Специальный административно-правовой статус таможенного брокера
(Новиков А. Б.) ("Законодательство и экономика", 2006, N 3) Текст документаСПЕЦИАЛЬНЫЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ТАМОЖЕННОГО БРОКЕРА
А. Б. НОВИКОВ
Несмотря на то что институт таможенного брокера имеет в законодательстве Российской Федерации сравнительно долгую историю, споры относительно статуса этого субъекта права не утихают. Многие правовые проблемы регулирования деятельности таможенного брокера остались неразрешенными как при реализации норм Таможенного кодекса РФ 1993 г. (далее - ТК РФ) <*>, так и при введении в действие нового ТК РФ 2003 г. <**>. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 31. Ст. 1226. <**> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066; N 52 (ч. I). Ст. 5038; 2004. N 27. Ст. 2711; N 34. Ст. 3533; N 46 (ч. I). Ст. 4494.
Действительно, ТК РФ 2003 г. должен был с необходимой полнотой закрепить и общие, и частные юридические признаки деятельности особого субъекта таможенного права - таможенного брокера, установить принципиальные черты статуса таможенного брокера, выделяющие его среди других многочисленных участников таможенных правоотношений. Однако это, к сожалению, не было реализовано. В ТК РФ оказались предельно скупо представленными нормы, отражающие основное содержание статуса таможенного брокера как субъекта административного права. Следствием этого явилась сравнительно подробная регламентация ряда административных процедур с участием таможенного брокера в целях удовлетворения сиюминутных потребностей урегулирования отношений таможенных органов и лиц, заинтересованных в таможенном оформлении товаров, но без четкого следования принципам административного права в целом. Такое положение существенно влияет на практику таможенного дела, порождая финансовые и психологические издержки участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), и требует внесения изменений и дополнений в действующее таможенное законодательство. Таможенный брокер определяется таможенным законодательством как субъект, осуществляющий деятельность в области таможенного дела. С точки зрения юридической техники уже первая "дефиниция" гл. 3 ТК РФ 2003 г. "деятельность в области таможенного дела", содержащаяся в ст. 18, поражает отсутствием юридического представления о том, что же собственно является деятельностью в области таможенного дела. Деятельность в таможенной сфере либо отождествляется с процедурной частью таможенного дела в целом, т. е. охватывает функционирование всех субъектов таможенных правоотношений, прежде всего таможенных органов, либо сводится к деятельности околотаможенной инфраструктуры, обслуживающей непосредственных участников таможенных правоотношений. А. Н. Козырин отмечал, например, что "специфика деятельности в области таможенного дела... заключается в ее предмете, а именно в осуществлении операций и юридически значимых действий с иностранными товарами до введения их в свободный экономический оборот на таможенной территории РФ" <*>. Приведенное положение, составляя основу определения указанной деятельности, требует существенной конкретизации при установлении статуса и форм деятельности субъектов таможенных правоотношений. В контексте гл. 3 ТК РФ 2003 г. деятельность в области таможенного дела должна определяться как специфическая часть таможенной деятельности, осуществляемой негосударственными субъектами, которые не являются сторонами внешнеторговых сделок с товарами, перемещаемыми через таможенную границу РФ. Такая деятельность довольно метко была охарактеризована как "участие в таможенных правоотношениях третьих лиц, не имеющих прямого отношения к осуществлению перемещения товаров через таможенную границу", специальная правоспособность которых позволяет совершать операции и юридически значимые действия с товарами, находящимися под таможенным контролем, в особом разрешительном порядке <**>. -------------------------------- <*> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2004. С. 60. <**> Там же. С. 61, 70.
