Проблемы административно-правового регулирования организации российского и международного спортивного движения
(Ищенко С. А.) ("Административное право и процесс", 2010, N 6) Текст документаПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО СПОРТИВНОГО ДВИЖЕНИЯ
С. А. ИЩЕНКО
Ищенко Станислав Андреевич, профессор Волжского университета им. В. Н. Татищева (г. Тольятти), доктор юридических наук, доктор педагогических наук, действительный член Академии педагогических и социальных наук, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, мастер спорта СССР, судья международной категории по настольному теннису.
Статья посвящена проблемным вопросам, связанным с совершенствованием управления спортивным движением. Обобщаются различные точки зрения ученых на предмет понятия "международное спортивное движение", его предназначение и управление им. Анализируются проблемы управления международным и олимпийским движением.
Ключевые слова: международное спортивное движение, спорт, олимпийское движение, международное право, спортсмены, тренеры, судьи.
Problems of administrative-law regulation in russian and international sport movement S. A. Ishhenko
The article is devoted to the controversial issues related to improvement of management of sport movement. The author generalizes various viewpoints of scientists on the subject of concept "international sport movement", its assignment and management; analyses the issues of management of international and Olympic movement.
Key words: international sport movement, sport, Olympic movement, international law, sportsmen, trainers, judgers.
Программные и организационные основы международного спортивного движения (МСД) вырабатывались и совершенствовались в течение многих десятилетий. Этому периоду свойственно постепенное формирование основных правил, положений организации и проведения Олимпийских игр, задачи, права и обязанности МОК, его отношения с национальными и международными спортивными, общественными и другими организациями и объединениями, которые изложены в Олимпийской хартии - своде правил и требований олимпийского движения (ОД). С каждым годом вопросы организационного, социального и правового характера на межгосударственной основе приобретают все большую значимость в МСД. В этой связи во многих выступлениях, как в прессе, так и на различных конференциях и симпозиумах, часто высказываются мнения о неразработанности вышеуказанных проблем в МСД. На всем протяжении становления МСД приоритетным направлением в его деятельности было создание культуры демократии, справедливости, мира, солидарности, уважение фундаментальных и универсальных принципов. Общетеоретические и правовые значения рассматриваемой проблемы, связанной с управленческой деятельностью МСД в современных условиях, заключаются в выработке актуальных идей, понятий различных институтов и в первую очередь административного и международного права. Соглашаясь с мнением С. С. Юрьева в том, что "масштабы влияния общественных организаций, которые часто определяют как неправительственные организации... и, что особенно важно, их усилия плодотворного развертывания в сфере международно-правового обеспечения прав и свобод человека" <1>, в то же время нельзя не отметить, что ежегодно возрастает значение ассоциаций, общественных объединений и организаций граждан, оказывающих серьезное воздействие не только на внутреннюю и внешнюю политику государства, но и на международные отношения. Многие международно-правовые акты и документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, например Парижская хартия для новой Европы (1990 г.), Всемирной конференции по правам человека (1993 г.) признали важную роль неправительственных организаций в деле поощрения и защиты всех прав человека, в гуманитарной деятельности на национальном, региональном и международном уровне и подчеркнули важность продолжения по этим вопросам диалога и сотрудничества между правительственными и неправительственными организациями <2>. -------------------------------- <1> Юрьев С. С. Правовой статус общественных объединений: Монография. 1-е изд. М.: Инженер, 1995. С. 10. <2> См.: Абросимова Е. А. О благотворительных организациях в СССР // Государство и право. 1992. N 1.
В России законодательство об общественных объединениях принималось и дополнялось в течение 90-х годов XX столетия и начале XXI в. неоднократно, где статус их изменялся вместе с общественно-политическими преобразованиями. Право на объединения, в том числе и спортивные, - неотъемлемая часть тех прав и свобод человека и гражданина, которые согласно международным нормам и конституциям различных государств являются одним из фундаментальных положений, определяющих основы конституционного строя. Реализация гражданами своих прав и свобод в создании общественных (неправительственных) объединений в силу факта своего образования обладают публично-правовой (конституционно-правовой) правоспособностью. В то же время необходимо заметить, что конституционным законодательством многих стран закрепляется право на объединения только за гражданами (физическими лицами), а не за юридическими лицами. Поэтому нам представляется, что общественные (неправительственные) спортивные организации и объединения могут быть как преобразованы, так и реорганизованы в другую организационно-правовую форму по решению, например, общего собрания членов федерации либо тренерского совета, поскольку не влекут никаких гражданско-правовых последствий. В то же время нельзя не заметить, что в теории права общественные отношения, как вид административно-правового направления отражают специфику юридического регулирования той или иной сферы с помощью различных юридических средств. К ним можно отнести сочетание средств императивного регулирования, которые создают для субъектов правоотношений юридически определенные позиции. Так, спортивные федерации устанавливают определенные правила соревнования, присущие тому или иному виду спорта, спортивно-технические комиссии - возможные ограничения, спортивные арбитражные суды, инспекции - санкции и т. д. В этой связи удачно прослеживается вывод Ю. А. Тихомирова: "Для указанных выше видов административно-правового регулирования присущи поведение и выражающие его нормы, это не исчерпывает всего спектра воздействия" <3>. -------------------------------- <3> См.: Государство и право. 1998. N 1. С. 9.
