средств, необходимо выделять основания его назначения. Правовым основанием назначения таможенного досмотра выступают нормы Таможенного кодекса РФ, регламентирующие порядок его проведения. Документальным основанием служит декларация, поданная лицом, перемещающим через таможенную границу товары или заявляющим, представляющим и предъявляющим товары для целей таможенного оформления, либо информация о наличии нарушений таможенного законодательства. Процессуальным основанием является решение о проведении таможенного досмотра либо поручение на проведение таможенного досмотра. Исследуя природу таможенного досмотра, необходимо отметить, что досмотр применяется не только в таможенной сфере, но и в сфере административного производства. Контроль в целом и досмотр в частности являются мерой принуждения, поскольку применяются помимо воли того или иного лица. Исследованию государственного принуждения в юридической науке посвящено множество работ, поэтому не считаем необходимым заострять свое внимание на данном вопросе. При этом заявленная тема предполагает рассмотрение административного принуждения, обладающего рядом специфических черт, характеризующих его правовую природу. В науке административного права сложились разные подходы к пониманию данной разновидности государственного принуждения: одни авторы называют административное принуждение, другие - административно-правовое принуждение. "Под административным принуждением следует понимать психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъектов с целью понудить их путем угрозы применения предусмотренных в законодательстве административных санкций к должному поведению (совершению предписанных действий) либо к подчинению установленным запретам и ограничениям, а равно само применение с соблюдением процессуальных требований уполномоченными органами, должностными лицами мер административного воздействия, сопровождающихся отрицательными последствиями личностного, организационного, материального характера", - такое определение дано Ю. Н. Стариловым <6>. -------------------------------- <6> См.: Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов / Сост. Ю. Н. Старилов. М., 1998. С. 181.
Административному принуждению как самостоятельному виду государственного принуждения присущи следующие особенности: - меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими административно-правовые нормы; - административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, применяется субъектами функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти; - множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию: применять меры административно-правового принуждения вправе свыше 60 органов (государственных, муниципальных, общественных); - административному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и коллективные субъекты; - административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок применения <7>. -------------------------------- <7> См.: Гречкина О. В., Майоров В. И. Правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации. Челябинск, 2005. С. 149.
Мы присоединяемся к ученым, которые предлагают выделять административное принуждение в сфере таможенно-правовых отношений как специальный вид административного принуждения <8>. Интересна в этом отношении позиция Г. В. Матвиенко о выделении особенностей административного принуждения в области таможенного дела <9>: -------------------------------- <8> См.: Козырин А. Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. <9> См.: Матвиенко Г. В. Административные процедуры в таможенном праве / Под ред. С. В. Запольского. М., 2008. С. 143.
1. Административно-таможенное принуждение применяется в сфере действия правоотношений, урегулированных нормами таможенного законодательства, и лишь в части не урегулированных ими - КоАП РФ. 2. Меры административного принуждения в области регулирования таможенного законодательства обеспечивают соблюдение не всех видов административно-правовых норм, а лишь тех, которые содержат общеобязательные правила поведения в сфере таможенно-правовых отношений. 3. Меры административного принуждения в области таможенного дела применяются, как правило, таможенными органами и их должностными лицами, наделенными особыми полномочиями в сфере правоохранительной деятельности. 4. Меры административно-таможенного принуждения имеют достаточно широкий диапазон действия: таможенные органы вправе применять различные его виды - предупреждение, пресечение, правовосстановление, меры процессуального обеспечения производства и меры административной ответственности. 5. Меры административного принуждения в таможенно-правовой сфере могут применяться как в отношении физических, в том числе должностных, так и в отношении юридических лиц. 6. Меры административного принуждения в таможенно-правовой сфере носят более суровый характер, чем предусмотренные административным законодательством в целом, что проявляется, например, в высоких штрафных санкциях, установленных за совершение нарушений таможенных правил. 7. Подобно административному принуждению в целом, большинство мер административного принуждения в таможенной сфере применяется во внесудебном порядке. В науке административного права существуют различные точки зрения на систему мер административно-правового принуждения. Так, одни авторы предлагают трехступенчатую классификацию мер принуждения, другие - четырехзвенное группирование. Мы согласимся с мнением ученых, которые предлагают пятизвенную структуру мер административного принуждения: - административно-предупредительные меры; - меры административного пресечения; - меры административной ответственности; - административно-восстановительные меры; - меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях <10>. -------------------------------- <10> См.: Калашникова И. А. Административное производство по применению мер принуждения таможенными органами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2008. С. 26; Матвиенко Г. В. Административная ответственность за нарушения таможенных правил: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 10 - 11.