ТК РФ 2003 г., опуская определение деятельности в области таможенного дела, устанавливает, что среди юридических лиц, вступающих в таможенные правоотношения, выделяются лица, действующие в качестве таможенных перевозчиков, владельцев складов временного хранения, владельцев таможенных складов и таможенных брокеров (представителей). Деятельность этих особых лиц допускается при условии их включения в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Таким образом, бесспорно обозначено наличие особых статусов указанных лиц в сфере таможенного регулирования по сравнению со статусом иных юридических лиц. ТК РФ, несмотря на обоснованные ожидания правоприменителей, не содержит прямых дефиниций для поименованных выше особых субъектов, за исключением таможенного брокера (представителя) согласно п. 17 ч. 1 ст. 11. Главы 11 и 12, параграф 5 гл. 19, гл. 15 ТК РФ включают положения, позволяющие лишь доктринально конструировать необходимые определения в отношении этих субъектов. Таможенный брокер (представитель) - посредник, совершающий таможенные операции от имени и по поручению декларанта или иного лица, на которое возложена обязанность или которому предоставлено право совершать таможенные операции. Проведение таможенных операций составляет существенный признак деятельности брокера. Однако иные лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела (ст. 18 ТК РФ), также проводят таможенные операции. Следовательно, уже здесь обнаруживается неточность дефиниции таможенного брокера: необходимо либо акцентировать внимание на представительском характере его деятельности, либо четко обозначить круг таможенных операций, которые он совершает. На наш взгляд, существенным является признак представительства. К сожалению, до сих пор в литературе не получил надлежащей оценки довольно очевидный факт, что таможенный брокер, осуществляющий от своего имени некоторые таможенные операции, может законно обретать статусы таких лиц, как таможенный перевозчик, владелец склада временного хранения, таможенного склада. Иными словами, недостаток современного нормативного определения понятия "таможенный брокер" заключается в том, что именно этот субъект должен действовать не от собственного имени при возможности осуществлять любую деятельность в области таможенного дела согласно ст. 18 ТК РФ. В отношении таможенного брокера (представителя) дополнительными идентификационными признаками выступают: а) наличие статуса российского юридического лица, но не казенного предприятия; б) включение в Реестр таможенных брокеров в установленном ТК РФ 2003 г. порядке (ст. 140 - 142); в) совершение таможенных операций от имени декларанта или других заинтересованных лиц по их поручению на договорной основе (оказание услуг или выполнение работ), представление интересов во взаимоотношениях с таможенными органами (ст. 139, 143) в силу обязанности, вытекающей из закона или договора (ч. 1 ст. 144); г) возможность ограничения сферы своей деятельности по совершению таможенных операций (ст. 139); д) наличие в штате не менее двух работников - специалистов по таможенному оформлению, имеющих квалификационный аттестат (ст. 140, 146). Законодатель не характеризует таможенного брокера как коммерческое предприятие. Коммерческий характер деятельности брокера выводится комментаторами таможенного законодательства лишь на основе косвенных нормативных признаков. Однако коммерческая основа деятельности таможенного брокера - важная отправная точка для анализа его правового статуса, для характеристики института представительства в таможенных правоотношениях, которые по своему содержанию пока еще далеки от гражданско-правовых. Даже поверхностный обзор приведенных признаков показывает, что в настоящее время законодатель в принципе стремится отделить статус таможенного брокера от статуса представляемых лиц - декларанта и лиц, несущих обязанности по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16 ТК РФ): таможенный брокер (представитель) не приобретает статус представляемого лица. Однако при ближайшем рассмотрении такая позиция законодателя оказывается недопустимо противоречивой, так как в таможенных правоотношениях декларант отделяется от таможенного брокера не более чем представляемое лицо от своего представителя в любых правоотношениях. Противоречие объясняется недостаточно четкими определениями, содержащимися в ТК РФ, а именно - декларантом выступает не лицо, осуществляющее декларирование товаров, что было бы наиболее логичным, а лица, имеющие обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16), а также любые иные лица, правомочные в соответствии с гражданским законодательством России распоряжаться товарами на таможенной территории РФ (ст. 126). Декларант и лицо, осуществляющее декларирование, не совпадают по ТК РФ: декларирование товаров производится декларантом либо таможенным брокером по выбору декларанта (ч. 1 ст. 124). Определение декларанта должно основываться на статусе определяемого субъекта, а не на действии по декларированию. Законодатель этого не видит: в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 11 ТК РФ декларант - лицо, которое декларирует товары либо от имени которого декларируются товары. В контексте ТК РФ смысл имеет лишь вторая часть дефиниции: товары действительно декларируются таможенному органу от имени декларанта самим декларантом либо таможенным брокером. Однако по тексту п. 15 ч. 1 ст. 11 ТК РФ таможенный брокер - тоже лицо, декларирующее товары, а значит, декларант. Это положение можно отнести к парадоксам ТК РФ: по одной норме таможенный брокер - декларант, а по другой - нет. Тут придет в замешательство и маститый ученый, и неопытный студент. Различие статусов таможенного брокера и декларанта приходится искать в основном в области их обязанностей и ответственности, поскольку "при совершении таможенных операций таможенный брокер обладает теми же правами, что и лицо, которое уполномочивает таможенного брокера представлять свои интересы во взаимоотношениях с таможенными органами" (ст. 143 ТК РФ). Обязанности таможенного брокера при таможенном