Административно-правовые формы управления в международном спортивном движении
(Ищенко С. А.) ("Спорт: экономика, право, управление", 2014, N 1) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ СПОРТИВНОМ ДВИЖЕНИИ
С. А. ИЩЕНКО
Ищенко Станислав Андреевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного социального университета (филиал в г. Тольятти), доктор юридических наук, профессор, мастер спорта СССР.
Рассматриваются различные формы взаимодействия государственных органов и общественных объединений, в том числе спортивных. Анализируется их сотрудничество в преломлении административного права. Приводится организационно-правовой механизм управления олимпийским и международным спортивным движением.
Ключевые слова: формы управления, классификация форм, управленческие отношения.
Administrative-legal forms of governance in the international sports movement S. A. Ishchenko
Ishchenko Stanislav Andreevich, Professor of constitutional and municipal law Department Russian state social University (branch in Togliatti), doctor of law Sciences, Professor, master of sports of the USSR.
The different forms of interaction of state bodies and public associations, including sports are discussed. Author analyzes their cooperation in the breaking of administrative law and provides organizational and legal mechanism of managing the Olympic and international sports movement.
Key words: forms of the governance, classification of the forms, administrative relations.
Понятие форм управленческой деятельности в международном спортивном движении (далее - МСД) определяет функции и методы общественного управления, которые составляют их содержание, а оно должно иметь определенную форму, т. е. свое внешнее выражение. Под формой управленческой деятельности в МСД мы понимаем ее практическое выражение в конкретных действиях общественных спортивных органов и объединений. Форма - это то или иное управленческое действие, имеющее внешнее выражение. В МСД - это непосредственно выражается в самих спортивных мероприятиях. Необходимо заметить, что в специальной литературе данная проблема разработана пока недостаточно. В то же время формы управления трактуются по-разному, их часто путают с функциями и методами управления. По-разному оценивается их место в структуре управленческой деятельности. Так, В. Д. Сорокин, рассматривая вопрос о структуре управленческой деятельности, пришел к выводу, что реализация функций управления протекает в рамках видов управленческой деятельности, т. е. определенных процессов; каждый такой вид, в свою очередь, реализуется в определенных формах - правовых либо неправовых <1>. -------------------------------- <1> Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1986. С. 38 - 41.
В административно-правовой литературе можно обнаружить попытки сформулировать определение формы управленческой деятельности. Так, например, отмечается, что форма в указанном смысле - это организационно-правовое выражение конкретных однородных органов аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач <2>. Это применимо и к органам общественного управления, в том числе в международном спортивном движении. -------------------------------- <2> Еропкин М. И. Административное право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1971. С. 115.
Основой для управленческих отношений служат управляющие и управляемые подсистемы, т. е. субъекты и объекты, взаимодействие которых и определяет управленческие отношения. Они сводятся к отношениям между государственными учреждениями и общественными организациями, участвующими в развитии физической культуры и спорта. Одной из форм взаимодействия государственных органов и общественных объединений, в том числе в сфере физкультуры и спорта, является их сотрудничество. Так, общественные объединения могут по договорам (соглашениям) с государственными органами выполнять для них определенные работы, предусмотренные законодательством. Подобная практика сложилась, например, в спортивной деятельности, когда уполномоченный орган управления в области спорта взаимодействует со спортивными федерациями и другими общественными организациями в части проведения спортивных мероприятий, соревнований, подготовки спортивного резерва, развития сети спортивных клубов, школ и сооружений, центров олимпийской подготовки и т. д. <3>. -------------------------------- <3> См. подробнее: Уваров В. Н. Теория государственного управления: Учебное пособие. Ч. 1. Методологические основы государственного управления. Алматы, 2000. С. 79.
