Особые экономические зоны: экономико-правовой аспект создания, развития и действия
(Ильин А. Ю.) ("Финансовое право", 2011, N 4) Текст документаОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ СОЗДАНИЯ, РАЗВИТИЯ И ДЕЙСТВИЯ <*>
А. Ю. ИЛЬИН
-------------------------------- <*> Il'in A. Yu. Special economic zones: economic-law aspect of creation, development and action.
Ильин Александр Юрьевич, доцент кафедры налогов и налогообложения ВГНА Минфина России, кандидат юридических наук, доцент.
Автором в статье раскрывается экономико-правовой аспект создания, развития и действия особых экономических зон. Особая экономическая зона - это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Особый режим осуществления предпринимательской деятельности связан с выстраиванием системы администрирования, налоговых льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих деньги в развитие особых экономических зон.
Ключевые слова: налоговое право, налоговые органы, налогообложение, развитие, экономико-правовой аспект, особые экономические зоны, налоговое администрирование, преференции, налоговые льготы, правовой механизм.
The author of the article reveals economic-law aspect of creation, development and activity of special economic zones. The special economic zone is a part of territory of the Russian Federation where the special regime of effectuation of entrepreneurial activity acts determined by the Government of the Russian Federation. The special regime of effectuation of entrepreneurial activity is related to formation of the system of administering, tax relieves and preferences for investors investing money into development of special economic zones.
Key words: tax law, tax agencies, taxation, economic-law aspect, special economic zones, tax administering, preferences, tax relieves, legal mechanism.
Действующая в России с 90-х годов XX столетия система налогообложения подвергается постоянному реформированию, которое связано с постоянными переменами в экономике. В соответствии с происходящими в экономике России переменами изменились задачи социально-экономической политики государства, а также задачи налоговой политики. Главная цель налоговой политики - обеспечение экономического роста путем стимулирования равномерного и позитивного развития экономики, формирования доходной части бюджета. С этой целью государство ищет пути совершенствования системы налогообложения, для стимулирования предпринимательской деятельности. Одно из направлений совершенствования системы налогообложения, которое поддерживается государством, - это упрощение для определенных лиц порядка уплаты налогов путем значительного сокращения числа налоговых платежей, временного освобождения от уплаты налогов, уменьшения налоговых ставок. А также создание на отдельных территориях государства особой организационной формы производственной и предпринимательской деятельности, которая потенциально имеет огромные перспективы, - это особые экономические зоны. Используя такую форму бизнес-деятельности, как особые экономические зоны, государство реализует свои задачи не только в совершенствовании системы налогообложения, но и задачи развития и укрепления экономики регионов через рациональное развитие производства и предпринимательства. Особые экономические зоны получили широкое распространение во многих зарубежных странах к середине XX в. Но в разных государствах создание особых экономических зон происходило по-своему. Изначально особые (свободные) экономические зоны преимущественно создавались в портах и назывались они зонами свободной торговли. В настоящее время особые (свободные, специальные) экономические зоны с тем или иным успехом на отдельных территориях функционируют более чем в 120 государствах. Самое большое количество особых экономических зон работает в Соединенных Штатах Америки, по подсчетам специалистов, в США их более 240. В США функционируют три категории особых экономических зон: зоны внешней торговли, предпринимательские зоны, технологические парки <1>. -------------------------------- <1> См.: Давыдов А. Ю. Нужны ли России свободные экономические зоны? // США и Канада. Экономика. Политика. Культура. 2006. N 2. С. 100.