оформлении, точнее, в его части, связанной с таможенными режимами и иными таможенными процедурами, обусловлены требованиями и условиями, установленными в отношении таможенных операций, необходимых для помещения товаров под таможенный режим или иную таможенную процедуру. Совершение таких операций не возлагает на таможенного брокера обязанности по совершению операций, связанных с завершением действия таможенного режима, а также иные обязанности, которые возлагаются только на лицо, обязанное к совершению операций по выпуску товаров, перевозчика или иное лицо (ч. 1 ст. 144). Таким образом, обязанности таможенного брокера определяются законодателем на стадии помещения товаров под таможенные режимы. Декларант в соответствии с ч. 2 ст. 127 обязан подать таможенную декларацию и представить в таможенный орган необходимые документы и сведения, по требованию таможенного органа предъявить декларируемые товары, уплатить таможенные платежи или обеспечить их уплату. В отношении последней обязанности таможенный брокер в соответствии с ч. 2 ст. 144 уплачивает таможенные пошлины, налоги, если содержание таможенного режима, определенного для декларирования товаров, предусматривает их уплату. За уплату таможенных платежей при декларировании товаров таможенный брокер несет такую же ответственность, как и декларант. Приведенные положения ТК РФ дают возможность утверждать, что, во-первых, различие статуса таможенного брокера и декларанта сводится к ограничению обязанностей таможенного брокера. Во-вторых, на стадии помещения товаров под таможенный режим или иную таможенную процедуру отсутствуют основания отличать права и обязанности рассматриваемых субъектов. Вследствие этого представляется возможным утверждать, что в действующем таможенном законодательстве юридические последствия деятельности таможенного брокера определяются на основе установления, что он не является декларантом в терминах ч. 1 ст. 126 ТК РФ, т. е. декларантом в силу обязанности по закону. Однако совокупность прав и обязанностей таможенного брокера, его ответственность перед таможенным органом определяет таможенного брокера как декларанта в силу обязанности по договору. Такая позиция находит отражение в новейших исследованиях <*>. Строго говоря, данный вывод и обеспечивает преемственность положений ТК РФ 1993 г. и ТК РФ 2003 г., так как изначально таможенный брокер (посредник) определялся как декларант на основе договора. Иными словами, таможенный брокер по коммерческому договору, в целом подчиненному частному праву, принимает на себя обязанности, установленные правом публичным, участвуя в процессе установления баланса публичных и частных интересов в таможенной сфере. Последнее утверждение представляется концептуальным, поскольку по ТК РФ таможенный брокер не может отождествляться с декларантом и иными лицами независимо от содержания его договора с клиентом. В случае же приобретения таможенным брокером прав и обязанностей лиц, перемещающих товары через таможенную границу, в отношении указанных товаров осуществление публичных услуг в форме таможенного представительства прекращается и таможенный брокер теряет особый статус. -------------------------------- <*> Там же. С. 338.
ТК РФ 2003 г. в части регулирования деятельности таможенного брокера внес принципиальные изменения прежде всего в содержание посреднических функций, таможенного представительства. Если ранее правоотношение "таможенный орган - участник ВЭД (подконтрольное лицо)" реализовывалось с привлечением таможенного брокера через идентификацию таможенного брокера как подконтрольного лица, так сказать, через замену субъекта (ст. 159 ТК РФ 1993 г.), то ныне указанное правоотношение при участии брокера реализуется через изменение его содержания: контрольное воздействие таможенного органа на участника ВЭД опосредуется оказанием публичных услуг участнику ВЭД как клиенту со стороны таможенного брокера. Идеальной целью таких услуг является оказание помощи клиенту по соблюдению таможенного законодательства при минимальных затратах времени и финансовых средств на проведение таможенных операций и повышение эффективности таможенного контроля за счет профессиональных действий таможенного брокера при организации и проведении таможенных операций. Совершенствование правового регулирования деятельности таможенного брокера должно осуществляться в сфере его публичной деятельности по оказанию таможенных услуг с акцентом на их качество. В этом направлении реализуется изменение концепции взаимодействия таможенного органа и таможенного брокера - от обеспечения за счет брокера погашения бюджетной задолженности участников ВЭД к устранению посредством деятельности брокера оснований для возникновения указанной задолженности. Иными словами, таможенный брокер продолжает выступать перед государством в лице таможенных органов как гарант. Требуется лишь определить, гарантом чего является брокер. Так, С. В. Халипов указывал по этому поводу следующее: "Основной целью введения института таможенных посредников как за рубежом, так и в Российской Федерации, является создание участников процедуры таможенного оформления, имеющих высокую профессиональную подготовку и гарантирующих таможенным органам своевременное и полное выполнение всех требований процедуры таможенного оформления, включая уплату таможенных платежей" <*>. -------------------------------- <*> Халипов С. В. Таможенное право (Таможенное регулирование внешнеэкономической деятельности). М., 2001. С. 74.
Современная литература по таможенному делу, к сожалению, не дает на основе определений таможенного брокера простого и ясного представления о его месте в системе организаций и учреждений, образующих так называемую околотаможенную инфраструктуру. Кроме того, следует учитывать, что ряд работ относится к периоду действия ТК РФ 1993 г., а новых сравнительно-правовых исследований по вопросу деятельности таможенного брокера чрезвычайно мало <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. П. Шавшиной. СПб., 2004. С. 189 - 191; Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2004. С. 60 - 70, 327 - 346.
