Международно-правовые основы нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности
(Бакаева О. Ю., Галицкая Н. В.) ("Международное публичное и частное право", 2005, N 5) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НЕТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
О. Ю. БАКАЕВА, Н. В. ГАЛИЦКАЯ
Бакаева О. Ю., кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
Галицкая Н. В., аспирант.
Практика мировой торговли свидетельствует о том, что глобализация мирохозяйственных связей приводит к усилению взаимосвязи и взаимообусловленности развития внутренних рынков разных стран. Основной задачей государственного регулирования внешнеторговой деятельности является обеспечение согласованности глобальных, национальных и региональных процессов. Необходимость государственного вмешательства в регулирование внешнеторговых процессов обусловлена также устранением возможности появления анархии в области внешнеторгового оборота, важностью защиты интересов национального производителя, и здесь важным инструментом выступают меры нетарифного регулирования (запреты, ограничения и стимулы). Как показывает практика, государства пока чаще всего используют запреты и ограничения (барьеры), поэтому за данными мерами прочно закрепилось название нетарифных ограничений. Особое значение в правовой регламентации применения нетарифных ограничений, унификации их применения принадлежит Генеральному Соглашению по Тарифам и Торговле (ГАТТ), преобразованному в 1994 г. во Всемирную торговую организацию. Классификационные схемы нетарифных ограничений разрабатывались на самом высоком международном уровне. Рассмотрим основные виды. Классификационная схема, разработанная Секретариатом ГАТТ в начале 70-х гг., к настоящему времени насчитывает более 800 конкретных видов нетарифных мер и объединяет их в 5 основных категорий: 1) ограничения, вызванные участием государства во внешнеторговых операциях (субсидии и дотации экспортерам или импортозамещающим отраслям, система размещения государственных заказов, меры, дискриминирующие перевозку иностранных товаров и иностранных перевозчиков и пр.); 2) таможенные и иные административные формальности (усложненная процедура таможенного оформления, а также методы оценки таможенной стоимости и страны происхождения товара; завышенные требования к необходимой для оформления документации); 3) технические барьеры в торговле (стандарты и требования, связанные с экологическими, санитарными, ветеринарными нормами, упаковкой и маркировкой товара, правила и порядок сертификации продукции); 4) количественные и сходные с ними административные меры (импортные квоты, экспортные ограничения, лицензирование, добровольные ограничения экспорта, запреты, а также валютные ограничения); 5) ограничения экономического характера (налоги, сборы, импортные депозиты, скользящие налоги, антидемпинговые и компенсационные пошлины, пограничное налогообложение) <*>. -------------------------------- <*> См.: Щербина Г. П., Свинухов В. Г. Классификация мер нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности России // Право и экономика. 2001. N 8, 9.
На базе указанной классификации составлен каталог нетарифных ограничений, который нашел широкое применение в ходе международных торговых переговоров и послужил теоретической базой для формирования классификационных схем другими международными организациями. Проблемам нетарифного регулирования было посвящено несколько раундов переговоров, проводимых в рамках ГАТТ. Так, на Кеннеди-раунд в г. Женеве в 1964 - 1967 г. разрабатывался Антидемпинговый кодекс, представляющий собой своеобразное толкование ст. VII Соглашения (в окончательном варианте он был принят на Токийском раунде переговоров). Ключевым вопросом стало определение понятия "демпинг", определение критериев установления ущерба отрасли национальной экономики в результате демпингового импорта. В Кодексе четко расписана процедура антидемпингового расследования, порядок назначения антидемпинговых мер, права и обязанности участников процесса, порядок разрешения споров между ними. Истории возникновения такого явления как демпинг (продажа импортного товара на территории государства по цене более низкой, чем в стране происхождения) посвящено немало исследований <*>. В рамках ВТО в настоящее время действует специализированный Комитет по антидемпинговой практике, куда предоставляется вся информация в виде отчетов об антидемпинговых мерах, применяемых странами Всемирной торговой организации. Большинство положений Кодекса нашло свое отражение и в российском законодательстве <**>. -------------------------------- <*> См., например: Козырин А. Н., Шепенко Р. А. Конкуренция на международных рынках и антидемпинговое регулирование. М., 1999; Шишаев А. И. Правовые проблемы государственного регулирования внешней торговли (международно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Шумилов В. М. Право ВТО и антидемпинговый процесс по законодательству России // Внешнеэкономический бюллетень. 2003. N 12. С. 65 - 73; 2004. N 1. С. 75 - 79; N 3. С. 71 - 77; N 4. С. 64 - 69; N 5. С. 76 - 79. <**> См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.