В правоприменительной деятельности таможенных органов внешняя близость форм таможенного контроля, предусмотренных ст. 366 ТК РФ, и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, выраженная в их сходстве по наименованию и содержанию, представляет собой самостоятельные, но взаимосвязанные производства. Исследование юрисдикционной природы мер обеспечения, предусмотренных гл. 27 КоАП РФ, а также форм таможенного контроля, позволяет их рассматривать в качестве таковых. Особенностью некоторых мер административно-правового принуждения является то, что они могут выполнять различные функции, в связи с чем могут быть отнесены к нескольким видам. Так, например, досмотр вещей и личный досмотр (ст. 27.7 КоАП РФ) в зависимости от времени их применения (до возбуждения дела о нарушении таможенных правил или после возбуждения) могут являться как административно-предупредительными мерами, так и мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Такое признание зависит от процедуры их применения: если, например, досмотр вещей и личный досмотр осуществляются в ходе проведения таможенного контроля, тогда это административно-предупредительные меры, а если досмотр вещей и личный досмотр осуществляются в связи с возбуждением дела об административном правонарушении, тогда это меры обеспечения. Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов относятся к категории мер, обеспечивающих получение доказательств, для которых характерно принудительное создание условий, способствующих установлению факта правонарушения, обнаружения и исследования доказательств. По своей сущности эти меры представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами принудительные процессуальные действия должностных лиц таможенных органов, отличающиеся характером содержащихся в них правоограничений и направленные на выявление, фиксацию, надлежащее изъятие и сохранение доказательств по делу о нарушении таможенных правил. Мы разделяем позицию К. В. Хвастунова, утверждающего, что основаниями применения рассматриваемых мер является следующее: - совершение лицом деяния, содержащего признаки правонарушения или обоснованные подозрения в этом; - объективная, обоснованная информация, позволяющая полагать, что лицо скрывает орудия совершения правонарушения, какие-либо предметы, добытые противоправным путем, другие предметы, а также документы, способные сыграть важную роль в процессе установления объективной истины по делу, обстоятельств правонарушения <11>. -------------------------------- <11> См.: Хвастунов К. В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 70.
При этом не стоит забывать, что меры процессуального принуждения могут применяться в условиях не только реально совершаемого правонарушения, но и при наличии достаточных оснований для предположения о таком нарушении. Личный досмотр и досмотр вещей, находящихся при физическом лице, по мнению А. В. Карагодина, направлены на обнаружение вещей, находящихся при или на физическом лице, целью осуществления таких досмотров является обнаружение орудий совершения или предметов административного правонарушения <12>. -------------------------------- <12> См.: Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 94.
Матвиенко Г. В. отмечает тот факт, что личный досмотр как меру процессуального обеспечения производства по делу о нарушении таможенных правил необходимо отличать от форм таможенного контроля, а также от принудительных мер, не связанных с административным правонарушением, поскольку первый обусловлен фактом неправомерного поведения, а последние являются контрольно-предупредительными мерами или применяются в целях защиты интересов общества и государства <13>. -------------------------------- <13> См.: Матвиенко Г. В. Указ. раб. С. 155.
