Обеспечительная функция жилищного законодательства
(Литовкин В. Н.) ("Жилищное право", 2008, NN 2, 4, 5, 6) Текст документаОБЕСПЕЧИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
/"Жилищное право", 2008, N 2/
В. Н. ЛИТОВКИН
1. ДИСПРОПОРЦИИ ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ СОВЕТСКОГО ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1. Законодатель не сформулировал в советских конституциях четкую формулу первого поколения конституционного права советских граждан на жилище, хотя отдельные нормы-принципы были названы. Ее можно определить от обратного, как менялось текущее жилищное законодательство в соответствии с конституционной нормой. Ее отсутствие в определенной мере позволяло советскому законодателю в кодифицированном законодательстве выбирать варианты при принятии нормативного решения, наделяя граждан конкретными жилищными правами и обязанностями, разнящимися между собой, можно сказать, принципиально. Каков будет "облик" конкретных жилищных прав и обязанностей, таков будет в реальном исполнении "облик" и основного права. В этом проявится обратная связь текущего законодательства с конституционным, хотя в этой взаимосвязи приоритет остается за последним, а конституционное право на жилище - это не совокупность конкретных жилищных прав, и тем более не всякое их сложение отражает контуры основного права на жилище, иначе как можно было бы говорить о приведении их в соответствие с рассматриваемым конституционным правом! Доконституционные конкретные жилищные права советского периода имели существенные несоответствия ст. 44 Конституции СССР 1977 г. (ст. 42 Конституции РСФСР 1978 г.). Основное право обладает такими свойствами, какие не наблюдаются у суммы конкретных прав, и поэтому радикально влияет на них по существу, а не только согласно иерархии актов. Равно приведенные в соответствие с основным правом конкретные жилищные права не составляют его содержание. Право на жилище проявляется в конкретных жилищных правах граждан, но не растворяется в них, а последние всего лишь являются "визитной карточкой" конституционного права на жилище, "светят отраженным светом". С утверждением конституционного права на жилище в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан возникло правоотношение первого порядка - "государство, публичная власть - гражданин" - в этом сегменте общественных отношений, которых до этого времени в советский период, помимо жилищных правоотношений, не было. Конституционные правоотношения в жилищной сфере - это тип сущностных отношений, отражающих суть национальной системы удовлетворения жилищных потребностей, действующих глобально, на уровне общества в целом, классов, социальных групп, отдельного гражданина. Конкретные жилищные права и обязанности образуют конкретные правоотношения, отношения второго порядка, теперь уже обусловленные данными конституционными правоотношениями. Их множество, и они соответствуют определенным участкам сегмента. В целом и те и другие отношения образуют национальную систему удовлетворения жилищных потребностей отдельного гражданина и общества в целом. Ее эффективность в том, насколько полно и оперативно она откликается на их запросы и удовлетворяет заявленные интересы в режиме реального времени. Цель законодателя - продумать концепцию и установить такие общественные связи между всеми участниками системы, прежде всего установить жилищные права граждан, подчиненные соответствующему основному праву граждан, обеспечивающие его осуществление, чтобы система функционировала как единый, управляемый из одного центра институт общества, наполненный не только правовым содержанием, имеющий фундаментальные образования и другие быстро меняющиеся адекватно изменениям в обществе и социальной политике максимально открывающие правовые возможности инициативному решению своего квартирного вопроса. Диапазон конституционной нормы о жилище шире по своему содержанию, чем предмет жилищного законодательства, и включает отношения по жилищному строительству, тогда как жилищное законодательство решительно их исключает. Поэтому в числе обеспечительных отраслей законодательства значится не только жилищное, но и гражданское законодательство, и некоторые другие (трудовое). Конституционная норма не устанавливает всех общественных связей национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан. Ее необходимо достраивать в части управления жилищным фондом и его эксплуатации. И в этом регулировании она не подвержена воздействию статьи Конституции о праве на жилище, но испытывает воздействие Конституции в целом как верховного начала. Насколько нормативные правовые акты обеспечительных отраслей законодательства соответствуют в целом или в части конституционным нормам, гарантирующим права и свободы граждан, зависит не только от законодателя, но и от эффективности функционирования системы судебного