Проблемы правового регулирования таможенно-тарифных отношений

(Бакаева О. Ю.) ("Юрист", N 4, 2002) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННО-ТАРИФНЫХ ОТНОШЕНИЙ

О. Ю. БАКАЕВА

Ольга Юрьевна Бакаева, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.

Несмотря на всю убедительность аргументов в пользу свободной торговли, в действительности на ее пути стоит большое количество барьеров. Политика свободной торговли (фритредерство) - непозволительная роскошь для государства. Ее проведение предполагает такой уровень стабильности экономики, устойчивости и рентабельности предприятий, который может оградить национального производителя от массированной иностранной конкуренции, удержать его на плаву и помочь укрепить свои позиции. Экономика нашего государства еще не достигла стадии развития, позволяющей выступать на равных во внешнеторговых отношениях с иностранными партнерами. Поэтому наиболее предпочтительной в современных условиях представляется проводимая политика протекционизма, предполагающая установление высокого уровня таможенного обложения в первую очередь для товаров, ввозимых на территорию страны. Таможенную политику зачастую называют тарифной политикой, имея в виду то, что ее основой выступает система мероприятий, связанных с установление государством ставок таможенных пошлин. Ни одна страна в мире не позволит провозить через свои границы нерегулируемый поток товаров и услуг. Ограничения обычно налагаются на ввоз, иногда на вывоз. Прямые или косвенные субсидии предоставляются отечественным отраслям, чтобы дать им возможность конкурировать с иностранной продукцией внутри страны и за рубежом. В общем, государственное воздействие зачастую достигает экономических, социальных или политических целей. В современных условиях таможенно - тарифное регулирование выступает фундаментом финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 Таможенного кодекса РФ взимание таможенных пошлин, налогов и иных платежей является одной из ведущих функций таможенной администрации, как и в большинстве стран мира. В ст. 50 Бюджетного кодекса РФ <*> закреплено, что таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи являются налоговыми доходами федерального бюджета. Обложение товаров и транспортных средств обязательными платежами в силу самого факта их перемещения через таможенную границу предполагает использование финансово - правового метода регулирования. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Таможенные органы Российской Федерации в современных условиях по своей сути представляют собой уникальный образец государственной администрации, органично синтезирующей в себе две основные функции: фискальную и правоохранительную. Именно сочетание таких функций и осуществление в их рамках соответствующих полномочий дает возможность таможенным органам использовать все имеющиеся в арсенале средства для пополнения государственного бюджета. В казну страны вливаются финансовые ресурсы от внешнеэкономической деятельности субъектов в процессе выполнения ими правомерных действий, равно как и средства от наложения различных мер ответственности (штрафы, пени, недоимки, средства от реализации конфискованного имущества). Согласно ч. 2 ст. 30 Налогового кодекса РФ <1> таможенные органы обладают полномочиями налоговых органов. Правоохранительный характер их деятельности регламентирован ст. 222 - 226 Таможенного кодекса РФ <2>, ст. 151 Уголовно - процессуального кодекса РФ <3>. Указом Президента РФ таможенные органы отнесены к военизированным организациям <4>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. <2> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 31. Ст. 1224. <3> УПК РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (1 ч.). Ст. 4921. <4> Указ Президента РФ "Об отнесении таможенных органов к государственным военизированным организациям" от 22 декабря 1993 г. // САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5065.

В процессе осуществления фискальной деятельности таможенные органы наделены компетенцией по взиманию таможенных платежей. Государство, выступающее как властный субъект, создает для своей управленческой деятельности "необходимые учреждения, представляющие собой материальную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в общественную жизнь, в поведение людей государственные решения" <*>. Одним из них является закрепление в ст. 110 ТК РФ перечня платежей, взимаемых таможенными органами России. К ним относятся: таможенная пошлина, косвенные налоги (НДС и акцизы), таможенные сборы (за оформление, за хранение товаров, за таможенное сопровождение, за услуги, связанные с лицензионным производством), платы (за информирование и консультирование, за принятие предварительного решения, за участие в таможенных аукционах). -------------------------------- <*> Комарова Т. Л. Органы налоговой службы в механизме российского государства: Учебное пособие. СПб., 2000. С. 15.

