Совершенствование системы российского законодательства об иностранных инвестициях по российскому праву
(Борисенко П. И.) ("Общество и право", 2011, N 4) Текст документаСОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЯХ ПО РОССИЙСКОМУ ПРАВУ
П. И. БОРИСЕНКО
Борисенко Павел Ильич, аспирант юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
Настоящая статья посвящена анализу значения и системы российского законодательства об иностранных инвестициях. В статье исследуется зависимость существования законодательства об иностранных инвесторах от текущей экономической ситуации в той или иной стране, а также особенности системы российского законодательства об иностранных инвестициях на текущем этапе.
Ключевые слова: инвестиции, иностранные инвестиции, иностранный инвестор, правовое регулирование инвестиционной деятельности, система инвестиционного законодательства.
The article is dedicated to analysis of the significance and system of the Russian legislation on foreign investments. The article describes correlation between existence of the legislation on foreign investments and current economic situation as well as features of the Russian legislation on foreign investments at the current stage.
Key words: investments, foreign investments, foreign investor, legal regulation of the investment activity, system of the investment legislation.
Задачей инвестиционного законодательства является установление четких и ясных правил, которые исключали бы малейшую возможность проявления произвола со стороны властей или же принятие мер, ставящих под угрозу возврат инвестором осуществленных инвестиций. Другими словами, инвестиционное законодательство в равной мере направлено на регулирование действий инвесторов и самого государства. Однако остается открытым вопрос о необходимости существования в рамках национального законодательства отдельного пласта нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционные процессы с участием иностранных инвесторов, помимо общего законодательства, регулирующего инвестиционный процесс в целом. В юридической науке на данный счет существуют две точки зрения. Первая точка зрения исходит из того, что национальный режим предполагает наличие общего для иностранных и национальных инвесторов законодательства [1]. В частности, по такому пути пошло инвестиционное законодательство Республики Казахстан. В 2003 г. вступил в силу Закон Республики Казахстан от 8 января 2003 г. N 373-II "Об инвестициях" (далее - Закон Республики Казахстан об инвестициях <1>), который объединил нормы, регулирующие отношения, связанные с инвестициями, и установил общий правовой режим для иностранных и национальных инвестиций. Ранее действующее законодательство Республики Казахстан об иностранных инвестициях утратило силу в связи с принятием вышеуказанного Закона. -------------------------------- <1> Текст Закона Республики Казахстан от 8 января 2003 года N 373-II "Об инвестициях" можно найти на сайте Министерства индустрии и новых технологий Республики Казахстан по следующей ссылке: http://www. mint. gov. kz/index. php? id=76.
Вторая точка зрения допускает возможность закрепления льгот и гарантий иностранным инвесторам в рамках отдельного закона или иного нормативного правового акта. В частности, И. З. Фархутдиновым отмечается, что "гарантии для иностранных инвесторов не должны рассматриваться национальными лицами в качестве дискриминации прав и интересов последних, поскольку существование норм о гарантиях для капиталовложений обусловлено наличием объективных сложностей экономического, правового и иного характера для иностранного лица, которое желает осуществлять предпринимательскую деятельность на территории Российской Федерации. Именно инвестиционные гарантии, являясь изъятиями стимулирующего характера из национального режима, призваны "уравновесить" возможности национального и иностранного инвесторов" [2]. Наличие или отсутствие отдельного законодательства об иностранных инвестициях во многом зависит от заинтересованности государства в привлечении и использовании иностранных инвестиций. Как указывает А. В. Астахова, "наличие законодательства об иностранных инвестициях уже свидетельствует о заинтересованности государства в иностранных инвестициях" [3]. Давно подмечена закономерность в подходе к решению данного вопроса в зависимости от экономической ситуации в стране [4]. В частности, в странах с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Англия, Франция) специальных законов об иностранных инвестициях нет; в отношении деятельности иностранных инвесторов используются те же нормы и правила, применяемые к деятельности национальных инвесторов. В свою очередь, в странах с многоукладной экономикой (страны Африки, Латинской Америки, Азии) существует специальное