Нормативно-правовые и экономические основы функционирования физической культуры и спорта в Российской Федерации
(Бескровная В. А.) ("Законодательство и экономика", 2007, N 9) Текст документаНОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. А. БЕСКРОВНАЯ
Бескровная В. А., кандидат экономических наук, доцент.
В связи с подготовкой олимпиады-2114 развитие физкультуры и спорта становится очень актуальной темой. Важно, чтобы государственная поддержка в этой сфере сохранилась и после окончания олимпиады. Для этого необходимо разработать и принять более развернутые, детальные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в области физической культуры и спорта. Основным источником правового регулирования в сфере физической культуры и спорта является Конституция РФ. Статья 41 гарантирует право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также констатирует, что "поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта". Исходя из федеративного устройства России, в Конституции определено, что общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72). В физкультурно-спортивной сфере возникают отношения двух видов: между государственными и муниципальными органами власти и гражданами, реализующими конституционное право на занятия физической культурой и спортом, а также отношения между юридическими и физическими лицами, связанные с удовлетворением потребностей в занятиях физической культурой и спортом. Правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности физкультурно-спортивных организаций, принципы государственной политики в области физической культуры и спорта, олимпийского движения России определены в Федеральном законе от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ). В данном нормативном акте используются следующие понятия. Физическая культура - составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования его двигательной активности. Спорт - составная часть физической культуры, исторически сложившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям (ст. 2 Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ). Названный Федеральный закон констатирует, что государственная политика в области физической культуры и спорта осуществляется в соответствии с принципами: - непрерывности и преемственности физического воспитания различных возрастных групп граждан на всех этапах их жизнедеятельности; - учета интересов всех граждан при разработке и реализации федеральных программ развития физической культуры и спорта, признания ответственности граждан за свое здоровье и физическое состояние; - признания самостоятельности всех физкультурно-спортивных объединений, отвечающих требованиям названного Федерального закона, равенства их прав на государственную поддержку; - создания благоприятных условий финансирования физкультурно-спортивных и спортивно-технических организаций, олимпийского движения России, образовательных учреждений и научных организаций в области физической культуры и спорта, а также предприятий спортивной промышленности. Первый из них (принцип непрерывности и преемственности физического воспитания различных возрастных групп граждан на всех этапах их жизнедеятельности) означает, что государство ставит перед собой задачу охватывать спортивными и физкультурно-оздоровительными мероприятиями все возрастные группы населения. Работа государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций должна строиться таким образом, чтобы физическая культура и спорт присутствовали в жизни человека с детского возраста до старости. Соответствующие направления работы предусматриваются в детских дошкольных учреждениях, в качестве обязательных входят в школьную программу, проводятся по месту работы и жительства гражданина. Названный принцип государственной политики тесно связан с принципом учета интересов всех граждан при разработке и реализации федеральных программ развития физической культуры и спорта, признания ответственности граждан за свое здоровье и физическое состояние. Мероприятия, направленные на развитие физической культуры и спорта, могут быть включены не только в специальные федеральные целевые программы развития физической культуры и спорта, но и в другие программы социальной направленности. Так, в Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года (утверждена Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 866) из 149 общих программных мероприятий в области физической культуры и спорта предусмотрено одно - реконструкция стадионов Калининградской области с общим объемом финансирования 169 млн. руб. (0,18% от суммы финансирования всех мероприятий программы). На наш взгляд, обсуждаемый принцип необходимо распространить и на программы развития физической культуры и спорта субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку федеральное законодательство по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов призвано закладывать основы регулирования, общие принципы, на которых должны строиться складывающиеся в соответствующей сфере отношения. Следующий принцип - признание самостоятельности всех физкультурно-спортивных объединений и равенства их прав на государственную поддержку означает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность спортивных объединений, осуществляемую в рамках закона. Спортивные объединения имеют возможность получать государственную помощь и в соответствии со своими уставами являются самоуправляемыми и действуют самостоятельно. Четвертый принцип государственной политики определяет подход государства к финансовой стороне организации и развития физической культуры и спорта: должны создаваться благоприятные условия финансирования физкультурно-спортивных и спортивно-технических организаций, олимпийского движения России, образовательных учреждений и научных организаций в области физической культуры и спорта, а также предприятий спортивной промышленности. В значительной степени реализация остальных принципов зависит от финансовой поддержки государством и местным самоуправлением соответствующих направлений, от доступности рядовым гражданам объектов инфраструктуры физкультуры и спорта. При этом речь идет не о непосредственном финансировании, а о создании благоприятных условий финансирования. Следовательно, финансирование может быть как государственным, так