Проблемы награждения военнослужащих государственными наградами и возможные пути их решения (существуют ли объективные критерии для поощрения военнослужащих государственными наградами?)
(Зорин О. Л.) ("Право в Вооруженных Силах", 2008, N 5) Текст документаПРОБЛЕМЫ НАГРАЖДЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ НАГРАДАМИ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ (СУЩЕСТВУЮТ ЛИ ОБЪЕКТИВНЫЕ КРИТЕРИИ ДЛЯ ПООЩРЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ НАГРАДАМИ?)
О. Л. ЗОРИН
Восхвалять правителей за достоинства, которыми они не обладают, и за подвиги, которые они не совершали, - значит скрытно наносить им оскорбление.
Франсуа де Ларошфуко
Зорин О. Л., соискатель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, майор юстиции.
Как указано в ст. 18 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - ДУ ВС РФ), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495, "за мужество и отвагу, проявленные при исполнении воинского долга, за образцовое руководство войсками и другие выдающиеся заслуги перед государством и Вооруженными Силами Российской Федерации, за высокие показатели в боевой подготовке, за отличное освоение новых образцов вооружения и военной техники командиры (начальники) от командира полка (корабля 1 ранга), им равные и выше, командиры отдельных батальонов (кораблей 2 и 3 ранга), а также командиры отдельных воинских частей, пользующихся в соответствии со ст. 11 настоящего устава дисциплинарной властью командира батальона, имеют право ходатайствовать о представлении подчиненных им военнослужащих к награждению государственными наградами Российской Федерации и ведомственными знаками отличия". В соответствии с Положением о государственных наградах Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. N 442, "государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством". Исходя из данного определения можно сделать вывод, что в иерархии поощрительных правовых предписаний нормы, регулирующие вопросы награждения граждан России, в том числе и военнослужащих, государственными наградами, действительно занимают верхнюю ступень и что юридическим (и фактическим) основанием данной формы поощрений является выдающаяся заслуга. Награждение государственными наградами существенно отличается от других правовых форм поощрений военнослужащих (объявление благодарности, награждение грамотами, ценными подарками или деньгами и др.). Награждение государственными наградами Российской Федерации может применяться в отношении всех категорий военнослужащих. Государственными наградами Российской Федерации являются: - звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; - почетные звания Российской Федерации. Министерство обороны Российской Федерации, другие федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в целях поощрения личного состава учреждают ведомственные награды и знаки отличия (далее - ведомственные наградные знаки), которые не относятся к государственным наградам, так как они не предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. N 442. В Министерстве обороны Российской Федерации в настоящее время действует Положение о наградных знаках Министерства обороны Российской Федерации, утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 7 августа 1996 г. N 280. К наградным знакам Министерства обороны Российской Федерации относятся: - медали (например, "За укрепление боевого содружества", "За отличие в военной службе"); - нагрудные и нарукавные знаки (в том числе памятные); - знаки и почетные звания военнослужащих. Установление (учреждение) наградных знаков производится приказами министра обороны Российской Федерации. Правом награждать государственными наградами и присваивать почетные звания Российской Федерации наделен Президент Российской Федерации. По поручению Президента Российской Федерации и от его имени государственные награды военнослужащим могут вручать военачальники от командиров дивизий и им равных. Конкретные виды государственных наград и основания награждения ими изложены в Положении о государственных наградах Российской Федерации. При этом отдельными государственными наградами и почетными званиями могут поощряться только военнослужащие (например, военными орденами Святого Георгия, Суворова, Ушакова и др.; почетными званиями "Заслуженный военный летчик Российской Федерации", "Заслуженный военный специалист" и др.). В то же время следует отметить, что до сих пор не принят федеральный закон о государственных наградах и поэтому процесс государственного награждения граждан (в том числе военнослужащих) в России пока регламентируется Указом Президента Российской Федерации, который выходит за рамки Конституции Российской Федерации. "Согласно п. "б" ст. 89 Конституции Президент Российской Федерации имеет лишь право награждать государственными наградами Российской Федерации, но не учреждать новые награды и тем более утверждать положения о государственных наградах" <1>. -------------------------------- <1> Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004. С. 218.
