Таможенное регулирование в Таможенном союзе ЕврАзЭС: международный, наднациональный и национальный уровни
(Козырин А. Н.) ("Право и экономика", 2013, N 3) Текст документаТАМОЖЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ТАМОЖЕННОМ СОЮЗЕ ЕВРАЗЭС: МЕЖДУНАРОДНЫЙ, НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ И НАЦИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ <1>
А. Н. КОЗЫРИН
Козырин Александр Николаевич, заведующий кафедрой финансового права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", директор Института публично-правовых исследований. Доктор юридических наук, профессор. Родился 17 ноября 1964 г. в г. Александров Владимирской обл. В 1986 г. окончил Московский государственный институт международных отношений, факультет международных экономических отношений; в 1991 г. - аспирантуру по кафедре государственного права Московского государственного института международных отношений, факультет международного права (диплом юриста-исследователя по специальности "Конституционное, административное и финансовое право"). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (под ред. А. Н. Козырина) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ Автор и соавтор книг: "Водный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий" (М., 2011); "Налоги и сборы в Российской Федерации" (М., 2011); "Таможенный кодекс Таможенного союза. Научно-практический комментарий к Кодексу (по главам)" (М., 2011); "Лесной кодекс Российской Федерации. Научно-практический комментарий" (М., 2012); "Новое в региональном и муниципальном финансовом контроле: постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации" (М., 2012); "Приватизация: государство, гражданин и право" (М., 2012); "Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях": постатейный комментарий специалистов" (М., 2012); "Бюджетный кодекс Российской Федерации. Научно-практический комментарий коллектива ученых" (М., 2012), а также ряда публикаций: "Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (Реформы и право. 2011. N 4); "Образовательное право как учебная дисциплина" (Реформы и право. 2011. N 4); "Организационно-правовые основы таможенного регулирования в Таможенном союзе ЕврАзЭС" (Реформы и право. 2012. N 1); "Аудит приватизации: к постановке проблемы" (Налоги и финансы (Республика Казахстан). 2012. N 3); "Финансирование академической мобильности в России: развитие организационно-правовых основ" (Ежегодник российского образовательного законодательства. 2011. Т. 6); "Преподавание финансового права в магистратуре" (Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. N 2); "Представительства иностранных религиозных организаций: комментарий Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" (Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. N 2); "Бюджетное законодательство Российской Федерации: научно-практический комментарий главы 1 Бюджетного кодекса РФ" (Реформы и право. 2012. N 3); "К 10-летию кафедры финансового права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (Реформы и право. 2012. N 3); "Приватизация в Российской Федерации: правовые основы и бюджетное измерение" (Публичные финансы и финансовое право / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2012).
В статье рассмотрены основные изменения, произошедшие в нормативно-правовом механизме таможенных отношений сразу же после образования Таможенного союза ЕврАзЭС. Проанализирована структура "союзного" таможенного законодательства, выявлены взаимосвязи ее элементов - международных договоров, регулирующих отношения в Таможенном союзе, решений наднационального регулятора - Евразийской экономической комиссии. Установлено взаимодействие между международным, наднациональным и национальным уровнями нормативно-правового регулирования таможенных отношений.
Ключевые слова: таможенное регулирование, Таможенный союз, таможенное законодательство, международные договоры, решения Евразийской экономической комиссии, национальное законодательство о таможенном деле.
Customs regulation in the Customs union of EurAsEC: international, supranational and national levels A. N. Kozyrin
The article analyses the main changes which have happened in the legal mechanism of the customs relations after formation of the Customs union of EurAsEC. The author considers the structure of "union" customs legislation, identifies interrelations of its elements - the international treaties regulating the relations in the Customs union, solutions of the supranational regulator - the Eurasian Economic Commission. Interaction between international, supranational and national levels of legal regulation of the customs relations is established.
Key words: customs regulation, Customs union, customs legislation, international agreements, decisions of the Eurasian Economic Commission, national legislation on customs affairs.