На основе положений ТК РФ 1993 г. таможенный брокер характеризовался исследователями достаточно единообразно <1>: российское предприятие, обладающее правами юридического лица, действующее на основе лицензии на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера <2> как посредник, имеющий право от собственного имени совершать любые операции по таможенному оформлению и выполнять другие посреднические функции в области таможенного дела за счет и по поручению представляемого лица, неся при этом полную ответственность, как если бы он самостоятельно перемещал товары через таможенную границу РФ. В соответствии со ст. 172 ТК РФ 1993 г. таможенный брокер и лицо, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу, выступали перед таможенными органами в равном качестве декларанта. Соответственно к рассмотрению понятия "таможенный брокер" ранее обоснованно приступали через понятие "декларант", однако определения получались явно бессодержательные: таможенный брокер - тот, кто получил лицензию на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера <3>. Более того, статус таможенного брокера иногда принижался до статуса "субъекта вторичных таможенных правоотношений" <4>, наверное, в силу его необязательного участия в таможенных операциях. При этом публичный характер деятельности таможенного брокера все-таки проявлялся в оценках специалистов: поскольку лица, перемещающие товары через таможенную границу, не обладают достаточными знаниями и опытом для решения таможенных вопросов, им требуется квалифицированная помощь специалистов по таможенному оформлению. Данную публичную потребность должно было удовлетворить введение института таможенных брокеров, "оказывающих комплекс деловых услуг по сопровождению товаров в процессе их прохождения через таможню, включая своевременное оформление документов и профессиональное консультирование" <5>. Оказание услуг по таможенному оформлению товаров третьих лиц как основную характеристику деятельности таможенного брокера выделяет и С. В. Халипов <6>. -------------------------------- <1> Таможенное дело: Словарь-справочник. СПб., 1994. С. 162; Основы таможенного дела / Под ред. В. Г. Драганова. М., 1998. С. 105, 182. <2> Приказ ГТК РФ от 15 июня 1998 г. N 392 "Об утверждении Порядка лицензирования и контроля за деятельностью таможенного брокера со стороны таможенных органов" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. N 17. <3> Беляшов В. А. Таможенный энциклопедический справочник. В 2-х томах / Под ред. И. Ю. Краснянского. М., 1999. Т. 2. С. 607; Таможенное право: Учеб. пособие / Под ред. В. Г. Драганова, М. М. Рассолова. М., 2001. С. 238 - 246. <4> Назаренко В. М., Назаренко К. С. Таможенное оформление международных грузоперевозок. М., 2002. С. 39. <5> Мовчан И. И., Мовчан Е. И. Таможенные вопросы в деятельности российских предпринимателей (практическое руководство). М., 1996. С. 72; Таможенное право: Учебник / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 1998. С. 227. <6> Халипов С. В. Указ. соч. С. 72.
Таким образом, взгляд на статус таможенного брокера, на содержание его посредничества не сводился к оказанию юридической помощи или исполнению поручения, что и порождало вопросы о природе договора между брокером и лицом, перемещающим товары (брокерского договора). Этому договору никогда не придавали административный характер, искали ответ только в сфере гражданско-правовых отношений (договор поручения <1>, агентское соглашение <2> и т. п.). Расхожим стало мнение, что деятельность таможенного брокера достаточным образом охватывается положениями ст. 426 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) о публичном договоре, согласно которым коммерческие организации определенного типа обязаны оказывать услуги и выполнять работы в интересах неограниченного числа клиентов (потребителей). Таможенный брокер начал широко рекламироваться как участник "рынка таможенных услуг" <3>. Существование этого рынка обусловливалось признанием допустимости предпринимательской деятельности в сфере таможенного дела, что в рамках общей концепции таможенного дела представляется далеко не бесспорным фактом. В сферу таможенной деятельности как деятельности государства предпринимательство в форме таможенного брокера, таможенного перевозчика, оказания складских услуг, учреждения магазинов беспошлинной торговли на первый взгляд явно не вписывается и представляет собой, как было указано выше, таможенную деятельность негосударственных субъектов, т. е. другую часть таможенной деятельности. Однако функционирование этих субъектов сразу же стало восприниматься специалистами как предпринимательская деятельность в сфере таможенного дела <4>, хотя положения ТК РФ 1993 г. такую характеристику в нормативный оборот не вводили. В связи с этим необходимо учитывать, что таможенное дело бесспорно характеризовалось как сфера государственного управления. -------------------------------- <1> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. С. 329. <2> Халипов С. В. Указ. соч. С. 73. <3> Таможенный брокер // Таможенный альманах. 2000. N 3. С. 5, 9. <4> Мовчан И. И., Мовчан Е. И. Указ. соч. С. 72.