В России особые экономические зоны появились в середине 90-х годов конца прошлого тысячелетия. Объективная необходимость создания особых экономических зон заключалась в решении экономических, социальных и даже политических задач в условиях рыночных отношений. В работе "Свободные экономические зоны" Р. И. Зименков, исходя из опыта функционирования ОЭЗ (СЭЗ) в разных группах стран мирового хозяйства, определил цели создания ОЭЗ и классифицировал их на экономические, социальные и научно-технические. Экономические цели создания ОЭЗ: - активизация и расширение внешнеторговой, а также внешнеэкономической деятельности в целом; - привлечение в экономику иностранных и национальных инвестиций; - повышение конкурентоспособности национального производства и его экономической эффективности; - увеличение экспорта и рационализация импорта; - рост национальных поступлений в бюджет страны и регионов. Социальными целями являются: - создание новых рабочих мест, роль занятости населения; - обучение и подготовка квалифицированных рабочих, инженерных, хозяйственных и управленческих кадров с учетом использования мирового опыта; - насыщение национального рынка высококачественными товарами и услугами производственного и потребительского назначения; - рост благосостояния и уровня жизни населения; - ускорение развития остальных регионов за счет концентрации в пределах зон ограниченных национальных ресурсов; Научно-технические цели: - активное использование новейших зарубежных и отечественных технологий; - ускоренное внедрение результатов НИОКР; - концентрация научно-технических кадров, в том числе зарубежных, на приоритетных направлениях; - привлечение опыта и научно-исследовательских достижений научно-технических центров; - повышение эффективности используемых производственных мощностей. Задачей организации ОЭЗ является создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в отдельные регионы и отрасли экономики. Положительный эффект должен быть достигнут путем предоставления инвесторам, осуществляющим хозяйственную деятельность на территории ОЭЗ, различных льгот и преференций. На первоначальном этапе, в связи с отсутствием федерального законодательства, как правило, офшоры создавались решением власти на местах. Чаще всего их освобождали от уплаты региональных налогов и устанавливали фиксированную сумму платежа, которую фирмы должны были регулярно перечислять в местный бюджет. В разных офшорах ее размер отличался незначительно, это происходило из-за высокой инфляции того времени, поэтому работающие в свободных экономических зонах (СЭЗ), они же ОЭЗ, компании должны были платить в бюджет твердой валютой - в долларах США. Особой популярностью у бизнесменов пользовались закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), но, как показала история, они повлияли на оживление предпринимательской деятельности, а для страны в целом принесли по части налогов большой урон. В отчете Счетной палаты того времени говорится: "В материалах, представленных на заседание Коллегии Счетной палаты, отмечается, что ОАО "Нижегороднефтеоргсинтез" и ООО "Пермнефтеоргсинтез" применяли схемы уклонения от уплаты акцизов путем сдачи технологического оборудования по производству подакцизных нефтепродуктов в аренду юридическим лицам, зарегистрированным в зонах льготного налогообложения, таких как ЗАТО (г. Снежинск, Челябинская область), свободная экономическая зона "Алабуга" (г. Елабуга, Республика Татарстан) и г. Байконур, и имеющим налоговые льготы, предоставленные администрациями указанных территориальных образований (ООО "ЛФЛ", г. Байконур, ЗАО "Магнат", Челябинская область, г. Снежинск, ООО "Магнат", г. Елабуга, Республика Татарстан). Акты же приема-передачи товарных нефтепродуктов и компонентов товарной продукции свидетельствуют о том, что арендодателем ведется единый учет произведенной продукции, в том числе на оборудовании, сданном в аренду, и осуществляется общая отгрузка. В результате использования ОАО "Нижегороднефтеоргсинтез" и ООО "Пермнефтеоргсинтез" изложенной выше схемы уклонения от уплаты акцизов в 2000 г. в федеральный бюджет недопоступило акцизов на сумму 254 млн. руб., а в 2001 г. - 2,7 млрд. руб. Основной задачей ОЭЗ должно было стать производство экспортно ориентированной современной высокотехнологичной продукции, развитие туристической и портовой деятельности. Отличие сегодняшних особых экономических зон от свободных экономических зон, созданных в 90-е годы прошлого века, в основном заключается в неразработанности в прошлом опыте хорошей нормативно-правовой базы. В настоящее время правовое регулирование организации и деятельности особых экономических зон на территории Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (ред. от 25.12.2009) <2>, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. -------------------------------- <2> См.: Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127; Российская газета от 28.12.2009.
