Понятие и место общественных спортивных объединений в системе субъектов административного права
(Братановский С. Н., Майстровой В. В.) ("Спорт: экономика, право, управление", 2011, N 1) Текст документаПОНЯТИЕ И МЕСТО ОБЩЕСТВЕННЫХ СПОРТИВНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
С. Н. БРАТАНОВСКИЙ, В. В. МАЙСТРОВОЙ
Братановский С. Н., доктор юридических наук, профессор Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
Майстровой В. В., аспирант Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
Рассмотрение общественных объединений как субъектов административного права позволяет отнести указанную категорию к одному из фундаментальных конституционно-правовых и административно-правовых институтов. Нормы об общественных объединениях содержатся в ч. 4, 5 ст. 13, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 30, ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. В этих статьях дана общая характеристика общественных объединений как субъектов российского права. Более развернутая и конкретизированная характеристика общественных спортивных объединений (далее - ОСО) как субъектов административного права содержится в Федеральных законах от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <1>, от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2>, от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <3>, подзаконных нормативных актах <4>, а также в уставах спортивных федераций, союзов, ассоциаций и иных объединений граждан в сфере физической культуры <5>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <3> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242. <4> См., например: Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. N 1308, Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 г. N 515 "Об утверждении Положения об аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта", Приказ Госкомспорта Российской Федерации от 15 января 2004 г. N 22 "Об утверждении Всероссийского реестра видов спорта (ВРВС)" и др. <5> См., например: Устав Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия". Утвержден съездом 26 июля 2002 г. // СПС "КонсультантПлюс"; Устав Российского футбольного союза "РФС". Утвержден внеочередной конференцией РФС 6 января 1995 г. // СПС "КонсультантПлюс" и др.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" "под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общественных интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения". Анализируя данную легитимную характеристику общественного объединения, прежде всего отметим, что это добровольное формирование граждан, и, на наш взгляд, не случайно этот признак стоит первым в законодательном определении. Ведь добровольность определяет и пронизывает всю деятельность данного вида негосударственных организаций. И заключается в "совершении человеком действий в силу внутренних потребностей без навязывания извне" <6>. -------------------------------- <6> Брянский А. Ф. Понятие общественной организации и содержание права граждан на объединения // Советское государство и право. 1963. N 6. С. 107.
Данный признак общественного объединения имеет и конституционное закрепление. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Основное содержание этого признака раскрывается в ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях", где говорится о том, что "право граждан на объединения включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения. Либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений". Таким образом, из смысла данной статьи можно сделать вывод о том, что никто не вправе принудить гражданина вступить в общественное объединение или выйти из него. Только сам гражданин для себя решает этот вопрос, "любое принуждение, - отмечает Ю. В. Соболева, - здесь исключено" <7>. Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 16 Федерального закона "Об общественных объединениях" "ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом". -------------------------------- <7> Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 52.
Своеобразный подход к пониманию принципа добровольности высказывает М. В. Баглай, который отмечает, что "членство в какой-либо партии или профсоюзе не может быть условием занятия должности в государственной организации и вообще служить основанием для ограничения прав и свобод человека" <8>. -------------------------------- <8> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 200.
Исследуя проявление принципа добровольности в организации и деятельности ОСО, отметим, что здесь добровольность находит свое проявление в возможности создания ОСО и участия в нем только на основе добровольного волеизъявления его учредителей и членов, которое выражается в проведении ими лично ряда необходимых юридических действий (присутствие на собрании, конференции, съезде; голосование по каким-либо вопросам и т. п.). При этом указанный принцип закрепляется отдельно в уставах ОСО. Так, например, в соответствии с п. 1.1 Устава Российского футбольного союза он "создается на основе добровольности и равноправия его членов" <9>, о добровольности как принципе организации и деятельности говорится в п. 1.1 Устава Федерации парашютного спорта России <10>. Данный принцип присутствует и во многих других уставах ОСО. -------------------------------- <9> Устав Российского футбольного союза. <10> Устав Федерации парашютного спорта России. Принят учредительным съездом 3 марта 1991 г. // СПС "КонсультантПлюс".
Членство в ОСО также является добровольным и индивидуальным. Так, например, в п. 1 ст. 5 Устава крупнейшего российского спортивного общества "Спортивная Россия" говорится, что членство в организации является добровольным <11>. ОСО должны создавать своим членам равные возможности для представительства в его руководящих органах и в иных выборных органах <12>. -------------------------------- <11> Устав Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия". Утвержден учредительным съездом 26 июля 2002 г. <12> См.: Братановский С. Н. Организационно-правовые основы спорта в России. Саратов: Научная книга, 2010. С. 236.
