Правовой режим земельных участков особых экономических зон и зон территориального развития
(Анисимов А. П., Мельников Н. Н.) ("Юрист", 2012, N 24) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН И ЗОН ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
А. П. АНИСИМОВ, Н. Н. МЕЛЬНИКОВ
Анисимов Алексей Павлович, профессор кафедры гражданского права и процесса Волгоградского института бизнеса, доктор юридических наук, профессор.
Мельников Николай Николаевич, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
В статье отмечено, что на территории России действует общий и особый земельно-правовой режим. Последний заключается в том, что, несмотря на принадлежность отдельно взятого участка к определенной категории земель, особенности его использования и охраны определяются не Земельным кодексом Российской Федерации, а иными правовыми актами. В результате данного дополнительного регулирования права и обязанности лиц, использующих такой участок, будут сильно отличаться от прав и обязанностей остальных землепользователей.
Ключевые слова: особые экономические зоны, зоны территориального развития, категория земель, целевое назначение, разрешенное использование.
Legal regime of lands belonging to special economic and territorial development zones A. P. Anisimov, N. N. Mel'nikov
The author notes that there is a general and special regime for land in Russia. The last means that despite a site belongs to a definite category of land, features of its use and protection are determined not by the RF Land Code but other legal acts. As a result of this additional regulation, rights and duties of persons who use such a site will be different from rights and duties of other land users.
Key words: special economic zones, territorial development zones, land categories, intended use, permitted use.
Проходящая в настоящий момент реформа методов управления земельными ресурсами обусловливает наш интерес к одному из новейших ее проявлений, связанных с созданием новых механизмов установления правовых режимов отдельных частей территории Российской Федерации. В самом общем виде правовой режим земель - это особый порядок регулирования деятельности субъектов земельных отношений, осуществляемый посредством установления для них определенной системы стимулов и ограничений, дозволений и запретов в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей управления в рамках отдельных категорий земель в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и субъектов РФ, а также муниципальными правовыми актами. Следовательно, о правовом режиме земель можно говорить в масштабах всего земельного фонда России; отдельной категории земель; субкатегории (части категории) земель; отдельно взятого земельного участка. В зависимости от предмета правового регулирования (круга общественных отношений) законом может устанавливаться общий и особый (специальный) правовой режим земель. Общий правовой режим земель, входящих в состав земельного фонда страны, определяется посредством деления земельного фонда на категории, для каждой из которых устанавливаются свое целевое назначение и виды разрешенного использования. При этом для части территории России законодатель устанавливает особый правовой режим. Суть его заключается в том, что, несмотря на принадлежность отдельно взятого участка к определенной категории земель, особенности его использования и охраны определяются не ЗК РФ, а иными правовыми актами. В результате данного дополнительного регулирования права и обязанности лиц, использующих такой участок, будут сильно отличаться от прав и обязанностей остальных землепользователей. В теории административного права давно установлено, что "к особым территориям следует отнести определенные участки местности, для которых законодательством Российской Федерации установлен специальный режим хозяйственной, градостроительной деятельности, природопользования, охраны этих территорий либо деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны и безопасности государства. Иными словами, на особых территориях устанавливается отличный от обычного административно-правовой режим" <1>. -------------------------------- <1> Попова Н. Н. Административно-правовые режимы особых территорий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 24.
Составить исчерпывающий перечень таких территорий с особым правовым режимом затруднительно, в силу того что в рамках каждой отрасли законодательства он будет иметь свою специфику. Например, А. В. Белицкая предлагает выделять территории с особым правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности, к которым автор относит свободные экономические зоны, зоны свободной торговли и т. п. <2>. Другими словами, исходя из отраслевых особенностей, можно составить несколько разных списков исключений из общего правила. С позиций земельно-правовой науки следует заметить, что законодатель (как в ЗК РФ, так и в иных федеральных законах) упоминает ряд территорий, обладающих особым земельно-правовым статусом, в числе которых территория Государственной границы, Сколково, закрытые административно-территориальные образования и т. д. -------------------------------- <2> См.: Белицкая А. В. О зонах территориального развития: комментарий нового законодательства // Право и экономика. 2012. N 8.