надзора за текущим законодательством в целом и, в частности, специально за его конституционностью, осуществляемым по инициативе граждан и их объединений, обращающихся в суд за защитой своих прав и свобод, а также по запросам судов в этой сфере отношений. Судебный надзор дает современную картину самокритичного общества, желающего и не боящегося публичного признания своих ошибок и недостатков и исправляющего их публично. К сожалению, советское общество не было таким обществом, и радикальные нарушения советских конституций текущим законодательством сохранялись на протяжении всего советского периода. Действующее до 1977 г. советское жилищное законодательство, естественно, отражало негуманитарную сущность прежней сложившейся национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, его нормативно-правовые решения не были сцементированы конституционным, гуманитарным началом, утверждавшим право каждого на жилище. На жилищные отношения оказывали дестабилизирующее влияние трудовые отношения в домах ведомственного жилищного фонда важнейших отраслей народного хозяйства, а также в домах колхозов, некоторых учреждений и общественных организаций. Конституция СССР и Конституция РСФСР уже действовали, но нормы предшествующего жилищного законодательства также были в ходу, также продолжали применяться <1>. Где же прямое действие Конституции? Период довольно продолжительный: от 7 октября 1977 г. до 1 января 1982 г., т. е. даты вступления в действие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (в дальнейшем - Основы). Период мог быть и больше, если бы приведение жилищного законодательства не было упомянуто при принятии Конституции СССР <2>. -------------------------------- <1> Павлодский Е. А., Литовкин В. Н. Статистический анализ жилищных судебных дел // Труды ВНИИСЗ. М., 1981. N 22. С. 165. <2> Конституция общенародного государства. М., 1978. С. 108.
Попав под воздействие верховенства нового Основного Закона страны, прежнее советское жилищное законодательство должно было приобрести в процессе неизбежной кодификации новое качество, выполнить новую функцию, прежде не выполняемую, - стать обеспечительным инструментом основного права граждан на жилище. Его содержание надлежало передать этой отрасли советского законодательства, уже сложившейся как комплексной отрасли. Процесс затрагивал составляющую жилищного законодательства - нормы гражданского законодательства, а также в определенной мере смежную отрасль - трудовое законодательство. Наем жилого помещения был урегулирован в процессе второй кодификации гражданского законодательства, и нормы о нем составляли самостоятельную главу в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и в Гражданском кодексе РСФСР. При этом глава в Гражданском кодексе РСФСР количественно превышала остальные главы Кодекса в своем объеме (46 статей). Это был не единственный участок из группы жилищных отношений, урегулированный на уровне закона, но единственный по детальному урегулированию отношений. В результате кодификации нормы гл. 28 Гражданского кодекса РСФСР были признаны утратившими силу в целом и заменены одной статьей в главе "Наем жилого помещения" (ст. 295), содержащей лишь определение соответствующего гражданско-правового договора, чтобы юридически сохранить генетическую связь базовой отрасли с таким комплексным образованием, как сформировавшееся жилищное законодательство. Такой способ кодификации вызвал критику в литературе. Упрек сводился к опустошительной акции кодифицированного жилищного законодательства против Гражданского кодекса РСФСР. Законодатель в процессе правотворческой деятельности изменил свое представление о содержании конституционного права на жилище. Такую динамику толкования можно было варьировать в силу неопределенности содержания ст. 44 Конституции СССР. Разрабатывая проект Основ, законодатель придерживался следующей версии понимания этого права, которое сводилось к формуле: обеспечение граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в публичных жилищных фондах, квартирами в домах жилищно-строительной кооперации и использование жилого дома (его части) в личных целях, а также постоянное, устойчивое пользование жилыми помещениями во всех разновидностях жилищного фонда. Однако уже к времени принятия Основ и вступления их в действие формула приобрела усеченный вид: отпало последнее требование формулы - требование постоянного, устойчивого пользования жильем, которое не удалось последовательно выдержать в законе применительно к каждой разновидности жилищного фонда. В ведомственном жилищном фонде важнейших отраслей народного хозяйства и в домах, принадлежащих колхозам, входящим в состав общественного жилищного фонда, это требование нельзя было осуществить. Поэтому реальная формула свелась просто к пользованию жилым помещением. Оно служило тем общим знаменателем, который смог под общей