Изменения, с 2010 г. происходящие в таможенном праве, применяемом на территории Российской Федерации, свидетельствуют не только о масштабных преобразованиях в механизме нормативно-правового регулирования таможенных отношений, но и о замене самой парадигмы таможенного регулирования. На смену "мононациональному" механизму таможенного регулирования, предполагавшему наличие всей полноты нормотворческих полномочий в таможенной сфере у компетентных федеральных органов Российской Федерации, с созданием Таможенного союза Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС) пришел сложный механизм регулирования отношений в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза, предусматривающий наличие сразу двух уровней регулирования - таможенного законодательства Таможенного союза и формирующегося на его основе национального законодательства о таможенном деле государств - членов Таможенного союза. При этом уникальной особенностью таможенного законодательства Таможенного союза стало наличие в нем актов наднационального регулятора, которому государства - члены Таможенного союза передали часть своих полномочий по таможенному регулированию. Участие Российской Федерации в интеграционных процессах на постсоветском пространстве было и остается важным вектором внешнеторговой политики Российской Федерации, находившим свое закрепление в ее законодательстве. Так, в Федеральном законе от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <2> закреплялось (ст. 5): "В целях интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику Российская Федерация в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права участвует в международных договорах о таможенных союзах и зонах свободной торговли, основанных на установлении единой таможенной территории без применения мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования торговли между странами - участницами этих союзов и странами - участницами деятельности, осуществляемой в зонах свободной торговли. При этом у стран - участниц таможенных союзов устанавливается единый таможенный тариф в отношении торговли с третьими странами, а у стран - участниц деятельности, осуществляемой в зонах свободной торговли, сохраняются национальные таможенные тарифы в торговле с третьими странами". -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1995. N 42. Ст. 3923. Закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", вступившего в силу с 18 июня 2004 г.
О неизменности курса Российской Федерации на всемерное содействие развитию интеграционных процессов на постсоветском пространстве свидетельствует "проинтеграционная" позиция Президента РФ, нашедшая отражение в его посланиях к Федеральному Собранию РФ. Наделенный Конституцией РФ полномочиями по определению основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации глава государства последовательно выступает за активизацию интеграционных процессов в пространстве СНГ: "Особым и приоритетным направлением нашей внешней политики, конечно, остается пространство СНГ и действующие на нем структуры - ЕврАзЭС, ОДКБ. Мы уже сформировали Таможенный союз и создаем Единое экономическое пространство в рамках ЕврАзЭС, апробируем при этом современные интеграционные схемы и концепции эффективной экономической кооперации. В конечном счете, мы должны действовать в направлении формирования Единого экономического пространства - от Арктики до Тихого океана, на всей территории Евразии" [1]. В Послании Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 г. Президент РФ отмечает, в частности, первые результаты функционирования Таможенного союза ЕврАзЭС, работающие на цели модернизации Российского государства: "В результате снятия барьеров для взаимной торговли рынок беспрепятственного сбыта российской продукции, по самым скромным оценкам экспертов, расширен на 20 процентов. Объем торговли в рамках Таможенного союза уже увеличился на треть. На рынках его стран-участниц формируется общая конкурентная среда, создаются новые рабочие места. Эффективнее используется транзитный потенциал. У предпринимателей появляются лучшие условия для выхода на международные рынки" [2]. В посланиях Президента РФ представлена дорожная карта евразийской интеграции: от Таможенного союза - к Единому экономическому пространству России, Беларуси и Казахстана, в котором к свободному движению товаров добавляется свободное движение услуг, капиталов и рабочей силы, и, наконец, к 2015 г. - к созданию Евразийского экономического союза. В Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 12 декабря 2012 г. глава государства еще раз подтвердил: "Мы будем идти по пути тесной интеграции. Тому примером Таможенный союз, Единое экономическое пространство России, Казахстана и Белоруссии. Это все уже работает, работает эффективно. Мы приступили к созданию Евразийского экономического союза и, конечно, будем идти по этому пути и решим эту задачу" [3]. Очевидно, что столь амбициозные цели по развитию интеграционных процессов в формате ЕврАзЭС не могут быть достигнуты без радикального обновления ряда отраслей российского законодательства, в первую очередь таможенного законодательства и законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. С созданием в 2010 г. Таможенного союза ЕврАзЭС в составе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации и принятием Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - Таможенный кодекс) утратил силу Таможенный кодекс Российской Федерации и сформировалась сложная законодательная система таможенного регулирования, включающая два уровня: таможенное законодательство Таможенного союза и национальное законодательство о таможенном деле государства - члена Таможенного союза. Таможенное законодательство Таможенного союза представляет собой свод общеобязательных для всех государств - членов Таможенного союза правовых норм, регулирующих отношения, укладывающиеся в понятие таможенного регулирования. Таким образом, пространственными