Понятие особой экономической зоны дается в ст. 2 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и определяется как "определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности". Следуя данному определению, особая экономическая зона является частью государственной и таможенной территории РФ, кроме этого, в ОЭЗ устанавливается особый льготный режим по сравнению с общим режимом производственных инвестиций предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Особый режим осуществления предпринимательской деятельности связан с выстраиванием системы администрирования, налоговых льгот и преференций для инвесторов, вкладывающих деньги в развитие особых экономических зон: - во-первых, основой будущих ОЭЗ, как правило, становятся территории, где расположены ориентированные на экономические связи транспортные узлы. Это, прежде всего, порты (морские и речные, аэропорты), связанные с другими территориями - потенциальными рынками или источниками сырья - подъездными путями, располагающими энергетическими мощностями, складскими и т. п. возможностями. Прибрежные зоны, приграничные, сопредельные с другими странами участки, аэропорты; - во-вторых, это особый административный режим (один регулирующий орган - с 2010 г. компания ОАО ОЭЗ (до 2010 г. - Федеральное агентство по управлению особой экономической зоны)). ОАО ОЭЗ создано в 2006 г., его единственным акционером является государство. С момента принятия Федерального закона об ОЭЗ в 2005 г. и до 2010 г. компания действовала как заказчик строительства инфраструктуры, накопив уникальный для России опыт в этой сфере, принцип "одного окна" при регистрации предприятия в зоне; в-третьих, налогообложение резидентов ОЭЗ урегулировано ст. 36 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ и законодательством России о налогах и сборах. При этом для организаций - резидентов ОЭЗ согласно абзацу 5 п. 1 ст. 284 НК РФ законами субъектов РФ может устанавливаться пониженная налоговая ставка (не ниже 13,5%) при условии ведения раздельного учета доходов (расходов), полученных (понесенных) от деятельности, осуществляемой на территории особой экономической зоны, и доходов (расходов), полученных (понесенных) при осуществлении деятельности за пределами территории особой экономической зоны (далее - условие о раздельном учете). Иными словами, для всех типов ОЭЗ региональная ставка по налогу на прибыль может быть снижена решением субъекта РФ не более чем на 4,5%. Резиденты особых экономических зон с марта 2006 г. на пять лет освобождаются от всех местных налогов. До этого должны быть приняты законы субъектов Российской Федерации и соответствующие нормативные акты муниципальных образований, освобождающие резидентов ОЭЗ от всех местных налогов - земельного налога, транспортного налога и налога на прибыль в части, которая идет в местный бюджет (4%). Согласно действующему законодательству в течение пяти лет с момента постановки на учет резидент ОЭЗ освобождается от обложения налогом на имущество. По истечении льготного периода налог будет рассчитываться исходя из остаточной стоимости имущества с учетом амортизации. Подобная льгота действует и в отношении земельного налога (ст. 395 НК РФ). Его не нужно платить в течение пяти лет с момента возникновения права собственности на земельный участок. Эта льгота будет применяться лишь к тем резидентам ОЭЗ, которые создадут объекты недвижимости и выкупят расположенные под ними земельные участки. Но в таком случае остается неурегулированным вопрос: будет ли выкупленный участок, ставший частной собственностью, территорией ОЭЗ? Ведь по Федеральному закону от 22.07.2005 N 116-ФЗ ею могут быть лишь территории, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Налоговые послабления для резидентов ОЭЗ касаются и налога на прибыль. Ускоренная амортизация предусмотрена для резидентов промышленно-производственных и туристско-рекреационных особых экономических зон. В отношении основных средств к общей норме амортизации такие налогоплательщики могут применять специальный коэффициент, но не выше двух (ст. 259 НК РФ). Также им предоставлено право перенести убытки предыдущего налогового периода на текущий год, в то время как остальные налогоплательщики могут переносить убытки только в размере 50% налоговой базы. Кроме этого, во всех ОЭЗ налогоплательщики могут экономить на расходах на научные исследования и опытно-конструкторские работы. В отличие от обычных плательщиков, для которых при положительном результате исследования его стоимость равномерно включается в состав прочих расходов в течение двух лет, а при отрицательном - в течение трех (ст. 262 НК РФ), зарегистрированные и работающие на территории ОЭЗ организации стоимость таких исследований включают в расходы в полном размере в период их осуществления. Это правило касается не только резидентов ОЭЗ, но и всех организаций, зарегистрированных и осуществляющих деятельность в пределах ОЭЗ. Согласно ст. 10 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ на территории ОЭЗ осуществлять предпринимательскую деятельность вправе не только резиденты, но и коммерческие организации и индивидуальные предприниматели - нерезиденты. Подобное положение предоставляет последним такую льготу без заключения с органами управления ОЭЗ соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности, что является обязательным для их резидентов. Для резидентов технико-внедренческой зоны были предусмотрены