Основания поощрения военнослужащих можно подразделить на правомерные поступки и собственно заслуги. Подчеркнем, что применительно к государственным наградам и ведомственным наградным знакам речь может идти только о последних. В то же время, несмотря на все выводы и определения, существующие по поводу юридической категории "заслуга" <2>, законодательство Российской Федерации обходит этот вопрос стороной. Указанная позиция, по нашему мнению, вызывает удивление. Например, остается открытым вопрос, по каким критериям заслуги подразделяются на "выдающиеся" <3>, "особые" <4>, "особо выдающиеся" <5> и т. п. -------------------------------- <2> См. подробнее: Мирошник С. В. Теория правового стимулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 11 - 12; Малько А. В. Указ. соч. С. 192 - 202; Сорокин П. А. Преступление и кара, подвиг и награда. Социологический этюд об основных формах общественного поведения и морали. СПб., 1999. С. 119; Корякин В. М. "Жалую вас грамотой..." // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 10; Бордин С. Н. Заслуга как основание стимулирования военнослужащих // Там же. 2008. N 2. <3> Статья 18 ДУ ВС РФ. <4> Положение о почетных званиях "Заслуженный военный летчик Российской Федерации" и "Заслуженный военный штурман Российской Федерации" (утверждено Законом Российской Федерации от 20 марта 1992 г. N 2555-1). <5> Статут Ордена "За заслуги перед Отечеством".
Что же такое заслуга и каковы признаки, выражающие ее сущность? Автор отчасти согласен с мнением С. Н. Бордина, полагающего, что "заслуга военнослужащего - это его добросовестный правомерный поступок, который по сравнению с обычным правомерным поведением характеризуется перевыполнением возложенных на него обязанностей и (или) более эффективным использованием его прав, следствием чего является возникновение социально полезного результата" <6>. На наш взгляд, заслуга военнослужащего - это его добровольный, сознательно-волевой, добросовестный, правомерный поступок, связанный с перевыполнением им своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата, превосходящего по своим масштабам результаты обычных действий, и выступающий основанием для применения поощрения. -------------------------------- <6> Бордин С. Н. Указ. соч. С. 48.
Признаками заслуги являются следующие: а) она сопряжена не с бездействием, а с социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей военнослужащим; б) это добросовестное отношение военнослужащего к своему делу; в) заслуга связана с перевыполнением военнослужащим своих обязанностей либо с достижением общепризнанного полезного результата; г) заслуга военнослужащего является основанием для применения мер правового поощрения (т. е. в данном случае награждения государственной наградой). Однако законодательная неопределенность понятия "заслуга" дает возможность для субъективизма (дискреции) в оценке военнослужащего командиром (начальником) и, собственно, в назначении награды конкретного вида. Например, в п. п. 2, 3 Инструкции по исполнению в Вооруженных Силах Российской Федерации требований нормативных актов Российской Федерации по вопросам, связанным с награждением личного состава государственными наградами Российской Федерации <7>, сказано, что "правом возбуждать ходатайство о представлении подчиненных им военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации к награждению государственными наградами обладают начальники от командира полка (корабля 1 ранга), им равные и выше, командиры отдельных батальонов (кораблей 2 и 3 ранга), а также командиры воинских частей, пользующиеся дисциплинарной властью командира батальона. Командир (начальник), возбудивший ходатайство о награждении подчиненных ему военнослужащих, определяет вид государственной награды, учитывая степень и характер заслуг представляемого к награждению, мнение аттестационной комиссии воинской части". В п. 21 названной Инструкции содержится следующая формулировка: "Вид государственной награды, избранный должностным лицом, возбудившим ходатайство о награждении, может быть изменен по решению министра обороны Российской Федерации при рассмотрении проекта представления к награждению государственными наградами". -------------------------------- <7> Приказ министра обороны Российской Федерации "Об упорядочении решения вопросов, связанных с награждением личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации государственными наградами Российской Федерации и наградными знаками Министерства обороны Российской Федерации" от 7 августа 1996 г. N 280.