пределами действия таможенного законодательства является единая таможенная территория Таможенного союза, которую согласно ст. 2 Таможенного кодекса составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств - членов Таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены Таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией. Предметом таможенного законодательства является совокупность общественных отношений, объединенных в ст. 1 Таможенного кодекса понятием "таможенное регулирование в Таможенном союзе". Через понятие таможенного регулирования в Таможенном союзе определяется объект правового регулирования таможенных отношений, содержание самого Таможенного кодекса и иных актов таможенного законодательства. Отношения, регулируемые на уровне Таможенного союза, связаны с: - перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, т. е. с ввозом товаров на таможенную территорию Таможенного союза или вывоз товаров с этой территории; - перевозкой товаров по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем; - временным хранением, под которым понимается хранение иностранных товаров под таможенным контролем в местах временного хранения до их выпуска таможенным органом в соответствии с заявленной таможенной процедурой либо до совершения иных действий, предусмотренных таможенным законодательством Таможенного союза, без уплаты таможенных пошлин и налогов; - таможенным декларированием, т. е. заявлением декларантом таможенному органу сведений о товарах, об избранной таможенной процедуре и (или) иных сведений, необходимых для выпуска товаров; - выпуском товаров - действием таможенных органов, разрешающим заинтересованным лицам использовать товары в соответствии с условиями заявленной таможенной процедуры или в соответствии с условиями, установленными для отдельных категорий товаров, не подпадающих под таможенные процедуры; - использованием товаров в соответствии с таможенными процедурами; - проведением таможенного контроля, т. е. осуществлением таможенными органами совокупности мер, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательств государств - членов Таможенного союза; - уплатой таможенных платежей (ввозная и вывозная таможенная пошлина, налог на добавленную стоимость и акциз, взимаемые с товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, таможенные сборы); - властными отношениями между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, перемещаемыми через таможенную границу Таможенного союза. Понятие таможенного регулирования в Таможенном союзе учитывает факт распределения отдельных аспектов таможенного дела между наднациональным уровнем регулирования (уровень Таможенного союза ЕврАзЭС) и национальным уровнем (уровень таможенного регулирования государства - члена Таможенного союза). В Таможенном кодексе (п. 2 ст. 1) закреплен один из важнейших принципов таможенного права Таможенного союза ЕврАзЭС, установивший соотношение между наднациональным и национальным уровнями таможенного регулирования. Отметим, что в текст п. 2 ст. 1 были внесены изменения еще до того, как сам Таможенный кодекс вступил в силу для государств - членов Таможенного союза. Протоколом от 16 апреля 2010 г. был внесен ряд изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 г., одним из которых стало усиление принципа приоритета наднационального регулирования. Если в прежней редакции п. 2 ст. 1 предусматривалось, что таможенное регулирование в Таможенном союзе должно осуществляться в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, - в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза, то в новой редакции эта норма получила важное добавление. Теперь национальное регулирование в рамках Таможенного союза возможно только до тех пор, пока не будут установлены соответствующие правоотношения на уровне таможенного законодательства Таможенного союза. Так, было подтверждено стремление охватить регулированием на уровне Таможенного союза основных областей таможенного дела, а регулирование таможенных отношений на уровне государств-членов осуществляется национальными регуляторами до тех пор, пока соответствующие нормы не появятся в таможенном законодательстве Таможенного союза. Таким образом, нормативно-правовой механизм регулирования таможенных отношений, сформировавшийся после создания Таможенного союза ЕврАзЭС, существенным образом отличается от ранее существовавшего таможенного законодательства Российской Федерации. Принципиальное отличие состоит в том, что отныне механизм нормативно-правового регулирования таможенных отношений включает две взаимодействующие и соподчиненные подсистемы - таможенное законодательство Таможенного союза и национальные законодательства о таможенном деле государств-членов. Таможенное законодательство Таможенного союза обладает по отношению к национальному законодательству о таможенном деле приоритетной юридической силой и распространяет свое действие на всю единую таможенную территорию Таможенного союза. В статье 3 Таможенного кодекса Таможенного союза закреплена трехуровневая структура таможенного законодательства Таможенного союза: на верхнем уровне - Таможенный кодекс, наделенный высшей юридической силой среди всех актов таможенного законодательства, на втором уровне находятся международные договоры государств - членов Таможенного союза, а на третьем - решения наднационального органа Таможенного союза. В системе таможенного законодательства актом, обладающим высшей юридической силой, является Таможенный кодекс - приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 г. <3>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. В соответствии с решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 5 июля 2010 г. N 48 Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза вступил в силу с 6 июля 2010 г. с учетом временных изъятий, установленных Протоколом от 5 июля 2010 г. В Республике Казахстан и Российской Федерации данный Договор применяется с 1 июля 2010 г.