Следует согласиться с мнением о формировании устойчивой тенденции законодательной детализации норм, определяющих правовой режим земель и земельных участков <3>. -------------------------------- <3> См.: Галиновская Е. А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. 2012. N 8.
Проявлением такой детализации является установление особых земельно-правовых режимов, суть которых заключается в том, что у правообладателей земельных участков и иных объектов недвижимости, попавших в границы данных территорий, заметно отличается набор прав и обязанностей по поводу своих земельных участков, по сравнению с лицами, имущество которых находится вне границ таких "особых зон". Установление особых правовых режимов земель можно рассматривать как одну из функций управления земельным фондом, которая позволяет решать различные задачи, например формирование инвестиционной привлекательности территорий посредством образования зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности. Согласно распоряжениям Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 165-р <4> и от 6 октября 2011 г. N 1757-р <5> под зонами с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности понимаются особые экономические зоны и зоны территориального развития. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2011. N 8. Ст. 1142. <5> СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 6088.
Как справедливо отмечает А. В. Гасумянова, "особая экономическая зона - это часть территории Российской Федерации с точно определенной границей и специальными нормативно-правовым, договорно-правовым, организационно-правовым и правоохранительным режимами предпринимательской деятельности, а также специальным порядком управления особой экономической зоной, которые устанавливают более благоприятные условия для предпринимательской деятельности в сфере налогообложения, разрешительной системы, финансово-правового регулирования" <6>. -------------------------------- <6> Гасумянова А. В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 6.
Данное определение расширяет и дополняет официальную дефиницию, сформулированную в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <7>, согласно которому особая экономическая зона (далее - ОЭЗ) - часть территории России, определяемой Правительством РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Согласно названному Закону ОЭЗ бывают следующих типов: промышленно-производственные; технико-внедренческие; туристско-рекреационные; портовые. ОЭЗ могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2005. N 30 (часть II). Ст. 3127.
Указанные земельные участки должны принадлежать к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные особые экономические зоны также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения (ст. 5 Закона об ОЭЗ). Обратим внимание на следующее принципиальное обстоятельство: создание особой экономической зоны не влечет появление другой категории земель. Земельный участок, попавший в особую экономическую зону, сохраняет свою категорию, однако в отличие от всех остальных земельных участков, входящих в состав той же самой категории земель, на него не распространяются общие правила определения вида разрешенного использования (посредством установления градостроительного регламента), предусмотренные ч. 6 ст. 36 ГрК РФ. Таким образом, параметры и виды разрешенного использования (в том числе застройки) земельных участков особых экономических зон закрепляет не градостроительное законодательство, а законодательство об особых экономических зонах. В чем же будет заключаться специфика землепользования в ОЭЗ? Не претендуя на полноту выводов, отметим следующие важные особенности: 1. Земельные участки в границах особой экономической зоны могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. Вместе с тем арендаторы земельных участков в границах особой экономической зоны - собственники созданных ими объектов недвижимости имеют право выкупа расположенных под указанными объектами земельных участков. Заметим, что во многих названных выше категориях земель (населенных пунктов, сельскохозяйственного назначения, земель промышленности т. д.) нет подобных ограничений и земельные участки там могут предоставляться на самых разных вещных и обязательственных правах. Закрепление только одного вида прав на земельные участки (аренда) и есть исключительное свойство правового режима земель ОЭЗ. 2. Закон об особых экономических зонах довольно подробно регулирует порядок создания сервитутов и расчета размера платы за сервитут. Однако по отношению к землям других категорий действуют общие правила, указанные в ст. 23 ЗК РФ, которые подобной специфики не предусматривают. 