Таким образом, процедура представления военнослужащего к государственной награде Российской Федерации имеет ряд стадий, в том числе оценку командирами (начальниками), включая министра обороны Российской Федерации, соответствия уровня заслуг той награде, к которой представляется конкретный кандидат. В этой связи, на наш взгляд, возможны ситуации, когда соответствующее должностное лицо может принять решение, что уровень заслуг ниже (выше) предполагаемой награды, и рекомендовать иное разрешение ситуации, т. е. принятие решения о поощрении поставлено в зависимость от усмотрения лица, наделенного правом поощрять, а где имеет место усмотрение - там возникают условия для коррупции. В частности, на практике существует вероятность неравнозначного награждения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации за равноценные деяния, что абсолютно недопустимо, поскольку подрывает авторитет как государственного органа (должностного лица), оценивающего заслугу, так и самого военнослужащего, незаслуженно награжденного. В данном случае речь уже идет о дискредитации такого немаловажного принципа права, как равенство граждан. Вышеуказанное подтверждается мнением А. В. Малько о том, что "в годы "реформ" наградная политика в России все больше связывалась с популизмом, конъюнктурными политическими решениями. Так, перед выборами и в кризисных ситуациях власть заметно активизировала свою наградную деятельность, массово раздавала крупные награды, звания, премии за неизвестно почему "заслуженное" поведение" <8>. Хорошо известно также, когда немало людей как в руководстве СССР, так и в руководстве Вооруженных Сил СССР, особенно в эпоху правления Л. И. Брежнева, получали высокие государственные награды отнюдь не за конкретные подвиги и достижения, а в связи с каким-либо юбилеем, что практикуется и в настоящее время. Да и сам Л. И. Брежнев стал четырежды Героем Советского Союза и кавалером высшего полководческого ордена "Победа", хотя не разрабатывал и тем более не провел на различных фронтах Великой Отечественной войны ни одной стратегической операции. -------------------------------- <8> Малько А. В. Указ. соч. С. 219.
На сегодня еще существует неправильная, если не сказать более определенно - порочная, практика, когда награждение государственными наградами военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации производится не столько по заслугам, сколько по должностям командиров (начальников), и особенно к какому-либо празднику, торжеству или юбилею <9>. -------------------------------- <9> В Приказе министра обороны Российской Федерации от 7 августа 1996 г. N 280 установлено, что "не допускается возбуждение ходатайства о награждении государственными наградами военнослужащих в ознаменование юбилеев воинских частей и других организаций".
Совершенно прав А. В. Малько, указывая на необходимость "...более четко развернуть формулировки оснований поощрений..." и предлагая в дальнейшем для более эффективного установления параметров заслуг применять технологии, базирующиеся на мощном математическом обеспечении <10>. В ходе военной реформы и перехода к смешанной системе комплектования (с упором на профессионализацию армии) вопрос награждения достойных кандидатов государственными наградами и ведомственными наградными знаками должен быть четко регламентирован, т. е. должны быть разработаны соответствующими органами законодательной власти и нормативно закреплены объективные критерии, при которых военнослужащие будут иметь право на данный вид поощрения: образцовое выполнение служебных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, достижение положительных результатов с наименьшими затратами сил, времени и средств и др. -------------------------------- <10> Малько А. В. Указ. соч. С. 202.
Автор согласен с мнением А. И. Тюрина, предлагающего принять Наградной кодекс, "в котором были бы изложены конкретные "составы" поведения с определенными поощрительными санкциями. Критерии такого поведения необходимо подробно и четко формулировать с тем, чтобы было меньше возможности для их произвольного толкования в применении" <11>. Указанные выше оценочные критерии могут содержаться в статутах наград Российской Федерации, в положениях о ведомственных наградных знаках Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, с закреплением соответствующих привилегий и льгот (например, при решении вопроса о предоставлении жилой площади или установлении единовременных (ежемесячных) выплат). По этому поводу можно согласиться с мнением В. А. Гринчишина, полагающего, что "рациональная система государственного награждения может вырасти только при сочетании государственных наград с материальными факторами" <12>. -------------------------------- <11> Тюрин А. И. Правовые основы стимулирования исполнения обязанностей военной службы военнослужащими, проходящими военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 126 - 127. <12> Гринчишин В. А. Совершенствование правового регулирования государственными наградами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1990. С. 16, 17.
Необходимо также установить правовые нормы, предусматривающие юридическую ответственность должностных лиц за несвоевременное и неправильное вручение государственных наград военнослужащим, так как одним из условий эффективности наград является своевременная их выдача. П. А. Сорокин справедливо подчеркивал, что "одна и та же награда производит тем большее влияние на поведение одного и того же человека, чем она ближе" <13>. -------------------------------- <13> Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. С. 120.
