Проблемы правового регулирования ценообразования в сфере государственного оборонного заказа
(Свининых Е. А.) ("Право в Вооруженных Силах", 2013, N 8) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА
Е. А. СВИНИНЫХ
Свининых Е. А., кандидат юридических наук, доцент.
Автор констатирует наличие проблем правового регулирования ценообразования на ПВН, закупаемую как у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и путем проведения торгов. В связи с чем, он делает вывод о необходимости повышения эффективности правового регулирования путем установления разумного баланса между интересами государственных заказчиков и производителей ПВН.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ, ценообразование, проблемы правового регулирования.
Problems of legal regulation of pricing in the state defense order E. A. Svininykh
The author notes the existence of problems of legal regulation of pricing MPP purchased as a single supplier (contractor artists) and by tendering. In this connection, he concludes that the need to improve the efficiency of legal regulation by establishing a reasonable balance between the interests of producers and government customers MPP.
Key words: state defense order, pricing, problems of legal regulation.
Необходимость повышения темпов перевооружения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны и безопасности государства, предопределила резкое увеличение объемов финансирования закупок вооружений, военной и специальной техники. Расходы на Государственную программу вооружений на 2011 - 2020 гг. (ГПВ-2020) предположительно составят более 20 трлн. руб., из которых 19 трлн. руб. будут выделены Министерству обороны Российской Федерации (Минобороны России) <1>. Таким образом, если на протяжении 1990-х гг. на размещение государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) выделялись крайне незначительные по своим размерам бюджетные средства, то из содержания ГПВ-2020 видно кардинальное изменение отношения государства к вопросам модернизации и развития технического оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации. Вместе с тем в последние годы стали возникать проблемы выполнения ГОЗ, вызванные, в отличие от 1990-х гг., не отсутствием надлежащего финансирования, а занятой предприятиями российского оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК) позицией по вопросу определения цены на продукцию (работы, услуги) военного назначения (далее - ПВН). -------------------------------- <1> Доклад экспертного совета по проблемам законодательного обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства, регулирующего деятельность оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации". М., 2012. С. 19.
В условиях банкротства большинства конкурентов предприятия ОПК стали диктовать государственным заказчикам свои ценовые условия. Перспектива снятия госзаказа перестала пугать производителей ПВН, так как некоторые предприятия ОПК были приватизированы путем преобразования в акционерные общества и стали в дальнейшем диверсифицировать свое производство. Кроме того, возможность диктата предприятиями ОПК своих условий предопределена высокой степенью монополизированности современного российского рынка вооружения, военной и специальной техники <2>. Для этого рынка характерно наличие максимум двух-трех исполнителей либо одного производителя. Иллюстрацией данного факта являются результаты размещения ГОЗ в 2012 г.: доля торгов, для участия в которых была подана только одна заявка, составила приблизительно 63% от общего количества проведенных процедур торгов <3>. Следствием размещения ГОЗ на рынке несовершенной конкуренции стал отказ предприятий ОПК от участия в торгах с начальной (максимальной) ценой контракта, являющейся, по их мнению, заниженной. Единственные поставщики также вступили с государственными заказчиками в "ценовую войну". Противостояние между производителями ПВН и государственными заказчиками по вопросу контрактной цены достигло пика в 2011 г., когда по состоянию на июль оставались незаключенными около 30% государственных контрактов <4>. Проблема была снята только после личного вмешательства руководства государства в переговорный процесс, что, однако, не исключает повторения подобной ситуации в будущем. -------------------------------- <2> Архипов Н. Ф., Баханович Д. Н., Лавринов Г. А. Государственное регулирование цен на продукцию оборонного назначения // Военная мысль. 2007. N 12. С. 25. <3> Андреева М. Ю. Особенности размещения государственного оборонного заказа // Национальные проекты. 2012. N 12. С. 40. <4> Оборонно-промышленный комплекс: проблемы, пути решения: Сб. материалов / Сост. В. А. Алешин, В. Г. Елюшкин, Ф. В. Ниточкин. М., 2012. С. 76.
Заметим, что действующее законодательство устанавливает возможность понуждения производителей ПВН к заключению государственных контрактов. Так, в соответствии с п. 6 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о гособоронзаказе 2012 г.) ГОЗ обязателен для принятия: 1) единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), определенным законодательными актами Российской Федерации и актами Президента Российской Федерации, актами Правительства Российской Федерации <5>, при условии, что ГОЗ обеспечивает уровень прибыли при расчете цены на поставляемую продукцию по ГОЗ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в отношении определения цены государственного контракта; -------------------------------- <5> В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2008 г. N 7 Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказ) в целях учета единственных поставщиков российских вооружения и военной техники сформирован и ведется их реестр.