Между тем по мере развития таможенных правоотношений так называемые брокерские договоры следует рассматривать и в системе управленческих отношений, может быть, как разновидность административных договоров, по которым один субъект заменяется другим в отношениях с государственным органом (договор "брокер - клиент") или приобретает новые возможности (в том числе коммерческие) во взаимодействии с государством (договор "брокер - таможенный орган"). При этом следует признать, что в понятие брокерского договора фактически включается не только совокупность правоотношений "брокер - клиент", но и правоотношения "государство - брокер". Так, в Российской Федерации интересы таможенных брокеров как представителей внешнеэкономического бизнеса централизованно представляет Национальная ассоциация таможенных брокеров (поверенных), взаимодействующая с Федеральной таможенной службой (ФТС России) на основе нормативных договоренностей <*>. Таможенный брокер оценивался в таких условиях как "профессионально ориентированная лицензированная организация" <**>, профессиональный посредник в таможенной сфере, который несет обязанности, возложенные на него не только договором, но и таможенным законодательством в отношениях и с представляемым лицом, и с таможенными органами <***>. При этом нормы об обязанностях и ответственности брокера носят императивный характер, не допускающий отступление от них по какому-либо "брокерскому договору". -------------------------------- <*> Бакаева О. Ю., Матвиенко Г. В. Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., С. 100. <**> Там же. С. 9. <***> Там же. С. 227, 229.
Исследования на основе ТК РФ 2003 г. пока не позволяют обнаружить существенно новый нормативный взгляд на статус таможенного брокера. Так, характеристика правового положения таможенного брокера дополняется замечанием об отсутствии у данного субъекта государственно-властных полномочий <1>, что свидетельствует о снижении значения ярких коммерческих характеристик, которые исключали любые разговоры о приобщении к процессу государственного управления новеллой об исключении таможенного брокера из числа декларантов <2>. Таможенный брокер, будучи профессиональным посредником, обретает качество "помощника участника экспортно-импортных операций" <3>. Необходимо особо отметить, что акцент в общей характеристике таможенного брокера делается уже не на его принадлежность к деловым кругам, а переносится на его профессиональную деятельность в сфере таможенного дела, на общественно значимые посреднические функции <4>. Таможенный брокер формирует сеть организаций, составляющих таможенную инфраструктуру. Здесь уместно отметить, что термины "околотаможенная" и "таможенная инфраструктура", на наш взгляд, часто небрежно смешивают. Таможенная инфраструктура - организационная и материально техническая база деятельности таможенных органов. В околотаможенную инфраструктуру включаются ресурсы негосударственного характера. Отнесение таможенного брокера именно к таможенной инфраструктуре безусловно подчеркивает публичный характер его деятельности в особом взаимодействии с таможенными органами. Так, даже опубликование в официальных изданиях реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, может рассматриваться в качестве публичной бесплатной рекламы, позволяющей участнику внешнеэкономической деятельности сделать выбор, к какой организации ему выгодно и целесообразно обратиться, исполняя публичную обязанность <5>. При этом новый ТК РФ установил бесплатное включение в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, устранив уплату сборов за выдачу соответствующей лицензии. Это, на наш взгляд, существенно меняет подход государства к оценке содержания процедуры допуска негосударственных субъектов к таможенной деятельности. -------------------------------- <1> Таможенное право: Учебник / Под ред. М. М. Рассолова, Н. Д. Эриашвили. М., 2005. С. 50 - 53. <2> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. П. Шавшиной. СПб., 2004. С. 189. <3> Бакаева О. Ю., Матвиенко Г. В. Указ. соч. С. 98. <4> Ноздрачев А. Ф. Административная организация таможенного дела: Учебно-практическое пособие. С. 100. <5> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. С. 63.
Обратим более пристальное внимание на положения доктрины административного права, определяющие общий и специальный административно-правовой статус негосударственных организаций и соотношение статусов государственных и негосударственных субъектов в государственном управлении. Имеющийся спектр представлений о статусе таможенного брокера обусловливает постановку вопроса о его месте в системе государственного управления, о его административно-правовом статусе. Административно-правовой статус таможенного брокера определяется прежде всего отнесением его к таким субъектам административного права, как негосударственные организации. Такие организации (коллективные субъекты) имеют как общее, так и специальное административно-правовое положение, а специальный административно-правовой статус каждого субъекта устанавливается действующим административным законодательством <*>. Объем их административной правоспособности как юридических лиц в известной степени соотносится с их видами как субъектами гражданского права в зависимости от форм собственности <**>. Однако организационно-правовая форма таможенного брокера как юридического лица не имеет значения для выделения его специального административно-правового статуса, за исключением запрета казенному предприятию приобретать статус таможенного брокера (ч. 1 ст. 139 ТК РФ). -------------------------------- <*> Старилов Ю. Н. Административное право. В 2-х ч. Книга первая. Воронеж, 2001. Ч. 2. С. 15 - 18, 23, 25. <**> Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М., 2004. С. 56, 57, 187.
