Надзор за качеством и безопасностью продуктов детского питания
(Быкова М. С.) ("Законность", 2013, N 11) Текст документаНАДЗОР ЗА КАЧЕСТВОМ И БЕЗОПАСНОСТЬЮ ПРОДУКТОВ ДЕТСКОГО ПИТАНИЯ
М. С. БЫКОВА
Быкова Мария Сергеевна, помощник прокурора Ярославской области по надзору за соблюдением законов о несовершеннолетних.
Исполнение требований законов о техническом регулировании гарантирует качество и безопасность продуктов питания для детей. Прокурорский надзор за исполнением законов в указанной сфере обусловлен двуединой целью технического регулирования, а именно стремлением достичь баланса интересов между потребителем и предпринимателем. При этом законодательство и практика прокурорского надзора в указанной сфере правоотношений находятся в стадии становления, требуется теоретическое осмысление.
Ключевые слова: прокурорский надзор, техническое регулирование, сфера оборота продуктов детского питания, качество и безопасность продуктов питания для детей.
Supervision over the quality and safety of baby food products M. S. Bykova
Execution of legislation on technical regulation in the sphere of children's products trade guarantees quality and safety of children's products. Prosecution watch for execution of legislation in this sphere is mainly defined by the aim of technical regulation, the aim to gain the balance between the customer and the entrepreneur. The legislation and the prosecution watch are at the level of development and need theoretical studying.
Key words: prosecution watch, technical regulation, sphere of children's products trade, quality and safety of children's products.
Органы прокуратуры Ярославской области в 2012 г. провели проверку исполнения законодательства в сфере организации питания несовершеннолетних. В ходе проверки выявлены многочисленные факты поставки в образовательные учреждения продуктов питания без сопроводительных документов, подтверждающих их качество и безопасность, не имеющих маркировки. При этом уполномоченные лица учреждений при установлении факта поставки некачественных и (или) опасных пищевых продуктов не всегда выполняли предусмотренные ст. 3 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" обязанности по проверке качества продукции, предъявлению поставщику пищевой продукции требований, связанных с обнаружением недостатков товара (ст. ст. 474, 475 Гражданского кодекса РФ). Эти факты свидетельствовали также о ненадлежащем выполнении заказчиками обязательств по заключенным гражданско-правовым договорам, что в некоторых случаях приводило к неэффективному расходованию бюджетных средств и могло повлечь угрозу для жизни и здоровья учащихся и воспитанников. Так, прокуратурой Ленинского района г. Ярославля установлено, что при проведении запроса котировок на поставку мяса свинины МДОУ N 207 указывало следующие характеристики приобретаемой продукции: мясо свинины высшего сорта без кости, массовая доля жира не более 13%, заморожено, срок годности не более 6 мес. от даты выработки производителем. В соответствии с санитарными нормами использование в питании детей в детских дошкольных образовательных учреждениях замороженных мяса и субпродуктов со сроком годности более 6 месяцев вообще не допускается. Вместе с тем в рамках заключенного по результатам проведенного запроса котировок гражданско-правового договора в учреждение было поставлено мясо свинины производства Бразилии и Канады сроком годности 1 год без указания в сопроводительных документах сведений о сорте мяса. Количество, характер, распространенность нарушений, выявленных по результатам только одной прокурорской проверки, не могут не тревожить, поскольку с очевидностью свидетельствуют о неблагополучном состоянии законности в сфере качества и безопасности продуктов детского питания. Научно доказано, что питание - один из важнейших факторов, определяющих здоровье населения, особенно детей. В глобальном смысле здоровье детей - залог здоровья будущих поколений. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" под продуктами детского питания понимаются предназначенные для питания детей в возрасте до 14 лет и отвечающие физиологическим потребностям детского организма пищевые продукты. Правильное питание обеспечивает нормальный рост и развитие детей, способствует профилактике заболеваний, продлению жизни людей, повышению работоспособности и создает условия для адекватной адаптации их к окружающей среде. Большую часть времени дети проводят в так называемых организованных коллективах, в принципе не имея возможности делать какой-либо выбор потребляемой продукции, в связи с чем обеспечение качества и безопасности питания во всех видах образовательных учреждений, учреждениях здравоохранения и социальной защиты населения приобретает особое значение. Как следует из Государственного доклада Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека "О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в РФ в 2011 году", потребляемые в пищу вода и продукты питания относятся к числу основных причин большинства заболеваний <1>. -------------------------------- <1> См.: Государственный доклад "О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2011 году". М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2012. С. 219.