льготы до 01.01.2010 по уплате единого социального налога - для них действовала ставка 14%; - в-четвертых, действие особого таможенного режима, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах территории особой экономической зоны без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин; - в-пятых, существенной льготой, предоставляемой резидентам ОЭЗ, является гарантия от неблагоприятного изменения законодательства о налогах и сборах. В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ акты, ухудшающие положение налогоплательщиков - резидентов ОЭЗ, не могут применяться к ним в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности. Исключение сделано лишь в отношении налогообложения подакцизных товаров. Также Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ дает исчерпывающий перечень особых экономических зон, действующих на территории Российской Федерации. В соответствии со ст. 4 вышеуказанного Закона на территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: 1) промышленно-производственные особые экономические зоны; 2) технико-внедренческие особые экономические зоны; 3) туристско-рекреационные особые экономические зоны; 4) портовые особые экономические зоны. Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей производства новых видов продукции, предоставления новых рабочих мест населению, выхода из депрессивного состояния отдельных регионов страны и развития транспортной инфраструктуры. Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ исходит из принципа ограничения территории ОЭЗ, что обусловлено следующими причинами: во-первых, необходима значительная концентрация затрат на обустройство инфраструктуры ОЭЗ, во-вторых, чрезмерно большие размеры территории ОЭЗ привели бы к снижению концентрации инвестиционных трудовых ресурсов. Таким образом, ОЭЗ не может находиться на территории нескольких муниципальных образований (за исключением туристско-рекреационной ОЭЗ и портовой ОЭЗ), а также территория ОЭЗ не должна включать полностью территорию какого-либо административно-территориального образования (за исключением туристско-рекреационной ОЭЗ и портовой ОЭЗ). В соответствии с условиями действующего Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ только Правительство РФ определяет виды деятельности, осуществление которых разрешено на ее территории особой экономической зоны. Кроме того, СЭЗ - это территории, на которых в основном действовал только определенный перечень налоговых и таможенных льгот для предпринимателей, осуществляющих на них свою деятельность. В особых экономических зонах льготы тоже действуют, но это не главное. Особые экономические зоны сегодня - это, прежде всего, государственно-частное партнерство. Оно заключается в совместном вложении средств бюджета и частных инвестиций в развитие той или иной территории. Таким образом, можно сказать, что создание и функционирование особых экономических зон направлено на повышение экономического, социального, научно-технического развития регионов России, где Правительство может вводить инновационный курс промышленной политики и специальный, более благоприятный режим приема капиталов, позволяющий инвесторам, как местным, так и иностранным, извлекать выгоды из преимуществ данной особой экономической зоны. Поэтому по экономическим результатам зарубежных стран и России использования особых экономических зон дает основание при точном технико-экономическом и юридическом обосновании проекта зоны рассчитывать на положительные итоги от ее создания. Эти важные для страны социально-экономические выигрыши, означающие в их комбинации модернизирующее воздействие зоны не только на состояние хозяйства региона ОЭЗ, но и на всю национальную экономику страны. Такое модернизирующее влияние "зонирования", как процесса создания, функционирования и развития ОЭЗ, проявляется через возможность экспериментировать с новыми для экономики государства средствами и методами технологического, организационного и юридического характера, опробовать их на ограниченном территориальном пространстве. И в дальнейшем такой опыт может быть использован в других районах страны. На примере одной или нескольких зон происходит демонстрация и обучение инновационным приемам в сфере организации производства и бизнеса, трудового процесса, менеджмента. Например, опыт создания в России все новых и новых СЭЗ в 90-х годах привел к дискредитации идеи "зонирования", в результате чего Россия отказалась от создания СЭЗ на том этапе развития, затем, переосмыслив опыт России 90-х и опыт высокоразвитых стран, таких как США, Япония, новых индустриальных стран, прежде всего Восточно-Азиатского региона, которые получают высокоэффективные результаты от функционирования собственных СЭЗ и офшорных центров, приступила к созданию ОЭЗ. Показательны также уроки стран с богатой сырьевой базой. В отличие от классического набора зональных производств (легкая и пищевая промышленность, а также бытовая электроника, не требующие крупных капиталовложений), некоторые страны сумели наладить в зонах высокотехнологическую переработку отечественного сырья под продукцию отраслей тяжелой индустрии (современные виды нефтепереработки и нефтехимии в Тринидаде и Тобаго, цветная металлургия в Гане, новейшие отрасли нефтехимии и автомобильной промышленности в Объединенных Арабских Эмиратах) <3>. -------------------------------- <3> URL: www. ecnomy. gov. ru. Сайт Минэкономразвития России.