законодательство об иностранных инвестициях. В целом международный опыт свидетельствует о том, что принятие специальных законов в области иностранных инвестиций обусловлено стремлением привлечь иностранные инвестиции в экономику страны путем создания благоприятного климата и льготного режима для иностранных инвестиций. По мере экономического развития отпадает необходимость в создании особых условий для иностранных инвестиций и специальные законы в этой области подлежат отмене. Соответственно, можно выявить общую тенденцию в развитии национального законодательства об иностранных инвестициях различных стран - в результате последовательно проводимой инвестиционной политики, ведущей к росту экономики и повышению благосостояния населения, происходит процесс стирания различий между правовыми режимами иностранных и национальных инвестиций. В свою очередь, это приводит к тому, что специальное регулирование в области иностранных инвестиций заменяется общим регулированием, которое обеспечивается национальным законодательством. При замене специального регулирования иностранных инвестиций общим важно сохранить существовавший до этого уровень защиты иностранных инвесторов. Иначе можно ожидать отток иностранных инвестиций из страны. В частности, принятие Закона Республики Казахстан об инвестициях и отмена специального законодательства об иностранных инвестициях привели к существенным различиям в правовом статусе иностранных инвесторов, закрепленном ранее, и в правовом статусе инвесторов, установленном действующим законом. Например, полностью исключены статьи, устанавливающие гарантии использования собственных средств и гарантии при государственной проверке; оставшиеся гарантии изменились в сторону ухудшения положения иностранных инвесторов. Соответственно, от такого подхода к проблеме создания равных условий для осуществления инвестиционной деятельности не выигрывает никто: национальные инвесторы - потому, что их правовой статус не изменился; иностранные инвесторы - потому, что их правовое положение ухудшилось. Система российского инвестиционного законодательства на данном этапе развития экономики отличается большим своеобразием. С одной стороны, приняты и действуют специальные законы об иностранных инвестициях, в частности такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" [5] (далее - Закон об иностранных инвестициях в РФ) и Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства", сфера действия которых ограничивается иностранными инвестициями [6]. С другой стороны, существует ряд нормативных правовых актов, которые распространяются как на национальных, так и на иностранных инвесторов. К таким нормативным правовым актам, в частности, следует отнести Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" [7], Федеральный закон от 5 марта 1999 года N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" [8], Федеральный закон от 30 декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" [9], Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" [10], Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" [11] и т. д. Такая непоследовательность нашла отражение и в региональном законодательстве и выразилась в том, что ряд регионов разработал специальное законодательство об иностранных инвестициях, тогда как другие регионы приняли общее инвестиционное законодательство, которое распространяется как на российских, так и на национальных инвесторов <2>. -------------------------------- <2> К субъектам, которые приняли отдельное законодательство об иностранных инвестициях, в частности, относится: Республика Татарстан (Закон от 19 июля 1994 г. "Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан"), Республика Башкортостан (Закон от 15 декабря 1997 г. "Об иностранной инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан"), Республика Бурятия (Закон от 20 июня 1996 г. "О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в экономику Республики Бурятия"), Оренбургская область (Закон от 21 июня 1996 г. "О стимулировании деятельности иностранных инвесторов на территории Оренбургской области"), Пермская область (Закон от 21 августа 1997 г. "Об иностранных инвестициях в Пермской области"), Ставропольский край (Закон от 10 ноября 2002 г. "О привлечении иностранных инвестиций в экономику Ставропольского края"), Республика Саха (Якутия) (Закон от 22 декабря 1992 г. "Об иностранных инвестициях в Республике Саха (Якутия)"), Читинская область (Закон от 19 декабря 2001 г. "О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Читинской области", Республика Мордовия (Закон от 14 июня 1996 года "Об иностранных инвестициях в Республике Мордовия"), Коми-Пермяцкий автономный округ (Закон от 2 декабря 2000 г. "Об иностранных инвестициях в Коми-Пермяцком автономном округе").