2) государственными унитарными предприятиями и (или) иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке продукции по ГОЗ, в случае, если претенденты на участие в торгах на размещение ГОЗ отсутствуют или по результатам проведения указанных торгов не определен головной исполнитель. Однако даже в случае понуждения производителя ПВН к заключению государственного контракта государственный заказчик должен определить цену контракта, которая, как минимум, должна покрывать производителю продукции военного назначения все убытки, которые могут быть причинены ему в связи с выполнением государственного контракта (п. 2 ст. 527 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вышеизложенные обстоятельства позволяют констатировать наличие проблем правового регулирования ценообразования на ПВН, закупаемую как у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и путем проведения торгов. В этой связи требуется повышение эффективности правового регулирования путем установления разумного баланса между интересами государственных заказчиков и производителей ПВН. Действующее законодательство о бюджетных закупках учитывает специфику ценообразования на ПВН. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) предусматривает возможность установления иными федеральными законами особенностей размещения государственного оборонного заказа, в том числе и по вопросам определения цены на ПВН. Как следствие, в 2006 г. в п. 5 ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о гособоронзаказе 1995 г.) были внесены изменения, согласно которым при размещении ГОЗ определение начальной цены государственного контракта, а также определение цены государственного контракта в случае размещения оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Вступающий в силу с 1 января 2014 г. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) также содержит бланкетные нормы, согласно которым особенности определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в рамках ГОЗ, устанавливаются Законом о гособоронзаказе 2012 г. (ч. 21 ст. 22, ч. 3 ст. 34 Закона N 44-ФЗ). Таким образом, в Законе о гособоронзаказе 2012 г. закреплены специальные правила определения цены на ПВН. Согласно ч. 1 ст. 10 Закона о гособоронзаказе 2012 г. государственное регулирование цен на продукцию по ГОЗ осуществляется посредством: 1) утверждения перечней продукции по ГОЗ, на которую распространяется государственное регулирование цен; 2) установления правил определения начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении заказов путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); 3) применения различных видов цен на продукцию по ГОЗ; 4) учета в структуре цены на продукцию по ГОЗ произведенных затрат на ее производство и реализацию; 5) утверждения методических рекомендаций по расчету цен на продукцию по ГОЗ при заключении государственных контрактов; 6) определения минимального и максимального размеров рентабельности (прибыли) и порядка их применения при расчете цен на продукцию по ГОЗ с учетом средств, которые необходимы головному исполнителю, исполнителю для развития производственных мощностей и обслуживания привлеченного капитала, обеспечивающих выполнение ГОЗ, а также с учетом финансовой поддержки, оказываемой государством в целях выполнения ГОЗ; 7) обеспечения оплаты головному исполнителю, исполнителю экономически обоснованных затрат, связанных с выполнением ГОЗ; 8) государственной регистрации цен на продукцию по ГОЗ; 9) ведения реестра цен на продукцию по ГОЗ; 10) осуществления государственного контроля за применением цен на продукцию по ГОЗ при формировании, размещении и выполнении ГОЗ; 11) осуществления головным исполнителем, исполнителем раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному контракту (контракту). Для реализации государственной политики в сфере ценообразования на продукцию по ГОЗ ряд органов государственной власти были наделены соответствующими полномочиями. Определим систему органов государственной власти, в компетенцию которых входят полномочия в сфере ценообразования на продукцию по ГОЗ. В первую очередь следует указать на компетенцию Правительства Российской Федерации. Согласно Закону о гособоронзаказе 2012 г. (ч. 4 ст. 6) Правительство Российской Федерации уполномочено устанавливать порядок определения начальной цены государственного контракта, а также цены государственного контракта в случае размещения ГОЗ у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Кроме того, Правительство Российской Федерации: - устанавливает порядок государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ, и полномочия федеральных органов исполнительной власти и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" по государственному регулированию цен в сфере ГОЗ (п. 2 ст. 10 Закона о гособоронзаказе 2012 г.); - вправе устанавливать предельный уровень прибыли при расчете цены на продукцию по ГОЗ (подп. 3 п. 1 ст. 12 Закона о гособоронзаказе 2012 г.). Помимо Правительства Российской Федерации, полномочиями в сфере ценообразования на ПВН в настоящее время наделены следующие федеральные органы исполнительной власти: 1) Минобороны России и иные государственные заказчики государственного оборонного заказа - в части, касающейся формирования начальной (максимальной) цены государственного контракта при размещении ГОЗ путем проведения торгов, а также цены государственного контракта при размещении ГОЗ у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (п. 3 ст. 7 Закона о государственном оборонном заказе 2012 г.); 2) Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) - в части, касающейся: а) регистрации цен на продукцию оборонного назначения (п. 5.3.1.33 Положения о Федеральной службе по тарифам) <6>; -------------------------------- <6> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332.