Таможенный брокер как коммерческая организация, самостоятельный хозяйствующий субъект является предприятием, занимающимся оказанием услуг, не имеет юридически-властных полномочий и не является субъектом управления <1>. Однако таможенный брокер обладает особенностями административно-правового статуса негосударственного корпоративного предприятия, которое действует в пределах административно-правового режима, характерного для предприятий, независимо от их организационно-правовых форм. Роль государства по отношению к таким предприятиям проявляется в установлении правовых норм (административно-правового режима) и контроле за их соблюдением, а государственное влияние является специфическим, не носящим характер государственного руководства их основной деятельностью <2>. Административная правоспособность таможенного брокера выражается в определяемой нормами административного права возможности данного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность в сфере государственного управления <3>, а именно в сфере таможенного регулирования. Административно-правовой статус субъектов, не наделенных административно-властной компетенцией, определяется возможностями, которые соответствующие административно-правовые, а не гражданско-правовые нормы закрепляют за ними непосредственно в сфере государственного управления <4>. Указанный статус дополнительно характеризуется объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим имуществом и финансовыми активами, целями деятельности, а также соотношением с органами исполнительной власти <5>. С точки зрения специального административно-правового статуса таможенного брокера распоряжение финансовыми активами у данного субъекта направлено на приобретение и обеспечение полномочий в сфере таможенного дела, а цели деятельности выходят за рамки получения прибыли и становятся общественно значимыми - обеспечение общего таможенного режима Российской Федерации через исполнение таможенных операций. Соответственно этому правовой режим деятельности таможенного брокера - режим таможенного оформления и допуска к проведению таможенных операций. -------------------------------- <1> Там же. С. 183. <2> Там же. С. 194, 195; Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 238, 240. <3> Там же. С. 42. <4> Там же. С. 45. <5> Там же. С. 232.
На примере правового статуса таможенного брокера наглядно демонстрируется тесная взаимосвязь гражданско-правового и административно-правового статусов данного субъекта. Действительно, без прямого указания административно - и таможенно-правовых норм специфическая коммерческая деятельность таможенного брокера теряет смысл, специальная гражданская правосубъектность обусловливается специальной административной правосубъектностью. Следовательно, можно говорить и о межотраслевом характере особого правового режима, в котором действует таможенный брокер как коммерческая организация. Такие правовые режимы и определяют, на наш взгляд, особенности таможенно-правовых отношений. В настоящее время многие специалисты уже не склонны относить указанные отношения к чисто административным и обоснованно указывают на наличие гражданско-правовых связей участников таможенных правоотношений. Однако гражданско-правовые отношения в таможенной сфере не "разбавляют" административные, а наоборот, формируются, обогащаются новым содержанием под контролем государства в силу административно-правовых установлений. Следовательно, не "околотаможенный бизнес", не "предпринимательство в сфере таможенного дела" при ослаблении государственных запретов и контроля расширяют и корректируют содержание таможенного дела, а таможенная государственная система создает новые правовые возможности эксплуатации ресурсов предпринимательства для решения общественных задач, для удовлетворения публичного интереса тех же предпринимательских кругов. Специфику статуса субъектов административного права ряд авторов связывает с наличием и объемом их дееспособности, определяемой среди прочего правовым режимом осуществления права и исполнения обязанностей и результатами проведения соответствующих регистрационных и иных административных процедур <*>, которые определяют момент приобретения субъектом специального статуса. Упомянутый правовой режим представляется имеющим сугубо процедурный характер, но безусловно входит составной частью в указанный выше особенный административно-правовой режим, отличающий регулирование деятельности особых негосударственных субъектов. -------------------------------- <*> Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 19.
Само наименование юридического лица "таможенный брокер" указывает на двойственный характер его правового положения. С одной стороны, деятельность в таможенной сфере определяет признак публичности, с другой - брокерская деятельность традиционно воспринимается как сугубо коммерческая в нескольких ее разновидностях (биржевой, фрахтовый маклер и т. п.) <*>, но без упоминания таможенного брокера как типичной коммерческой организации. -------------------------------- <*> Бернар И., Колли Ж.-К. Толковый экономический и финансовый словарь. Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология: В 2-х т. М., 1994. Т. 1. С. 257, 258.
