Иностранные инвестиции в хозяйственных обществах, имеющих стратегическое значение для Российской Федерации
(Мироненко А. А.) ("Юридический мир", 2012, N 5) Текст документаИНОСТРАННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ В ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВАХ, ИМЕЮЩИХ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. МИРОНЕНКО
Мироненко Александр Александрович, старший юрисконсульт, Федеральная служба охраны Российской Федерации.
Статья посвящена исследованию положений Федерального закона о порядке осуществления иностранных инвестиций в стратегически важные отрасли производства. Автором проанализированы положения указанного нормативного акта, в статье отражено его позитивное значение, а также недостатки. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правотворческой деятельности.
Ключевые слова: иностранные инвестиции, хозяйственные общества, стратегическое значение, ограничение инвестирования, разрешительный порядок.
Foreign investments in economic companies of strategic importance for the RF A. A. Mironenko
The paper deals with examination of provision of federal law on the procedure for foreign investment in strategic branches of industry. The author analyzed provisions of this regulatory acts, the paper reflects its advantages as well as disadvantages. The conclusions made in the may be used in law-making practice.
Key words: foreign investments, economic companies, strategic importance, limited investment, permission procedure.
Важное значение для развития рыночной экономики Российской Федерации имеют отношения, связанные с инвестированием в производство материальных и духовных ценностей. В процессе проведения крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований, направленных на создание благоприятных условий для устойчивого экономического роста, именно инвестиционной деятельности отводится ведущее место. Одним из ключевых факторов, оказывающих влияние на инвестиционный климат, является действующая законодательная система, которая регламентирует взаимоотношения инвесторов с государственными органами, с одной стороны, и с субъектами хозяйственной деятельности - с другой. Характерной чертой инвестиционного законодательства является то, что правовое регулирование осуществляется посредством нормативных актов. Одним из специально ориентированных на регулирование правового режима иностранных инвестиций законов является Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" <1> (далее - Закон N 57-ФЗ), который применяется к отношениям, которые связаны с осуществлением иностранными инвесторами или группой лиц инвестиций в форме приобретения акций (долей) хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение (далее - общества стратегического значения), и с совершением иных сделок, влекущих установление контроля иностранного инвестора или группы лиц над такими хозяйственными обществами, и которые возникли после дня вступления в силу этого Закона. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940.
Этим Законом устанавливаются изъятия ограничительного характера для участия иностранных инвесторов в уставных капиталах коммерческих организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, и совершения иностранными инвесторами иных сделок, имеющих целью установление контроля над указанными организациями. В Законе подробно (42 пункта) указаны виды деятельности, имеющие стратегическое для безопасности страны значение. Эти виды деятельности условно можно сгруппировать в шесть блоков: производство и использование вооружений и специальной техники; космическая и авиационная деятельность; использование расщепляющих материалов; добыча водных биоресурсов; отдельные виды недропользования; деятельность в сфере теле - и массовых коммуникаций. Кроме того, в перечень включены виды деятельности, осуществляемые в условиях естественной монополии. Таким образом, к видам деятельности, имеющим стратегическое значение, отнесены как деятельность в отраслях, непосредственно связанных с обеспечением обороноспособности Российского государства, так и деятельность, защищающая природные ресурсы Российской Федерации, а также обеспечивающая самоидентификацию российского народа. В данном Законе понятие "безопасность государства" обоснованно трактуется широко и не сводится к безопасности государственной границы. Законом определяются виды сделок, на которые распространяется действие Закона, а также критерии, при наличии которых иностранный инвестор обязан обратиться в уполномоченный орган за разрешением на совершение сделки по приобретению акций коммерческой организации, имеющей стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации, либо за разрешением на совершение иной сделки, в результате которой иностранный инвестор получит контроль над российской стратегической организацией (ст. 7). Законом установлен разрешительный порядок совершения сделок: требуется предварительное согласие уполномоченного органа на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 6 июля 2008 г. N 510 создана Правительственная комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Окончательное решение должно приниматься Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, возглавляемой Председателем Правительства Российской Федерации. Законом определен порядок подачи и рассмотрения ходатайств о согласовании сделок; права и обязанности уполномоченного органа; права и обязанности органов федеральной службы безопасности (ст. 8 - 13). В Законе содержится исчерпывающий перечень документов и информации, которые обязан представить в уполномоченный орган инвестор. Решение должно быть принято в срок, не превышающий трех месяцев. В исключительных случаях решением Правительства Российской Федерации срок рассмотрения ходатайства может быть продлен еще на три месяца. После проверки уполномоченным органом ходатайства и определения факта неустановления заявителем контроля над хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение, в результате совершения предполагаемой сделки, но подлежащей согласованию, в соответствии с положениями Закона уполномоченный орган обязан направить в федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности запрос о предоставлении сведений о возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства или об отсутствии такой угрозы в результате совершения соответствующей сделки с хозяйственным обществом. После этого хозяйственное общество проверяется на соответствие признакам, закрепленным в ст. 10 Закона N 57-ФЗ. Следует отметить, что перечень приведенных в указанной статье признаков является