Право ребенка на нормальное развитие закреплено Конвенцией ООН о правах ребенка, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах. Конституцией РФ гарантировано право граждан на охрану здоровья. Эти положения конкретизированы также в специальных законах (например, ФЗ от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"). Вместе с тем, к сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время государство не в состоянии в должной мере гарантировать качество и безопасность потребляемой населением продукции и, соответственно, реализацию прав и свобод граждан. При этом очевидно, что дети в указанной ситуации являются наиболее уязвимой категорией населения. В 2009 г. органами Роспотребнадзора забраковано 120500 партий продовольственного сырья и пищевых продуктов, в 2010 - 114130 партий, в 2011 - 88686. Наибольшее количество забракованных партий традиционно фиксируется в таких группах, как "хлебобулочные и кондитерские изделия", "мясо и мясные продукты", "молоко и молочные продукты", "рыба, рыбные продукты и другие гидробионты" <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же. С. 229.
В 2010 и 2011 гг. органами Роспотребнадзора на территории РФ зарегистрировано по 26 случаев пищевых отравлений, причиной которых в совокупности с нарушениями санитарно-эпидемиологического режима было ненадлежащее качество продуктов питания <3>. -------------------------------- <3> См.: Государственный доклад "О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2011 году". М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2012. С. 228.
Вместе с тем делать выводы о фактическом повышении качества и безопасности реализуемых продуктов питания на основании данных о снижении количества забракованных партий продовольственного сырья и пищевых продуктов или в связи с незначительным в масштабах страны числом пищевых отравлений преждевременно. Нарушения законодательства в указанной сфере характеризуются высокой степенью латентности. Принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" объективно повлекло уменьшение числа проверочных мероприятий, проводимых органами контроля, а как результат - уменьшение числа забракованных партий продовольственного сырья и пищевых продуктов. Единичные случаи пищевых отравлений обязательной регистрации и последующему санитарно-эпидемиологическому расследованию не подлежат, в связи с чем их причины не устанавливаются, а сами случаи остаются вне поля зрения официальной статистики. При проведении санитарно-эпидемиологических расследований пищевых отравлений органы контроля в числе причин, как правило, указывают совокупность обстоятельств, в подавляющем большинстве - нарушения санитарно-эпидемиологического режима на объекте, в связи с чем не всегда можно говорить о достоверности выводов проведенного расследования. Кроме того, наиболее серьезные последствия потребления продуктов питания, не соответствующих требованиям качества и безопасности, зачастую проявляются через значительный промежуток времени (например, в виде генетических изменений у следующих поколений), в связи с чем достоверной статистики заболеваемости, обусловленной потреблением недоброкачественных продуктов, нет. Основополагающее значение при выполнении государством своей обязанности по защите прав населения на потребление качественной и безопасной продукции имеет надлежащее нормативно-правовое регулирование этих общественных отношений, отвечающее как целям защиты прав потребителей, так и реализации прав хозяйствующих субъектов. В действовавшей в советскую эпоху системе стандартизации качество продукции отождествлялось с ее безопасностью. В то время под качеством продукции понималось соответствие ее существенных свойств обязательным требованиям нормативно-технических документов. Выстраиваемая в России с 90-х гг. прошлого столетия в соответствии с международными требованиями система технического регулирования, как полагают некоторые исследователи, должна быть основана на том, что государство осуществляет управление только безопасностью продукции. Основная роль в этом процессе отводится техническим регламентам, которые являются обязательными нормативными правовыми актами и устанавливают в отношении продукции минимально необходимые требования, обеспечивающие установленные в законе виды безопасности. Управление же качеством продукции, полагают эти исследователи, производится предпринимателями в рамках собственных производств с использованием системы национальных стандартов, добровольной сертификации продукции и систем качества, разработки по согласованию с покупателями технических условий, контроля за выполнением добровольных требований <4>. На практике такая позиция позволяет обосновать сужение сферы государственного вмешательства в процесс реализации продукции. -------------------------------- <4> См.: Панова А. С. О техническом регулировании и управлении качеством продукции // Предпринимательское право. 2011. N 3.
С переходом к свободным рыночным отношениям и разрушением прежней системы хозяйствования, контроля за производством и реализацией продукции со стороны государства решение вопроса качества и безопасности продукции фактически оказалось переложенным на плечи самого потребителя, далеко не всегда готового взять этот груз на себя по причинам как объективного (например, финансовые проблемы), так и субъективного характера. Полномочия органов государственного контроля в сфере безопасности и качества продукции были значительно урезаны, порядок проведения проверок ужесточен. При этом если хозяйствующие субъекты это обстоятельство воспринимают безусловно положительно, то потребители продукции в условиях рынка несовершенной конкуренции и бессилия органов государственного контроля оказываются практически беззащитными. Какую же роль играет техническое регулирование в обеспечении качества и безопасности продуктов детского питания? В определение "продовольственная безопасность", которое содержится в утвержденной Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 Доктрине продовольственной безопасности РФ, включена также физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании. При этом вопросы продовольственной безопасности возведены в настоящее время в ранг одного из главных направлений обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе. В соответствии с Основами государственной политики РФ в области здорового питания населения на период до 2020 г., утвержденными распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2010 г. N 1873-р, развитие системы технического регулирования отнесено к механизмам реализации государственной политики в области здорового питания населения на период до 2020 г. Соответственно, техническое регулирование является особым видом государственного регулирования экономической деятельности. Одними из важнейших задач государства являются разработка и реализация комплекса мер, регулирующих (при минимальном вмешательстве в экономическую ситуацию) движение товаров на рыночном пространстве, обеспечивающих баланс между безопасностью поступающей на рынок продукции и ее перемещением к потребителям, что отражено и в положениях ст. ст. 8, 74 Конституции РФ. Такой вид государственного регулирования называется техническим <5>. -------------------------------- <5> См.: Белов А. П. Государство и частное предпринимательство // Право и экономика. 1998. N 2.