б) утверждения методических рекомендаций по расчету цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем (Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2008 г. N 29); в) утверждения перечня статей затрат, величина которых подлежит индексации, на производство товаров (работ, услуг), поставляемых по ГОЗ (Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 441); 3) Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) - в части порядка применения индексов цен и индексов-дефляторов при прогнозировании цен на продукцию военного назначения; 4) Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) как правопреемник Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации (Минпромэнерго России) - в части утверждения порядка определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения (распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 г. N 1684-р). Считаем, что существующее распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в сфере ценообразования на продукцию военного назначения является неупорядоченным. Так, по мнению А. Золотаревой, для обеспечения объективности процесса государственного регулирования цен на ПВН важно соблюсти принцип разделения функций правотворчества и правоприменения. Это означает, что орган, на который возложена государственная регистрация цен на ПВН (в настоящее время, как уже отмечалось, таким органом является ФСТ России), не должен самостоятельно утверждать методологию определения цены государственного контракта <7>. -------------------------------- <7> Золотарева А. Проблемы ценообразования на продукцию военного назначения // Экономическая политика. 2008. N 4. С. 183.
Таким образом, в целях упорядочения процедур подготовки и своевременной корректировки методических документов и инструкций по формированию цен, контролю над уровнем цен, систематизации, аналитической обработки и подготовки предложений по уточнению ценовой политики, необходимо на уровне постановления Правительства Российской Федерации четко разграничить компетенцию различных федеральных органов исполнительной власти в сфере формирования и применения цен на ПВН. В ходе реализации Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти своих полномочий в сфере ценообразования на ПВН были приняты следующие нормативные правовые акты: 1) Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2008 г. N 29 "Об утверждении Правил формирования цен на вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем"; 2) Постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656 "Об утверждении Правил определения начальной цены государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)"; 3) Приказ Минэкономразвития России от 16 апреля 2008 г. N 104 "Об утверждении Порядка применения индексов цен и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности при прогнозировании цен на продукцию военного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу"; 4) Приказ Минпромэнерго России от 23 августа 2006 г. N 200 "Об утверждении Порядка определения состава затрат на производство продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу"; 5) Приказ ФСТ России от 2 августа 2012 г. N 134 "Об утверждении Перечня статей затрат, величина которых подлежит индексации, на производство товаров (работ, услуг), поставляемых по государственному оборонному заказу"; 6) Приказ ФСТ России от 18 апреля 2008 г. N 118 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету цен на вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем" <8>. -------------------------------- <8> В данном Приказе сделаны также отсылки к Методическим рекомендациям по определению общепроизводственных и общехозяйственных затрат при производстве продукции оборонного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу (утверждены Приказом ФСТ России от 15 декабря 2006 г. N 395 дсп) и Методическим рекомендациям по определению уровня рентабельности при производстве продукции (работ, услуг) военного назначения, поставляемой по государственному оборонному заказу (утверждены Приказом ФСТ России от 15 декабря 2006 г. N 394 дсп).
Характеризуя перечисленные нормативные правовые акты, можно заметить, что они не в полной мере охватывают вопросы формирования цены государственного контракта. В результате государственные заказчики разрабатывают собственные методические рекомендации по вопросам ценообразования на ПВН <9>. Вместе с тем на ведомственном уровне уделяется недостаточное внимание совершенствованию методического обеспечения в области ценообразования на ПВН. Качество разрабатываемых государственными заказчиками методик не всегда отвечает современным потребностям практики <10>. В этой связи в настоящее время существует необходимость разработки новых и совершенствования действующих нормативных правовых актов и методических документов, обеспечивающих определение рациональных с военно-экономической точки зрения контрактных цен. -------------------------------- <9> Так, указаниями Министра обороны Российской Федерации от 28 января 2008 г. N 205/2/26 и указаниями начальника вооружения Вооруженных Сил Российской Федерации - заместителя Министра обороны Российской Федерации от 9 февраля 2008 г. N 331/1/206 были введены в действие Методические рекомендации по формированию начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов. <10> Лавринов Г. А., Подольский А. Г. Нормативно-методическое обеспечение ценообразования на продукцию военного назначения // Военная мысль. 2004. N 12. С. 58.