3. Резидент особой экономической зоны - арендатор земельного участка, находящегося в государственной и (или) муниципальной собственности, не вправе сдавать его в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу, предоставлять земельный участок в безвозмездное срочное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив. В данном случае мы видим ряд ограничений прав арендатора на заключение договора субаренды, которых нет применительно к другим категориям земель. Данный беглый обзор законодательства позволяет сделать вывод, что специфика землепользования на ОЭЗ не соответствует общим требованиям ЗК РФ о делении земельного фонда на категории по критерию целевого назначения. Фактически при создании ОЭЗ происходит уточнение правового режима земель отдельных категорий путем установления для них особых правил, позволяющих выделять их в качестве субкатегории земель. В самом деле, если в рамках категории земель населенных пунктов есть специфика землепользования и застройки в жилых кварталах, то выделяется жилая территориальная зона (субкатегория земель). Если в рамках категории земель промышленности и иного специального назначения есть специфика использования и охраны земель промышленности, то выделяется субкатегория земель промышленности. Потребности общественного развития могут привести к необходимости дополнительного уточнения правового режима земель соответствующих категорий и субкатегорий, например, посредством установления в рамках субкатегории земель промышленности особого правового режима землепользования и застройки "промышленно-производственной особой экономической зоны". Приведенные рассуждения свидетельствуют в пользу необходимости дальнейшего развития существующих теоретических и законодательных подходов к определению состава категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков. Появление рассмотренных выше сложных правовых конструкций обусловлено, как нам представляется, межотраслевым регулированием общественных отношений, возникающих по поводу ОЭЗ. В этом смысле трудно согласиться с господствующей в юридической науке точкой зрения о том, что "содержание института особых экономических зон составляют нормы гражданского права, в частности нормы, регулирующие отношения между органом управления особых экономических зон и резидентами особых экономических зон по поводу земельных участков и иного имущества, определяющие правовой режим недвижимости, составляющей внутреннюю и внешнюю инфраструктуру особых экономических зон; регламентирующие предпринимательскую правосубъектность резидентов особых экономических зон" <8>. -------------------------------- <8> Благов Д. А. Правовое регулирование отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.
Думается, что такой вывод носит дискуссионный характер. Представляется, что перед нами межотраслевой институт, включающий нормы различной отраслевой принадлежности, в том числе нормы гражданского, земельного, налогового, административного и иных отраслей права. Другую принципиально новую разновидность зон, в которых меняется правовой режим земельных участков, предусмотрел Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <9> (далее - Закон N 392-ФЗ). Согласно данному Закону зона территориального развития в Российской Федерации - часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 2011. N 49 (часть V). Ст. 7070.
Со дня принятия Правительством РФ решения о создании зоны территориального развития Российская Федерация передает на срок существования такой зоны субъекту Российской Федерации, на территории которого создана зона территориального развития, осуществление следующих полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности и расположенными в границах зоны территориального развития: образование земельных участков, уточнение границ земельных участков в целях их предоставления резидентам в аренду; принятие решений о предоставлении земельных участков резидентам в аренду; заключение договоров аренды земельных участков, предоставляемых резидентам. Закон N 392-ФЗ предусматривает ряд ограничений на создание зон территориального развития, которые согласно ст. 6 Закона не могут образовываться на территориях нескольких субъектов РФ, в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, где также запрещается создание особых экономических зон. К числу недостатков Закона N 392-ФЗ можно отнести неурегулированность вопроса о возможности образования зон территориального развития на территории, где создана особая экономическая зона. При этом Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" предусматривает четкий императивный запрет на создание особой экономической зоны на территории муниципального образования, где образована зона территориального развития. Таким образом, законодатель исходит из необходимости дифференциации особых правовых режимов, поэтому Закон N 392-ФЗ следует дополнить нормой, запрещающей образование зон территориального развития на территории муниципального образования, где создана особая экономическая зона. Примечательно, что Закон N 392-ФЗ обходит молчанием процедуру предоставления в аренду земельных участков (с предварительным согласованием мест размещения объекта или без предварительного согласования), однако есть ясность по другому вопросу: создание зоны территориального развития допускается при наличии в муниципальном образовании или муниципальных образованиях, на территориях которых предполагается создание такой зоны, документов территориального планирования и документов градостроительного зонирования. В данном случае возникает вопрос о том, каким образом надлежит определять параметры и виды разрешенного использования земельных участков: обычным путем, предусмотренным ГрК РФ (т. е. в правилах землепользования и застройки), или по нормам законодательства о зонах территориального развития? К сожалению, в Законе N 392-ФЗ этот вопрос остался открытым. Следует учитывать, что зоны территориального