Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов
(Бакаева О. Ю., Шилина Е. В.) ("Банковское право", 2006, N 2) Текст документаПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ И ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
О. Ю. БАКАЕВА, Е. В. ШИЛИНА
Бакаева О. Ю., доктор юридических наук, зав. кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
Шилина Е. В., соискатель, начальник юридического сектора Заводского отделения N 6976 Сбербанка России ОАО.
Функционирование отношений в области таможенного дела тесно соприкасается с денежным обращением. Более того, одно, как правило, не существует без другого. Образование, распределение и использование финансовых ресурсов участниками экспортно-импортных операций осуществляется посредством банковских расчетов, тогда как функция обеспечения соблюдения порядка перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств возлагается на таможенные органы. Необходимость взаимодействия банковской системы и таможенных органов в Российской Федерации обусловлена тем, что один из приоритетов государства - содействие развитию внешней торговли - может быть достигнут лишь при выработке согласованных позиций таможенных органов и звеньев банковской системы, основанных на приоритете соблюдения законных прав субъектов внешней торговли. Вместе с тем должен быть обеспечен разумный баланс публичных и частных интересов, позволяющий решить основные задачи таможенных органов: формирование доходной части бюджетной системы, пресечение правонарушений в области таможенного дела, борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем. Само понятие "взаимодействие" в различных источниках трактуется идентично. В толковом словаре С. И. Ожегова предусматривается его двойственное содержание: это, во-первых, взаимная связь явлений и, во-вторых, взаимная поддержка <*>. С позиций философии взаимодействие означает "процесс взаимного влияния тел друг на друга путем переноса материи и движения... Взаимодействие определяет существование и структурную организацию всякой материальной системы, ее свойства, ее объединение наряду с другими телами в систему большего порядка" <**>. Данные определения позволяют нам установить, что взаимодействие всегда предполагает существование нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов; совершение ими активных действий совместного характера; влияние их друг на друга. Кроме того, предполагается, что взаимодействие может быть выражено в различных формах, а именно: поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение. При этом взаимодействие может носить не только позитивный характер. Так, соучастники преступления, осуществляя тесное взаимодействие, для совершения неправомерного деяния организуются в преступную группу. Эта форма взаимодействия (соучастие в преступлении) является обстоятельством, отягчающим уголовную ответственность. -------------------------------- <*> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 75. <**> Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. 6-е изд. М., 1991. С. 65.
Взаимодействие банковской системы и таможенных органов нацелено на совершенствование механизма реализации положений, регулирующих отношения в сфере внешней торговли. Оно может включать разнообразные формы, заключающиеся как в совместной нормотворческой деятельности, так и в правоприменительной практике. Данная система отношений строится на совокупности основополагающих начал - принципов. В юридической литературе были выделены такие принципы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, как: независимость, подотчетность и подконтрольность, легитимность, ответственность, гласность <*>. При разработке данных принципов автором совершенно справедливо акцентировано внимание на центральном месте в таком взаимодействии Банка России. В данной работе представляется необходимым выделить принципы взаимодействия не только Банка России, но и всей банковской системы. На другой же стороне правоотношений должны выступать не все федеральные органы государственной власти, а лишь таможенные органы. -------------------------------- <*> См.: Чекушина Т. В. Правовые основы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 15 - 20.
Итак, к данным принципам предлагается отнести: 1. Принцип законности. Взаимодействие данных органов обеспечивается правилами действующего законодательства, а именно гл. IV Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и п. 4 Положения о Федеральной таможенной службе России (ФТС России). В процессе координации своих усилий они обязаны соблюдать нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных нормативных актов, а также международных договоров, ратифицированных Россией. Кроме того, их взаимодействие нацелено на выявление, устранение и предупреждение нарушений действующего законодательства. 2. Принцип содействия развитию внешней торговли. Осуществляя собственную компетенцию, и таможенные органы, и банки призваны способствовать активизации международных связей. Следует отметить, что фактически и те и другие призваны обслуживать международные экономические отношения, не ограничивая излишне свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Таможни и банки не должны тормозить процесс внешней торговли, а всячески содействовать ему, однако при условии, что сами субъекты будут следовать установленным законом правилам. 3. Принцип защиты прав субъектов внешнеэкономической деятельности. Данный принцип поставлен во главу угла в деятельности органов публичной власти. Он берет свое начало из конституционного положения, закрепившего приоритет прав и свобод человека. Права и законные интересы частных субъектов не должны быть ущемлены при осуществлении совместной деятельности банковской системы и таможенных органов РФ. 4. Принцип независимости и неподконтрольности банковской системы и таможенных органов. Согласно ч. 3 ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления, как правило, не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций. Аналогичное положение содержится и в таможенном законодательстве. Нормой ч. 2 ст. 401 Таможенного кодекса РФ запрещается вмешательство в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций. Это означает, что, несмотря на взаимосвязь публичных субъектов между собой, они не подчиняются друг другу, не контролируют деятельность друг друга, не отчитываются о своей деятельности друг перед другом. 5. Принцип гласности. Взаимодействие банковской системы и таможенных органов осуществляется на гласной основе, что проявляется в производстве ими совместных мероприятий открыто, с информированием об этом субъектов внешнеэкономической деятельности. Совместные нормативные акты Банка России и ФТС РФ публикуются в официальной печати. Таможенные органы обеспечивают свободный бесплатный доступ к информации не только о действующих, но и о подготавливаемых правовых актах в области таможенного дела (ст. 24 ТК РФ). В каждом таможенном органе, включая таможенные посты, должно быть обеспечено предоставление заинтересованным лицам общедоступной информации, а в таможнях и региональных таможенных управлениях - бесплатное консультирование по вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов <*>. Между тем гласность нельзя отождествлять с возможностью безграничного предоставления информации всем заинтересованным лицам. Она предусматривает распространение сведений в определенных рамках, что обусловливает выделение следующего принципа. -------------------------------- <*> См.: Приказ ГТК РФ от 23 декабря 2003 г. N 1509 "Об утверждении Инструкции об информировании и консультировании по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов" // СПС "КонсультантПлюс".