Обратим отдельное внимание на роль производителей ПВН в формировании цены на ПВН. В силу ч. 1 ст. 8 Закона о гособоронзаказе 2012 г. на производителей ПВН возложена следующая обязанность: головной исполнитель обязан обосновать с участием исполнителей цену на продукцию по ГОЗ. При формировании, уточнении ГОЗ головной исполнитель по запросу государственного заказчика обосновывает с участием исполнителей цену на такую продукцию. Кроме того, в целях контроля произведенных в ходе исполнения ГОЗ затрат головной исполнитель и исполнители обязаны осуществлять раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному контракту. Государственный заказчик, а также Рособоронзаказ вправе запросить у головного исполнителя, а тот, в свою очередь, у исполнителей информацию о затратах по исполненным государственным контрактам. Головной исполнитель представляет государственному заказчику обоснования, необходимые для изменения цены государственного контракта и подготовленные совместно с исполнителями, при этом в случае увеличения цены государственного контракта также перечень мер, направленных на сокращение издержек. Приступая к рассмотрению проблем правового регулирования ценообразования на ПВН, отметим, что наибольшую критику среди производителей ПВН вызывало общее правило, закрепленное в ч. 4.1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ <11>. Согласно указанному правилу цена государственного контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения <12>. -------------------------------- <11> Аналогичное правило содержится в ч. 2 ст. 34 Закона N 44-ФЗ, за исключением того, что Правительству Российской Федерации предоставлено полномочие устанавливать случаи, при которых допустимо указание в государственном контракте ориентировочного значения цены контракта либо формулы цены и максимального значения цены контракта, установленных заказчиком в документации о закупке. <12> Вторая модель цены применялась в отношении длящихся НИОКР, которые были начаты до вступления в силу Закона N 94-ФЗ. Конечная цена контракта в этом случае зависела от фактически понесенных исполнителем затрат с учетом установленного норматива рентабельности.
Применение данного правила вызвало резкое снижение на большинстве предприятий ОПК рентабельности производства ПВН, а также потерю производителями ПВН заинтересованности в получении ГОЗ. Использование твердой фиксированной цены при размещении ГОЗ в условиях непредсказуемого роста цен (тарифов) на товары (услуги) естественных монополий приводило к тому, что предприятия ОПК были вынуждены учитывать в цене на ПВН финансово-экономические и производственно-технологические риски. В итоге это отражалось на существенном росте конечной цены на ПВН. Предприятия в стремлении снизить эту цену были вынуждены отказаться от создания современных образцов вооружения и техники и использовали старые образцы, иногда лишь дорабатывая их. Кроме того, представители предприятий ОПК, осуществляющих ремонт военной техники, указывали на невозможность определения точной цены контракта на этапе его заключения, так как для этого требуется полная диагностика поступающей для ремонта техники. Только после полной диагностики можно определить весь комплекс ремонтных работ и их цену <13>. -------------------------------- <13> Совершенствование законодательного обеспечения формирования и реализации государственного оборонного заказа: Сб. материалов // Аналитический вестн. Совета Федерации. 2012. N 17. С. 32.
В связи с вышеизложенным предлагалось внести в законодательство изменения, позволяющие государственному заказчику использовать различные модели цен в зависимости от специфики ПВН: лимитные (предельные) цены или цены, возмещающие издержки до установленного предела <14>. -------------------------------- <14> Лимитная цена представляет собой верхний предел цены, превышение которого приводит к неэффективному с военно-экономической точки зрения расходованию бюджетных средств. Применение же модели цены с возмещением издержек для реализации высокорискованных проектов, связанных с созданием образцов вооружений и военной техники новых поколений, позволяет избежать свойственного фиксированной цене завышения стоимости контракта за счет учета финансово-экономических рисков на предприятии ОПК и в стране.
Предложения о закреплении в законодательстве возможности государственного заказчика применять различные модели цен нашли отражение в п. 1 ст. 11 Закона о гособоронзаказе 2012 г. В этом пункте определено, что при заключении контракта в случае размещения ГОЗ у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) применяются следующие виды цен на продукцию по ГОЗ: 1) ориентировочная (уточняемая) цена; 2) фиксированная цена; 3) цена, возмещающая издержки. К сожалению, Закон о гособоронзаказе 2012 г. не содержит норм, дающих государственному заказчику возможность при использовании нефиксированных видов цен расторгнуть государственный контракт, если затраты производителя ПВН превысят определенный предел, характеризующий военно-экономическую нецелесообразность дальнейшей реализации мероприятия <15>. -------------------------------- <15> Лавринов Г. А., Подольский А. Г. Ценообразование на продукцию военного назначения: от затратной к ценностной концепции. URL: http://sc. mil. ru/files/morf/military/archive/ViE-17_2012-01.pdf (дата обращения: 19.05.2013).