К управленческой деятельности и к механизму организационно-правового регулирования СД необходимо отнести и саму природу актов управления, издаваемых общественными (неправительственными) спортивными организациями. Таким образом, под формой управленческой деятельности в международном спортивном движении понимается практическая деятельность общественных объединений и организаций. Организационно-правовой механизм управления олимпийским и международным спортивным движением заключается в формах управленческой деятельности. Имеются в виду конкретные действия в первую очередь национальных олимпийских комитетов, спортивных федераций, объединений, ассоциаций и других организаций, с одной стороны, и Международного олимпийского комитета - с другой. В мировой классификации самыми массовыми общественными организациями после профсоюзов являются спортивные организации. Одни из них действуют в федеральном масштабе, например Олимпийский комитет России (ОКР), другие - в мировом (МОК, МСФ), а третьи имеют чисто местное значение (федерации, тренерские советы, коллегии судей и т. п.). Основы их образования самые различные, и формируются они в основном по масштабу деятельности. В связи с этим различаются две формы деятельности: внутриорганизационная и внешняя. На наш взгляд, представляет интерес прежде всего вторая форма. Заостряя внимание на внешней деятельности неправительственных спортивных организаций и объединений в международном спортивном движении, можно выделить основные ее направления: - сотрудничество с коллективными членами национальных олимпийских комитетов и международных спортивных федераций; - участие в симпозиумах, научно-практических конференциях, семинарах, юбилейных торжествах, встречах олимпийцев разных поколений; - практика применения изучения и обмена опытом спортивных работников; - взаимодействие НОК и МСФ со спортивными обществами и ведомственными организациями; - организация работы со спортсменами-инвалидами с поражением опорно-двигательного аппарата, с умственной отсталостью, со слабым зрением и слабослышащими; - развертывание программы и системы олимпийского образования населения, которые предусматривают включение спортивной тематики в государственные образовательные стандарты (на примере России); - сотрудничество с региональными олимпийскими академиями; - стимулирование научных исследований в области спорта и олимпийского движения; - работа по развитию движения "Фейер Плей" <4>; -------------------------------- <4> "Честная игра" (см., напр.: Олимпийский вестник ОКР. 1994. N 2. С. 12).
- участие национальных спортивных организаций в программах МОК, МСФ и их объединений, а также в программах АНОК и АЕНОК; - содействие национальным спортивным федерациям в обеспечении их международных связей; - осуществление контактов с НОК стран ближнего и дальнего зарубежья; - укрепление делового сотрудничества в рамках подписанных двусторонних соглашений с НОК стран ближнего зарубежья и другие формы деятельности общественных организаций. К специальным формам деятельности общественных спортивных объединений в МСД можно отнести методическое руководство. Оно находит свое применение в системе управленческих отношений МСД и заключается в общем направлении и обеспечении единства в учебно-воспитательной работе, разработке учебной спортивной документации, обобщении и распространении передового опыта работы тренеров и судей, организации издания учебно-методической литературы и пособий. Эта форма деятельности связана с осуществлением мероприятий главным образом научно-педагогического характера. Конкретные формы методического руководства весьма разнообразны. К ним, в частности, относятся: а) разработка и утверждение учебных программ, планов, методических писем, указаний, разъяснений и другой учебной и научной документации; б) проведение совещаний, конференций, практикумов и семинаров по учебно-спортивной работе; в) организация обмена опытом и внедрение в практику передовых методов и форм в учебно-спортивной работе; г) оказание практической помощи в совершенствовании учебно-тренировочного процесса в целом; д) организация повышения квалификации научно-педагогических, тренерских и судейских кадров и т. д. Управленческие отношения между МОК, НОК и спортивными объединениями в МСД регулируются двумя видами социальных норм: а) юридическими (правовыми) нормами, устанавливаемыми или санкционируемыми органами той или иной страны; б) общественными (неправовыми) нормами, установленными неправительственными спортивными организациями. В международном спортивном движении широко применяются различные формы управленческих отношений, и их можно классифицировать на: а) соглашения и распоряжения в сотрудничестве между неправительственными спортивными организациями и объединениями, и государственными органами; б) резолюции; в) коммюнике международных встреч и ассамблеи; г) двусторонние и многосторонние переговоры; д) заявления МОК, международных спортивных организаций и НОК. Так, например, 1 мая 1996 г. Правительством РФ было принято распоряжение N 701-р, согласованное с МИД России, о проведении переговоров о заключении Соглашения между Государственным комитетом РФ по физической культуре и туризму и Всеобщей спортивной федерацией Сирийской Арабской Республики о принципах сотрудничества в области физической культуры и спорта. Этим же распоряжением предусматривалось заключение соглашений с Национальной комиссией Мексики по спорту и Кипрской спортивной организацией. Подобные соглашения фактически можно считать правовыми договорами. Однако Ц. А. Ямпольская считает, что "если выявить предмет таких соглашений и взять его за исходное, за отправное, как того требует методологически правильный подход, то обнаружится, что эти соглашения являются именно административно-правовыми, так как их предметом выступают управленческие отношения... и на этом основании соглашения являются договорами в юридическом смысле" <5>. Одновременно нужно заметить, что условия и порядок заключенных соглашений в международном спортивном движении, обязанности и ответственность сторон, другие юридические моменты необходимо регламентировать и закреплять специальным правовым актом. Например, постановлением правительства или законодательным актом главы государства той или иной страны. Такая правовая регламентация будет способствовать расширению практической возможности теории и практики в применении соглашений между общественными и государственными органами. -------------------------------- <5> Ямпольская Ц. А., Монд Р. Договоры между общественными организациями и государственными органами в социалистических странах // Советское государство и право. 1983. N 3. С. 106 - 108.