чертой объединить всех пользователей во всех разновидностях жилищного фонда. В итоге получилось, что производная величина - жилищное законодательство - отразила в окончательном виде версию содержания конституционного права советских граждан на жилище. Законодатель оказался свободным в выборе версий толкования - можно было определяться по минимуму, а можно было и по максимуму. При иных формулировках конституционной нормы не было бы такой свободы толкования. Такова была обратная связь текущего законодательства в конкретно-исторических обстоятельствах с конституционным, хотя все должно было быть наоборот. Очевидно, это обстоятельство послужило основанием к утверждению о том, что совокупность жилищных прав равна содержанию основного права. Причина, послужившая принятому нормативному решению законодателем, лежит в плоскости столкновения экономических и социальных интересов, где приоритет остался за экономическими интересами. Основное право граждан на жилище носило исключительно гуманитарный, потребительский характер. Оно безразлично к конституционному принципу "от каждого по способности, каждому по труду" (ст. 14 Конституции СССР), к осуществлению основного права граждан на труд. Таковым надлежало быть и жилищному законодательству при подчинении верховенству Конституции СССР. Прежнее, доконституционное, отраслевое законодательство было иным. Оно напрямую обслуживало производственные интересы, трудовые отношения на предприятиях важнейших отраслей экономики <3>. Вопрос мог стоять лишь острыми гранями - переносится ли потребительское качество один к одному с конституционного на кодифицированное законодательство либо если и переносится, то с изъятиями, не в целом, исключая сектор жилищных прав пользователей жилыми помещениями в домах базовых отраслей советской экономики (прежде всего военно-промышленного комплекса) и сельского хозяйства. Партийная директива недвусмысленно указывала на альтернативный вариант решения. -------------------------------- <3> Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис, доктрины, смена принципов от прошлого к настоящему // Проблемы современного гражданского права. М., 2000. С. 253 - 256.
Все бремя решения острых внеэкономических проблем экономики законодатель возложил на текущее жилищное законодательство, правда, с оглядкой на Конституцию СССР, чего, естественно, не могло быть до ее принятия. В предшествующей Конституции СССР 1936 г. фигурировало право на труд, но не было права на жилище, при этом и в той и в другой Конституции провозглашалось право на свободный труд. На кодифицируемое жилищное законодательство законодатель возложил задачи иного рода: сохранить ранее сложившийся принудительный труд на предприятиях важнейших отраслей экономики, который существовал в социалистической системе хозяйствования уже не один десяток лет. Помимо ограничений в обмене квартирами самым сильнодействующим, наиболее чувствительным правовым средством в этом случае была мера выселения из занимаемого жилого помещения работника вместе с семьей, получившего его по месту работы на предприятии базовых отраслей экономики или в домах, принадлежащих колхозу, и уволившегося, по мнению законодателя, "без уважительных причин" по собственному желанию (уволенному в связи с нарушением трудовой дисциплины или совершением преступления). Прямая линия приведения текущего жилищного законодательства в соответствие с конституционным правом на жилище ломалась в интересах внеэкономического принуждения работника, чтобы он продолжал сохранять трудовые отношения с предприятием. Сохранить, пусть в видоизмененном виде, выселение такого рода или отказаться от выселения по названным основаниям в принципе на будущее - главная проблема приведения действующего жилищного законодательства в процессе кодификации в соответствие с Конституцией СССР. Переход к постоянному, устойчивому пользованию жилым помещением в ведомственных жилых домах и в домах колхозов мог состояться только в том случае, если администрация предприятий и органы управления колхозов лишались в принципе права на выселение без предоставления другого жилого помещения работников, прекративших трудовые (членские) отношения в установленных законом случаях, либо следовало бы ликвидировать в одночасье весь ведомственный жилищный фонд, передав его объекты в состав жилищного фонда местных Советов. Из публичных жилищных фондов только правовой режим жилищного фонда местных Советов прямо соответствовал природе основного права на жилище. Но фонд не был ведущим, занимая треть государственного фонда. Другие две трети составлял ведомственный жилищный фонд, где трудовые отношения с фондодержателями названных отраслей экономики были фактором дестабилизирующим в осуществлении соответствующего основного права граждан. Основы юридически выбрали оба варианта приведения действующего законодательства в соответствие