Переход к новым моделям цен требует законодательного закрепления обязанности производителя ПВН обеспечить прозрачность использования бюджетных средств. В этих целях государственный заказчик вправе предусматривать в государственном контракте сроки и порядок представления головным исполнителем отчета об использовании авансовых платежей в течение срока действия этого контракта (подп. 2 п. 2 ст. 12 Закона о гособоронзаказе 2012 г.). Финансовые средства, выплачиваемые государственным заказчиком головному исполнителю, предназначаются только для расходов на выполнение ГОЗ и авансирование соответствующих работ. Головной исполнитель несет ответственность за нецелевое использование указанных средств. Заметим, что в Законе о гособоронзаказе 2012 г. отсутствует детальная регламентация порядка ведения головным исполнителем (исполнителем) ГОЗ раздельного учета затрат и установление ответственности за его нарушение. Считаем, что одного лишь требования об обязательности ведения раздельного учета, которое закреплено в подп. 7 п. 1 ст. 8 Закона о гособоронзаказе 2012 г., явно недостаточно. Перейдем к характеристике Правил определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов. Как справедливо отмечает В. Е. Белов, Постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656, утверждающее указанные Правила, имеет общий характер <16>. В нем лишь перечисляются способы определения начальной цены. -------------------------------- <16> Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование // СПС "КонсультантПлюс".
Так, определение государственным заказчиком начальной цены государственного контракта при размещении ГОЗ путем проведения торгов осуществляется в отношении: а) поставки товаров (работ, услуг), для которых есть функционирующий рынок, - на основе анализа рыночной цены указанных товаров (работ, услуг); б) строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и проведения проектно-изыскательских работ - на основе сметной стоимости выполнения соответствующих работ (услуг); в) поставки товаров (работ, услуг), связанных с серийным выпуском вооружения, военной и специальной техники, комплектующих изделий и материалов, вещевого и военного имущества, за исключением товаров (работ, услуг), указанных в п. "а", - исходя из состава и величины затрат на производство и реализацию этих товаров (работ, услуг) и уровня рентабельности их производства. Другим вариантом является расчет исходя из цены, по которой товары (работы, услуги) закупались в предыдущем периоде, с использованием соответствующих индексов цен и с учетом факторов, снижающих затраты на их производство; г) поставки товаров (работ, услуг), связанных с созданием новых (модернизированных) образцов вооружения, военной и специальной техники, комплектующих изделий и материалов, - исходя из величины затрат на производство и реализацию аналогов этих товаров (работ, услуг), на основе анализа расчетных цен, определенных с учетом результатов (технико-экономических обоснований) НИР и ОКР по созданию аналогов указанных образцов, изделий и материалов и уровня рентабельности их производства. А. Золотарева замечает, что в настоящее время цена государственного контракта, заключенного по итогам конкурса на закупку военной продукции, редко отклоняется в меньшую сторону от стартовой. Она объясняет это искусственным занижением заказчиками величины значимости цены среди прочих критериев конкурсного отбора, что лишает участников конкурса стимулов предлагать цену ниже стартовой <17>. -------------------------------- <17> Например, по данным Департамента экономики программ обороны и безопасности Минэкономразвития России, в 2006 г. удельный вес цены среди критериев конкурсного отбора при размещении оборонного заказа составлял в среднем 20% (Золотарева А. Указ. соч. С. 180).
Решение указанной проблемы видится А. Золотаревой, во-первых, в утверждении обязательных для государственных заказчиков методик конкурсного отбора, предусматривающих высокий удельный вес (величину значимости) цены среди прочих критериев оценки конкурсных предложений, и, во-вторых, в расширении применения аукционов при размещении оборонного заказа. Очевидное преимущество аукционного способа размещения заказа - его прозрачность, поскольку отбор поставщика осуществляется только по цене. При этом тактико-технические характеристики ПВН можно обеспечить путем установления минимальных качественных требований к продукции, несоответствие которым влечет за собой отказ в допуске претендента к участию в аукционе <18>. -------------------------------- <18> Золотарева А. Указ. соч. С. 180.
