Место Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджетном устройстве России
(Пешкова Х. В.) ("Медицинское право", 2011, N 1) Текст документаМЕСТО ФЕДЕРАЛЬНОГО ФОНДА ОБЯЗАТЕЛЬНОГО МЕДИЦИНСКОГО СТРАХОВАНИЯ В БЮДЖЕТНОМ УСТРОЙСТВЕ РОССИИ
Х. В. ПЕШКОВА
Пешкова Христина Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной системы Центрального филиала ГОУ ВПО "Российская академия правосудия".
Настоящая статья посвящена характеристике места Федерального фонда обязательного медицинского страхования в составе бюджетного устройства Российской Федерации. Анализируются сущность и роль медицинского страхования, особенности режима бюджетного процесса Фонда, формирования его доходов и осуществления расходов.
Ключевые слова: Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, бюджетное устройство государства, бюджетная система, бюджет.
Place of the Federal fund of compulsory medical insurance in the budgetary system of Russia Kh. V. Peshkova
The article describes Federal off-budget fund of medicine insurance as a special element of budget construction of Russian Federation. The study examined the object of our interest in the analysis of the nature and role of medicine insurance, special characteristics of budget process of Federal off-budget fund of medicine insurance, its budget expenses and incomes.
Key words: Federal off-budget fund of medicine insurance, state budget construction, budget system.
Законодательство России не определяет понятия бюджетного устройства государства как элемента его правового статуса. Нет данного понятия и в специализированном бюджетно-правовом акте - Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ). Отсюда на первый взгляд сложно определить связь между каким-либо фондом и бюджетным устройством. Однако при более глубоком - аналитическом подходе к содержанию категории "бюджетное устройство" можно усматривать прямую связь между конструкцией бюджетного устройства и, например, таким фондом, как Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Из анализа содержания раздела 1 Бюджетного кодекса РФ <1> под названием "Бюджетное устройство Российской Федерации" можно предположить, что российский законодатель бюджетным устройством охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию; бюджетную систему и ее принципы. В свою очередь, бюджетная система как элемент бюджетного устройства включает наряду с территориальными бюджетами бюджеты государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования. На региональном уровне созданы территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Таким образом, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и его территориальные аналоги, точнее, их бюджеты - составная часть бюджетного устройства современного российского государства. Причем его важнейшая часть, поскольку создание этих фондов непосредственно связано с "медицинской составляющей" - обеспечением здоровья граждан, а значит, благополучия государства. Проанализируем "бюджетные особенности" Федерального фонда обязательного медицинского страхования, создающие предпосылки для его функционирования и реализации задач в адрес граждан и общества, обеспечения функционирования медицинской сферы охраны здоровья. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2007. N 45. Ст. 5424.
Внебюджетные фонды, разновидность которых - ФФОМС, являются целевыми государственными фондами денежных средств. Данные фонды составляют относительно новое звено финансовой системы Российской Федерации. Их формирование обусловлено различными факторами: стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат - расходов социальной значимости, в том числе выплаты пенсий, охраны здоровья граждан, стабилизации демографической ситуации в стране. Решающий фактор, послуживший формированию внебюджетных фондов, - это стремление обособить источники финансирования целевых социальных расходов среди иных затрат государства, необходимых для нормального развития общества. ФФОМС сформирован в целях исполнения норм Конституции Российской Федерации об охране здоровья граждан. Согласно ст. 41 Конституции РФ "каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию". Основными задачами ФФОМС являются: финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь; разработка базовой программы обязательного медицинского страхования граждан; совершенствование нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования и др. За счет средств ФФОМС осуществляется медицинское страхование граждан как форма социальной защиты интересов населения в охране здоровья (ст. 1 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. (в ред. от 24 июля 2009 г.) "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации") <2>. Под страхованием в широком смысле понимается система экономических отношений, включающая образование за счет предприятий, организаций и населения специальных фондов средств и их использование для возмещения ущерба от различных неблагоприятных явлений (причинения ущерба, наступления негативных событий, достижения определенного возраста, потери трудоспособности и т. д.) <3>. Цель медицинского страхования - гарантировать гражданам при возникновении страхового случая (нарушение здоровья) получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. Исходя из предназначенности рассматриваемого фонда, он опосредует медицинское страхование обязательного характера, выступающее составной частью государственного социального страхования и обеспечивающее гражданам равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств обязательного страхования в объеме и на условиях программ медицинского страхования. Следовательно, с точки зрения бюджетного устройства государства Фонды обязательного медицинского страхования - федеральный и территориальные - предназначены для аккумулирования средств на обязательное медицинское страхование, для обеспечения финансовой стабильности государственной системы медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. -------------------------------- <2> Ведомости. 1991. N 27. Ст. 920; СЗ РФ. 2003. N 52. Ч. 1. Ст. 5037. <3> См.: Маренков Н. Л., Косаренко Н. Н. Страховое дело. М., 2003. С. 140.
