Формирование правовых основ деятельности субъектов ВТС
(Моисеенков А. А.) ("Военно-техническое сотрудничество", 2006, N 12) Текст документаФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ВТС
А. А. МОИСЕЕНКОВ
Правовые основы деятельности субъектов военно-технического сотрудничества (далее - субъекты ВТС) имеют в современной России свою непродолжительную историю формирования. При этом на всех этапах развития отечественного военно-технического сотрудничества правовое положение его участников определялось специальным законодательством в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Формирование правового регулирования деятельности субъектов ВТС и становления их правового положения можно разделить на четыре этапа. В настоящей статье будут рассмотрены первые два этапа. Первый этап занимает период с мая 1992 г. по декабрь 1994 г. Впервые организации, которым разрешался экспорт и импорт вооружения и военной техники, работ и услуг военно-технического характера, были определены в Положении о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 г. N 507 "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами". <*> К ним были отнесены внешнеэкономические объединения, предприятия - разработчики и изготовители этой продукции, ассоциации, корпорации, концерны, акционерные общества и другие организации Российской Федерации. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 20. Ст. 1127.
Решения о предоставлении организациям названного права принимались Правительством Российской Федерации по представлению Межведомственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству. Названным юридическим лицам разрешалось участие в военно-техническом сотрудничестве в рамках предоставляемого права и принимаемых Правительством Российской Федерации решений. Следует отметить, что объем предоставляемого права, порядок его реализации, виды разрешенной деятельности с продукцией военного назначения (далее - ПВН) и обязанности участников военно-технического сотрудничества не устанавливались. Определенную в соответствии с названным Указом Президента Российской Федерации систему государственного управления военно-техническим сотрудничеством можно отнести к правительственной модели, поскольку все определяющие полномочия по регулированию военно-технического сотрудничества были возложены на Правительство Российской Федерации. В частности, Правительство Российской Федерации кроме указанного полномочия определяло порядок лицензирования экспорта <*> и импорта вооружения и военной техники (и определяло порядок принятия решения об экспорте продукции военного назначения); устанавливало общие квоты экспорта вооружения и военной техники <**>; определяло сроки и условия поставки за рубеж вооружения и военной техники, передачи иностранным государствам лицензий на ее производство, а также об оказании технического содействия в создании (дооборудовании) специальных объектов по просьбам иностранных государств; определяло перечень образцов вооружения и военной техники, разрешенных к поставке на экспорт, и перечень государств, в которые запрещались поставки вооружения и военной техники, и др. -------------------------------- <*> Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 1992 г. N 469 утвержден Перечень отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и научно-технической информации, применяемых при создании вооружения и военной техники, экспорт которых контролируется и осуществляется по лицензиям в 1992 - 1993 годах // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 4. Ст. 181. <**> См.: Постановления Правительства Российской Федерации от 24 июля 1992 г. N 517 "О порядке лицензирования в Российской Федерации поставок специальных комплектующих изделий для производства вооружения и военной техники в рамках государств - членов СНГ" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 5. Ст. 247 и от 28 января 1993 г. N 80 "О порядке лицензирования экспорта и импорта продукции (работ, услуг) военного назначения на территории Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 6. Ст. 484.
Каких-либо дополнительных требований или ограничений к юридическим лицам для получения ими права участия в военно-техническом сотрудничестве, а также ограничений на посредническую деятельность или ограничений на конкуренцию между российскими участниками военно-технического сотрудничества в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 г. N 507 не устанавливалось. Дополнительные критерии и требования к юридическим лицам для получения ими права участия в военно-техническом сотрудничестве были установлены позже в Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 479 "О предоставлении предприятиям права участия в военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 4. Ст. 364.
В нем впервые было установлено требование к юридическому лицу, ставящее в зависимость возможность предоставления ему права на осуществление военно-технического сотрудничества с номенклатурой вооружения и военной техники, разработка и изготовление которых являлись предметом его деятельности. Вместе с тем допускалась поставка на экспорт ПВН, произведенной другими предприятиями, если в соответствии с нормативно-технической документацией указанная продукция поставлялась в составе системы или комплекса вооружения, производимого предприятием-экспортером (фактически разрешалось так называемое "скрытое посредничество"). Аттестация предприятий на право осуществления военно-технического сотрудничества проводилась Межведомственной комиссией по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с зарубежными странами <*>. -------------------------------- <*> См. пункты 3 - 9 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 479.