Многосторонние торговые переговоры в рамках Токийского раунда продолжались шесть лет (1973 - 1979 г.). В них приняли участие 99 государств, 26 из которых не являлись на тот момент членами данной организации. Между тем переговоры носили открытый характер для всех стран, желающих принять в них участие. В числе переговорных групп была создана и группа по нетарифным мерам. Таким образом, серьезно была расширена сфера деятельности ГАТТ, которая ранее ограничивалась лишь проблемами тарифного регулирования. В ходе Токийского раунда было принято 12 соглашений и договоренностей, которые вступили в силу в 1980 и 1981 гг., в том числе: Кодекс таможенной стоимости (соглашение о применении ст. VII ГАТТ), Антидемпинговый кодекс, Кодекс по субсидиям и компенсационным пошлинам, Кодекс импортного лицензирования, Соглашение по техническим барьерам в торговле (Кодекс по стандартам). Кодекс по субсидиям и компенсационным пошлинам регулирует правила применения таких мер в процессе регулирования внешнеторговой деятельности, устанавливает правила использования субсидий. Соглашение разграничивает понятие экспортных субсидий и внутренних, используемых как инструмент социальной политики государства. Страны - участницы ГАТТ/ВТО в принципе отказываются применять экспортные субсидии на все товары, за исключением отдельных видов сельскохозяйственных, лесных, продуктов рыболовства. Кодекс также запрещает применять прямые налоговые льготы экспортерам. Кодекс импортного лицензирования - рамочный документ, направленный на упрощение формальностей при выдаче импортных лицензий. Данный документ указывает на необходимость опубликования требований при выдаче импортных лицензий, их выдачи одним органом государственной власти в стране, призывает упростить и унифицировать данную процедуру в национальных нормах государств - участников ГАТТ/ВТО. Установленные требования должны быть нейтральными и применяться справедливо ко всем странам, процедуры распределения таких лицензий не должны создавать дополнительные установленным контингентом препятствия в торговле. При выдаче лицензий в стране все национальные получатели лицензий, включая новых экспортеров, должны быть поставлены в одинаковые условия. Порядок применения нетарифных ограничений, основанный на контроле качества, безопасности или характеристики товара регулируется Соглашением по техническим барьерам в торговле (Кодексом по стандартам). Процедурные и административные правила, которыми руководствуются правительства стран - участниц ГАТТ/ВТО при размещении государственных заказов, предоставлении информации и порядке рассмотрения споров в данной сфере, регламентируются Кодексом о государственных заказах. В результате многосторонних торговых переговоров были разработаны новые принципы и нормы международной торговли, а все страны, подписавшие соглашения, должны были привести свое внутреннее законодательство в соответствие с принятыми стандартами. Принятые в ходе раунда переговоров соглашения привели к появлению "тройного режима в торговле": для стран - участниц ГАТТ, их подписавших; для стран - участниц ГАТТ, их не подписавших; а также для всех остальных государств. В ходе Уругвайского раунда переговоров (1986 - 1994 г.), в котором приняли участие 108 государств, особое внимание было уделено количественным ограничениям внешней торговли. На сессии министров - стран ГАТТ была выработана программа действий по вопросу нетарифных ограничений, которая предусматривала ликвидацию всех несовместимых с нормами ГАТТ ограничений импорта, ослабление тех барьеров, которые препятствуют экспорту товаров из развивающихся стран. Не остались незамеченными проблемы торговли отдельными "особо" чувствительными товарами (текстилем и одеждой), в результате чего было разработано и подписано соглашение о ликвидации большинства тарифов и квот в течение 10 лет начиная с 1996 г. Одной из основных проблем применения нетарифных ограничений является возможность выражения их воздействия на внешнеэкономические процессы посредством тарифа. Для количественного измерения нетарифных ограничений внешней торговли странами Всемирной торговой организации используются следующие индексы: - индекс частности, отражающий долю тарифных позиций, покрытых нетарифными ограничениями (используется для определения уровня нетарифных ограничений); - индекс покрытия торговли, отражающий долю импорта и экспорта, покрытую нетарифными барьерами. В целях сравнения нетарифных ограничений с тарифами обычно нетарифные барьеры рассчитывают с помощью одного из индексов в виде адвалорной пошлины, то есть процента от таможенной стоимости товара <*>. -------------------------------- <*> См.: Буглай В. Б., Ливенцев Н. Н. Международные экономические отношения: Учеб. пособие / Под ред. Н. Н. Ливенцева. М., 2004. С. 70 - 71.