По нашему мнению, следует согласиться с позицией тех авторов, которые полагают, что установленные законодательством о техническом регулировании требования к продукции в итоге гарантируют как безопасность, так и качество получаемой продукции <6>. -------------------------------- <6> См.: Иванов И. С. Понятие "качество молока" на примере молока и молочной продукции // СПС "КонсультантПлюс". 2011.
Соотношение понятий качества и безопасности продукции заключается в их взаимообусловленности: установленные требования в конечном итоге гарантируют как безопасность, так и качество получаемой продукции. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" в ст. 2 дает следующее определение понятия "техническое регулирование": техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. Предлагаем следующее определение технического регулирования отношений в сфере оборота продуктов детского питания: техническое регулирование - государственное регулирование отношений в сфере деятельности по разработке и применению технических регламентов, стандартизации и оценке соответствия в целях обеспечения качества и безопасности продуктов детского питания для потребителей и свободы перемещения этих товаров на рынке. Принятые в настоящее время технические регламенты, регулирующие отношения в сфере реализации продуктов детского питания (Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию", Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей", Федеральный закон от 24 июня 2008 г. N 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую продукцию"), устанавливают требования как к безопасности, так и к качеству продукции. Так, Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ "Технический регламент на молоко и молочную продукцию" устанавливает требования, правила и описания, среди которых понятие качества характеризуют: описание объектов технического регулирования (содержат описание показателей свойств молока и молочной продукции, по которым происходит идентификация); правила идентификации объектов технического регулирования (содержат описание показателей свойств молока и молочной продукции, по которым происходит идентификация); правила и формы оценки и подтверждения соответствия (совокупность процедурных норм, следование которым позволяет подтвердить качество документально). Вместе с тем с сожалением приходится констатировать, что четкая законодательная база в сфере технического регулирования в целом, и в сфере технического регулирования продуктов детского питания в частности, до настоящего времени не сформирована. Многие правовые акты, регулирующие исследуемую нами сферу общественных отношений, противоречат друг другу (например, Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). Так, согласно п. 1 ст. 39 ФЗ "О техническом регулировании" органы государственного контроля (надзора) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов наделены правом проведения в возможно короткие сроки проверки достоверности полученной информации. Вместе с тем порядок проведения такой проверки в ФЗ "О техническом регулировании", равно как и в ФЗ "О защите прав юридических лиц...", не предусмотрен, в числе оснований для проведения внеплановой проверки не указан, что делает эту норму нежизнеспособной. В настоящее время приняты далеко не все технические регламенты в отношении продуктов детского питания. Так, нет технического регламента на мясо и мясную продукцию, в связи с чем требования, предъявляемые к качеству и безопасности этого вида продукции, установлены санитарными нормами. При этом с 1 июля 2013 г. на территории стран - участниц Таможенного союза (России, Белоруссии, Казахстана) вступили в силу Технические регламенты Таможенного союза: "О безопасности зерна", "О безопасности пищевой продукции", "Пищевая продукция в части ее маркировки", "Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей", "Технический регламент на масложировую продукцию". Поскольку с указанной даты прекратили свое действие как принятые на территориях стран - участников союза технические регламенты, так и национальные стандарты, санитарные и ветеринарные нормы и правила, нетрудно предположить, какие сложности возникнут в правоприменительной практике. В связи с этим предлагаем в первоочередном порядке: - законодательно закрепить двуединую цель технического регулирования продуктов детского питания: обеспечение качества и безопасности продукции и свободного перемещения товаров на рынке; - ужесточить требования, предъявляемые к качеству и безопасности продуктов детского питания, путем принятия технических регламентов по всем основным продуктам детского питания и изменения форм и схем подтверждения соответствия продуктов детского питания в сторону увеличения наименований продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия; - установить в ФЗ "О техническом регулировании" либо в ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" порядок проведения органами государственного контроля проверок в случае получения информации о несоответствии продуктов детского питания требованиям технических регламентов.
Пристатейный библиографический список
1. Белов А. П. Государство и частное предпринимательство // Право и экономика. 1998. N 2. 2. Иванов И. С. Понятие "качество товара" на примере молока и молочной продукции // СПС "КонсультантПлюс". 2011. 3. Государственный доклад "О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2011 году". М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2012. 4. Панова А. С. О техническом регулировании и управлении качеством продукции // Предпринимательское право. 2011. N 3.
------------------------------------------------------------------
Название документа