Проведение аттестации предприятий на получение права осуществления военно-технического сотрудничества состояло из следующих этапов: предприятие направляло в Государственный комитет по оборонным отраслям промышленности заявление и необходимый комплект документов <*>; -------------------------------- <*> Согласно приложению к Положению, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 479, для получения права на осуществление военно-технического сотрудничества организацией представлялись следующие документы: заявление, справка органа Госкомстата России о присвоении кода ОКПО, нотариально заверенные копии учредительных документов, свидетельство о регистрации организации в качестве субъекта предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации, справки о наличии рублевого и валютного счетов в банке на территории Российской Федерации и в иностранном банке, а также финансовый отчет организации за предыдущие два года.
названный Комитет рассылал копии указанных документов в МВЭС России, Минобороны России, Минэкономики России, ФСК России, ГТК России, ГК "Росвооружение" и назначал дату рассмотрения заявления предприятия на заседании указанной Межведомственной комиссии; одновременно с этим указанные документы предприятия рассматривались в комиссии по аттестации при Государственном комитете по оборонным отраслям промышленности Российской Федерации, решение которой в виде протокола и проекта соответствующего решения Правительства Российской Федерации представлялось на заседание указанной Межведомственной комиссии; при положительном рассмотрении указанной Межведомственной комиссии решением Правительства Российской Федерации предприятию предоставлялось право осуществления военно-технического сотрудничества. Экспорт и импорт продукции (работ, услуг) военного назначения организациями, получившими право на военно-техническое сотрудничество, осуществлялись на основании лицензий, выдаваемых Министерством внешних экономических связей Российской Федерации. Права, которыми наделялись субъекты ВТС при осуществлении ими внешнеторговой деятельности в отношении ПВН, с одной стороны, носили ограниченный характер, но, с другой стороны, ввиду своей неконкретности не позволяли органам государственной власти осуществлять эффективную координацию и контроль их деятельности. В соответствии со своими полномочиями участникам внешнеэкономической деятельности в области военно-технического сотрудничества было разрешено <*>: проводить поиск иностранных заказчиков в странах, в которых военно-техническое сотрудничество не запрещено; осуществлять показы и передавать в ходе переговоров тактико-технические характеристики разрешенных для экспорта вооружения и военной техники; вести рекламную и другую маркетинговую работу; подписывать контракты и на основании полученных в установленном порядке лицензий самостоятельно экспортировать вооружение и военную технику, работы и услуги военного назначения; выбирать посредников из числа организаций, получивших в установленном порядке разрешение на осуществление внешнеэкономической деятельности в области военно-технического сотрудничества. -------------------------------- <*> См. пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 479.
Организации, зарегистрированные в качестве участников внешнеэкономической деятельности в области военно-технического сотрудничества, представляли в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти в качестве отчета о своей деятельности четко установленный перечень документов: копии контрактов и дополнительных соглашений; информацию о ходе реализации контрактов и о завершении их выполнения; информацию о поступлении валютных средств на счет предприятия за выполненные по контракту работы. При этом экспорт запасных частей, учебного и вспомогательного имущества к вооружению и военной технике, ранее поставленным зарубежным странам, а также проведение работ по их техническому обслуживанию и ремонту (в том числе с использованием серийно выпускаемых комплектующих изделий взамен снятых с производства) осуществлялись без оформления решения Правительства Российской Федерации. Представляется, что в тот период времени это вряд ли было обоснованно и оправданно, поскольку субъекты ВТС не были должным образом подготовлены к такой "широкой" самостоятельности при осуществлении своей деятельности <*>. -------------------------------- <*> Согласно пункту 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 879 "О совершенствовании системы контроля за экспортом и импортом продукции, работ и услуг военного назначения в Российской Федерации" указанное положение было признано утратившим силу // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 37. Ст. 3626.