Норма, закрепляющая примат Таможенного кодекса среди актов таможенного законодательства Таможенного союза, содержится в ст. 1 Решения Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза" <4>. -------------------------------- <4> Текст размещен на сайте Таможенного союза: http://www. tsouz. ru/Docs/Kodeks3/Pages/default. aspx.
Таможенный кодекс - основной правовой источник таможенного регулирования в границах Таможенного союза, вокруг которого и происходит формирование "союзного таможенного законодательства". Все иные международные договоры государств-членов, регулирующие таможенные отношения в Таможенном союзе, уступают по юридической силе Таможенному кодексу и составляют второй уровень таможенного законодательства. Договорная база Таможенного союза, с помощью которой регулируются таможенные отношения, состоит из двух групп международно-правовых актов: - международных договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС и принятых до образования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации: Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 6 января 1995 г. <5>, Соглашения о Таможенном союзе от 20 января 1995 г. <6>, Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. <7>, Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. <8> и т. д.; -------------------------------- <5> Бюллетень международных договоров. 1995. N 10. <6> Там же. 1995. N 6. <7> Там же. 2001. N 12. <8> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 632.
- международных договоров, принятых после создания Таможенного союза и направленных на завершение формирования его договорно-правовой базы: Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г. <9>, Протокола о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним от 6 октября 2007 г. <10>, Соглашения о едином таможенно-тарифном регулировании от 25 января 2008 г. <11>, Договора о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. <12> и т. д. -------------------------------- <9> Там же. 2011. N 12. Ст. 1552. <10> Там же. N 12. Ст. 1554. <11> Бюллетень международных договоров. 2010. N 10. <12> СЗ РФ. 2011. N 11. Ст. 1275.
Первые два уровня источников таможенного законодательства, составляющие нормативно-правовую базу стратегического управления в Таможенном союзе, регулируют наиболее важные, основополагающие по своему характеру отношения. Очевидно, что решения нормативного характера, принимаемые по этому кругу вопросов, должны облекаться в форму международно-правовых договоров, принимаемых с учетом принципа суверенитета государства - члена Таможенного союза. Следует различать понятия международных договоров государств - членов Таможенного союза и международных договоров государства - члена Таможенного союза, регулирующих таможенные отношения. В первом случае речь идет о тех договорах, которые были приняты в связи с функционированием Таможенного союза ЕврАзЭС всеми государствами - его членами. Такие международные договоры могут быть только многосторонними и являются актами таможенного законодательства Таможенного союза. Во втором случае речь может идти как о двусторонних, так и о многосторонних международных договорах, одной из сторон которых является государство - член Таможенного союза. По своему содержанию такие международно-правовые договоры не являются принятыми в связи с функционированием Таможенного союза ЕврАзЭС, и они не входят в систему таможенного законодательства Таможенного союза. При этом они могут являться источником национального таможенного права и регулировать таможенные отношения применительно к одному из государств - членов Таможенного союза. Например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 9 декабря 2010 г. <13>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о сотрудничестве и взаимной административной помощи в таможенных делах <14>. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2012. N 7. Ст. 788. <14> Бюллетень международных договоров. 2011. N 12.
Интересный пример международного договора Российской Федерации, регулирующего таможенные отношения, но при этом не являющегося актом таможенного законодательства Таможенного союза, представляет собой Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) <15> - один из основных источников современного международного таможенного права. Российская Федерация присоединилась к этому основополагающему источнику международного таможенного права в 2011 г. <16>. Республика Беларусь подписала Киотскую конвенцию 10 января 2011 г., а Республика Казахстан - 19 июня 2009 г. <17>. Таким образом, на данный момент все три государства - члена Таможенного союза ЕврАзЭС являются участниками Киотской конвенции, при этом сама Киотская конвенция актом таможенного законодательства Таможенного союза ЕврАзЭС не является, выступая при этом в качестве источника таможенного права международно-правовой природы каждого из государств - участников Таможенного союза. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2011. N 32. Ст. 4810. <16> Российская Федерация присоединилась к Киотской конвенции 4 апреля 2011 г. (Федеральный закон от 3 ноября 2010 г. N 279-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года" // Российская газета. 2010. 10 ноября). Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 4 июля 2011 г. <17> По материалам сайта Всемирной таможенной организации: http://www. wcoomd. org.