6. Принцип конфиденциальности. Согласно ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" кредитные организации гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Данные об операциях и счетах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей являются закрытой информацией, за исключением случаев представления ее судебным, налоговым и правоохранительным (в том числе таможенным) органам. В соответствии со ст. 10 ТК РФ информация, полученная таможенными органами, может использоваться исключительно в таможенных целях. Они и их должностные лица не вправе разглашать сведения, составляющие государственную, коммерческую, банковскую, налоговую или иную охраняемую законом тайну. Вопрос о том, какая информация может быть признана конфиденциальной, однажды рассматривался в ходе судебного разбирательства. При ввозе товара ООО "Техсервис" для корректировки таможенной стоимости Балтийской таможней была использована ценовая статистическая информация, которая (по мнению таможни) не подлежит разглашению и передаче третьим лицам. Эти сведения не были представлены декларанту. Суд сделал вывод, что ценовая информация мирового рынка не относится к конфиденциальной, а значит, должна быть предоставлена и субъекту внешнеэкономической деятельности, и суду <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 6 июня 2005 г. N А56-43232/2004 // СПС "КонсультантПлюс".
Сомнения в содержании конфиденциальной информации, на наш взгляд, следует разрешить путем принятия нормативного правового акта о конфиденциальной информации в области таможенного дела. В нем целесообразно установить, какая информация не должна разглашаться таможенными органами и их должностными лицами. 7. Принцип взаимного доверия. Выделяя данный принцип, можно предвидеть вполне объяснимый скептицизм, заключающийся в том, что доверие - скорее нравственная, чем юридическая категория. Думается, что никакое взаимодействие не может быть эффективным без обоюдного доверия. Так, принимая банковскую гарантию, таможенный орган, как правило, не сомневается, что обязательства по ней будут выполнены, а значит, он доверяет банку в данных правоотношениях. Такова, на наш взгляд, система принципов взаимодействия банковской системы и таможенных органов в Российской Федерации. Между тем различие между положением таможенных органов и уполномоченных банков отражается и на правовой базе их отношений с участниками внешнеторговой деятельности. Таможенное и гражданское законодательство относятся к различным отраслям права. В частности, гражданское законодательство основано на принципах автономии воли участников правоотношений, свободы договора, равенства сторон, а таможенное законодательство содержит в своей основе императивный метод регулирования, построенный на властном подчинении одной стороны другой. Исходя из этого, гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Таким образом, принципы и нормы гражданского законодательства в таможенном деле используются только в случаях и пределах, предусмотренных таможенным законодательством РФ. Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению форм взаимодействия банковской системы и таможенных органов, следует дать определение понятию формы такого взаимодействия. Учитывая, что и Банк России, и ФТС РФ представляют собой органы государственного управления, их взаимодействие должно складываться в рамках управленческих функций. Под правовой формой управленческого воздействия в науке административного права понимают внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия, носящие юридический характер или имеющие определенное юридическое значение <*>. Между тем взаимодействие рассматриваемых субъектов не всегда будет влечь последствия именно юридического характера, а, следовательно, может осуществляться и не в правовой форме. -------------------------------- <*> См., напр.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 256; Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 12 - 13.
Т. В. Чекушина определяет формы взаимодействия Банка России с федеральными органами государственной власти как "осуществляемые совместно либо при взаимном участии отдельных представителей части правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и организационной деятельности субъектов государственного управления по реализации компетенции в сфере управления денежно-кредитной системой" <*>. Наиболее распространенной формой взаимодействия таможенных органов с иными органами исполнительной власти является обмен информацией по письменным запросам. Запрашивается статистическая информация, разъяснения законодательства, уточняются и согласовываются позиции этих органов по вопросам их ведения. Учитывая, что одной из функций таможенных органов выступает обеспечение разрешительного порядка перемещения товаров через таможенную границу, проверке подлежат лицензии и иные разрешительные документы, выдаваемые Минэкономразвития РФ, Минобороны РФ, Ростехнадзором России и другими государственными органами. -------------------------------- <*> Чекушина Т. В. Указ. соч. С. 20.