Однако в настоящее время в регулировании данного вопроса вернулись к такому порядку, который на практике показывает свою эффективность <*>. -------------------------------- <*> Согласно пункту 3 Положения о порядке осуществления военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. N 1062, поставки запасных частей, агрегатов, узлов, приборов, комплектующих изделий, специального, учебного и вспомогательного имущества, технической документации к ранее поставленной продукции военного назначения, проведение работ по освидетельствованию, эталонированию, продлению срока эксплуатации, техническому обслуживанию, ремонту, утилизации и других работ, обеспечивающих комплексное сервисное обслуживание ранее поставленной продукции военного назначения, обучение иностранных специалистов проведению таких работ осуществляются на основании ранее принятых в установленном порядке решений о поставке иностранным заказчикам продукции военного назначения или о передаче лицензий на ее производство в строгом соответствии с этими решениями, а в случае отсутствия таких решений - по решению Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству в соответствии со списками N 1 и 2.
Полномочиями по регулированию деятельности российских организаций, осуществляющих военно-техническое сотрудничество, также были наделены Минобороны России, МИД России, Минэкономики России, Минпромышленности России, МВЭС России и СВР России. Для формирования международно-правовой основы военно-технического сотрудничества на этом этапе Российской Федерацией заключены Соглашения о военно-техническом сотрудничестве со следующими государствами: Республикой Белоруссия (29 октября 1993 г.), Китайской Народной Республикой (24 ноября 1992 г.), Республикой Казахстан (28 марта 1994 г.), Монголией (27 апреля 1993 г.), Сирийской Арабской Республикой (27 апреля 1994 г.), Республикой Таджикистан (27 января 1994 г.), Турецкой Республикой (20 октября 1994 г.) и Французской Республикой (4 февраля 1994 г.). В период первого этапа развития правового регулирования деятельности субъектов ВТС право осуществления военно-технического сотрудничества в отношении ПВН решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации было предоставлено следующим внешнеторговым объединениям <*>: "Воентех", "Электрооргтехника", "Машприборторг", "Судоэкспорт", "Общемашэкспорт", "Радиоэкспорт", а также специализированному внешнеэкономическому объединению "Промэкспорт", акционерному обществу "Авиаэкспорт" и "Московскому авиационному производственному объединению". -------------------------------- <*> Кузык Б., Новичков Н., Шварев В., Кенжетаев М., Симаков А. Россия на мировом рынке оружия. М.: Военный парад, 2001. С. 735.
Анализ нормативных правовых актов, регулировавших деятельность субъектов ВТС в период 1992 - 1994 гг., показывает, что такие неоправданно либеральные требования для получения права осуществления внешнеторговой деятельности в отношении ПВН, отсутствие четких нормативных правил по координации и контролю деятельности субъектов ВТС и по соблюдению ими интересов государства при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении ПВН, а также отчетность субъектов ВТС о своей деятельности перед органами государственной власти, носившая уведомительный характер, привели к тому, что их деятельность со специфическим продуктом (ПВН, а также выполнение в отношении нее работ и оказание услуг) привела к ослаблению защиты интересов Российской Федерации, жесткой конкуренции между субъектами ВТС <*>, несанкционированному вывозу в иностранные государства ряда технологий на разработку и производство вооружения и военной техники, а также поставила под угрозу выполнение Российской Федерацией международных обязательств по нераспространению оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия и технологий их создания. -------------------------------- <*> Факты проявления конкуренции среди российских участников военно-технического сотрудничества установлены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 19 октября 1992 г. N 1879-р // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 17.
По мнению экспертов <*>, предприятия оборонно-промышленного комплекса, преследуя коммерческие цели и не осведомленные о международных обязательствах России, экспортируя оружие в проблемные регионы мира, зачастую наносили ущерб интересам страны. Таким образом, были нарушены традиции военно-технического сотрудничества как специфической сферы внешнеэкономической деятельности государства, имеющей большое политическое и военное значение, не требующей разглашения того, как, чем и с кем осуществляется торговля продукцией военного назначения. -------------------------------- <*> Военно-техническое сотрудничество России на рубеже веков / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С. В. Степашина. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2002. С. 72.