Проблемы регламентации и унификации применения нетарифных ограничений решает также Всемирная таможенная организация. Так, в 1973 г. Советом Таможенного Сотрудничества была принята Международная конвенция по упрощению и гармонизации таможенных формальностей (Киотская конвенция), которая действует в редакции 1999 г. Положения данной Конвенции в значительной степени содействуют ликвидации "нежелательных" протекционистских барьеров. ЮНКТАД причисляет нетарифные ограничения ко "всем видам регуляций, действий или других процедур, предпринимаемых правительствами, которые могут оказывать ограничительное влияние на международную торговлю" <*>. В рамках данной конференции была разработана система классификации, предполагающая деление всех нетарифных ограничений на три группы на основании их целевого назначения: -------------------------------- <*> ЮНКТАД - Конференция ООН по торговле и развитию. ЮНКТАД призвана содействовать развитию международной торговли в целях ускорения экономического роста и развития, проведения согласованной политики стран-членов по широкому кругу вопросов международных экономических отношений.
1) торгово-политические средства, предназначенные для поддержки национального производителя от иностранных конкурентов; 2) средства неторгово-политического характера, применяемые в отдельные периоды в целях регулирования внешней торговли (видимо, к ним следует отнести таможенную блокаду, эмбарго); 3) средства, не имеющие отношения к внешней торговле, но оказывающие на нее косвенное воздействие. Изучив информацию о применении нетарифных барьеров и степени их воздействия на мировую торговлю, в начале 80-х гг. Секретариат ЮНКТАД создал базу данных по нетарифным мерам, в основу систематизации которой было заложено разграничение всех мер такого рода на две классификационные схемы. Первая учитывала нетарифные ограничения, применяемые в отношении конкретных товаров (первая часть базы данных), вторая - нетарифные барьеры общего характера (вторая часть базы данных). В общей сложности было указано более 200 видов нетарифных мер. Все меры государственного регулирования, применяемые в отношении конкретных товаров, были классифицированы по пяти категориям: 1) фискальные меры (различного рода тарифы, пошлины, налоги); 2) меры по ограничению объема (запрещения, квоты, "добровольные" ограничения экспорта, а также государственная монополия на внешнюю торговлю); 3) разрешения на импорт: неавтоматические (дискреционные разрешения - лицензирование, декларация с подтверждением, разрешения отдельным покупателям); условные (разрешения в зависимости от экспорта, от возможности осуществления национальных поставок, от закупки национальной продукции и т. п.); автоматические (лицензия для целей контроля, автоматическое лицензирование, декларация без подтверждения); 4) контроль над ценами (системы минимальных цен, антидемпинговое и компенсационное расследование, надзор за ценами); 5) прочие меры (технические барьеры: санитарно-гигиенические и ветеринарные нормы, технические стандарты, требования к упаковке и маркировке; меры по оказанию помощи отраслям, конкурирующим с импортом: субсидирование товаров, рабочей силы, капитала, налоговые льготы; импортные депозиты и другие) <*>. -------------------------------- <*> См.: Ревин В. Н. Формирование механизма нетарифного регулирования внешней торговли России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 12 - 13.
Современная классификация нетарифных ограничений ЮНКТАД выглядит следующим образом: паратарифные; меры контроля над ценами; финансовые; меры автоматического лицензирования; меры количественного контроля; монополистические меры; технические меры. К паратарифным мерам относятся платежи и сборы, взимаемые с товара, пересекающего таможенную границу. Они увеличивают стоимость ввозимого товара на дополнительную величину помимо таможенной пошлины (например, сбор за импортную лицензию, портовые сборы). Меры контроля над ценами применяются с целью поддержания внутренних цен, их стабилизации. Нетарифные барьеры такого вида предотвращают ущерб национального производителя, например: административное фиксирование цен (минимальных, максимальных, базовых цен импорта и проч.); антидемпинговые, компенсационные меры; скользящие сборы, предназначенные для выравнивания цен импортируемого товара для сближения с внутренними ценами. Финансовыми мерами ЮНКТАД признает мероприятия, регулирующие доступ импортеров на валютный рынок государства. К ним относятся, например, обязанность предварительной уплаты таможенных платежей, практика регулирования валютных курсов (в том числе установление фиксированного курса на отдельные виды товаров), обязанность импортера открыть валютный счет на территории государства и производить расчеты посредством уполномоченного банка и проч. Меры автоматического лицензирования по своей сути не являются барьерами на пути внешней торговли. Между тем представляется необходимым разработать единую для всех государств схему автоматического получения разрешения на импорт конкретных товаров. К мерам количественного контроля относятся квотирование и лицензирование. Среди монополистических мер государства практикуют предоставление исключительного права отдельным хозяйствующим субъектам на экспорт (импорт) продукции. Технические барьеры предполагают не только применение сертификации иностранной продукции, но и использование иных барьеров: предотгрузочной инспекции <*> и специальных таможенных формальностей. Следует отметить, что законодательные акты других стран включают большое количество санитарных, технических и иных норм. Например, в странах Евросоюза с 1990 г. действуют нормы токсичности выхлопов легковых автомобилей <**>. -------------------------------- <*> Предотгрузочная инспекция - принудительный контроль качества, количества и цены товаров до их отгрузки и страны-экспортера, осуществляемой фирмой-инспектором по поручению страны-импортера. Применяется с целью предотвращения занижения таможенной стоимости ввозимого товара, а следовательно, уклонения от уплаты таможенных платежей. <**> См.: Галумов Э. А. Проблемы согласования торгово-политического режима Российской Федерации с Европейским Союзом // Внешнеэкономический бюллетень. 1998. N 4. С. 9.