Применение различных отраслей права в данном исследовании необходимо потому, что объектом изучения служат в данном случае комплексные правовые институты. Исключения не составляет и конституционный подход на объединения граждан в общественные организации, в том числе и спортивные, который предусматривают абсолютное большинство государств. Социальная сущность общественных спортивных объединений (ОСО) в МСД определяется по тому моменту, как в действительности оно решает коренные вопросы. Название ОСО, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной сущности <4>. -------------------------------- <4> Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1997. С. 101 - 103.
Статус рассматриваемых объединений в МСД заключается в том, что они не ставят своей целью извлечение прибыли, однако могут заниматься предпринимательской, торговой деятельностью для обеспечения своих нужд. В отличие от политических партий, они не имеют своей главной задачей овладение государственным руководством обществом. Основная цель общественных спортивных организаций в МСД - удовлетворение и защита социальных, профессиональных, экономических, культурных и иных интересов их членов. В международном сообществе право является элементом системы социального нормативного регулирования, которое взаимодействует с иными нормами. В то же время необходимо заметить, что право является одной из наиболее ярких разновидностей социальных норм. Поэтому представляется: чтобы понять специфику правового регулирования и особенности правовых норм МСД, следует уяснить в первую очередь, что собой представляют социальные нормы, как они взаимодействуют друг с другом, в чем отличие каждой разновидности. По мнению Д. П. Котова, "социальные нормы - это общие правила поведения, которые упорядочивают отношения между людьми, с социальными группами, организациями". Далее, развивая мысль о социальных нормах, Д. П. Котов склоняется к мысли о том, что правила и установления, регулирующие поведение и отношения общественных организаций (политических партий, фондов, добровольных обществ) (читай - спортивных организаций и объединений спортсменов, тренеров, судей), называются корпоративными нормами, т. е. имеют прямое отношение к административно-правовым нормам, которые проявляются в расширительном толковании различных видов управления. Указанные общественные отношения принято называть управленческими. Поэтому можно утверждать о том, что корпоративные нормы также присутствуют в спортивных уставах, а также в других документах, принимаемых на общих собраниях, конференциях, съездах спортивной общественности. И в этом смысле мы поддерживаем мнение Д. П. Котова о том, что они выражают волю участников (членов) общественных объединений и имеют для них большое значение <5>. -------------------------------- <5> Основы права: Учебное пособие для вузов / Под ред. Д. П. Котова. М.: Центр, 1998. С. 23 - 28.
Социальное предназначение спортивного движения и управление им совпадают по своей сути, ибо они несут в себе один и тот же потенциальный заряд, а именно воздействие на общественные отношения. Поэтому в его социальном понимании это продукты общественного развития, и чем прогрессивней и перспективней данный общественный строй, тем более тесно сближаются эти средства воздействия на все его основные стороны функционирования и развития. Одновременно необходимо заметить, что данная проблема включает комплекс взаимосвязанных вопросов, отражающих специфику и особенности международного спортивного и олимпийского движения как объекта управления и правового регулирования. Принципиальными представляются вопросы о предмете уставного регулирования, о порядке принятия уставов, способах внесения в них изменений, об их правовой защите и о роли в правовом оформлении их статуса. Предмет устава и положений спортивных организаций и объединений включает общественные отношения, характеризующие положение тех или иных субъектов, их важнейшие права и приоритеты, связанные с их статусом, принципиальные вопросы организации спортивных мероприятий, а также взаимоотношения между органами различных ветвей власти, вопросы непосредственного участия граждан в осуществлении самоуправления. Такая конструкция уставов и положений обеспечивает общественным спортивным организациям и объединениям достойное место в политической системе своих государств, а нормотворчество о них органично вплетается в правовую систему того или иного государства. Конструкция предмета уставного регулирования в таком варианте особенно важна в связи с тем, что нормы федерального законодательства не всегда бывают объективными по отношению к субъектам в том или ином государстве, нередко ущемляя их конституционно-правовой статус. Восстановить это положение помогает региональное законодательство в целом. Назначение уставов и положений спортивных объединений, так же как и, скажем, Олимпийской хартии, состоит в том, чтобы, во-первых, закрепить и обеспечить ту систему самостоятельности данных субъектов, которые предоставлены конституциями государств; во-вторых, создать наиболее благоприятные условия для действия в субъектах демократических институтов (выборов, референдумов, народного представительства и др.), организации управления - государственного и местного; в-третьих, сформировать основу становления собственного