Считаем, что предложение А. Золотаревой может привести к проблеме демпинга цен со стороны предприятий, не обладающих опытом в создании ПВН. Повышение удельного веса цены среди других показателей, используемых для выбора исполнителя заказа, неизбежно приведет к снижению величины значимости критериев, характеризующих научно-технический и производственно-технологический потенциал производителей ПВН. Продолжая оценку состояния правового регулирования ценообразования в сфере ГОЗ, отметим, что острую критику со стороны производителей продукции военного назначения вызывает сложившийся порядок формирования цены на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем. В соответствии с п. 16 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ данный порядок устанавливается Правительством Российской Федерации. Правила определения цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656. Согласно подп. "г" п. 3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656, определение государственным заказчиком цены государственного контракта на поставку российских вооружения и военной техники (далее - ВиВТ), которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем, включенным в реестр единственных поставщиков российских вооружения и военной техники, осуществляется на основе цены этих ВиВТ, зарегистрированной ФТС России. При этом в цену государственного контракта включаются цены вспомогательных работ (услуг), выполняемых на основании условий государственного контракта (в том числе транспортировки, страхования, пусконаладочных и монтажных работ и др.). В подп. "д" п. 3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656, закреплен развернутый порядок взаимодействия государственного заказчика и единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), определенного в установленном порядке Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, при определении цены в случае размещения ГОЗ в отношении поставки товаров (работ, услуг), связанных с разработкой, серийным производством, ремонтом, сервисным обслуживанием, утилизацией вооружения, военной, специальной техники, а также иных товаров (работ, услуг). Из положений подп. "г" и "д" п. 3 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 656, нельзя установить конкретные показатели цены и ее структуру. В этой связи необходимо прибегнуть к Правилам формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем (далее - Правила формирования цен), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2008 г. N 29. В силу п. 3 Правил формирования цен единственный поставщик формирует цену, исходя из затрат на производство ПВН и ее реализацию, определяемых в установленном порядке, с учетом особенностей производства отдельных видов военной продукции (метод калькулирования). Если же ПВН уже поставлялась ранее, то при определении ее цены используется индексация величины обоснованных затрат по отдельным статьям путем применения соответствующих индексов (индексов потребительских цен, индексов цен производителей, индексов-дефляторов по видам экономической деятельности и других показателей), определяемых Минэкономразвития России, с учетом факторов, снижающих затраты на ее производство (метод индексирования). В научной литературе отмечается, что оба метода определения цены на ПВН относятся к затратным, т. е. основанным на суммировании совокупных издержек и прибыли (в основе метода индексирования также лежат данные о трудоемкости и смете расходов по ранее выполненным работам). Основным недостатком затратных методов является завышение производителями ПВН своих издержек путем включения в состав затрат расходов на работы, не требуемые для выполнения заключенного государственного контракта. В условиях сокращения военных представительств и числа их сотрудников на предприятиях ОПК проверить все финансово-экономические документы и выявить данные факты невозможно <19>. -------------------------------- <19> Лавринов Г. А., Подольский А. Г. Ценообразование на продукцию военного назначения: от затратной к ценностной концепции. С. 58 - 59.
При использовании метода калькулирования назначаемая государственными заказчиками цена на ПВН складывается из себестоимости производства и прибыли предприятий, определяемой как нормативный процент к себестоимости. При этом прибыль в составе цены не может превышать 1% затрат единственного поставщика на оплату покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов), работ (услуг) исполнителей ГОЗ, участвующих в выполнении государственного контракта, и 20% остальных затрат единственного поставщика на производство ПВН <20>. -------------------------------- <20> Последняя величина увеличивается до 25% в случае представления единственным поставщиком государственному заказчику документов, подтверждающих необходимость направления части прибыли от выполнения государственного контракта на цели развития производства для эффективного выполнения заданий государственного оборонного заказа, в том числе предусматривающие уменьшение трудоемкости, материалоемкости и энергоемкости производства, общепроизводственных и общехозяйственных расходов.
Производители ПВН в корне не согласны с ограничением рентабельности предприятий ОПК по формуле "20 + 1" (20% для самих предприятий и 1% для их смежников) <21>. По их мнению, это в значительной степени снижает мотивацию на развитие кооперации и заставляет предприятия ОПК возвращаться к производству продукции на основе полного цикла. Применяемое ограничение в размере 1% не поощряет деятельность головного исполнителя ГОЗ как интегратора работ <22>. В то же время головной исполнитель не в состоянии обеспечить наем необходимого количества квалифицированного персонала с целью выполнения всего комплекса работ. Основные функции головного исполнителя заключаются в управлении всей цепочкой поставок комплектующих изделий и создании изделия в целом. При этом головной исполнитель несет серьезные риски при несвоевременных поставках продукции соисполнителей, некомплектных поставках, поставках некачественных комплектующих. Таким образом, следует признать непродуманным введение ограничения прибыли в составе цены размером 1% затрат на оплату покупных комплектующих изделий (полуфабрикатов), работ (услуг) исполнителей ГОЗ, участвующих в выполнении государственного контракта. -------------------------------- <21> Актуальность проблемы цен на продукцию военного назначения. Особенности и механизмы их регулирования в настоящее время // Оборонно-промышленный комплекс: проблемы, пути решения: Сб. материалов. С. 76. <22> Казаков А. и др. Головная боль "оборонщиков". URL: http://vpk-news. ru/articles/8528 (дата обращения: 19.05.2013).