Третий (по критерию убывания юридической силы) уровень таможенного законодательства составляют решения наднационального органа Таможенного союза. Для осуществления оперативного руководства процессами экономической интеграции возникает необходимость в формировании наднациональных институтов. Потребность в наднациональном регулировании особенно ощутима в таможенной сфере: частые колебания конъюнктуры товарных и валютных рынков обусловливают необходимость формирования механизмов принятия управленческих решений, способных быстро, без излишних процедурных проволочек корректировать внешнеторговую политику. На начальном этапе формирования Таможенного союза таким органом была Комиссия Таможенного союза, учрежденная в качестве "...единого постоянно действующего регулирующего органа" <18>. Ее основная задача состояла в обеспечении условий функционирования и развития Таможенного союза. -------------------------------- <18> Статья 1 Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г.
Правовую основу деятельности Комиссии составляли Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. <19> и Правила процедуры Комиссии Таможенного союза, утв. решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС (высшего органа Таможенного союза) на уровне глав правительств от 12 декабря 2008 г. N 5. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2011. N 12. Ст. 1553.
Полномочия Комиссии определялись международными договорами между государствами - членами Таможенного союза, а также решениями высшего органа Таможенного союза - Межгосударственного совета ЕврАзЭС. В пределах установленных полномочий Комиссия принимала решения, имевшие обязательный характер для государств - членов Таможенного союза (ст. 7 Договора о Комиссии). В соответствии с п. 4 Решения Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 15 "О вопросах организации деятельности Комиссии Таможенного союза" решения Комиссии, носящие обязательный характер, подлежали непосредственному применению в государствах - участниках Таможенного союза и имели юридическую силу актов, принимаемых теми государственными органами и должностными лицами государств-участников, к компетенции которых отнесено регулирование соответствующих правоотношений на момент передачи Комиссии данных полномочий. Дальнейшее развитие интеграционных процессов в ЕврАзЭС и курс на формирование Единого экономического пространства привели к реформированию институциональной структуры Евразийского экономического сообщества. В 2012 г. единым постоянно действующим регулирующим органом Таможенного союза и Единого экономического пространства становится Евразийская экономическая комиссия, основной задачей которой является обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции. Правовую базу деятельности нового наднационального органа составляют Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. <20> и решение от 18 ноября 2011 г. N 1 Высшего Евразийского экономического совета "О Регламенте работы Евразийской экономической комиссии". -------------------------------- <20> Там же. 2012. N 11. Ст. 1275.
Договор о Евразийской экономической комиссии вступил в силу 2 февраля 2012 г. Одновременно с этим была упразднена Комиссия Таможенного союза, а ее полномочия переданы Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссии). Сфера деятельности нового наднационального органа значительно расширяется по сравнению с полномочиями Комиссии Таможенного союза. Наряду с вопросами таможенной политики и внешнеторгового регулирования (таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, таможенное администрирование, зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин, установление торговых режимов в отношении третьих стран, статистика внешней и взаимной торговли) вновь образованная Евразийская экономическая комиссия осуществляет также наднациональное регулирование в области макроэкономической, валютной, конкурентной и энергетической политики, естественных монополий, транспорта и перевозок, трудовой миграции, финансовых рынков, государственных и муниципальных закупок и т. д. Одновременно с расширением и диверсификацией сферы наднационального регулирования происходит усложнение структуры Комиссии и процедур, в соответствии с которыми она осуществляет свою деятельность. Евразийская экономическая комиссия состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Кроме того, Комиссия вправе образовывать структурные подразделения (департаменты Комиссии), представительства Комиссии в государствах - членах Таможенного союза, а также в третьих странах и при международных организациях. Евразийская экономическая комиссия состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии, порядок деятельности которых регулируется Регламентом работы Евразийской экономической комиссии. В пределах своих полномочий Комиссия принимает решения, имеющие обязательный характер для государств - членов Таможенного союза, и рекомендации, которые обязательного характера не имеют. В статье 5 Договора о Евразийской экономической комиссии воспроизводится положение ст. 3 Таможенного кодекса