Указанное положение дел отразилось на показателях российского объема экспорта вооружения и военной техники: если в 1989 г. этот показатель составлял 21,8 млрд. долл., в 1991 г. - 7 млрд. долл., то в 1992 г. - 2,329 млрд. долл., в 1993 г. - 2,504 млрд. долл. и в 1994 г. - 1,7 млрд. долл. <*>. -------------------------------- <*> Кузык Б., Новичков Н., Шварев В., Кенжетаев М., Симаков А. Россия на мировом рынке оружия. М.: Военный парад, 2001. С. 161.
Для решения перечисленных проблем Президентом Российской Федерации были приняты решения об усилении государственного регулирования военно-технического сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами и о постепенном закреплении за собой полномочий по правовому регулированию деятельности субъектов ВТС. Можно констатировать, что в этот период дано начало формированию так называемой "президентской вертикали" в системе военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (далее - система ВТС). Одним из первых таких шагов явилось решение Президента Российской Федерации (ноябрь 1993 г.) об учреждении на базе Российского государственного внешнеэкономического объединения "Оборонэкспорт" Государственной внешнеэкономической компании "Спецвнештехника" и специализированной внешнеэкономической организации - Главного управления по сотрудничеству и кооперации Государственной компании по экспорту и импорту вооружений и военной техники "Росвооружение", основной задачей которой являлось осуществление экспорта и импорта всех видов вооружения и военной техники, военного имущества, техники и технологий двойного назначения. Создание названной компании послужило прологом ко второму этапу формирования правового регулирования деятельности субъектов ВТС. Таким образом, указанным решением Президентом Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами был создан государственный посредник - один из основных элементов управляемой подсистемы государственного управления, модель которой эффективно функционирует и в настоящее время. Создание единого государственного посредника оказалось в то время своевременным мероприятием на фоне процессов, происходящих на мировом рынке оружия, и общей политической ситуации, связанной с объявлением прекращения "холодной войны" между США и Россией, а также позволило ослабить конкуренцию российских субъектов ВТС на внешних рынках и сосредоточить необходимые ресурсы на продвижение ПВН на экспорт <*>. -------------------------------- <*> Военно-техническое сотрудничество России на рубеже веков / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С. В. Степашина. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2002. С. 71 - 72.
Развитие второго этапа правового регулирования деятельности субъектов ВТС и становления их правового положения связано с изданием Указов Президента Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. N 2251 "О Государственном комитете Российской Федерации по военно-технической политике" <*> и от 5 октября 1995 г. N 1008 "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с зарубежными странами" <**> и занимает период с декабря 1994 г. по август 1997 г. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 45. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 41. Ст. 3876.
Указанному этапу присуще усиление государственного участия в вопросах правового регулирования деятельности субъектов ВТС и постепенное укрепление роли Президента Российской Федерации в системе ВТС, выразившееся в закреплении за ним ряда полномочий по регулированию военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. В частности, Президентом Российской Федерации: утверждались перечни вооружения и военной техники, а также НИОКР военного назначения, впервые предлагаемых для экспорта Российской Федерации; определялся перечень зарубежных стран, военно-техническое сотрудничество с которыми запрещено или ограничено; утверждался перечень продукции, работ (услуг) военного назначения, разрешенных к поставке на экспорт; принимались решения о передаче лицензий на производство ПВН зарубежным странам, о сотрудничестве с зарубежными странами в области разработок вооружения и военной техники и иной ПВН и об оказании военно-технической помощи зарубежным странам. Полномочие по принятию решения о предоставлении юридическим лицам Российской Федерации, являющимся разработчиками и (или) изготовителями ПВН, права на участие в военно-техническом сотрудничестве и лишение их этого права в соответствии с порядком, устанавливаемым Президентом Российской Федерации, сохранилось за Правительством Российской Федерации. Четко определены участники внешнеторговой деятельности в отношении вооружения и военной техники: Государственная компания по экспорту и импорту вооружений и военной техники "Росвооружение", предприятия - разработчики и изготовители вооружения и военной техники, получившие такое право в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, а также Министерство обороны Российской Федерации в части оказания им зарубежным странам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 1998 г. N 521 "Об утверждении Положения об оказании Министерством обороны Российской Федерации услуг иностранным государствам по подготовке национальных военных кадров и технического персонала" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 23. Ст. 2538.