Не представляется возможным согласиться с мнением относительно включения в систему таможенных платежей денежных ресурсов в виде штрафов, пени, средств от реализации товаров, обращенных в федеральную собственность <*>. Безусловно, как меры ответственности по своей правовой природе они являются фискальными доходами в структуре бюджета Российской Федерации. Однако отождествлять их с таможенными платежами, перечень которых установлен ст. 110 ТК РФ, неправомерно. -------------------------------- <*> См.: Фомичев А. Н. Совершенствование системы управления фискальной деятельностью // Форум: Метод. сборник. Вып. 9. М., 2001. С. 198.

В целом институт таможенных платежей основан на правомерном поведении участников внешнеторговых операций. Одним из условий перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ является уплата таможенных платежей. Отсутствие легитимности в деяниях субъектов влечет привлечение их к юридической ответственности и наложение соответствующих санкций. Данное обстоятельство, в частности, и выступает критерием разграничения таких финансовых ресурсов. Основной объем доходов от внешнеэкономической деятельности составляют платежи, взимаемые при ввозе товаров на таможенную территорию РФ. Их количество варьируется минимум от трех (таможенная пошлина, НДС, сбор за таможенное оформление) максимум до пяти (дополнительно к названным - акциз и сбор за хранение товаров). При экспорте НДС и акциз не взимаются. Таким образом, представляется возможным выделить так называемую основную группу таможенных платежей. Доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в доходной части федерального бюджета составляет порядка 40% <*>. Учитывая, что финансовая деятельность таможенных органов представляет собой процесс образования, распределения и использования денежных средств, обложение участников экспортно - импортных операций платежами в случае (или по поводу) перемещения товаров и транспортных средств через границу есть важный элемент таможенного дела. Данное обстоятельство закреплено в ст. 1 ТК РФ, где перечислены составляющие части категории "таможенное дело": таможенная политика, основы перемещения через границу товаров и транспортных средств, порядок взимания таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и другие средства проведения таможенной политики в жизнь. -------------------------------- <*> Данные приводятся автором на основе Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // СЗ РФ. 2001. N 51 (часть I). Ст. 5030.

Фискальная функция российских таможенных органов имеет явную тенденцию к росту. На фоне систематической нехватки в доходной части бюджета внутренних налогов и сборов, таможенные платежи "спасают" казну государства. Отсутствие бюджета или его недостаточное наполнение делают невозможным или существенно затрудняют государственное управление. Учитывая все возрастающую роль фискальной деятельности органов исполнительной власти, мы стремимся поддержать позицию относительно объединения норм Таможенного кодекса РФ и Закона РФ "О таможенном тарифе". Действительно, субъектам внешнеэкономической деятельности нужен "раздел в ТК, касающийся таможенно - тарифного регулирования, а не Закон "О таможенном тарифе" <*>. Одним из требований точности выражения права является простота и доступность нормативной регламентации <**>. Излишняя перегруженность той или иной сферы нормативно - правовыми актами, зачастую дублирующими друг друга, не только затрудняет оптимальное восприятие законодательства, но и существенно осложняет реализацию прав и обязанностей участниками общественного отношения. Таможенный кодекс вкупе с таможенным тарифом как составной частью ТК России должен быть единственным (кодифицированным) законом в сфере таможенного дела <***>. -------------------------------- <*> Габоичидзе Б. Н. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации / Под общ. ред. Максимцева В. А. М., 1998. С. 153. <**> Власенко Н. А. Проблемы точности выражения формы права: (Лингво - логический анализ). Автореф. дис. ... докт. юр. наук. Екатеринбург, 1997. С. 16 - 17. <***> Рыбаков И. А. Модернизация таможенного права с целью повышения эффективности регулирования таможенно - правовых отношений // Государство и право. 2001. N 4. С. 114 - 115.

Наибольшую актуальность разрешение данной проблемы приобретает в связи с вступлением в силу Кодекса об административных правонарушениях РФ <*>. Нормы ТК РФ, регламентирующие вопросы административной ответственности за нарушения таможенных правил, утрачивают силу, поскольку они фактически переходят в КоАП РФ. Таким образом, объем таможенного законодательства значительно сокращается, что выступает исполнительным аргументом в пользу объединения названных правовых актов. Синтез основных источников таможенного права явился бы наиболее целесообразным для субъектов экспортно - импортных операций, ибо "для легитимного использования рычагов регулирования экономических отношений необходима соответствующая правовая база" <**>. Учитывая, что тарифное регулирование составляет основу финансовой деятельности таможенных органов, именно Таможенный кодекс РФ как основной источник внешнеторгового законодательства должен содержать важнейшие аспекты таможенно - тарифных отношений. Среди них - классификация ставок таможенных пошлин, определение таможенной стоимости, методология таможенного обложения, установление страны происхождения товара, предоставление тарифных преференций. -------------------------------- <*> Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть 1). Ст. 1. <**> Липатов С. В. Правоохранительная функция государства и проблема защиты финансово - экономических основ публичной власти в Российской Федерации. М., 1999. С. 19.