Не вызывает сомнений, что таможенный брокер оказывает услуги публичного характера по таможенному оформлению товаров, действует исходя из приобретенной публичной обязанности. Публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и частных индивидуальных и коллективных субъектов. Их оказание связано с реализацией контрольных и регулятивных функций государства и деятельностью государственных органов, обладающих определенной компетенцией. По отношению к таможенному брокеру такими органами являются прежде всего таможенные органы. Среди основных особенностей деятельности по оказанию публичных услуг выделяются, во-первых, специальный правовой режим, во-вторых, реализация правоотношений с клиентами, имеющими публичные обязанности и право на получение соответствующих услуг <*>. Еще в конце XIX - начале XX в. исследователи отмечали исполнение публичных обязанностей и реализацию соответствующих прав государственными и административными учреждениями в широком смысле - собственно властными государственными органами и иными структурами, группируемыми по их компетенции в сфере публичных служб <**>. Признак публичности, т. е. выполнения функций публичной службы в интересах общества в целом определяет правовое положение негосударственных субъектов в отличие от государственных, реализующих исполнительные функции. Таким образом, публичная служба как деятельность по удовлетворению публичного интереса реализуется юридическими лицами публичного права (государственными публичными и иными публичными организациями) и некоторыми коммерческими структурами. Публичные учреждения как юридические лица по публичному праву, которым поручено управление специализированной публичной службой, подразделяются на административные, промышленные и коммерческие <***>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 10, 2000. ------------------------------------------------------------------ <*> Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2004. С. 200. <**> Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1908. Т. 1. С. 388 - 398; Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 78 - 97. <***> Воронков А. В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб., 2001. С. 17.
В цепочке правоотношений "государство - таможенный брокер - участник внешнеэкономической деятельности" существенным элементом является не только оказание публичных услуг негосударственным субъектом в звене "брокер - клиент", но и форма публичного участия государственного субъекта в коммерческой деятельности в звене "государство - таможенный брокер". Такие формы реализуются, в частности, путем создания коммерческих публичных учреждений, способствующих гибкому государственному влиянию на принятие решений <*>. В таможенной сфере указанное государственное влияние не может ассоциироваться с обычно понимаемым воздействием на деятельность крупных производственных компаний, в том числе естественных монополий. Речь идет о влиянии другого рода: государство, санкционируя деятельность публичных коммерческих организаций в сфере таможенного дела, ориентируется на достижение оптимального результата функционирования таможенной системы, а именно - максимальной собираемости таможенных платежей и соблюдения мер таможенной политики при минимальных бюджетных расходах на поддержание таможенной инфраструктуры. Идеальный публичный орган (орган государства, орган местного самоуправления, публичное предприятие административного или коммерческого типа) создается для эффективного удовлетворения публичных интересов, осуществления функции публичной службы. Современное административное право признает: многие из таких публичных органов уже являются корпорациями в том же смысле, что и частные компании <**>. Указанный особый характер корпоративной деятельности в сфере таможенного дела проявляется в том, что сугубо государственные функции таможенных органов реализуются при отсутствии возможности их делегирования на материально-технической и организационной базе, предоставляемой в соответствии с положениями ТК РФ лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела. В таможенной системе государственные органы и частные структуры, наделенные специальным административно-правовым статусом, успешно реализуют в активном взаимодействии задачи таможенного регулирования и таможенного контроля. При этом часть одинаковых таможенных функций может реализовываться как государственными, так и частными структурами (например, хранение товаров под таможенным контролем). Повторимся, это не является делегированием функций. Любопытно отметить на этом примере двойственную характеристику такой деятельности: с одной стороны, это исполнение таможенных операций, процедурная деятельность, с другой - оказание складских возмездных услуг в сфере таможенного дела. Итак, корпоративные структуры, отличающиеся от государственных иными формами собственности и порядком управления, воспринимают общие компетенционные элементы. В результате реализуется прямое и косвенное воздействие субъектов публичной компетенции на деятельность субъектов корпоративной компетенции, побуждающее их к определенным решениям, действиям и воздержанию от неправомерных акций на основании норм текущего законодательства <***>. В такой терминологии таможенный брокер выступает коммерческой структурой, обладающей в силу положений ТК РФ корпоративной компетенцией. Наличие специального правового режима и для публичной службы, и для частных компаний, реализующих публичный интерес, как отмечалось выше, выступает основным условием возникновения такой корпоративной компетенции. -------------------------------- <*> См.: Кошанина Т. В. Хозяйственные товарищества и общества: правовое регулирование внутрифирменной деятельности. М., 1995. С. 133 - 153. <**> Воронков А. В. Указ. соч. С. 16; Beell J., Boyron S., Whittaker S. Principles of Freneh Law. Oxford, 1998. P. 171. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 10, 2000. ------------------------------------------------------------------ <***> Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 209, 210.