о том, что решения Комиссии являются составной частью таможенного законодательства и применяются на всей таможенной территории Таможенного союза: "Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон". Решения Комиссии принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии в пределах полномочий, установленных Договором о Евразийской экономической комиссии, и в порядке, предусмотренном этим Договором и Регламентом Комиссии. В соответствии со ст. 7 Договора о Евразийской экономической комиссии принятие решений Комиссии производится на основании голосования членов Совета Комиссии или членов Коллегии Комиссии, при этом голоса в Комиссии распределяются следующим образом: в Совете Комиссии - один голос члена Совета Комиссии является одним голосом; в Коллегии Комиссии - один голос члена Коллегии Комиссии является одним голосом. Следует упомянуть о том, что в ранее действовавшем Договоре о Комиссии Таможенного союза (ст. 7) при принятии решений голоса в Комиссии распределялись следующим образом: Республика Беларусь - 21,5; Республика Казахстан - 21,5; Российская Федерация - 57. Из такого распределения голосов следовало, что у Российской Федерации в Комиссии Таможенного союза имелась возможность заблокировать принятие решения, поддерживаемого двумя другими государствами-членами. В рамках Евразийской экономической комиссии такая возможность у нее отсутствует. Согласно ст. 12 Договора о Евразийской экономической комиссии Совет Комиссии в пределах своих полномочий принимает решения консенсусом. В случае если консенсус не достигнут, вопрос передается на рассмотрение в Высший Евразийский экономический совет по предложению любого члена Совета Комиссии. Порядок принятия решений Коллегии Комиссии определен в ст. 21 Договора. Коллегия Комиссии принимает решения консенсусом или квалифицированным большинством в две трети голосов общего числа членов Коллегии. Перечень вопросов, решения по которым принимаются консенсусом и квалифицированным большинством в две трети голосов общего числа членов Коллегии Комиссии, определяется Регламентом (ч. 6 гл. 1, ч. 5 гл. 2, а также приложение "Функции и полномочия Совета"). В настоящее время ввиду непродолжительного срока существования Евразийской экономической комиссии основную долю решений наднационального органа, являющихся частью таможенного законодательства Таможенного союза, составляют решения, принятые предшественницей Евразийской экономической комиссии - Комиссией Таможенного союза. Однако уже появились первые примеры наднационального правотворчества Европейской экономической комиссии. Среди актов, принимаемых Советом Евразийской экономической комиссии <21>, это, например: решение от 16 июля 2012 г. N 54 "Об утверждении единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза и Единого таможенного тарифа Таможенного союза", решение от 16 июля 2012 г. N 55 "О применении Республикой Беларусь и Республикой Казахстан ставок ввозных таможенных пошлин, отличных от ставок Единого таможенного тарифа Таможенного союза, в отношении отдельных категорий товаров". Среди первых актов Коллегии Евразийской экономической комиссии - решение от 7 марта 2012 г. N 1 Коллегии Евразийской экономической комиссии "О некоторых вопросах применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер на единой таможенной территории Таможенного союза", решение от 12 июля 2012 г. N 110 "О ввозе (вывозе) товаров в целях организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи", решение от 12 декабря 2012 г. N 273 "О применении метода сложения (метод 5) при определении таможенной стоимости товаров" и т. д. -------------------------------- <21> Тексты решений Совета и Коллегии Евразийской экономической комиссии размещены на официальном сайте Евразийской экономической комиссии: http://www. tsouz. ru.
Акты наднационального органа действуют на всей таможенной территории Таможенного союза и к ним применяются общие правила действия нормы таможенного права во времени. Особые случаи применения норм таможенного законодательства могут применяться в случаях, предусмотренных Таможенным кодексом или международными договорами государств - членов Таможенного союза. Национальное законодательство о таможенном деле является производным от "союзного" таможенного права и формируется в каждом государстве - члене Таможенного союза в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами таможенного законодательства Таможенного союза вокруг национального отраслеобразующего законодательного акта, которым в Российской Федерации является Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <22>, в Республике Беларусь - Таможенного кодекса Республики Беларусь от 4 января 2007 г. N 204-З <23>, в Республике Казахстан - Кодекса Республики Казахстан от 30 июня 2010 г. N 296-IV "О таможенном деле в Республике Казахстан" <24>. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252. <23> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. 24 января. N 17, 2/1301. <24> Казахстанская правда. 2010. 2 июля. N 169 - 170 (26230 - 26231). 2010. 3 июля. N 171 - 173 (26232 - 26234).