и негосударственным, но независимо от этого государство берет на себя обязательство создавать благоприятные условия. Что конкретно подразумевается под благоприятными условиями, в Законе не раскрывается, однако можно предположить, что речь идет о поощрении финансирования физической культуры и спорта путем предоставления льгот, кредитовании, административной поддержке социально значимого строительства и т. п. Интересно проанализировать развитие названных принципов в рамках осуществляемой Государственным комитетом РФ по физической культуре и спорту государственной политики в области физической культуры и спорта. Федеральный орган управления целью политики называет укрепление здоровья нации как одного из факторов национальной безопасности страны, а к ее принципам относит (перечисляем те принципы, которые не упомянуты в Федеральном законе): - "признание приоритета физического и духовного здоровья человека и гражданина над собственно спортивными достижениями (при всей их важности); - повышение эффективности государственного регулирования и поддержки в области физической культуры и спорта; - единство нормативной правовой базы физической культуры и спорта на всей территории Российской Федерации; - гарантии равных прав, реальность возможностей и доступности занятий физкультурой и спортом для всех категорий и групп населения; - взаимодействие органов власти всех уровней и общественных физкультурно-спортивных объединений, взаимность их ответственности в рамках законодательства; - поддержка и стимулирование привлечения средств для развития физической культуры и спорта из разных источников, включая бюджеты всех уровней и внебюджетные средства, создание условий для инвестиций в укрепление материально-технической базы физической культуры и спорта; - уважение и соблюдение международных обязательств Российской Федерации в области физической культуры и спорта <1>". -------------------------------- <1> Решение коллегии от 28 мая 2003 г. N 4/1 "Совершенствование нормативного правового регулирования в сфере физической культуры и спорта" // Сборник официальных документов и материалов Государственного комитета РФ по физической культуре и спорту. 2003. N 5. С. 13.
С позиции реализации первого из названных принципов, а именно приоритета здоровья над спортивными достижениями, неадекватным следует назвать решение коллегии Госкомспорта следующего содержания: "Считать приоритетной задачей Госкомспорта России, органов исполнительной власти субъектов РФ в области физической культуры и спорта, всероссийских федераций, союзов и ассоциаций по видам спорта, ведомственных спортивных организаций создание необходимых условий для полноценной подготовки российских спортсменов к Играм XXVIII Олимпиады и достижения ими высоких результатов" <2>. -------------------------------- <2> Решение коллегии Госкомспорта России от 28 января 2004 г. N 1/2 "Об обеспечении подготовки сборных команд России к Играм XXVIII Олимпиады 2004 года в г. Афины (Греция)" // Сборник официальных документов и материалов Государственного комитета РФ по физической культуре и спорту. 2004. N 2. С. 22.
Принцип единства нормативной базы физической культуры и спорта на всей территории России реализуется с явными допущениями, так как в 2002 г. разработаны новые или внесены существенные дополнения в действующие законы о физической культуре и спорте в 11 субъектах Федерации, при этом количество регионов, где не приняты такие законы, составляет 39 <3>. Следовательно, в 56% регионов России действует отличная от оставшихся территорий нормативная база. -------------------------------- <3> Справка к заседанию коллегии Госкомспорта России от 28 мая 2003 г. по вопросу "Совершенствование нормативного правового регулирования в сфере физической культуры и спорта" // Сборник официальных документов и материалов Госкомспорта России. 2003. N 5. С. 15 - 20.
Перечисленные принципы реализуются через соответствующие меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта (ст. 4 Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ). Государство обеспечивает развитие физической культуры и спорта в России, поддерживает физкультурное (физкультурно-спортивное) движение и олимпийское движение России и обеспечивает: - ежегодное финансирование мероприятий в области физической культуры и спорта, в том числе мероприятий по подготовке к участию спортсменов в Олимпийских играх, других международных спортивных соревнованиях и участию в них, за счет средств федерального бюджета; - создание условий для использования физкультурно-спортивными организациями и предприятиями спортивной промышленности государственных финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, а также научно-исследовательских и технических разработок и технологий; - содержание физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений, находящихся в собственности Российской Федерации; - создание условий для строительства и содержания спортивных сооружений по месту жительства граждан, физкультурно-оздоровительных сооружений в каждом муниципальном образовании и оказание на основе таких сооружений физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг; - создание условий для увеличения количества детско-юношеских спортивных школ всех видов и типов, клубов по месту жительства граждан, детских и молодежных спортивно-оздоровительных лагерей, врачебно-физкультурных диспансеров и укрепление их материально-технической базы; - создание условий для широкого использования средств физической культуры и спорта в целях укрепления здоровья матери и ребенка; - организацию физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий для девушек и женщин с учетом специфики их деятельности и соответствующих научно-методических рекомендаций; - организацию обязательной сертификации спортивных изделий и техники в соответствии с законодательством Российской Федерации; - поддержку внешнеэкономических связей физкультурно-спортивных организаций. Ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год предусматриваются суммы, направляемые на финансирование расходов в сфере физической культуры и спорта. Средства идут на финансирование части расходов на содержание спортивных команд, проведение мероприятий в сфере физической культуры и спорта, строительство новых и реконструкцию действующих спортивных сооружений. Таким образом, финансирование мероприятий - лишь часть расходов федерального бюджета в области физической культуры и спорта. Другие меры государственной поддержки в основном также осуществляются на основе федерального бюджетного финансирования (например, содержание физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений, находящихся в собственности Российской Федерации). Тем не менее выделение в самостоятельный пункт такой меры государственной поддержки, как финансирование мероприятий, представляется исключительно важным исходя из следующего. Российские спортивные общества и организации ограничены в финансовых средствах, поэтому без финансовой поддержки государства проводить спортивные мероприятия, готовить спортсменов к участию в международных спортивных соревнованиях, участвовать в них они не в состоянии. Однако не все спортивные мероприятия могут рассчитывать на государственную поддержку, поэтому в качестве приоритетных выделены Олимпийские игры и другие международные соревнования. Другие меры государственной поддержки предполагают "создание условий" для определенных направлений деятельности в сфере физической культуры и спорта. Такая поддержка не означает обязательного финансирования из федерального бюджета предусмотренных направлений, однако предполагает, например, выделение земельных участков под физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения; обязанность предусматривать в планах застройки соответствующие спортивные объекты и обеспечивать их средствами коммуникации и коммунальными услугами; поощрение строительства и содержания спортивных сооружений по месту жительства граждан, предоставление льгот по уплате тех или иных платежей и др. Особого внимания заслуживает такая мера государственной поддержки, как организация лицензирования деятельности в области физической культуры и спорта и обязательной сертификации спортивных изделий и техники. Лицензирование вряд ли можно рассматривать как меру государственной поддержки, так как это усиленный контроль государственных органов за соответствующими видами деятельности, осуществление которых может представлять опасность для индивида и общества в целом. При этом лицензирование однозначно является элементом проводимой государством политики в области физической культуры и спорта. В настоящее время деятельность в области физической культуры и спорта в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ) лицензированию не подлежит. Однако п. 3 ст. 17 данного Закона допускается введение лицензирования иных видов деятельности путем внесения дополнений в предусмотренный Законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. В данном контексте мы согласны с мнением Л. В. Аристовой, доказывающей необходимость включения в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, "деятельность негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателей по оказанию физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг" <4>. -------------------------------- <4> Аристова Л. В. Лицензирование в спорте // Теория и практика физической культуры. 1999. N 4. С. 7.
Федеральный закон также констатирует, что государство поддерживает развитие спорта в целях достижения высших спортивных результатов и создает для этого благоприятные условия посредством: - увеличения количества спортивных школ всех видов и типов, училищ олимпийского резерва, осуществляющих деятельность по подготовке спортсменов высокого класса, и укрепления их материально-технической базы; - строительства новых и модернизации существующих баз и центров подготовки сборных команд РФ по различным видам спорта, а также учебных зданий, физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений образовательных учреждений среднего профессионального, высшего профессионального образования в целях улучшения условий профессиональной подготовки и повышения квалификации работников физической культуры и спорта; - выделения ассигнований на комплексные научные исследования по проблемам развития спорта высших достижений; - стимулирования деятельности физкультурно-спортивных организаций по подготовке спортсменов высокого класса и их участия в международных соревнованиях; - поощрения меценатства и благотворительности. Государство обеспечивает пропаганду физической культуры и спорта, физкультурно-спортивного движения и олимпийского движения России в соответствии с законодательством Российской Федерации. Для этого необходимо формирование единого информационного пространства сферы физической культуры и спорта, т. е. создание федеральной, региональной и муниципальной информационной системы, внедряющей пропагандистские и информационные технологии по основным видам деятельности физической культуры и спорта. Государственная поддержка осуществляется в соответствии с программами развития физической культуры и спорта всех уровней, утвержденными в установленном порядке соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации по представлениям федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, Олимпийского комитета России, других физкультурно-спортивных организаций. Расходы на реализацию федеральных программ развития физической культуры и спорта и региональных программ развития физической культуры и спорта производятся за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников, доходов от проведения спортивных лотерей, а также других средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. В контексте данного исследования необходимо остановиться на законодательно закрепленном понятии системы физической культуры и спорта как совокупности государственных и общественных организаций, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития спорта в России. Названная система характеризуется субъектами физкультурного движения в стране и их компетенцией. К субъектам физкультурного движения относятся: - спортивные клубы, коллективы физической культуры; - детско-юношеские спортивные школы, детско-юношеские клубы физической подготовки, детско-юношеские спортивно-технические школы, специализированные детско-юношеские школы олимпийского резерва, училища олимпийского резерва, школы высшего спортивного мастерства, центры олимпийской подготовки; - образовательные учреждения и научные организации в области физической