Анализ действующего законодательства по вопросам награждения военнослужащих государственными наградами Российской Федерации позволяет нам выделить следующие первостепенные признаки государственных наград: 1) являются высшей формой поощрения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и коллективных субъектов (всего личного состава воинской части, корабля и т. д.); 2) учреждаются высшим должностным лицом страны - Президентом Российской Федерации; 3) действительны на всей территории Российской Федерации; 4) вручаются Президентом Российской Федерации или по его поручению воинским должностным лицом от командира дивизии, ему равного и выше в обстановке торжественности и широкой гласности; 5) имеют четко определенную вещественную форму, выраженную в виде ордена, медали, знака отличия, нагрудного знака. Этим признаком государственные награды существенно отличаются от других видов поощрения; 6) влекут за собой материальные блага. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. N 765 военнослужащим, награжденным государственными наградами, выплачивается единовременное денежное поощрение; 7) фактическим и юридическим основанием представления к государственной награде является заслуга. Хотелось бы подчеркнуть, что понятие "заслуга" целесообразно применять только относительно высшей формы поощрения военнослужащих - награждения государственными наградами, основанием же для применения иных форм поощрения являются правомерные поступки, выраженные в конкретных положительных результатах как в общественной деятельности, так и в военно-служебной деятельности. По нашему мнению, такая расстановка акцентов должна найти отражение в действующем поощрительном законодательстве (например, в ДУ ВС РФ и в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" по вопросу досрочного присвоения очередного воинского звания); 8) изменяют правовой статус награждаемого военнослужащего. Автор хотел бы подчеркнуть, что поощрение в виде награждения государственными наградами, наряду с законными интересами, является мощным юридическим стимулом. Однако поощрение лишь предмет законного интереса военнослужащего, так как субъективного права на поощрение он не имеет в связи с тем, что не может требовать от командира (начальника) применить его к нему. Суть законного интереса военнослужащего - приобретение каких-либо прав и льгот при награждении государственной наградой; 9) основанием возникновения наградного правоотношения является фактический состав, представляющий систему юридических фактов: совершение военнослужащими действий, подпадающих под определение заслуги; возбуждение командиром (начальником) ходатайства о награждении; согласование данного ходатайства с вышестоящим командованием; издание правоприменительного акта (Указ Президента Российской Федерации) о награждении поощряемого военнослужащего (воинской части, корабля и т. д.) конкретной наградой. Столь сложная процессуальная форма, предшествующая возникновению права на награждение, также является серьезным отличительным признаком данного вида поощрения. По мнению автора, чтобы уменьшить влияние субъективного фактора (дискреции) в использовании такого поощрения, как награждение наградами, необходимо ввести тщательно разработанную процедуру, включающую: процессуальные нормы о порядке возбуждения ходатайств, принятие соответствующего решения должностным лицом, его опубликование в СМИ, исполнение, определение процедуры вручения. Завершая характеристику признаков государственных наград, можно сделать вывод, что: государственная награда - это высшая форма поощрения военнослужащего, применяемая командирами (начальниками) для положительной оценки заслуженной деятельности конкретного военнослужащего, имеющая внешнее выражение (в виде ордена, медали, знака отличия), иногда (по отдельным видам наград) порождающая правовые последствия в виде пожизненного изменения социально-правового статуса (несущие в себе блага морального и материального характера, например, для лиц, которым присвоены звания "Герой Российской Федерации" и почетные звания). Вышеизложенное позволяет утверждать, что рассмотренная форма поощрения способствует наступлению благоприятных последствий как для государства, так и для Вооруженных Сил Российской Федерации в целом: улучшению воинской дисциплины, качественному и эффективному исполнению военно-служебных обязанностей, воспитанию инициативы и ответственности военнослужащих. Необходимо также подчеркнуть, что назрела необходимость в совершенствовании системы государственного награждения, в разработке и закреплении в нормативных актах наградной процедуры, регламента, объективных критериев, т. е. правового механизма, который бы закрепил взаимосвязь уровня заслуг награжденных военнослужащих с объемом предоставленных им материальных благ и привилегий.
------------------------------------------------------------------
Название документа