Далее, характеризуя ОСО, отметим, что это общественное объединение, действующее на постоянной основе и имеющее формализованную организационную структуру. Наличие организационного единства и обособленного имущества у ОСО тесно связано с таким признаком, как признак самоуправления. В соответствии со ст. 15 Федерального закона "Об общественных объединениях" "общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности". Данный признак указывает на самостоятельность организованной социальной общности в управлении собственными делами. ОСО согласно п. 5 ст. 15 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" свободны в определении своей структуры, руководящих и контрольно-ревизионных органов, территории, в пределах которой ОСО действует. Организационное единство ОСО проявляется прежде всего в определенной иерархии, соподчиненности органов управления и членов, входящих в его состав, и в четкой регламентации отношений между ними. Благодаря этому становится возможным преобразовывать интересы и желания членов ОСО в единую волю ОСО в целом и непротиворечиво выразить эту волю вовне <13>. Таким образом, можно определить, что организационное единство ОСО достигается за счет создания четко регламентированного внутреннего устройства, закрепленного его учредительными документами. -------------------------------- <13> См.: Там же. С. 117.
Как формализованная организация ОСО предусматривает наличие высшего руководящего органа, которым является съезд или конференция ОСО, а также контрольно-ревизионных органов. Так, например, в соответствии с п. 6.4 Устава Федерации хоккея России <14> высшим руководящим органом Федерации является Конференция, постоянно действующим руководящим органом Федерации является Совет Федерации (п. 6.1 "н"). Для оперативного решения текущих вопросов Совет Федерации образует Исполком Федерации, возглавляемый Президентом Федерации (п. 6.17, 6.18). -------------------------------- <14> См.: Устав Общероссийской общественной организации "Федерация хоккея России". Принят Учредительной конференцией Федерации хоккея России 15 октября 1991 г. // СПС "КонсультантПлюс".
ОСО, являющееся юридическим лицом (Олимпийский комитет России, добровольные спортивные общества, спортивные федерации), может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, денежные средства, акции и иное имущество. Собственность ОСО охраняется законом. Внешнее проявление имущественная обособленность находит в наличии самостоятельного баланса или сметы. В то же время добровольность и самоуправление общественного объединения не означают вседозволенности. Не случайно в ст. 17 Федерального закона "Об общественных объединениях" говорится о возможности вмешательства органов государственной власти в деятельность общественных объединений в случаях, предусмотренных законом. Статья 16 Закона запрещает "создание и деятельность общественных объединений, цели или действие которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни". Согласно ст. 15 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" ОСО действует на основании Устава ОСО и в соответствии с ним. В этой же статье закреплены требования к уставу ОСО. Таким образом, государство как бы проникает во внутреннюю организационную жизнь ОСО, определенную их уставами. В п. 14 той же статьи говорится о том, что в уставе ОСО могут содержаться и иные положения, относящиеся к ее деятельности и не противоречащие законодательству Российской Федерации. Поэтому можно резюмировать, что ст. 15 Закона закрепляет обязательные положения, которые должны содержаться в уставе ОСО, и допускает возможность включения в устав иных положений, не противоречащих законодательству. ОСО - это некоммерческая организация, так как она не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяет полученную прибыль между участниками. ОСО могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям. Часть 3 ст. 37 Федерального закона "Об общественных объединениях" прямо указывает на то, что "доходы от предпринимательской деятельности не могут перераспределяться между членами или участниками общественных объединений". Анализируя особенности субъектного состава учредителей ОСО, отметим, что, во-первых, ОСО создаются по инициативе этих учредителей - не менее трех физических лиц. В ч. 2 статьи 18 сказано: "В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица - общественные объединения". Во-вторых, общественные объединения согласно ст. 5 Закона создаются на основе общности интересов этих лиц. Для ОСО такой интерес заключается в возможности развития того или иного вида спорта, защиты этих интересов в отношении с другими участниками физкультурно-спортивной деятельности. В-третьих, общность интересов членов объединений находит свое выражение в конкретных целях создания объединений. Целями объединений могут служить реализация и защита гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, развитие активности и самодеятельности граждан, их участие в управлении государственными и общественными делами; удовлетворение профессиональных и любительских интересов; развитие научного, технического и художественного творчества и иные полезные цели <15>. -------------------------------- <15> См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. М.: Юристъ, 1996. С. 58, 60; Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 294.