Для России этот опыт хорош тем, что зональное производство в этих странах было организовано не ради индустриализации соответствующих территорий, а в продолжение развития уже имеющейся индустриальной культуры. Особой необходимостью в числе факторов, вызывающих создание ОЭЗ, становится стремление стран решить с их помощью важные задачи социальной политики, прежде всего проблемы сокращения безработицы, повышения занятости местного населения, профессиональной подготовки кадров для национальной экономики. Говоря о социальных ожиданиях, связываемых с наличием ОЭЗ, надо отметить, что успешная деятельность зон укрепляет национальный бюджет, в том числе его часть, идущую на социальные нужды населения. Эффективность ОЭЗ-бизнеса помогает решить проблемы роста базы налогообложения, увеличивая число налогоплательщиков - юридических и физических лиц. Последнее важно для национального бюджета, тем более что иностранные граждане, резиденты ОЭЗ, являясь исправными налогоплательщиками, в свою очередь, не претендуют на долю из пенсионных и иных страховых фондов принимающей страны. Однако главное позитивное в социальном аспекте воздействия ОЭЗ в том, что успешная их деятельность оказывает благоприятное стабилизирующее воздействие на ситуацию в стране и в обществе. Соответственно, наличие и функционирование зон способствует укреплению экономической, социальной и правовой стабильности, упрочению основ правового государства. И в самом общем плане - ОЭЗ способствует включению страны в мировые интеграционные процессы, в международное разделение труда, использование выгод тесного сотрудничества с мировым рынком. Также с позиций российской действительности ОЭЗ призваны решить не только традиционную для них задачу - привлекать инвестиции и развивать высокотехнологичные производства. Для России в инвестиционной политике есть особый смысл, а именно широкомасштабная утечка из страны капитала. Создание ОЭЗ, возможно, поможет не только предотвратить такую утечку, но и направить потоки свободного капитала в зоны. В число причин объективного характера, привлекающих интерес Российского государства к формированию ОЭЗ, включаются и мотивы чисто политические, хотя бы на первый взгляд. Таким образом, в решении вопросов организации целого ряда ОЭЗ для России важны не только социально-экономические критерии, но и соображения стратегического плана. Особенно это касается общегосударственных интересов России. Сказанное выше дает нам возможность сделать вывод, что создание и функционирование особых экономических зон в зарубежных странах и России является следствием потребностей конкретной экономической и социально-политической жизни, состояния и динамики национальной экономики. А также преследует одни и те же цели: - обеспечение полной занятости рабочей силы как непосредственно в ОЭЗ, так и за их пределами; - привлечение инвестиций: особенно привлекательны инвестиции зарубежных организаций в зонах новых производств, продукция которых пойдет на экспорт; - социально-экономическое развитие отсталых в экономическом отношении регионов; - модернизация устаревшей техники, внедрение новых технологий.
------------------------------------------------------------------
Название документа