Известную неопределенность при данной характеристике статуса таможенного брокера вносит признание исследователями наличия общественно полезных учреждений, которые являются частными и пользуются особым покровительством администрации <*>. Действительно, общественно полезная деятельность таможенного брокера неоспорима и востребована. В то же время таможенное законодательство пока вовсе не рассматривает институт таможенного брокера как неотъемлемый элемент в механизме реализации общественного, публичного интереса в таможенной сфере. При этом современная практика таможенного дела опирается на развитие взаимодействия таможенных органов с таможенными брокерами и их ассоциациями <**>. Упомянутое покровительство администрации нормативно закреплялось положениями, согласно которым таможенные органы оказывают содействие таможенным брокерам в реализации их прав и исполнении своих обязанностей, а также создают условия, способствующие ускорению таможенного оформления товаров и транспортных средств, декларируемых таможенными брокерами, а таможенное оформление товаров, декларируемых брокерами, производится в приоритетном порядке. Правда, новый ТК РФ не устанавливает для таможенного брокера приоритетное право таможенного оформления, что не мешает фактически реализовывать его в современной таможенной практике. Современный таможенный брокер явно вышел в своей позитивной деятельности за пределы понятия общественно полезной организации, переживая эволюцию в организацию необходимую. Следовательно, перспектива таможенного регулирования в отношении таможенного брокера может быть обозначена последовательным переходом от принципа совершения таможенных операций декларантом при наличии его права обратиться к публичным услугам таможенного брокера к принципу совершения таможенных операций таможенным брокером при наличии права декларанта отказаться от его публичных услуг. -------------------------------- <*> Воронков А. В. Указ. соч. С. 19; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 447. <**> См.: Приказ ГТК России от 4 февраля 2000 г. N 89 "О дополнении N 1 к Соглашению о сотрудничестве между Государственным таможенным комитетом Российской Федерации и Национальной ассоциацией таможенных брокеров (поверенных)" // Таможня. 2000. N 3. С. 5 - 8.
Следовательно, представляется существенным определить в ТК РФ роль таможенного брокера как коммерческого публичного учреждения, создание которого не только допускается, но и поощряется и утверждается государством в целях реализации специализированной публичной службы. Через оказание публичных услуг место таможенного брокера в системе государственного управления определяется в непосредственной близости с органами исполнительной власти Российской Федерации, функционирующими в форме федеральных агентств и осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг. В соответствии с подп. "д" п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <*> под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Исходя из этого определения, можно заключить, что оказание публичных услуг таможенного брокера может представлять собой предоставление государственными органами, в том числе таможенными, через коммерческие публичные организации, не подведомственные этим государственным органам, на возмездной основе, в том числе по государственно регулируемым ценам услуг в области таможенного дела в соответствии с таможенным законодательством. В первом приближении из приведенной дефиниции вытекает два существенных вывода. Во-первых, федеральная ассоциация таможенных брокеров имеет прямую перспективу войти в структуру пока не существующего даже в проекте таможенного агентства Российской Федерации. Во-вторых, таможенные брокеры как лица, осуществляющие таможенные операции в рамках общего таможенного посредничества, могут поглотить, ассоциировать в свою структуру иных субъектов, чья деятельность связана с оказанием отдельных услуг, с проведением отдельных таможенных операций на этапе таможенного оформления товаров (владельцев складов временного хранения, владельцев таможенных складов). Это означает, что предпринимательская деятельность, связанная с реализацией таможенных режимов (магазин беспошлинной торговли, свободный склад), выходит за рамки оказания публичных услуг на коммерческой основе и не может быть предметом регулирования деятельности ни таможенного брокера, ни таможенного агентства. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.
С учетом приведенных позиций и положений текущего законодательства совершенствование правового регулирования деятельности таможенного брокера должно осуществляться с учетом общих потребностей модификации административного законодательства <*>. Во-первых, существенной доработки требуют нормы законодательства, составляющие "каркас" института публичных услуг и устанавливающие типологию публичных услуг применительно к представительству в таможенной сфере. Во-вторых, качественное оказание публичных услуг обусловливается наличием разветвленного процедурного законодательства, охватывающего различные аспекты взаимоотношений брокера и клиента, в том числе порядок расчетов и установления размера платы за оказываемые услуги. Последние положения для таможенного брокера до сих пор являются остро дискуссионными, поскольку таможенное законодательство не предусматривает реализацию прав лиц на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу с дополнительным их обременением платежами, связанными с оплатой услуг таможенного брокера, но в целом ставит указанных лиц перед необходимостью обращаться к публичным услугам таможенного брокера. В-третьих, необходима существенная конкретизация положений о гражданско-правовой и административной ответственности таможенного брокера за качество предоставляемых услуг с разграничением ответственности брокера и декларанта. В-четвертых, представляется обоснованной необходимость усиления императивности оказания публичных услуг, которая устраняет подчиненное положение клиента по отношению к таможенному брокеру. В-пятых, законодательному урегулированию подлежит система взаимоотношений таможенного брокера и таможенных органов, вырабатывающих стратегию сотрудничества при решении задач таможенного регулирования. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. А. Тихомирова "Теория компетенции" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", N 10, 2000. ------------------------------------------------------------------ <*> Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 204.
------------------------------------------------------------------
Название документа