развития создаются с определенной целью, и согласно ст. 11 Закона N 392-ФЗ в границах зоны территориального развития запрещается осуществление отдельных видов экономической деятельности, в том числе производство этилового спирта, алкогольной продукции, табачных изделий и др. По смыслу норм Закона N 392-ФЗ в зонах территориального развития могут возводиться объекты капитального строительства, соответствующие целям стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, наличие которой у субъекта РФ является условием заключения с Правительством РФ соглашения о функционировании зоны территориального развития. Таким образом, параметры и виды разрешенного использования земельных участков, предоставляемых резидентам зон территориального развития, следует определять на основании законодательства о зонах территориального развития. Включение земельного участка определенной категории земель в состав зоны территориального развития должно повлечь изменение его разрешенного использования (категория земель и целевое назначение остаются прежними). Соответствующие изменения рекомендуется внести в Закон N 392-ФЗ. Дополнительного урегулирования требует вопрос о порядке определения параметров и видов разрешенного использования земельных участков в особых экономических зонах и зонах территориального развития. В качестве образца решения обозначенной проблемы можно использовать подходы, закрепленные в ГрК РФ, с учетом целей создания зон территориального развития и особых экономических зон. Отдельно следует рассмотреть процедуру предоставления земельных участков в аренду в ОЭЗ и зонах территориального развития. Дело в том, что в течение ряда лет после вступления в силу ЗК РФ существовали две стабильные, не имевшие исключений процедуры предоставления земельных участков в частную собственность (или аренду) из государственной или муниципальной собственности - с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования (на торгах). Вступление в силу ряда федеральных законов в 2007 - 2010 гг. привело к формированию в российском земельном праве еще одной процедуры (без предварительного согласования мест размещения объекта и без торгов), которая не получила должного оформления в базовом земельном законе - ЗК РФ. Данная процедура упоминается в следующих правовых актах: 1. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <10> в ряде статей (например, п. 30 ст. 15, ст. 15.1 и т. д.) предусматривает предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность либо на иных правах земельных участков без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.
2. Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <11> содержит аналогичную норму. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2283.
3. ЗК РФ предусмотрено предоставление Государственной компании "Российские автомобильные дороги" в аренду земельных участков, необходимых для осуществления ее деятельности, из земель, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов. 4. Согласно п. 14 ст. 30 ЗК РФ земельный участок в границах особой экономической зоны или на прилегающей к ней территории предоставляется для строительства объектов инфраструктуры этой зоны без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения таких объектов лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны, в аренду на основании заявления о предоставлении земельного участка. Представляется, что и применительно к предоставлению земельных участков в границах зон территориального развития должна действовать аналогичная процедура. Из всего вышеизложенного мы считаем возможным сделать вывод о том, что в п. 1 ст. 30 ЗК РФ предусмотрена общая модель предоставления земельных участков из публичной собственности: с предварительным и без предварительного согласования мест размещения объекта (на торгах). Предусмотренные вышеназванными федеральными законами процедуры предоставления земельных участков без торгов и без предварительного согласования мест размещения объекта не согласуются с положениями ст. 30 ЗК РФ, не упоминающей наличие такой базовой процедуры. Поэтому указанные Законы формально противоречат ЗК РФ и не подлежат применению в силу п. 1 ст. 2 ЗК РФ, устанавливающего, что нормы земельного права, находящиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ. Для устранения данной коллизии необходимо дополнить п. 1 ст. 30 ЗК РФ подп. 3, упоминающим еще одну юридически и фактически существующую процедуру предоставления земельных участков из публичной собственности - "без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов". Соответственно, по аналогии с четким правовым механизмом предоставления земельных участков по итогам торгов и по процедуре предварительного согласования мест размещения объектов ЗК РФ должен быть дополнен и четкой процедурой реализации данной модели. Дополнительного урегулирования в ЗК РФ требует вопрос о резервировании земель для создания объектов зоны территориального развития <12>, поскольку в границах зон территориального развития может не оказаться в достаточном количестве свободных земельных участков, что поставит под угрозу достижение целей создания зоны территориального развития в соответствующем муниципальном образовании. -------------------------------- <12> Такая возможность в отношении ОЭЗ предусмотрена ст. 70.1 ЗК РФ.