В рамках этих соглашений предусматривается проведение различных спортивных мероприятий, охватывающих значительный круг вопросов международного спортивного и олимпийского сотрудничества МОК, НОК и спортивных объединений стран и континентов. К ним относятся: 1. Спортивные встречи по различным видам спорта на международном уровне, в порядке обмена опытом. 2. Проведение совещаний, конгрессов МОК, исполкомов НОК, заседаний президиумов спортивных федераций и т. п. 3. Деловое сотрудничество и взаимодействие МОК, НОК, МСФ и других спортивных организаций в вопросах подготовки и проведения Олимпийских игр, универсиад, международных спортивных соревнований и т. д. 4. Проведение двусторонних и многосторонних семинаров для повышения спортивной квалификации среди как тренеров, так и спортивных судей по различным видам спорта. 5. Проведение консультативных совещаний президентов, вице-президентов НОК и других спортивных и неспортивных руководителей ассоциаций и объединений. 6. Проведение различных выставок, посвященных спортивной тематике. 7. Выработка координации совместных действий в двустороннем и многостороннем порядке по пресечению хулиганских действий на стадионах и в спортивных залах, в применении и обнаружении анаболических средств спортсменами, против расизма и апартеида в спорте и другим вопросам. Таким образом, управленческие отношения, складывающиеся в МСД в зависимости от организационно-правового регулирования деятельности государственных и неправительственных организаций, определяют социальное развитие последних. Вышеизложенное говорит о том, что не подлежат детальному нормативно-правовому регулированию те сферы человеческих отношений, которые не требуют государственного вмешательства. Подобные отношения имеют место в МСД, они складываются в случаях применения дозволительных действий. Имеется в виду, что такие действия должны осуществляться в соответствии с действующим законодательством. Полярные управленческие отношения в спортивной сфере как форма деятельности имеют место в арабских странах, где абсолютный приоритет отводится спортивной конфедерации арабских стран, объединяющей 14 арабских стран. К становлению и развитию спортивных движений в каждой из них привлекается внимание не только национальных правительств, но и различных общественных организаций, частных компаний и фирм. Создав собственный денежный фонд, организованный с помощью нефтедобывающих государств, и благодаря этим средствам, они и имеют возможность приглашать в наиболее нуждающиеся страны арабского региона квалифицированных тренеров и специалистов, строить стадионы, развивать детский спорт <6>. -------------------------------- <6> См.: Перекресток мнений // Советский спорт. 02.12.1988.
В. В. Столбов ошибочно называет МОК и СИЕПС спортивными актами <7>. Ни МОК, ни СИЕПС не могут являться таковыми, поскольку это общественные (неправительственные) организации. Разница лишь в том, что МОК - постоянно действующая организация, а СИЕПС - организация смешанного типа при ЮНЕСКО <8>. Что касается уставов МСФ, то их нужно отнести к специальным нормативным актам спортивных объединений, к каковым и относятся уставы Международных спортивных федераций (МСФ). -------------------------------- <7> Столбов В. В. Советский спорт и основные тенденции развития международного спортивного движения // Государство, спорт, мир: Сборник научных трудов по материалам Всесоюзной научно-практической конференции. М., 1988. С. 150. <8> МОК и международные спортивные объединения: Справочник. 2-е изд., перераб. М.: Физкультура и спорт, 1979. С. 14.