Усиление государственного участия в вопросах правового регулирования деятельности субъектов ВТС выразилось также в образовании Государственного комитета Российской Федерации по военно-технической политике (далее - ГКВТП), подведомственного Президенту Российской Федерации <*> (с ноября 1996 г. указанный Комитет преобразован в Министерство внешних экономических связей Российской Федерации), с передачей ему функций упраздненной Межведомственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с зарубежными странами <**>. -------------------------------- <*> Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1996 г. N 692-р всем участникам военно-технического сотрудничества предписывалось осуществлять свою деятельность на всех этапах сотрудничества только по согласованию с ГКВТП России // Российская газета. 1996. 14 мая. N 89. <**> Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1995 г. N 236 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. N 2251 "О Государственном комитете Российской Федерации по военно-технической политике" и в Положение, утвержденное этим Указом" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 865.
Создание ГКВТП предназначалось для разработки и осуществления им государственной политики в сфере военно-технического сотрудничества Российской Федерации с зарубежными странами, координации исполнения программ вооружений, конверсии производственных мощностей военно-промышленного комплекса, утилизации вооружений и военной техники, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и субъектов ВТС по указанным вопросам. В части, касающейся осуществления координации и контроля деятельности субъектов ВТС, на ГКВТП были возложены следующие функции: лицензирование в сфере военно-технического сотрудничества <*>; -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 879 "О совершенствовании системы контроля за экспортом и импортом продукции, работ и услуг военного назначения в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 37. Ст. 3626 и Приказ ГКВТП от 9 октября 1995 г. N 52 "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 879 в части лицензирования экспорта и импорта продукции, работ и услуг военного назначения" // Российские вести. 1995. N 228.
контроль за выполнением российскими участниками военно-технического сотрудничества обязательств, принятых Российской Федерации по межправительственным договорным документам о военно-техническом сотрудничестве <*>; -------------------------------- <*> Приказом ГКВТП от 7 марта 1995 г. N 4 "О реализации Указа Президента Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. N 2251 в части лицензирования экспорта и импорта продукции, работ и услуг военного назначения" утверждены Временные методические указания о порядке оформления заявлений и выдачи экспортных и импортных лицензий на продукцию, работы и услуги военного назначения.
экономический анализ результатов военно-технического сотрудничества, контроль за поступлением и использованием валютных средств от экспортных операций; координация процесса планирования НИОКР, проводимых для поддержания и развития экспортного потенциала оборонной промышленности с целью создания новейших экспортных образцов оружия и модернизации вооружений и военной техники, ранее поставленных за рубеж; обобщение и анализ результатов внешнеэкономической деятельности субъектов ВТС; координация маркетинговой, тендерной и рекламной деятельности, включая участие российских субъектов ВТС с зарубежными странами в международных выставках вооружений и военной техники; контроль за формированием и уровнем стоимостных параметров на основные виды экспортируемых и импортируемых ВиВТ; организация работы по проверке (ревизии) внешнеэкономической деятельности российских участников ВТС, их представительств за рубежом и аппаратов торговых представительств <*>. -------------------------------- <*> См.: Приказ ГТК России от 23 октября 1995 г. N 635 "О совершенствовании системы контроля за экспортом и импортом продукции, работ и услуг военного назначения" // Таможенные ведомости. 1995. N 12 и указового регулирования деятельности субъектов ВТС. На этом этапе также произошла конкретизация участников внешнеторговой деятельности в отношении ПВН и осуществлено государственное включение в указанный механизм специальных органов государственного управления, наделенных полномочиями по координации и контролю за деятельностью субъектов ВТС (создание ГКВТП). Можно также сказать, что данный механизм стал носить более забюрократизированный характер, что в целом было объяснимо недостатками излишней либерализации первого этапа правового регулирования деятельности субъектов ВТС.
------------------------------------------------------------------
Название документа