культуры и спорта; - общероссийские физкультурно-спортивные объединения: физкультурно-спортивные организации, общероссийские федерации (союзы, ассоциации) по различным видам спорта, общественно-государственные физкультурно-спортивные общества, оборонные спортивно-технические организации; - Олимпийский комитет России; - федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов Федерации в области физической культуры и спорта, подведомственные им организации, муниципальные организации физической культуры и спорта. В соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления взаимодействуют с физкультурно-спортивными объединениями по всем вопросам развития физической культуры и спорта, в том числе: координируют свою деятельность по проблемам физкультурно-спортивного и олимпийского движения, совместно проводят физкультурно-спортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляют профессиональную подготовку работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивают повышение их квалификации, обеспечивают эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений; оказывают помощь физкультурно-спортивным объединениям, содействуют выполнению ими уставных задач, заслушивают информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, принимают соответствующие решения и контролируют их исполнение; осуществляют сбор информации, представляемой физкультурно-спортивными объединениями в соответствии с формами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области статистики, и дают по ним заключения и рекомендации. Содержание государственной функции "координация" достаточно сложно по структуре и разнообразно по формам реализации. Словарь русского языка дает следующее толкование понятия "координация" - согласовать, установить целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями <5>. -------------------------------- <5> Словарь русского языка / Сост. С. И. Ожегов. 2-е изд., пер. и доп. / Под ред. акад. С. П. Обнорского. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1952. С. 258.
Слово "координация" имеет широкое содержание, присущее явлениям многозначным, различным, согласующимся для достижения определенной цели по инициативе субъекта, и характеризующееся длительными, устойчивыми связями между координирующим субъектом - центром координируемой системы и ее частями. Координация подразумевает такое воздействие на элементы координируемой системы, которое помогает действовать этим элементы согласованно. Функция координации присуща тем системам государственного управления, в которых вышестоящий орган управления при достаточных государственных полномочиях способен добиваться согласованной деятельности нижестоящих органов управления. Исходя из вышесказанного и применительно к рассматриваемому вопросу, можно определить координацию как специфический вид государственной деятельности, выражающейся в обеспечении согласованных действий для осуществления единой политики в какой-либо сфере. Координация как вид государственной деятельности может иметь различные формы. Это нормативное регулирование, действия разрешительного характера, согласование, методическое руководство. Однако независимо от форм, в которых осуществляется координация, координирующий субъект должен иметь больше полномочий, чем у координируемых элементов. В случаях, когда законодательством не определены формы координации, координирующему субъекту (по умолчанию) предоставляется своеобразная свобода как по выбору форм координации деятельности, так и по определению мер воздействия с целью обеспечения сочетания интересов. Это не всегда обеспечивает эффект воздействия на координируемые элементы, и, как правило, цель не может быть достигнута из-за неправильно избранных форм воздействия. Это можно наблюдать во взаимоотношениях, когда координирующий субъект не обладает достаточными властными полномочиями по отношению к координируемым элементам. К элементам ресурсного обеспечения физической культуры и спорта относятся физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения, подразделяются на сооружения федерального, регионального и местного значения. Государство принимает участие в финансировании строительства, реконструкции и эксплуатации физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, привлекает к их созданию и содержанию на условиях договоров и кооперации иные организации. Помимо этого обеспечением функционирования физической культуры и спорта занимается спортивная промышленность как совокупность промышленных предприятий, осуществляющих производство продукции физкультурно-спортивного и туристского назначения. Под такими предприятиями понимаются специализированные комбинаты, заводы, фабрики и научные организации, а также отдельные цехи неспециализированных промышленных предприятий, осуществляющие свою деятельность в соответствии с технической документацией и (или) нормативными актами, утвержденными в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта (далее - предприятия спортивной промышленности). Государство поддерживает развитие спортивной промышленности в Российской Федерации (в том числе строительство новых предприятий спортивной промышленности и модернизацию существующих предприятий спортивной промышленности) в соответствии с программами развития физической культуры и спорта всех уровней. Одновременно вопросы образования, регистрации и ликвидации физкультурно-спортивных объединений в основном регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изменениями). В связи с этим необходимо отметить, что физкультурно-спортивные объединения имеют те же основания названных сфер функционирования, что и другие общественные объединения. В российском законодательстве существуют иные нормативные правовые акты, применяемые в тех или иных ситуациях к области физической культуры и спорта (Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы, Федеральный закон "Об образовании", Закон РФ "О средствах массовой информации" и др.). С изменением социально-экономических условий развития общества назрела необходимость разработки и принятия более развернутых, детальных нормативных правовых актов, регулирующих общественные правоотношения в области физической культуры и спорта.
------------------------------------------------------------------
Название документа