ФФОМС функционирует на основе бюджета как конструктивной составляющей бюджетного устройства. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты государственных внебюджетных фондов являются составной частью бюджетной системы государства (ст. 10). Будучи элементом структуры бюджетной системы, они представляют собой бюджетные фонды, отделенные от федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Иными словами, бюджеты внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов публично-правовых образований, не входят в их состав. В то же время внебюджетные фонды ненезависимы от бюджетов бюджетной системы. В их бюджеты привлекаются денежные средства из иных бюджетов. Так, в бюджет ФФОМС поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК РФ). Например, ст. 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. (в ред. от 2 декабря 2009 г.) "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" <4> устанавливает особенности перечисления в 2008 г. межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995; 2008. N 10. Ч. 1. Ст. 894.
Бюджет ФФОМС следует рассматривать с трех точек зрения. Как материальная категория он представляет собой государственный централизованный денежный фонд, сформированный вне федерального бюджета и имеющий особое целевое предназначение - охрану здоровья граждан. Как экономическая - совокупность экономических отношений, связанных с распределением и перераспределением национального дохода посредством формирования и распределения специализированного фонда государства социальной предназначенности. Как публично-правовая категория бюджет ФФОМС имеет следующее содержание. Его формирование служит одной из форм реализации общественных интересов в социальном обеспечении, создании финансовой основы реализации социально-экономической функции государства. Связанные с функционированием фондов отношения регулируются волеизъявлением государства - нормами права. Отсюда правовой аспект бюджета внебюджетного фонда: он разрабатывается и утверждается в форме закона. Правовой формой бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации является федеральный закон, правовой формой государственных внебюджетных фондов, созданных на уровне субъектов РФ (в данном случае - территориальных фондов обязательного медицинского страхования), являются законы субъектов РФ - региональные законы <5>. Согласно ст. 145 БК РФ проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов (в будущем - проекты законов) составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия закона о федеральном бюджете. -------------------------------- <5> Закон Воронежской области от 27 ноября 2008 г. (в ред. от 21 дек. 2009 г.) "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Воронежской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // Собрание законодательства Воронежской области. 2008. N 11. Ст. 435; Областной закон Ленинградской области от 11 декабря 2009 г. "О бюджете Ленинградского областного фонда обязательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2009. N 78.
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период должны содержать показатели доходов и расходов. Следовательно, функционирование бюджета ФФОМС предполагает два взаимосвязанных процесса: формирование доходов, а также осуществление расходов - использование сосредоточенных в бюджете фонда средств. Доходы бюджета ФФОМС образуются за счет: части страховых взносов (отчислений) хозяйствующих субъектов и иных организаций на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом; ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования <6>; добровольных взносов юридических и физических лиц; доходов от использования временно свободных средств; поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством. Расходы бюджета ФФОМС включают затраты на финансовое обеспечение его задач и функций, затраты на текущую деятельность ФФОМС. Среди расходов данного фонда: расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; расходы на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи; расходы на обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы обязательного медицинского страхования, осуществляемых ФФОМС в централизованном порядке. -------------------------------- <6> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 февраля 1999 г. N 7465/97 по делу N А60-789/97-С1 // СПС "КонсультантПлюс".