Особого внимания заслуживает также вопрос интеграции таможенной службы в систему органов государственного управления. В большинстве стран мира значительное место в механизме таможенно - тарифного регулирования отводится национальному Министерству финансов. Так, во Франции Генеральная дирекция налогов находится в ведении Министерства экономики, финансов и бюджета; в США Таможенная служба подчинена Министерству финансов; в Австралии деятельность Тарифного управления возглавляет Министерство финансов. Таким образом, деятельность по взиманию внутренних налогов, сборов и таможенных платежей сосредоточена в одних руках важнейшего общеэкономического министерства. В Российской Федерации Министерство финансов является федеральным органом исполнительной власти общей компетенции. Оно обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в РФ <*>. На наш взгляд, таможенные органы РФ должны быть переданы в структуру Министерства финансов РФ или Министерства РФ по налогам и сборам на правах главного управления. -------------------------------- <*> См., например: Козырин А. Н. Государственно - правовой механизм таможенной политики зарубежных стран. М., 1994. С. 102 - 105; Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2000. С. 46 - 47.

В современных условиях результатом реформирования таможенной службы явилось наличие двух основополагающих функций: фискальной и правоохранительной. Исходя из этого, представляется целесообразным вывести из структуры таможенных органов подразделения, исполняющие полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в области таможенного дела. Прообразом такой дифференциации может стать уже состоявшееся, успешное выделение из налоговой службы федеральных органов налоговой полиции, призванных осуществлять правоохранительную деятельность. Следовательно, основой деятельности таможенной службы (инспекции) должно стать таможенно - тарифное регулирование, задачами же таможенной полиции необходимо установить выявление, предупреждение и пресечение нарушений таможенных правил. Иными словами, таможенная служба должна стать фискальным органом, а таможенная полиция - правоохранительным. Исследуя проблемы процедуры таможенного обложения, представляется необходимым акцентировать особое внимание на сущности таможенного тарифа. Действующий импортный тариф был введен Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 148 "О таможенном тарифе Российской Федерации - своде ставок вводных таможенных пошлин и товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности" <*>. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 9. Ст. 1036.

Согласно ст. 1 Закона РФ "О таможенном тарифе" <*> таможенный тариф представляет собой инструмент торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком. Фактически таможенный тариф есть совокупность ставок таможенных пошлин. Каждая из них определяется посредством Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД). Часто отмечается, что "любая попытка составить исчерпывающий перечень товаров, которые являются предметом международной торговли, выглядит трудной задачей, поскольку современное производство - нередко огромное количество товаров со сходными или близкими характеристиками" <**>. Однако это необходимо сделать, так как именно характеристика товара (потребительские свойства, качество, степень его технической обработки) влияет на уровень ставки таможенной пошлины. "Роль таможенных тарифов в регулировании внешней торговли определяется не только абсолютной величиной пошлины на отдельный товар, но и соотношением ставок пошлин на товары, отличающиеся степенью переработки" <***>. -------------------------------- <*> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 23. Ст. 821. <**> Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота: Учебное пособие / Под ред. Безбаха В. В., Капустина А. Я., Пучинского В. К. М., 1999. С. 108 - 109. <***> Драганов В. Г. Что нового в кодексе // Закон. 1993. N 12. С. 18.