законодательства по вопросам спорта, его источников и системы, гарантировать эффективность правоприменительной деятельности. Общеизвестно, что на долю права с точки зрения социального аспекта приходится юридическое воздействие на общественные отношения. Право определяет вид и меру должного (предписание, запреты) или возможного (дозволение) поведения участников общественных отношений. И, как было уже отмечено выше, главное в социальном управлении заключено в воздействии на различные формы совместной деятельности людей, проявляющиеся в общественных отношениях. Таким образом, социальное управление и право сближает характер их назначения. Рассматриваемый объект управления представляет собой разновидность социальной системы. Элементы этой системы имеют сложную структуру, включая в себя ряд подчиняющихся систем. Системность всякого сложного объекта неодинакова. Она устанавливается лишь как результат сопоставления сложных, противоречивых и вместе с тем взаимосвязанных свойств и характеристик объекта. У некоторых объектов, например государственных органов, эти свойства и характеристики выглядят предпочтительней; у других, в частности у массовых общественных организаций, таких, как НОК, они не лежат на поверхности, но их можно обнаружить путем углубленного теоретического анализа. Указанным организациям присущи самостоятельность и специфические функции, где основополагающие нормы (положения) выражаются в виде идей, сформулированных в теоретических разработках, в целях и принципах либо общих правилах, закрепляемых в нормативных документах. Как показывает изучение исторической, педагогической, социологической, политической, юридической наук - не случайно; это обусловлено их теснейшей взаимосвязью и взаимодействием и нуждается в дальнейшей теоретической разработке применительно к рассматриваемой проблеме. В результате чего можно предположить, что предметом регулирования международного спортивного движения являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением спортивной организационной деятельности, возникающие при организации неправительственных (общественных) органов, в ходе реализации административной власти руководителями общественных организаций. Таким образом, можно выделить два уровня отношений МСД: - внешние отношения; - взаимоотношения спортсменов, судей и тренеров с общественными организациями. Внешним отношениям, согласно общей теории административного права, присущи соответствующие юридические нормы, которые закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения. Взаимоотношения спортсменов, судей, тренеров с общественными организациями складываются из реализации в законодательстве неотъемлемых прав гражданина (спортсмена, тренера, судьи), т. е. укрепления прав личности и гарантии от административного произвола со стороны администрации. В этой связи В. Н. Уваров предлагает три уровня понятий МСД: а) отражающие управляющую систему (олимпийское движение, спортивные организации, спортсмены и др.); б) отражающие управляемую систему (собственно управление со стороны МОК, МСФ, НОК и др.); в) отражающие функционирование системы управления олимпийским движением (принципы, функции, методы, формы и стиль руководства) <6>. -------------------------------- <6> Уваров В. Н. Современные проблемы управления физической культурой и спортом. Алма-Ата, 1979. С. 65 - 72.
На первый взгляд уровни понятий МСД у В. Н. Уварова выглядят предпочтительнее по сравнению с другими выводами по этому вопросу. Однако первый и второй уровни у В. Н. Уварова, на наш взгляд, дублируют друг друга. Так как первый уровень отражает управляющую систему спортивных организаций, то здесь непонятно, какие спортивные организации имеет в виду В. Н. Уваров. Судя по теории и практике международного спортивного движения, к спортивным организациям этого направления можно отнести и международные спортивные федерации, и национальные спортивные комитеты, что, собственно, и повторяется во втором уровне понятий МСД. В связи с этим представляется, что в процессе управления складываются различные правовые отношения. Своеобразным же результатом регулирующего воздействия на любые общественные отношения является преобразование их в правовые отношения. В то же время эти отношения, складывающиеся в процессе управления, и являются управленческими. В литературе широко используется понятие управленческих отношений как одного из важнейших компонентов социального управления <7>. -------------------------------- <7> Петров Г. И. Основы сов. социального управления. ЛГУ, 1974. С. 233 - 257; Козлов Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и права. М.: МГУ, 1986. С. 158 и др.
Нынешнее время характеризует спортивное движение тем, что оно не может прогрессировать без энергичных общественных (неправительственных) организаций, без альтернативных структур, без сопоставления мнений и оценок общественности и государственных органов. Примером такой реальности может служить Указ Президента Российской Федерации "О целевой спортивно-оздоровительной программе "Президентские состязания" <8>. Эта программа создана в целях массового привлечения детей к занятиям физической культурой и спортом, формирования здорового образа жизни и повышения социальной активности подрастающего поколения. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2878.