Важнейшей формой взаимодействия органов публичной власти является издание совместных правовых актов. Они издаются в тех случаях, когда субъекты "стремятся сообща урегулировать сходные вопросы, относящиеся к компетенции каждого из них, установить единообразные правила для подчиненных им территориальных органов" <*>. Принятие таких актов - даже не право, а обязанность, нацеленная на качественное исполнение законов, в соответствии с которыми они принимаются, и создание механизмов их реализации. -------------------------------- <*> Дедяев В. М., Моравек Я. И. Взаимодействие таможенных органов с федеральными и региональными органами исполнительной власти // Современная таможенная служба и таможенники России (1991 - 2001 гг.): Учебно-метод. пособие. М., 2002. С. 274.
Думается, что взаимодействие банковской системы и таможенных органов должно проявляться в следующих мероприятиях: - принятие совместных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их ведению; - реализация механизма осуществления отдельных юридических процедур, планирование и проведение совместных мероприятий, направленных на решение задач взаимодействия сторон; - методологическое взаимодействие по вопросам, отнесенным к совместному ведению и основным направлениям взаимодействия сторон; - координация усилий по выявлению, пресечению и предотвращению нарушений законодательства о таможенном деле, о валютном регулировании и валютном контроле, о банках и банковской деятельности; - информационное взаимодействие, предоставление сведений по вопросам, интересующим стороны с учетом принципа конфиденциальности; - обмен опытом в целях повышения профессионализма кадров и совершенствования юридических процедур; - проведение совместных экспертиз и консультаций; - создание совместных рабочих групп, проведение ими исследования по вопросам, относящимся к ведению сторон; - проведение семинаров, в том числе с участниками внешнеэкономической деятельности, направленных на достижение цели содействия развитию внешней торговли. Формы взаимодействия, выраженные в осуществлении правоприменительной деятельности, могут осуществляться таможенными органами, подведомственными Федеральной таможенной службе Российской Федерации, и банками и кредитными организациями, подконтрольными Центральному банку Российской Федерации. Целью проведения всех названных мероприятий должно стать повышение эффективности управления сферой внешней торговли. Безусловно, что названные формы взаимодействия нуждаются в развитии и постоянном наполнении их реальным содержанием. Исходя из вышеизложенного, следует сформулировать понятие формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов. Под ней предлагается понимать способ осуществления ими совместных действий, нацеленных на повышение эффективности управления сферой внешней торговли. Формы такого взаимодействия могут быть как правовыми, так и неправовыми. В первом случае для субъектов внешней торговли появляются последствия, носящие юридический характер. Они выражаются в актах нормотворчества и правоприменения. Неправовые формы могут носить такой характер, как: информационный (обмен опытом), организационный (совместные совещания), образовательный (консультирование), материально-технический (внедрение технологических схем). Таким образом, взаимодействие банковской системы и таможенных органов осуществляется на различных уровнях. На уровне Центрального банка Российской Федерации и ФТС России взаимодействие носит в большей степени нормотворческий характер. На уровне банков и кредитных организаций и территориальных таможенных органов взаимодействие осуществляется в правоприменительной деятельности. При этом следует выделить различные направления взаимодействия, выражающиеся в функционировании правоотношений, складывающихся: - при защите таможенными органами информации, составляющей банковскую тайну; - при предоставлении банками сведений для целей таможенного контроля, в том числе информации о лицах, входящих в таможенную инфраструктуру; - при использовании таможенными органами для собственной деятельности курса валют и ставок рефинансирования, установленных Банком России; - при уплате таможенных платежей в безналичной форме и обеспечении такой уплаты; - при осуществлении валютного контроля. Концепция взаимодействия банковской системы и таможенных органов в Российской Федерации, как представляется, заключается в первую очередь в заключении соглашения о взаимодействии между ФТС России и Центральным банком Российской Федерации. Оно должно быть построено на основных принципах такого взаимодействия, определять его цели и задачи, включать формы сотрудничества. Роль предлагаемого к принятию соглашения о взаимодействии трудно переоценить, поскольку именно оно служит правовой основой деловых контактов, закрепляет направления и конкретные формы взаимодействия, позволяет достичь целей совершенствования государственного администрирования. При этом совершенно не возбраняется заключение аналогичных актов на территориальном уровне, что позволит учесть специфику того или иного региона и отразить особенности взаимодействия конкретных органов. Так, Главным управлением Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области совместно с Саратовской таможней был разработан и осуществлен комплекс мер по повышению эффективности системы контроля за своевременным поступлением выручки от экспорта товаров <*>. Такой акт стал правовой базой для совершенствования механизма осуществления важнейшей формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов. Думается, что не меньшее значение должно иметь и совершенствование правоприменительной практики, вырабатываемой совместными действиями исследуемых субъектов. -------------------------------- <*> См.: Неверова Н. В. Валютный контроль в деятельности учреждений Банка России: правовое регулирование и опыт правоприменения / Под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов, 2003. С. 108.
------------------------------------------------------------------
Название документа