Выявлению целей может служить анализ их уставов, основных статусных актов, регулирующих вопросы организации и деятельности ОСО. Так, например, п. 2.1 Устава Федерации тенниса России указывает на то, что "Федерация создана в целях развития, пропаганды и популяризации тенниса в Российской Федерации, повышения роли физической культуры и спорта во всестороннем и гармоничном развитии личности, укрепления позиций, повышения престижа и представления интересов тенниса на международной арене" <16>. Статья 2.1 Устава Федерации триатлона России предусматривает, что она создана "в целях развития, пропаганды и популяризации триатлона в России... повышения его роли во всестороннем и гармоничном развитии личности, совершенствования высшего спортивного мастерства, укрепления позиций и престижа отечественного триатлона на международной арене" <17>. Аналогичные целевые установки функционирования ОСО содержатся и в уставах других организаций. -------------------------------- <16> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация тенниса России". Утвержден решением Учредительной конференции 11 февраля 2002 г. // СПС "КонсультантПлюс". <17> Устав Общероссийской общественной организации "Федерация триатлона России". Принят на Учредительной конференции Федерации триатлона России 13 июля 1992 г. // СПС "КонсультантПлюс".
Для достижения своих целей ОСО решают многочисленные задачи, которые в значительной степени дифференцируются в зависимости от того или иного вида ОСО (Олимпийский комитет России, общественные спортивные организации, федерации по видам спорта). Так, исходя из целевых установок деятельности Олимпийского комитета России, все многочисленные задачи, стоящие перед ним, могут быть представлены в двух управленческих блоках: 1) осуществление подготовки, формирования и обеспечения сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта для участия в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях при взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, общероссийскими федерациями по различным видам спорта, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта на основании договоров с ними; 2) координация деятельности физкультурно-спортивных объединений в области олимпийского движения России, развития спорта высших достижений. Иные по своей содержательности задачи стоят перед общероссийскими добровольными спортивными обществами ("Спортивная Россия", "Спартак", "Динамо" и др.). Общими для этих спортивных организаций задачами являются: продвижение в общественном сознании ценностей здорового образа жизни, патриотизма, социальной ответственности, содействие реализации государственной политики в области физической культуры и спорта; представление интересов членов спортивной организации власти и местного самоуправления; развитие национальных видов спорта, народных спортивных игр; борьба с наркоманией и алкоголизмом, курением и другими негативными явлениями; развитие детско-юношеского спорта и др. Сравнительный анализ задач ОКР и добровольных спортивных обществ позволяет отметить, что при постоянном сохранении физкультурно-спортивной составляющей в решении поставленных задач ОКР все же в первую очередь преследует достижение цели развития олимпийского спорта, задачи же второго вида ОСО в значительной степени имеют оздоровительную и воспитательную направленность. Как организационно-отраслевые можно охарактеризовать задачи, стоящие перед спортивными федерациями. Обобщая отражение этих задач в их уставах, можем отнести к наиболее значимым задачам: объединение усилий членов федерации и всех заинтересованных организаций в развитии определенного вида спорта на территории Российской Федерации; совершенствование организационно-методических основ подготовки спортивных резервов и высококвалифицированных спортсменов, обеспечение мер по их подготовке и успешному выступлению в международных соревнованиях; развитие материально-технической базы федерации и ее региональных отделений; обеспечение социальной защиты прав и интересов спортсменов, тренеров и других специалистов, забота о ветеранах спорта; развитие и укрепление связей с национальными федерациями по определенному виду спорта, с международными спортивными организациями; пропаганда и популяризация своего вида спорта; обеспечение научно-методического, информационного и технического потенциала этого вида спорта по всем аспектам и вопросам, входящим в сферу интересов этой федерации. Далее следует отметить, что спортивные общества и спортивные федерации - это объединения, основанные на членстве. Членами этих организаций могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица - общественные объединения, разделяющие уставные цели и задачи данных организаций, принимающие участие в их деятельности и соблюдающие их уставы. Прием в ОСО осуществляется на основе положений уставов этих организаций. Так, в соответствии со ст. 6 Устава ВДО "Спортивная Россия" <18> прием в члены этой организации юридических лиц - общероссийских и региональных общественных объединений осуществляется решением Центрального совета Организации на основании решения уполномоченного органа общественного объединения, копии устава и свидетельства о государственной регистрации. Права члена Организации возникают с момента принятия решения Центральным советом. Прием в члены Организации граждан может осуществляться решением Центрального совета Организации, Совета регионального отделения, местного отделения на основании личного заявления вступающего с заполнением карточки члена Организации. Права члена Организации возникают с момента принятия решения уполномоченным органом. -------------------------------- <18> Устав Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия".