Вместе с тем личный досмотр может проводиться как реализация контрольно-надзорной функции должностными лицами таможенных органов. С учетом значимости личного досмотра, ограничивающего права и свободы физического лица, порядок его проведения регулируется Таможенным кодексом, который определяет личный досмотр как исключительную форму таможенного контроля. Особенности проведения данной формы таможенного контроля не могут не оказать влияния на применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Правоприменительная практика констатирует, что для таможенных органов не характерно проведение личного досмотра в качестве обеспечительной меры, направленной на получение доказательств. Причиной этого служит недостаточно четкая правовая регламентация оснований и механизма его применения должностными лицами таможенных органов. М. В. Кулинко справедливо отмечает, что "новеллой КоАП РФ стала такая мера обеспечения по делу об административных правонарушениях, как осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, применяемая исключительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям" <14>. Однако в ст. 27.8 КоАП РФ отсутствует механизм применения данной нормы обеспечения, направленной на получение доказательств. -------------------------------- <14> См.: Кулинко М. В. Некоторые новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Юрист. 2003. N 6. С. 55.
Досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ) представляет собой обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляемое в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Действующее законодательство выделяет два вида досмотра транспортных средств: - досмотр как административно-предупредительная мера, реализуемая в рамках контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти; - досмотр как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подпадающая под юрисдикцию таможенных органов. Стоит разделить точку зрения авторов, которые считают, что под досмотром как мерой обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил "понимаются административно-процессуальные действия, осуществляемые в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законодательством, и состоящие в отыскании и принудительном изъятии орудий правонарушения, а также предметов и ценностей, добытых противоправным путем, которые могут иметь доказательственное значение по делу об административном правонарушении или по уголовному делу" <15>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" Б. П. Кондрашова, Ю. П. Соловей, В. В. Черникова включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009 (издание шестое, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <15> См.: Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону РФ "О милиции". М., 2006. С. 234.
Досмотр как мера обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил впервые, в отличие от Таможенного кодекса 1993 г., выделен в самостоятельный вид, что подчеркивает его важность, актуальность и необходимость соблюдения требований законности при его применении. Применению мер обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил, как правило, предшествует предварительное использование форм таможенного контроля, которые также являются мерами административного принуждения в соответствии с таможенным законодательством. В то же время они различаются между собой по определенным признакам: - меры обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил регулируются нормами КоАП РФ, в то время как формы таможенного контроля закреплены в Таможенном кодексе; - меры обеспечения производства применяются лишь при наличии события правонарушения либо выявлении признаков нарушений таможенных правил, а формы таможенного контроля могут применяться и при отсутствии признаков нарушений; - меры обеспечения производства применяются широким кругом уполномоченных должностных лиц таможенных органов, тогда как решение о проведении отдельных форм таможенного контроля (например, личного досмотра) может быть принято только начальником таможенного органа или лицом, его замещающим; - оспаривание незаконного применения мер обеспечения осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, а опротестование использования форм таможенного контроля производится в порядке гл. 7 ТК РФ. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, досмотр имеет дуалистическую правовую природу. С одной стороны, он выступает как форма таможенного контроля, с другой - является мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Библиографический список
1. Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов / сост. Ю. Н. Старилов. М., 1998. 2. Гречкина О. В., Майоров В. И. Правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации. Челябинск, 2005. 3. Калашникова И. А. Административное производство по применению мер принуждения таможенными органами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2008. 4. Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 5. Козырин А. Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции" Б. П. Кондрашова, Ю. П. Соловей, В. В. Черникова включен в информационную банк согласно публикации - Проспект, 2009 (издание шестое, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ 6. Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Комментарий к Закону Российской Федерации "О милиции". М., 2006. 7. Кулинко М. В. Некоторые новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Юрист. 2003. N 6. 8. Матвиенко Г. В. Административная ответственность за нарушения таможенных правил: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. 9. Матвиенко Г. В. Административные процедуры в таможенном праве / Под ред. С. В. Запольского. М., 2008. 10. Мягков А. В. Досмотр как мера административного принуждения, применяемая милицией: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. 11. Сергеев Е. В. Таможенный контроль: проблемы правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 12. Таможенный контроль / Под ред. В. А. Шамахова. М., 2006. 13. Тимошенко И. В. Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2003. 14. Халипов С. В. Таможенное право (Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности). М., 2001. 15 Хвастунов К. В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.
------------------------------------------------------------------
Название документа