Классификационные схемы нетарифных ограничений разработаны также Международной торговой палатой, Международным банком реконструкции и развития, Тарифной комиссией США, отдельными экономистами-международниками. Рассмотрим некоторые классификации подробнее. Британские ученые-экономисты Р. Кэмпбелл Макконнелл, Л. Стенли Брю среди торговых барьеров помимо таможенных пошлин предлагают выделять импортные квоты, нетарифные барьеры, добровольные экспортные ограничения. С помощью импортных квот устанавливаются максимальные объемы товаров, которые могут быть импортированы за какой-то период времени. К нетарифным барьерам авторы относят лицензирование, "неоправданные стандарты качества продукции или просто бюрократические запреты в таможенных процедурах". В случае добровольного ограничения экспорта иностранные фирмы дают согласие на ограничение ввоза своей продукции в государство в целях избежания более жестких торговых барьеров <*>. Таким образом, названные исследователи к нетарифным барьерам относят лишь административные и технические запреты и ограничения (кроме квотирования). -------------------------------- <*> См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стэнли Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика: В 2 т. / Пер. с англ. 11-го изд. Т. 2. М., 1993. С. 328 - 329.
Иной позиции по поводу нетарифных ограничений придерживается российский исследователь в области мировой экономики профессор И. И. Дюмулен. Нетарифные ограничения, по его мнению, - это "любые распоряжения центральных и местных властей, включая методы реализации законов, постановлений и иных нормативных актов (кроме таможенно-тарифных мероприятий), которые воздействуют на экспорт и импорт товаров, объем, товарную структуру внешней торговли, цены и конкурентоспособность товаров, создавая более жесткие условия для товаров иностранного происхождения по сравнению с товарами национального производства или различный режим для товаров разных стран" <*>. Думается, что такая формулировка вполне отвечает сути и задачам нетарифного воздействия государства на внешнеэкономическую деятельность. -------------------------------- <*> Дюмулен И. И. Нетарифные ограничения в международной торговле. Зарубежная практика. М., 1997. С. 4.
Развернутую классификацию нетарифных ограничений, различные основания такой классификации и их подробный анализ предлагает в своем диссертационном исследовании В. Н. Ревин. Анализируя деление нетарифных ограничений по форме воздействия на внешнюю торговлю на экономические и административные барьеры, автор указывает: "Меры первой подгруппы, подобно пошлинам таможенного тарифа, действуют на внешнюю торговлю опосредованно, через механизм спроса и предложения, что, как правило, имеет своим последствием удорожание экспортных и импортных товаров" <*>. К таким мерам, видимо, следует относить антидемпинговые, специальные, компенсационные пошлины, оценку таможенной стоимости и т. п. -------------------------------- <*> Ревин В. Н. Указ. соч. С. 15 - 16.