Система доходов и требования к расходам бюджетов внебюджетных фондов предусмотрены законодательством. Это означает, что в бюджеты внебюджетных фондов могут поступать лишь те средства, которые нормативно установлены в числе доходов фондов. То же самое и о расходах их бюджетов - строгое соответствие составу затрат, предусмотренному нормами. В силу этого неправомерным на практике признается, например, включение в состав источников формирования внебюджетных фондов тех поступлений, которые не являются их доходами на основе закона (Определения Верховного Суда РФ от 9 ноября 2005 г. N 93-Г05-20 <7>; от 7 декабря 2005 г. N 93-Г05-23 <8>). Так, согласно Определению Верховного Суда РФ N 93-Г05-20 заявление о признании недействующими отдельных положений Закона Магаданской области от 5 июля 1999 г. "О бюджетных и внебюджетных фондах Магаданской области" удовлетворено правомерно, так как федеральным законодательством не предусмотрены полномочия органов власти субъектов РФ формировать средства внебюджетных фондов, не входящих в структуру бюджетной системы субъектов РФ, за счет средств доходной части их бюджетов. Рассмотренные проблемы нарушения требований законности формирования доходов внебюджетного фонда - проблема, довольно часто встречающаяся на практике в силу сложностей наполнения фонда денежными средствами в условиях экономического кризиса. -------------------------------- <7> СПС "КонсультантПлюс". <8> СПС "КонсультантПлюс".
Следует отметить, что режим бюджетного процесса относительно бюджетов внебюджетных фондов сходен с режимом бюджетного процесса относительно бюджетов федерального и региональных. Это означает, что к формированию доходов бюджетов и осуществлению расходов бюджетов внебюджетных фондов предъявляются такие же требования, как к доходам и расходам других бюджетов бюджетной системы. Как констатирует Высший Арбитражный Суд РФ, установление различных правовых режимов для использования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов противоречит принципу открытости и публичности процесса целевого расходования внебюджетных средств, направляемых, например, на обеспечение конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, здравоохранение (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. N 10867/07 по делу N А43-5998/2006-21-90) <9>. В то же время и данное требование к формированию правовых основ функционирования внебюджетных фондов, в том числе ФФОМС, имеет немало проблем на практике. Общие требования к законодательному процессу относительно бюджета "медицинского фонда" порой не учитывают его специфику: особый характер страховых взносов, формирующих его доходы, зависимость использования средств медицинских программ от потребностей населения вследствие стихийных бедствий, катастроф. Бюджетный процесс в части планирования доходов и расходов ФФОМС "не успевает" за потребностями бюджетной практики в силу неожиданно увеличивающихся затрат здравоохранения. Таким образом, в соотнесении с бюджетным устройством России ФФОМС можно характеризовать следующим образом. -------------------------------- <9> Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2008. N 3.
Во-первых, ФФОМС представляет собой государственный внебюджетный фонд, наделенный бюджетом целевого назначения, сформированным вне федерального бюджета, предназначенный для реализации конституционных прав граждан на медицинское страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дефиницию внебюджетных фондов не предусматривает. Однако до принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <10> ст. 13 БК РФ закрепляла понятие внебюджетных фондов. На наш взгляд, следует "вернуть в статью закона" содержащееся ранее определение. Это в значительной мере будет способствовать созданию организационных основ отношений обеспечения граждан социальными (медицинскими) услугами как следствие совершенствования нормативной базы. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Во-вторых, бюджет ФФОМС - важная составляющая бюджетного устройства современного российского государства. Данное звено несет в себе не только бюджетно-политический характер, но является предметом заинтересованности граждан, ожидающих от государства достойного медицинского обслуживания. В силу этого при формулировании нормативной основы фонда следует ориентироваться не только на его режимные бюджетно-правовые характеристики, но и на проблемы социального функционирования. Иными словами, бюджетный процесс ФФОМС как организационная составляющая бюджетного устройства должен учитывать тенденции сферы здравоохранения и медицинского обслуживания (возрастающий объем расходов оказания медицинских услуг населению, демографические факторы, потребности повышения уровня профессиональной подготовки медицинских работников и т. д.). Функционирование ФФОМС - связующее звено между бюджетным устройством государства и сферой здравоохранения и медицинского обслуживания.
------------------------------------------------------------------
Название документа