В современной методологии и логике науки также различают объект и предмет научного познания. Известно, что одному и тому же объекту могут соответствовать несколько различных предметов в зависимости от того, под каким углом зрения исследуется тот или иной объект, какие его стороны изучаются. В этой связи следует заметить, что вопросы организации и управления по выявлению правового статуса рассматриваемых общественных организаций, раскрытию форм взаимодействия между ними, по выявлению специфики норм общественных спортивных организаций имеют недостаточную разработанность на сегодняшний день. Более того, в юридической, педагогической, философской, социологической, спортивной и другой литературе понятия "международное спортивное движение" (МСД) обнаружить не удалось. Отдельные авторы пытались давать определения, близкие к названному. Так, например, в учебнике "Управление физкультурным движением" говорится, что современное международное движение является составной частью Международного олимпийского комитета (МОК) <9>. С таким выводом трудно согласиться, потому что олимпийское движение является составной частью международного спортивного движения, а не наоборот. "Олимпийская хартия характеризует МСД как объединение организаций, спортсменов и других лиц, которые под верховной властью МОК согласны руководствоваться Олимпийской хартией" <10>. -------------------------------- <9> См.: Управление физкультурным движением: Учебник. 1977. С. 270. <10> Олимпийская хартия (ОХ). 1991. С. 6.
Другие авторы, не давая определения этому понятию, утверждают, что "международное спортивное движение... являясь составной и неотъемлемой частью современной общественной жизни и межгосударственных отношений, отражает в своем развитии борьбу двух противостоящих друг другу общественных систем, представленных национальными спортивными организациями, выступающими проводниками разных по своему существу идеологий и политик <11>. -------------------------------- <11> Романов А. О. Международное спортивное движение. М., 1973. С. 5 - 6.
Как видно из приведенных дефиниций, единства взглядов по рассматриваемому вопросу нет. Различные по содержанию и смыслу близкие понятия с термином "олимпийское и международное спортивное движение" долгие годы не способствовали выработке единого подхода к их определению. Наличие в мире двух понятий: "международное спортивное" и "олимпийское" движение - имеет место и требует особого внимания. Без сомнения, первое значительно приоритетнее по масштабам деятельности. Оно включает в себя помимо международного олимпийского движения (МОД) детский, школьный, студенческий, рабочий, сельский спорт, а также неолимпийские виды спорта (их около 40), массовую и оздоровительную деятельность, или спорт для всех. В литературе приводятся мнения о том, что в жизни практически исключено из употребления понятие "международное спортивное движение (МСД)" <12>. Однако согласиться с этим утверждением весьма трудно, и не потому, что МСД не располагает своим единым объединяющим и руководящим органом, а только потому, что это понятие бытует и по сей день, как на страницах периодической печати <13>, так и в личных беседах со спортсменами, тренерами и другими спортивными деятелями различных уровней. -------------------------------- <12> Всероссийский научно-исследовательский институт физической культуры (ВНИИФК). Международное спортивное и олимпийское движение. Тематич. подборка. Вып. 2. М.: ВНИИФК, 1988. С. 156. <13> См.: научные труды Свердловского юридического института. 1988 - 1990-е гг.
Что же из себя представляет международное спортивное движение, и олимпийское в том числе? Прежде всего нужно заметить, что практика и теория МСД опираются на Олимпийскую хартию, уставы международных спортивных федераций, положения о проведении международных соревнований и другие акты. Само же МСД состоит из: Международного олимпийского комитета (МОК), международных спортивных федераций (МСФ), национальных олимпийских комитетов (НОК), организационных комитетов Олимпийских игр (ОКОИ), национальных ассоциаций, клубов и лиц (спортсменов, тренеров, судей и т. п.). В Олимпийской хартии (ОХ) сказано, что "олимпизм представляет собой жизненную позицию, возвышающую и объединяющую в сбалансированное целое достоинство тела, воли и разума. Олимпизм, соединяющий спорт с культурой и образованием, стремится к созданию образа жизни, основывающегося на радости от усилия, на воспитательной ценности хорошего примера и на уважении к всеобщим основным этическим принципам" <14>. -------------------------------- <14> ОХ. 1991. С. 5.
Таким образом, обоснование необходимости и возможности создания предполагаемого единого органа управления международным спортивным движением видится в объединении МОК, МСФ и НОК. В настоящее время создание единой целостной системы управления МСД представляется реальным. Представляется, что единым управляющим органом в международном спортивном движении мог бы стать орган под названием "международная организация спортивного единства (МОСЕ)". Вопрос о создании подобного единого руководящего органа международного сообщества в действительности созрел, будет представлять объект целостной проблемы и должен быть ведущим с точки зрения мирового подхода и совершенствования управления международным спортивным движением. Особый интерес этот вопрос приобретает в концептуальной природе относительно самостоятельных подходов к изучению управления МСД (и социального управления в целом). Не менее важен данный вопрос еще и потому, что он представляет собой один из аспектов теории политической и административно-правовой системы.
------------------------------------------------------------------
Название документа