Посредством административных нетарифных барьеров регулирующее воздействие государства на внешнюю торговлю производится императивно, напрямую (лицензирование, квотирование, запреты на перемещение, разрешительная система, предоставление исключительного права на экспорт и импорт товаров и проч.). Очевидно, что дифференциация нетарифных мер по указанному критерию весьма условна. Так, например, для введения антидемпинговой пошлины в отношении импортного товара на территории России Министерством экономического развития и торговли РФ принимается решение о проведении антидемпингового расследования. Только по его результатам Правительство РФ может применить в отношении экспортеров антидемпинговые меры (например, пошлину). Таким образом, экономический барьер применяется на основании директивного решения. Взаимное влияние административных и экономических регуляторов друг на друга очевидно. Так, например, Правительство РФ устанавливает ограничения на ввоз определенного продукта, тем самым "подталкивает" отечественных производителей в случае роста спроса на товар повысить цену. По степени воздействия на внешнеэкономическую деятельность нетарифные ограничения В. Н. Ревин предлагает делить на четыре группы: жесткие средства (hard care measures); умеренные средства (mild measures); надоедливые средства (niusance measures); средства, степень воздействия которых установить невозможно. В настоящее время к жестким средствам можно, на наш взгляд, отнести все барьеры, олицетворяющие таможенную войну (эмбарго, таможенную блокаду). Среди мер умеренного характера, очевидно, следует выделить те, применение которых подвергается деятельной правовой регламентации (лицензирование, квотирование, сертификация, меры нетарифного регулирования экономического характера). К надоедливым мерам, по нашему мнению, вполне можно причислить завышенные требования к документам, бюрократические проволочки на границе. Средства, оценить степень влияния которых невозможно, - это те ограничения, которые установлены законодательством, но на практике не применяются или механизм их использования не регламентирован (в России, например, это предотгрузочная инспекция). По месту действия меры нетарифного регулирования делятся на барьеры пограничного и внутреннего регулирования. Первые - такие, например, как пограничные налоги и сборы, акцизы, пограничный ветеринарный и карантинный контроль, сертификация и т. д., - применяются к товарам во время пересечения ими таможенной границы до выпуска их таможенными органами. Вторые "сопровождают" товары иностранного происхождения внутри страны во время их продажи и потребления. К таким мерам можно отнести административные, технические и иные нормы и стандарты, ограничивающие использование иностранных товаров и содействующие приобретению покупателем национальных товаров. По характеру действия нетарифные ограничения можно разделить на прямые и скрытые. Первые обычно регулируются торговыми договорами и международными соглашениями. Они регламентированы нормами национальных законодательств, разработанными в соответствии с международными правилами, носят общедоступный характер (так как публикуются в официальных изданиях), имеют соответствующий механизм применения и потому обладают "прозрачностью" (то есть процедуры их введения, механизма их влияния всем сторонам хорошо известны). К ним относятся, например, эмбарго, таможенные формальности, квотирование и проч. Во вторую группу включены меры, обычно формально направленные не на ограничение торговли, а на решение других экономических и социальных задач. Влияние таких мер на внешнеторговые отношения является косвенным, опосредованным. К таким мерам можно отнести систему кредитования и дотирования национальных производителей, установление технических стандартов (с завышенными требованиями). Нетарифные ограничения классифицируются также по охвату стран или товаров, на которые они распространяются. Нетарифные меры могут применяться выборочно в отношении "отечественных и иностранных товаров, в отношении продукции отдельных производителей (объединений производителей), в отношении иностранных товаров, происходящих и/или импортируемых из отдельных стран (союзов государств). В связи с этим все меры нетарифного характера можно разделить на: 1) глобальные и 2) индивидуальные" <*>. Ограничения первой группы применяются к любым товарам независимо от страны происхождения товара. В данном случае действуют общепринятые принципы международной торговли: режим наибольшего благоприятствования наций, национальный режим, принцип недискриминации. Нетарифные меры второй группы применяются, как правило, на основе двусторонних договоров и соглашений в отношении отдельно взятого участника внешнеэкономической деятельности. Они предусматривают какие-либо льготы для субъектов (например, индивидуальные импортные квоты), или, напротив, создают режим дискриминации в отношении иностранного производителя в случае угрозы национальной отрасли экономики, которая возникает вследствие импорта такого товара на условиях недобросовестной конкуренции (например, введение антидемпинговых, компенсационных, специальных мер). -------------------------------- <*> См.: Ревин В. Н. Указ соч. С. 18.
С точки зрения действия во времени нетарифные меры можно разделить на временные и постоянные. Для временных мер характерно указание срока их применения, иногда норма предусматривает также наступление какого-либо события для окончания ее действия. Так, к временным мерам можно отнести антидемпинговые и компенсационные пошлины, защитные меры. Временные меры, в свою очередь, делятся на краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные (в данную группу входят также циклические, к примеру сезонные, ограничения). Таковы основные классификации нетарифных ограничений, представленные в науке и практике. Очевидно, что каждая из рассмотренных классификаций обладает достоинствами и недостатками. Таким образом, исследование международно-правовых основ нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности позволяет нам дифференцировать меры нетарифного регулирования, исходя из задач государственного воздействия на внешнюю торговлю, на запреты, ограничения (барьеры), а также стимулы, используемые в ходе регулирования внешней торговли товарами, услугами и объектами интеллектуальной собственности.
------------------------------------------------------------------
Название документа