исчерпывающим. После рассмотрения соответствующего запроса федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности направляет в уполномоченный орган заключение о возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства или об отсутствии такой угрозы в результате совершения соответствующей сделки либо в результате установления контроля над хозяйственным обществом. Если коммерческая организация соответствует одному или нескольким из указанных критериев, то согласие на совершение сделки может быть дано только при условии принятия инвестором на себя обязательств из числа перечисленных в ст. 12 Закона N 57-ФЗ, например обязательства о продолжении работ по государственному оборонному заказу. Принятые инвестором обязательства оформляются соглашением с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в котором конкретизируются обязательства инвестора, а также предусматриваются обеспечительные меры на случай нарушения обязательств. В тех случаях, когда даже возложение на инвестора дополнительных обязательств не гарантирует от возникновения угрозы национальной безопасности, правительственная комиссия принимает решение об отказе иностранному инвестору в приобретении контроля над коммерческой организацией. Рассмотренный порядок согласования сделок, по нашему мнению, характеризуется четкостью и прозрачностью, позволяет избежать субъективизма при принятии решения об осуществлении иностранных инвестиций. Закон предусматривает правовые последствия несоблюдения установленных им требований. Так, в соответствии со ст. 15, если приобретение иностранными инвесторами контроля над коммерческой организацией, имеющей стратегическое значение, было осуществлено с нарушением требований Федерального закона, уполномоченный орган, осуществляющий контроль иностранных инвестиций в Российской Федерации, обращается в суд и иностранные инвесторы могут быть в судебном порядке лишены права голоса на общем собрании акционеров (участников) и в таком случае не будут учитываться при определении кворума общего собрания акционеров (участников) коммерческой организации, имеющей стратегическое значение. Решения общего собрания акционеров (участников) и иных органов управления коммерческой организации, имеющей стратегическое значение, принятые после приобретения иностранным инвестором (группой лиц) в нарушение требований Федерального закона контроля над нею, могут быть признаны в судебном порядке недействительными по иску уполномоченного органа. Закрепленный законом механизм согласования указанных сделок и контроля за их исполнением представляется в целом эффективным. Однако, по мнению автора, ряд положений Закона требуют уточнения. Необходимо раскрыть используемое в ст. 2 Закона N 57-ФЗ понятие иных сделок, совершаемых иностранными инвесторами, в результате которых устанавливается контроль над коммерческими организациями стратегического значения. При этом можно указать, например, предоставление займа, кредита, которые в соответствии с международными конвенциями относятся к отдельным видам иностранных инвестиций. Критерии отнесения коммерческой организации к имеющей стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации также нуждаются в дополнительной проработке. Закон указывает лишь на отдельные предприятия, имеющие стратегическое значение, оставляя за рамками регулирования отрасль в целом, что, в свою очередь, может привести к тому, что выпадение из системы одного или нескольких предприятий автоматически ставит под угрозу всю отрасль. Так, согласно ч. 1 ст. 3 Закона N 57-ФЗ для признания хозяйственного общества имеющим стратегическое значение достаточно, чтобы такая организация осуществляла хотя бы один из видов деятельности, указанных в ст. 6 Закона. Вместе с тем следует отметить, что на практике возможны проблемы с отнесением коммерческих организаций к имеющим стратегическое значение на основании указанных критериев. Так, например, непонятно, какое из предприятий, участвующих в производственной кооперации и разработке военно-воздушной техники и авиационной техники, отнести к стратегическим: только предприятие, которое осуществляет финальную сборку, или любого разработчика комплектующих узлов, необходимых для такой техники. Возможность неоднозначного решения этого вопроса может приводить к необоснованному ограничению иностранного инвестирования, а также к неоправданному расширению регулирующими органами круга сделок, в отношении которых должен применяться разрешительный порядок установления контроля над иностранными инвесторами. В ст. 4 Закона N 57-ФЗ указывается, что сделки, подпадающие под его действие, совершаются с предварительного согласия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ на выполнение функций по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. В связи с тем что в настоящее время не создан отдельный федеральный орган исполнительной власти, реализующий функции контроля за иностранными инвестициями в Российской Федерации, считаем целесообразным в Федеральном законе "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" предусмотреть специальную статью, посвященную контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности, указав в ней, какие органы уполномочены осуществлять указанную деятельность, и определить порядок осуществления соответствующего контроля. Федеральный закон "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" не распространяется на отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций, которые урегулированы другими федеральными законами. Закрепляя соответствующие нормы, регулирующие участие иностранных инвестиций в хозяйственных обществах, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, данный Закон имеет общий характер. Он дополняет своими положениями административно-правовые нормы, регулирующие иностранные инвестиции, содержащиеся в других федеральных законах. Однако это не решает проблему систематизации федерального законодательства в части административно-правового регулирования иностранных инвестиций, а только усложняет правоприменение. В такой ситуации, когда действует нормативный правовой акт в области административно-правового регулирования иностранных инвестиций и в нем имеются отсылочные нормы на другие федеральные законы по тем же вопросам административно-правового регулирования, можно заключить, что в Российской Федерации до настоящего времени так и не удалось разработать комплексный нормативный правовой акт, регулирующий осуществление иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, что, в свою очередь, не может не отразиться на общем инвестиционном климате.
Название документа