Естественно, что товар, обладающий высокой качественной характеристикой, облагается большей ставкой пошлины по сравнению с товаром низкого качества. Практика свидетельствует о непрекращающейся до настоящего времени так называемой "игре на кодах товаров", в результате которой перемещаемый через границу груз классифицируется как аналогичный, смежный товар, но с более низкой степенью обработки. Смысл здесь заключается в том, что субъект внешнеэкономической деятельности, избегая контрабандного ввоза в страну товаров, официально декларируя и оформляя его, уклоняется от уплаты таможенных платежей в полном объеме. Так, классическими стали примеры, в соответствии с которыми готовую мебель декларируют как древесно - стружечную плиту, бытовую технику - как запчасти к ней, цветы - как ветки для составления букетов и т. д. Гибко меняя тарифную политику, представляется возможным и реальным проводить борьбу с "серым" импортом. И шаги к этому уже сделаны. Например, уравняли ставки таможенных пошлин на мясо птицы до 10% (курятина, гусятина, индюшатина) - прикрыли одну лазейку. Снизили ставки пошлин на телевизоры с 20 до 15% - возрос импорт таких товаров. В 2000 году ввезли в страну 64 тысячи телевизоров, а за 7 месяцев 2001 г. - 300 тысяч <*>. Это означает, что грузы стали оформлять под своими собственными именами, не прибегая к обману государства. Таким образом, на наш взгляд, оперативное реагирование на возрастание количества правонарушений в таможенной сфере, гибкое изменение тарифной политики приведут в конечном итоге к дополнительному пополнению бюджета и предупреждению нарушений таможенных правил. -------------------------------- <*> Нищий таможенник страшнее контрабандиста. Интервью председателя ГТК РФ Ванина М. В. // Российская газета. 2001. 11 октября.

Вместе с тем в целом уровень ставок таможенного тарифа не должен быть чрезмерно высоким. Величина их должна соответствовать степени защиты национального рынка соответствующей продукции (то есть необходимо повысить цену импортного товара до уровня цены отечественного), в связи с чем представляется возможным подготовить почву для решения бюджетных задач. "Диапазон изменения пошлин следует устанавливать с таким расчетом, чтобы вполне определенно зафиксировать порядок их величины и в то же время дать правительству возможность реагировать на изменения конъюнктуры национального и мирового рынка" <*>. -------------------------------- <*> Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2000. С. 183.

Важным элементом таможенно - тарифного регулирования является порядок уплаты таможенных платежей. Налоговый кодекс РФ устанавливает общее правило, согласно которому обязанность по уплате налогов исполняется в валюте РФ (п. 3 ст. 45 НК РФ). Исключением из данного правила являются случаи, когда налоги уплачиваются иностранными организациями, физическими лицами, не являющимися налоговыми резидентами РФ, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. Поскольку Таможенный кодекс Российской Федерации принят на уровне федерального законодательства, вероятно, следует полагать, что уплата налогов, взимаемых при перемещении товаров через таможенную границу РФ, допускается как в валюте РФ, так и в иностранной валюте, котируемой Банком России. Не вызывает сомнения правомерность уплаты таможенных платежей в альтернативной валютной форме, закрепленная ст. 123 ТК РФ. Вместе с тем ст. 114 ТК РФ в порядке императива регламентирует размер сбора за таможенное оформление: 0,1% таможенной стоимости перемещаемых товаров - в валюте РФ, 0,05% таможенной стоимости товаров - в иностранной валюте. На наш взгляд, установление в таможенном законодательстве вида платежа, уплата которого обязательна в иностранной валюте, не отвечает требованиям не только Налогового кодекса, но и конституционной норме, закрепленной в ст. 75: "Денежной единицей в Российской Федерации является рубль". Налоговый кодекс РФ наделяет налогоплательщика в случаях, установленных федеральным законом, альтернативой в отношении уплаты налогов - в валюте РФ или в иностранной валюте. Иное толкование путем законодательно закрепленного императива противоречит принципу уплаты налогов в национальной валюте Российской Федерации. Представляется необходимым изложить часть 1 ст. 114 ТК РФ в следующей редакции: "За таможенное оформление товаров, включая транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации в качестве товара, взимаются, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, таможенные сборы в валюте Российской Федерации в размере 0,15% их таможенной стоимости, а товаров не для коммерческих целей - 0,1% таможенной стоимости". Уплата таможенных платежей производится в сроки, установленные таможенным законодательством. "По общему правилу, товары, не оплаченные импортной пошлиной, выпуску не подлежат" <*>. ТК РФ (ст. 119) устанавливает, что таможенные платежи уплачиваются до или одновременно с принятием таможенной декларации. В свою очередь таможенная декларация подается в течение 15 дней с момента представления товаров и транспортных средств таможенному органу (ст. 171 ТК РФ). Однако в исключительных случаях срок исполнения налоговых обязательств по уплате таможенных платежей может быть изменен и плательщику может быть предоставлена отсрочка или рассрочка (ст. 121 ТК РФ). -------------------------------- <*> Гравина А. А., Терещенко Л. К., Шестакова М. П. Комментарий Таможенного кодекса РФ. М., 1996. С. 43.