Члены ОСО участвуют в деятельности, имеют права и несут обязанности в соответствии с их уставами. И наконец, ОСО - это общественные объединения, которые имеют свое наименование и символику. В частности, в ст. 9 Устава ВФСО "Динамо" <19> указывается, что эта спортивная организация имеет свой флаг, вымпел, эмблему, членский билет и товарный знак, утвержденные в установленном порядке. -------------------------------- <19> Устав общественно-государственного объединения "Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо".
При этом ОСО самостоятельно в выборе цветов, линий, эмблем, символов, изображений, геометрических фигур, особенностей шрифтов, а также их сочетаний, необходимых для индивидуализации ОСО. Точное их описание должно содержаться в уставе. Так, например, в п. 9.1 Устава ВФСО "Динамо" отмечено, что символика общества "Динамо" содержит два цвета: белый и сине-голубой (электрик). Флаг общества состоит из полотнища белого цвета, имеющего форму прямоугольника в отношении длины к ширине 2:1 с окантовкой по краям с трех сторон полосой цвета "электрик" шириной 1/25 длины полотнища. На лицевой стороне флага, в середине, изображена прописная буква "Д" цвета "электрик" высотой 1/5 длины полотнища. В п. 9.3 Устава отражено, что эмблемой общества "Динамо" является белый ромб высотой двенадцать и шириной восемь сантиметров, окаймленный по контуру полосой цвета "электрик" шириной 3 мм. Внутри ромба прописная буква "Д" цвета "электрик" высотой 6 см. В качестве товарного знака в рекламно-коммерческой деятельности используется прописная буква "Д" или слово "Динамо", изображенное прописью. Согласно п. 9.4 вымпел общества "Динамо" представляет собой равнобедренный треугольник с основанием 30 см и высотой 50 см. Боковые стороны треугольника окантованы по контуру полосой цвета "электрик" шириной 3 см. По центру изображена прописная буква "Д" высотой 8 см, которая отстает от основания на 10 см. Отметим, что признаки общественного объединения, позволяющие отграничить общественные объединения от других организаций, не единожды вызывали споры правоведов. Так, например, в юридической науке высказывалось такое определение термина "общественное объединение": общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе физических лиц, юридических лиц - общественных объединений, выступающее от своего имени для реализации общих целей, указанных в его уставе, и не обладающее государственно-властными полномочиями <20>. -------------------------------- <20> Болотин И. В. Законодательное регулирование деятельности общественных объединений в Российской Федерации. Воронеж: Эфир, 2008. С. 17.
От официального определения, закрепленного в ст. 5 Закона об объединениях, вышеуказанное определение отличают два положения: указание на то, что общественные объединения не обладают государственно-властными полномочиями, и указание на юридические лица - общественные объединения как учредителей общественных объединений. Вместе с этим возможность выступать учредителем общественного объединения юридическому лицу - общественному объединению есть, скорее, не правило, а исключение из правила. Поэтому Закон об объединениях специально указывает, что "общественные объединения создаются по инициативе их учредителей - не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений. В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические - общественные объединения" (ст. 18). В соответствии с этим инициатором создания общественных объединений могут быть только физические лица, самостоятельно учреждать общественное объединение юридические лица - общественные объединения не могут, они могут лишь поддержать идею создания общественных объединений, выдвинутую физическими лицами. Кроме того, в юридической науке высказывалось мнение ограничить участие коллективных лиц в деятельности общественных объединений, поскольку это не соответствует правовой природе общественных объединений <21>. -------------------------------- <21> См.: Братановский С. Н. Правовое регулирование организации и деятельности политических партий // Актуальные проблемы российского права на современном этапе: Сб. науч. трудов. Пенза: Приволжский дом знаний, 2009. С. 56; Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 124 и др.
К сожалению, спортивное законотворчество свидетельствует об обратном. В частности, в п. 7 ст. 14 Закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" предусмотрена возможность исключения из уставов спортивных федераций членства физических лиц. Думается, такой подход к организации и деятельности ОСО не только не демократичен по своей сути, но и снижает возможность совершенствования кадрового потенциала данного вида ОСО. Подводя некоторый итог проведенному выше исследованию вопросов общеюридического понятия общественного объединения и признаков, характеризующих его как спортивное общественное объединение, представляется возможным определить административно-правовую формулировку его понятия в соответствии с действующим законодательством и нашими коррективами. Общественное спортивное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе физических лиц, юридических лиц - общественных объединений, выступающее от своего имени для осуществления деятельности в области физической культуры и спорта и имеющее своей целью удовлетворение профессиональных и любительских интересов в этой области их членов, а также защиты их интересов.
------------------------------------------------------------------
Название документа