Необходимо также отметить, что в условиях многоуровневой кооперации фактические затраты головных исполнителей, выпускающих сложную технику, во многих случаях превышают предусмотренные в цене нормативные затраты. Это связано с опережающим ростом цен на материалы, комплектующие изделия, которые в основном поставляются предприятиями-монополистами. Ценовая разница погашается за счет прибыли головных исполнителей. В результате производство высокотехнологичной продукции и продукции с длительным производственным циклом ряда головных исполнителей становится низкорентабельным или убыточным <23>. -------------------------------- <23> Как отметил генеральный директор ОАО "НПК "Уралвагонзавод" Р. Троценко в программе "Мнение" 22 февраля 2012 г., за десять прошедших лет только в 2007 г. уровень рентабельности составлял 0,1%, а в остальные годы военные заказы были убыточными (цит. по: Лавринов Г. А., Подольский А. Г. Ценообразование на продукцию военного назначения: от затратной к ценностной концепции. С. 62).
Очевидна необходимость закрепить на нормативном уровне механизмы воздействия на соисполнителей всех уровней кооперации. В Законе о гособоронзаказе 2012 г. содержатся нормы, предусматривающие регулирование цен лишь на продукцию (работы, услуги) головных исполнителей и исполнителей первого уровня. На соисполнителей второго и третьего уровней положения Закона не распространяется. При этом нередко исполнители второго и третьего уровней являются единственными поставщиками в силу специфики оборонной продукции, что позволяет им диктовать головному исполнителю свои цены. Справедливости ради следует отметить, что на практике имеют место случаи искусственного создания субподрядных связей путем учреждения нескольких юридических лиц, в трудовой коллектив которых входят работники организации - головного исполнителя. В дальнейшем созданные юридические лица приобретали статус соисполнителей по ГОЗ <24>. Применение подобной схемы позволяло головному исполнителю создавать видимость увеличения расходов, так как в состав себестоимости продукции включались расходы на оплату услуг соисполнителей по явно завышенным ценам. -------------------------------- <24> Особенности ценообразования при закупках ВВСТ: интервью директора Рособоронзаказа А. П. Сухорукова // Госзаказ. 2009. N 18.
Одной из проблем ценообразования с помощью метода калькулирования является объективность расчета издержек производителя ПВН, которая зависит от объемов используемых в ходе производства ресурсов и трудоемкости производственной деятельности. Вместе с тем действующие нормативные правовые акты не определяют порядок и правила разработки норм расходования основных видов ресурсов (нормы труда, нормы расходования материальных и иных ресурсов). Существующие же нормы устанавливались предприятиями ОПК несколько десятилетий назад и до настоящего времени не изменялись. По мере обновления основных производственных фондов нормы либо не пересматривались, либо вообще отсутствуют. В отсутствие четких нормативных требований к процедуре обоснования головными исполнителями цены на продукцию по ГОЗ государственный заказчик начинает влиять на процесс ценообразования путем издания различных писем, директив и указаний. В сущности, эти документы устанавливают трудновыполнимые и обременительные для исполнителей требования. Например, при строительстве военных кораблей головной исполнитель должен представить государственному заказчику 23 наименования документов, в которых содержится широкий перечень требований к обоснованию цены на продукцию. В частности, головной исполнитель должен представить производственную программу не только по ГОЗ, но и на все остальные заказы и прочую продукцию. Причем такая информация должна быть представлена в части, касающейся как головного исполнителя, так и всех соисполнителей. Ситуация усугубляется тем, что у предприятий, выпускающих военную продукцию, число соисполнителей доходит до тысячи <25>. -------------------------------- <25> Казаков А. и др. Головная боль "оборонщиков".
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости закрепления на нормативном уровне четких требований к процедуре обоснования головными исполнителями цены на продукцию по ГОЗ. При использовании метода индексирования рост цен на продукцию по ГОЗ ограничен в связи с применением при расчете цены индексов-дефляторов, определенных Минэкономразвития России. Экономисты отмечают, что одной из проблем определения цены контракта путем применения метода индексирования являются ошибки в прогнозировании макроэкономических показателей социально-экономического развития страны, существенное расхождение планируемых и реальных темпов инфляции, приводящие, как правило, к снижению нормы рентабельности заданий ГОЗ, вплоть до отрицательных величин <26>. Например, для судостроительства цена контракта определяется исходя из индекса инфляции, установленного Минэкономразвития России, который до 2016 г. составляет 3,5%. В то же время по расчетам Центрального банка Российской Федерации уровень инфляции к 2016 г. должен достигнуть 5% <27>. Этот пример позволяет проиллюстрировать инфляционные риски, содержащиеся в структуре цены контракта. В этой связи предлагается для случаев производства продукции с длительным производственным циклом установить индексы пересчета цен, учитывающие реальные инфляционные процессы. Необходимо предусмотреть возможность включения в государственный контракт условия о пересмотре цены в случае превышения фактических индексов инфляции над прогнозными Минэкономразвития России. -------------------------------- <26> Лавринов Г. А., Подольский А. Г., Баханович Д. Н. Направления совершенствования системы ценообразования на продукцию военного назначения. URL: http://sc. mil. ru/files/morf/military/archive/ecco9.pdf (дата обращения: 19.05.2013). <27> Казаков А. и др. Головная боль "оборонщиков".