Отсрочка и рассрочка уплаты таможенных платежей ни в коем случае не освобождают участника внешнеэкономической деятельности от таможенного обложения, а переносят эту обязанность на более поздний срок. За предоставление таможенными органами отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей взимаются проценты по ставкам, устанавливаемым Центральным банком Российской Федерации по предоставляемым этим банком кредитам (ст. 121 ТК РФ). Разделяя позицию Осинцева Д. <*>, следует отметить, что при предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты налогов, взимаемых при перемещении товаров через таможенную границу, используется так называемый косвенный метод увеличения размера таможенных платежей. -------------------------------- <*> Осинцев Д. О совершенствовании механизма реализации норм Таможенного кодекса Российской Федерации // Хозяйство и право. 1996. N 8. С. 78.

В процессе правоприменительной деятельности такая форма уплаты таможенных платежей не получила достаточного распространения. В любом случае возможность получения такой льготы опосредуется через личный контакт субъекта внешнеэкономической деятельности и должностного лица таможенной администрации. Именно здесь создается благоприятная среда для коррупции в среде сотрудников, которой способствуют создаваемые ими затруднения в предоставлении отсрочки или рассрочки уплаты таможенных платежей. На наш взгляд, правовые стимулы как средства реализации таможенного правоотношения в ближайшее время должны приобрести гораздо большее распространение. В частности, необходимо всячески поощрять законопослушного, добросовестного налогоплательщика в отличие от того, кто несвоевременно и не полностью выполняет свою налоговую обязанность. Этой цели могло бы служить предоставление различных видов льгот, а именно расширение практики использования субъектами внешнеэкономической деятельности отсрочки и рассрочки по уплате таможенных платежей. Данная возможность позволит снизить тяжесть налогового бремени, а также поможет разрешить задачи общей и частной превенции. Здесь речь идет о том, что потенциал государства обеспечивается заинтересованностью участника экспортно - импортных операций в соблюдении норм налогового и таможенного законодательства. Льготы, предоставляемые взамен такого законопослушания, могут также касаться и установления правил, определяющих порядок применения так называемых поощрительных пошлин. Такое предложение уже было высказано в литературе по отношению к группе товаров инвестиционного назначения, ввозимых на таможенную территорию РФ в рамках соответствующих инвестиционных соглашений <*>. Однако мы считаем, что поощрительные пошлины могли бы применяться не только касательно отдельных категорий товаров, но и в отношении определенных лиц, объективно заслуживших доверие со стороны таможенных органов. Естественно, что процедура такого применения должна быть строго регламентирована законодательством с целью избежания таких явлений, как злоупотребление властью, бюрократизм, вымогательство, коррупция. На этой стадии личный контакт должностного лица таможенного органа и субъекта внешнеэкономической деятельности крайне нежелателен. Возможно, что вопрос предоставления таких льгот должен решаться в коллегиальном порядке. В любом случае здесь необходима четкая правовая регламентация, исключающая люфт законодательных норм. -------------------------------- <*> См.: Ванин М. В. Реформа таможенной системы и эффективность экономики // Проблемы теории и практики управления. 2001. N 2. С. 23.

На сегодняшний день главной задачей таможенной администрации остается максимум поступлений от внешнеторговой деятельности. А для этого хороши любые средства. В конечном итоге чрезмерно высокий объем таможенных платежей, уплачиваемых импортерами при ввозе товаров на таможенную территорию России, непременно включается в их цену и ложится непосильным бременем на отечественного потребителя. Однако правовое регулирование таможенно - тарифных отношений должно осуществляться не только посредством установления административных запретов и ограничений, возведения тарифных барьеров на торговых путях, что ведет к осложнению цивилизованных рыночных отношений. Государству необходимо стремиться к созданию благоприятных условий для осуществления такой внешнеэкономической деятельности, которая будет способствовать стимулированию развития национальной экономики и, как следствие, повышению благосостояния населения страны.

------------------------------------------------------------------

Название документа