Создание зон территориального развития и особых экономических зон приводит к установлению особого правового режима земельных участков в данных зонах, что оказывает влияние на объем правомочий субъектов земельных отношений. Анализ судебной практики показывает, что в ОЭЗ вводится ряд ограничений на распоряжение земельными участками, порядок застройки участков, а факт образования ОЭЗ влияет на действительность сделок с земельными участками в границах ОЭЗ. Так, правом на распоряжение земельным участком, входящим в ОЭЗ, обладают органы управления ОЭЗ, заключение договора аренды на стороне арендодателя неуполномоченным лицом является основанием для признания договора недействительным <13>; недействительным также признается договор аренды, в котором арендатором выступает лицо, не являющееся резидентом ОЭЗ <14>. Включение земельного участка в особую экономическую зону и изменение категории земель являются основанием для расторжения действующего договора аренды земельного участка по нормам ст. 451 ГК РФ в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора <15>. Отсутствие в проекте планировки ОЭЗ какого-либо объекта инфраструктуры, например автозаправочной станции (АЗС), влечет отказ в заключении договора аренды земельного участка с целью возведения АЗС <16>. Указанные подходы должны распространяться и на зоны территориального развития. -------------------------------- <13> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18 июня 2009 г. N Ф04-3518/2009(8787-А03-9) // СПС "КонсультантПлюс". <14> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 31 октября 2007 г. N А21-3379/2006 // СПС "КонсультантПлюс". <15> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30 ноября 2009 г. N Ф04-6676/2009 // СПС "КонсультантПлюс". <16> Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 декабря 2009 г. N Ф04-8074/2009 по делу N А02-82/2009 // СПС "КонсультантПлюс".
Вышеизложенная коллизионность законодательства, влекущая за собой в ряде случаев невозможность четкого определения категории земель и вида разрешенного использования земельных участков, обусловила появление законодательной инициативы об отмене большинства категорий земель <17>. Данный проект Закона сохраняет в качестве категорий земель земли лесного фонда; земли водного фонда и земли особо охраняемых природных территорий. Остальные категории земель отменяются, а вместо них авторы законопроекта предлагают закрепить следующие виды территориальных зон: жилые зоны; общественно-деловые зоны; зоны сельскохозяйственного назначения; рекреационные зоны; зоны объектов культурного наследия; зоны специального назначения; промышленные зоны; зоны энергетики; зоны транспорта; зоны связи; зоны обеспечения космической деятельности; зоны обеспечения обороны и безопасности; резервные зоны. Отдельно в проекте Закона проводится классификация охранных и защитных зон (всего их тринадцать). -------------------------------- <17> Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // URL: http://www. rg. ru/.
Между тем замена категорий земель подобными территориальными зонами не даст положительного эффекта, поскольку разработка таких документов - дело долгое и финансово затратное. Достаточно сказать, что с 2004 г. уже несколько раз переносились сроки разработки муниципальными образованиями генеральных планов и планов землепользования и застройки. К тому же институт категорий земель и территориальное зонирование совершенно не исключают друг друга. Более того, объективно говоря, любая категория земель не является монолитной, а включает в себя части территорий с дифференцированным правовым режимом. Это обусловливает необходимость не отмены категорий земель, а развития механизма установления различных видов разрешенного использования в рамках категорий земель.
------------------------------------------------------------------
Название документа