Пространственные пределы действия национального законодательства государств - членов Таможенного союза о таможенном регулировании определятся в соответствующих законах. Например, в ст. 7 Федерального закона "О таможенном регулировании" действие актов законодательства Российской Федерации о таможенном деле в пространстве определяется следующим образом: "Акты законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также иные правовые акты Российской Федерации в области таможенного дела действуют на всей территории Российской Федерации, а также на территориях, находящихся в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права". При этом оговаривается, что международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, может быть предусмотрено применение актов законодательства Российской Федерации о таможенном деле на территории государства - члена Таможенного союза при вывозе товаров, страной происхождения которых является Российская Федерация, или продуктов их переработки с территории этого государства - члена Таможенного союза за пределы единой таможенной территории Таможенного союза. На национальном уровне регулирования таможенных отношений могут применяться как собственно внутригосударственные акты законодательства о таможенном деле, так и международно-правовые договоры с участием государства - члена Таможенного союза, которые не являются актами таможенного законодательства Таможенного союза. Такие случаи возникают в практике применения, когда норма внутригосударственного законодательного акта вступает в противоречие с нормой международного договора. Вот как это урегулировано, например, в ст. 3 Кодекса Республики Казахстан "О таможенном деле в Республике Казахстан": "Таможенное законодательство Республики Казахстан основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из: 1) настоящего Кодекса; 2) нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено настоящим Кодексом. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Кодексе, то применяются правила международного договора". Таким образом, характеризуя международный, наднациональный и национальный уровни таможенного регулирования в Таможенном союзе ЕврАзЭС, можно прийти к следующим выводам. 1. В механизме таможенного регулирования, сформировавшемся в Таможенном союзе ЕврАзЭС представлены две подсистемы таможенного регулирования - одна из них действует на всей единой территории Таможенного союза и совпадает с понятием таможенного законодательства Таможенного союза, другая - применяется на национальном уровне, когда соответствующие таможенные отношения не урегулированы "союзным" законодательством, а отнесены к сфере законодательства о таможенном деле одного из государств - членов Таможенного союза. 2. В системе таможенного законодательства Таможенного союза выделяются международный и наднациональный уровни таможенного регулирования. Стратегическое управление таможенными отношениями в рамках Таможенного союза осуществляется на договорных началах, с помощью международно-правовых договоров, преимущественной юридической силой среди которых обладает Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС. 3. Включение актов наднационального регулирования в механизм национальной правовой системы Российской Федерации и иных участников Таможенного союза - новое, уникальное явление в российском праве. Определяя место актов наднационального органа в системе источников таможенного законодательства Таможенного союза, Таможенный кодекс устанавливает, что такие акты принимаются в соответствии с Таможенным кодексом и международными договорами государств - членов Таможенного союза. Таким образом, устанавливается "подзаконный" характер актов наднационального органа, которые принимаются в развитие и во исполнение "первичного права" Таможенного союза - Таможенного кодекса и международными договорами государств - членов Таможенного союза, составляющих в совокупности договорно-правовую базу Таможенного союза. 4. Факт включения актов наднационального органа в договорно-правовую базу Таможенного союза подтверждается в Договоре о Евразийской экономической комиссии: "Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон". При этом решения наднационального органа не являются международными договорами в понимании Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <25>. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
5. Следует различать международные договоры, входящие в состав таможенного законодательства и составляющие договорные основы Таможенного союза, и международные договоры, ратифицированные по крайней мере одним из государств-членов, при этом не относящиеся к договорной базе Таможенного союза. Последние, не являясь актами таможенного законодательства, выступают в качестве источников национального таможенного права, действуют на территории данного государства и имеют преимущественную силу в случае коллизии международного договора и национального законодательного акта о таможенном деле.
Список литературы
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 года // Российская газета. 2010. N 271. 1 декабря. 2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 года // Российская газета. 2011. N 290. 23 декабря. 3. Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 12 декабря 2012 года // Российская газета. 2012. N 287. 13 декабря.
Название документа