В деятельности спортивных объединений проявляются отношения, в которые вступают отдельные лица или коллективы. Среди них - отношения властности, подчинения, кооперации и координации. Относительно Российского государства управленческие правоотношения в спорте строятся по аналогии с зарубежными странами в силу принципиального сходства управляемой сферой <9>. Развивая мысль об отношении властности, Н. Н. Бугров говорит о "превосходстве одной группы или отдельных лиц в управлении над другими, что является следствием уставов МСО". С этим выводом трудно согласиться, поскольку ни один устав спортивных объединений не содержит преимущества давления одних неправительственных организаций над другими. Не приводя конкретных ссылок по рассматриваемому вопросу, Н. Н. Бугров тем не менее останавливается на рассуждении об "отношениях субординации, которые возникают в силу необходимости взаимодействия участников МСД по осуществлению целей и задач в соответствии с документами коллективов или отдельных лиц, осуществляющих функцию управления на властности" <10>. На наш взгляд, нельзя смешивать подчинение "меньшинства - большинству", как, скажем, в демократическом централизме. Указанный Н. Н. Бугровым вывод больше походит на рассуждение, нежели на обоснованный вывод. -------------------------------- <9> Теория и практика физической культуры. 1986. N 4. С. 57 - 58. <10> Там же.
Необходимо заметить, что взаимоотношения между НОК строятся по-разному. В одних случаях по устной договоренности между НОК, в других - официальным путем. Анализ исследований показывает, что модель НОК России на сегодняшний день не подходит многим бывшим республикам СССР. Поэтому взаимоотношения в странах СНГ строятся с учетом национальных особенностей в основном. В то же время управленческие правоотношения в СД строятся на правовой основе в форме заключений договоров и соглашений, т. е. в форме актов разной юридической силы. Основу их составляют конституции, отдельные акты органов власти и управления общей, отраслевой и специальной компетенции, а также акты общественных спортивных организаций (положений, инструкций, уставов, распоряжений, постановлений). Представляется, что при рассмотрении управленческих отношений между МОК, НОК и общественными спортивными объединениями следует исходить прежде всего из их особенностей, которые присущи этим неправительственным организациям. Они заключаются в многонациональном характере совместных взаимоотношений МСД. Особую роль в управленческих отношениях СД как формы деятельности играют источники права, среди которых особое место занимают: Олимпийская хартия, постановления исполкомов НОК, декларации, соглашения, контракты. Эти акты содержат специфические и принципиальные положения юридического, социально-культурного, педагогического, исторического и политического характера как формы управленческой деятельности. Источником права МСД являются также так называемые органические законы, указы и распоряжения. Они принимаются в особом порядке по прямому предписанию глав государств, которые принципиально отличаются от порядка принятия конституционных актов. В виде примера можно привести распоряжение Президента РФ "По итогам встречи Президента Российской Федерации с Президентом Международного Олимпийского комитета (МОК)". Важным пунктом указанного распоряжения явился пункт первый, где говорится "...об участии спортсменов Российской Федерации в Олимпийских играх, а также в официальных международных соревнованиях в 1992 году в составе объединенных команд независимых государств, входящих в СНГ". Это свидетельствует о взаимоотношениях между государственными органами и общественными организациями в организационно-правовом механизме управления МСД. Анализ актов управления подчеркивает основные направления деятельности МСД. Что касается применения норм в регулировании межгосударственных отношений с неправительственными спортивными объединениями в МСД, то они имеют свою специфику, обусловленную самой природой данных отношений, по следующим основаниям: 1. Государство само не может осуществлять те права и обязанности, которые присущи только НСО. 2. Принятие определенных норм, в том числе санкций, - это внутриправовая сфера каждого государства (страны). В данном случае прослеживается отличительная черта процесса как международно-правового регулирования, так и стадии правотворчества локального характера. И это вполне естественно, потому что эти вопросы должны решаться в каждом конкретном случае индивидуально, поскольку в МСД статус спортсмена, тренера и т. п. определен не правительственными нормами, а уставами или положениями общественных организаций и объединений (МОК, НОК, федерациями, комиссиями и т. п.). Это касается и договорных отношений со спортсменами и тренерами. В этой связи при анализе вышеприведенного