А. Золотарева справедливо замечает, что фактором, определяющим качество прогнозов, получаемых путем индексации, является точность применяемых индексов инфляции. Однако применяемые на практике индексы этому требованию не отвечают, поскольку носят усредненный характер <28>. По мнению экономистов, уменьшить расхождение между планируемыми и фактическими ценами на продукцию военного назначения позволят формирование специальных индексов цен на продукцию военного назначения и их дифференциация по ее видам <29>. -------------------------------- <28> Золотарева А. Указ. соч. С. 181. <29> Лавринов Г. А., Подольский А. Г. Ценообразование на продукцию военного назначения: от затратной к ценностной концепции. С. 63.
Кроме того, рост цен на сырье, энергоносители, комплектующие изделия, закупаемые головным исполнителем для выполнения ГОЗ, ограничениями не связан. Безальтернативные поставщики материалов и комплектующих в полной мере использовали и используют свое монопольное положение при определении договорной цены. Если для головного исполнителя цена определяется путем индексации, а на предприятиях кооперации она определяется методом прямого счета, то в результате происходит снижение рентабельности производственной деятельности головного исполнителя. Головные исполнители вынуждены снижать уровень рентабельности собственных работ в целях компенсации роста цен на товары, работы, услуги соисполнителей. Приведенные аргументы позволяют резюмировать, что решение проблем ценообразования на ПВН не может рассматриваться в отрыве от решения накопившихся проблем в системе ценообразования внутреннего рынка, так как значительная часть затрат на производство конечного изделия складывается из стоимости материалов и комплектующих, приобретаемых по рыночным ценам. Положения Закона о гособоронзаказе 2012 г. не позволяют решить проблему отсутствия ограничений роста цен на закупаемые головным исполнителем сырье, энергоносители, комплектующие изделия. В ч. 7 ст. 6 Закона о гособоронзаказе 2012 г. содержится норма, аналогичная по содержанию ст. 8 Закона о гособоронзаказе 1995 г.: для выполнения ГОЗ устанавливаются квоты обязательных поставок по складывающимся на товарном рынке ценам (выделено мной. - Е. А.) важнейших видов материально-технических ресурсов государственному заказчику, головному исполнителю, исполнителю организациями-поставщиками, организациями-изготовителями независимо от их организационно-правовых форм <30>. Таким образом, ч. 7 ст. 6 Закона о гособоронзаказе 2012 г. не содержит ограничений на рост цен на поставляемые материально-технические ресурсы. Положения ч. 7 ст. 6 Закона о гособоронзаказе 2012 г. направлены на исключение ситуации отказа поставок требуемых для выполнения ГОЗ материально-технических ресурсов. -------------------------------- <30> Данная норма является бланкетной, так как порядок установления указанных квот и формирования утверждаемых в составе ГОЗ перечня и объема указанных материально-технических ресурсов устанавливается Правительством Российской Федерации.
Попытка ограничить рост цен на материально-технические ресурсы предпринята в ч. 3 ст. 14 Закона о гособоронзаказе 2012 г., в соответствии с которой на головного исполнителя возложена обязанность представлять в антимонопольный орган информацию обо всех фактах повышения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) цен на сырье, материалы и комплектующие изделия, работы, услуги, необходимые для выполнения ГОЗ, если установленная или предлагаемая цена более чем на 5% превышает цену, рассчитанную с применением индексов цен и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности, определенных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Указанная информация представляется в течение 30 дней с момента выявления факта повышения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) цен. После этого вступают в действие нормы Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), согласно которым антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушении запрета на злоупотребление доминирующим положением, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает соответствующие предписания, привлекает к ответственности за допущенные нарушения. Неясным остается только то, будет ли пятипроцентное повышение цены во всех случаях признаваться монопольно высокой ценой (ст. 6 Закона о защите конкуренции). В заключение отметим, что одним из основных недостатков Закона о гособоронзаказе 2012 г. в части, касающейся ценообразования на ПВН, является большое количество бланкетных норм. В Законе о гособоронзаказе, к сожалению, не закреплены порядок ценообразования, основные показатели цен на ПВН, а также структура применяемых цен на ПВН. В этой связи можно констатировать, что принятие данного Закона не позволяет решить в полном объеме существующие проблемы в сфере ценообразования на продукцию по ГОЗ.
------------------------------------------------------------------
Название документа