Кроме того, как правило, между процессом вложения капитала и извлечением прибыли за счет такого вложения имается неразрывная связь. Осуществление предпринимательской деятельности часто является средством достижения цели инвестирования, т. е. получения прибыли за счет продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг с использованием объекта инвестирования. Таким образом, можно говорить о том, что в систему законодательства об иностранных инвестициях входят также нормативные правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность в целом (в частности, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" [12], Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" [13] и т. д.). В юридической литературе нашел отражение вопрос о последних тенденциях в соотношении специального законодательства об иностранных инвестициях и общего предпринимательского законодательства. Так, Н. Н. Вознесенская указывает на то, что "специальное законодательство становится со временем более полным и более целенаправленным. Если первые постановления 1987 г. регулировали совместные предприятия как единственно возможную в тот период форму привлечения иностранного капитала, то в Законах РФ 1991 г. и 1999 г. предметом регулирования являются иностранные инвестиции, иностранные инвесторы и появляется возможность использования разных организационно-правовых форм предприятий с иностранными инвестициями" [14]. Другим характерным моментом является тот факт, что с развитием общепредпринимательского законодательства (с принятием Гражданского кодекса, корпоративных законов - об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью) вопросы учреждения, внутреннего устройства, управления и т. д. предприятия с иностранными инвестициями регулируются общегражданскими законами, к которым прямо отсылает специальное инвестиционное законодательство. Так, статья 20 Закона об иностранных инвестициях в РФ прямо указывает на то, что создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями осуществляется на условиях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями с иностранным инвестициями, подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом Федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. Говоря о системе инвестиционного законодательства в России, нельзя не упомянуть о том, что в 60-е гг. XX в. большое распространение получила практика принятия т. н. инвестиционных кодексов, основной целью которых было облегчение поиска норм, регулирующих основные проблемы, связанные с иностранными инвестициями. Содержание инвестиционных кодексов соответствовало общим принципам регулирования иностранных инвестиций, сложившимся к тому времени в двусторонних международных соглашениях о защите иностранных инвестиций. В то же время в инвестиционных кодексах содержались отличия, связанные со спецификой экономических задач, решаемых с помощью иностранных инвестиций в том или ином государстве [15]. Вопрос о необходимости разработки и принятия такого инвестиционного кодекса на федеральном уровне в юридической литературе не является однозначным. Сторонники создания инвестиционного кодекса указывают на то, что такой источник необходим прежде всего субъектам инвестиционной деятельности, чтобы они при вложении своих средств в объекты инвестиционной деятельности были защищены от некоммерческих рисков (политические риски, изменяющие законодательство, ухудшающие положение инвестора; необоснованное вмешательство государственных органов и должностных лиц в хозяйственную деятельность инвестора) [16]. По мнению Ю. Ершова, в таком акте могли бы содержаться разделы об инвестиционной деятельности, о привлечении капиталовложений в форме портфельных инвестиций, разделы о концессиях, лизинге, о защите инвестиций российских инвесторов за рубежом, о двусторонних соглашениях, о поощрении и взаимной защите инвестиций и т. д. [17]. Однако скорее следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что защиту прав и законных интересов инвесторов при отсутствии механизма реализации не способен будет обеспечить и кодифицированный акт [18]. Таким образом, можно сказать, что существование специального законодательства об иностранных инвестициях отражает заинтересованность Российской Федерации в привлечении иностранного капитала наряду с поддержкой национальных инвесторов. Однако представляется очевидным, что дальнейшее развитие российского инвестиционного законодательства должно пойти не по пути дальнейшего разграничения (или, наоборот, объединения) норм об иностранных и национальных инвестициях, а по пути его качественного совершенствования и приведения в соответствие со сложившейся международно-правовой практикой регулирования инвестиционных отношений.
Литература
1. Кувшинов В. А. Иностранные инвестиции. Новый закон. Проблемы и их решение // Российский ежегодник международного права. СПб.: Социально-коммерческая фирма "Россия-Нева", 2001. 2. Фархутдинов И. З., Магомедов М. Ш. Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" - 10 лет спустя (опыт, проблемы и пути совершенствования) // Законы России: опыт, анализ, практика. N 12. 3. Астахова А. В. Правовое регулирование иностранных инвестиций в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 4. Мороз С. П. Инвестиционное право: Курс лекций. Алматы: КОУ, 2008. 5. Федеральный закон от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3493. 6. Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 1940. 7. Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 9. Ст. 1096. 8. Федеральный закон от 5 марта 1999 года N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 10. Ст. 1163. 9. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 1. Ст. 18. 10. Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (часть II). Ст. 3126. 11. Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 280. 12. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 785. 13. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 1. 14. Вознесенская Н. Н. Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2011. 15. Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Международное частное право и инвестиции: Науч.-практ. исслед. М.: Контракт; Волтерс Клувер, 2011. 16. Мартемьянов В. С. Хозяйственное право: Курс лекций. Т. 1. Общие положения. М., 1994. 17. Ершов Ю., Цветков Н. Хотели как лучше, а получилось как всегда // Инвестиции в России. 2000. N 2. 18. Мороз С. П. Проблемы кодификации законодательства Республики Казахстан // Юрист. 2004. N 10.
------------------------------------------------------------------
Название документа