соотношения в качестве исходных позиций было бы правильным называть и тесную взаимосвязь международного и внутригосударственного права. Пределы действия внутригосударственных нормативных актов являются предметом специального нормативного регулирования, которое характеризуется как разновидность оперативного управления. В этом случае общественные отношения регулируются не непосредственно, а через особые нормы, т. е. путем регламентации порядка вступления в силу нормативных актов, прекращения их действия и т. д. Такие нормы всегда действуют в сочетании с результативными нормами и только в единстве с ними могут быть охарактеризованы в качестве юридических норм, порождающих определенные правовые последствия. В то же время необходимо заметить, что национальные правовые системы отражают особенности экономического, политического, исторического и национального развития стран. Принятие решения НСО в МСД по вопросам их внутренней деятельности можно разделить на две группы: а) индивидуальные решения; б) решения общего характера. К индивидуальным решениям или актам применения права относятся решения международных национальных спортивных организаций и объединений. Например, прием новых членов в спортивную организацию; выборы в спортивные органы (федерации, комиссии); приостановление прав и обязанностей членов или исключение их, например спортсменов, из команды клуба и т. п.; назначение руководителей административных спортивных органов, объединений, организаций и т. д., которые носят исполнительный характер. Решения общего характера могут распространяться на различные ситуации. В данном случае они содержат нормы права и являются, естественно, источниками права. К ним относятся: финансовые вопросы, должностные инструкции работников (спортсменов), статусы вспомогательных органов. В результате исследования вопроса об основных формах управленческой деятельности в международном спортивном движении можно сделать вывод о том, что различные акты, применяемые в МСД, имеют неодинаковый характер. Однако в практике международного спортивного и олимпийского движения применяются и такие акты, как резолюции, решения и меры (п. 2 ст. 26 Олимпийской хартии 1991 г.). Эти акты международного спортивного движения носят характер специфических актов, или их еще называют основными, поскольку каждый из них включает в себя более конкретные разновидности. Если посмотреть практику современных иностранных государств, можно обнаружить следующую классификацию правовых актов. Это отражается, во-первых, в попытках юридического закрепления основных источников права (Япония, Италия), во-вторых, в регулировании системы правовых актов (Болгария, Венгрия), в-третьих, в определении в конституциях видов актов, издаваемых органами государства, в-четвертых, в наличии специальных правил о порядке подготовки и принятия тех или иных правовых актов. Следовательно, издаваемые акты приобретают общеобязательный, организационно-правовой характер потому, что ОКР располагает регулируемым воздействием на другие общественные формирования. В связи с этим к международным правовым формам МСД относятся: решения сессий МОК или его Исполкома и обращения. К мерам и санкциям, которые могут применять сессия или Исполком МОК в отношении международных спортивных федераций, относятся следующие: а) исключение из программы Олимпийских игр, вида спорта, дисциплины, соревнования; б) лишение признания (ст. 25 Олимпийской хартии). Не вдаваясь в подробности политических противоречий в спортивном мире, отметим лишь то, что прогресс применяемых организационно-правовых форм управленческих отношений в МСД очевиден, именно поэтому представляется важным дальнейшее исследование указанных проблем.
Литература
1. Еропкин М. И. Административное право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1971. 2. МОК и международные спортивные объединения: Справочник. 2-е изд., перераб. М.: Физкультура и спорт, 1979. 3. Олимпийский вестник ОКР. 1994. N 2. С. 12. 4. Перекресток мнений // Советский спорт. 02.12.1988. 5. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1986. 6. Столбов В. В. Советский спорт и основные тенденции развития международного спортивного движения // Государство, спорт, мир: Сборник научных трудов по материалам Всесоюзной научно-практической конференции. М., 1988. С. 150. 7. Теория и практика физической культуры. 1986. N 4. С. 57 - 58. 8. Уваров В. Н. Теория государственного управления: Учебное пособие. Ч. 1. Методологические основы государственного управления. Алматы, 2000. 9. Ямпольская Ц. А., Монд Р. Договоры между общественными организациями и государственными органами в социалистических странах // Советское государство и право. 1983. N 3. С. 106 - 108.
------------------------------------------------------------------
Название документа