со ст. 44 Конституции СССР: закон отказался (ст. 37) от выселения без предоставления другого жилого помещения в ведомственном фонде базовых отраслей народного хозяйства как основания, не связанного с нарушением жилищного законодательства и противоречащего природе основного права на жилище, а равно от выселения лиц, получивших жилые помещения в домах колхозов, если они исключены из членов колхоза или вышли из колхоза по собственному желанию, а также предусмотрел (ст. 4) постепенную передачу ведомственного жилищного фонда в городских поселениях в ведение местных Советов в порядке и в сроки, определяемые Правительством СССР и Советами Министров союзных республик. И хотя были задействованы оба варианта, принятое решение нельзя назвать ни радикальным, ни тем более последовательным в осуществлении положений конституционного права на жилище. Оба варианта содержали в первом случае фикцию, во втором - всего лишь задачу. Срочное право пользования, какое было установлено до кодификации жилищного законодательства в этом секторе государственного и общественного жилищных фондов, юридически было заменено бессрочным (ст. 7 Основ) тем же основанием, чтобы на его месте опять возникло уже фактически срочное пользование, но другого содержания, естественно, терпимое конституционным правом на жилище, поскольку формально признаваемо в качестве бессрочного. В итоге на поверхности просматривалась юридическая фикция непрерывности пользования, которой не было. Основы сохраняли ранее существовавшие списки предприятий (прежде всего ВПК), утверждаемые по-прежнему Правительством СССР и Советами Министров союзных республик (они переутверждались), администрация которых пользовалась до этого правом выселения без предоставления другого жилого помещения, и те же основания, служившие прежде выселению без предоставления другого жилого помещения, теперь же служили выселению с предоставлением жилого помещения, но с необходимостью ухудшения жилищных условий против тех, которыми переселяемые пользовались до переселения (неблагоустроенные, меньшие по размеру, чем они занимали, без учета места работы и т. п.). Такого рода переселение не соответствовало по существу требуемой правом на жилище устойчивости постоянного пользования по бессрочному договору найма жилого помещения, как и не было бессрочности пользования. Влияние трудовых отношений на жилищные уже не было столь безусловным, как это имело место до принятия новой Конституции, но активно сохранялось, видоизменившись, отражая в законодательстве якобы состоявшийся компромисс интересов между экономическими и социальными отношениями в пользу экономических вопреки концепции права на жилище, свободного от влияния права на труд. Нарастающие кризисные явления советской экономики подталкивали правящие круги советского общества к сохранению внеэкономических мер принуждения рабочих, служащих, работников сельского хозяйства по месту работы вопреки их интересам к свободному труду, укрепляя их несвободу. Прекращение в судах производства по делам о выселении рабочих и служащих без предоставления жилой площади не препятствовало предъявлению к тем же гражданам иска о выселении с предоставлением другой жилой площади. Более того, Основами (ст. 39) и Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 декабря 1981 г. "О порядке введения в действие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик" <4> была придана обратная сила норме, по которой жилые помещения в домах, принадлежащих колхозам, заселенных до введения в действие Основ, могли быть включены в число служебных помещений, правда, в течение короткого срока - с 1 января 1982 г. до 2 апреля 1982 г. В этом случае колхозные специалисты, получившие до 1 января 1982 г. колхозные жилые помещения на общих основаниях, после их переоформления в установленном порядке и сроки в число служебных утрачивали статус постоянных пользователей занимаемого жилого помещения и приобретали статус срочного пользования, т. е. с явным ухудшением своего правового положения в силу кодифицированного законодательства. Такого еще не было. Но и этого оказалось недостаточно для правящих кругов. -------------------------------- <4> Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. N 49. Ст. 1286.
Уже в первый год действия Основ по Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. "О мерах по дальнейшему улучшению жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных условий жизни сельского населения" <5> (даже не закону) исполнительная власть повторила ту же меру, которая была предусмотрена в Основах применительно к специалистам колхозов и к работникам совхозов, и вкупе с ними - к сельской интеллигенции (врачи, учителя, культработники): все жилые дома совхозов, как уже заселенные, так и свободные, объявлялись служебными, что означало возможность администрации совхозов выселения их пользователей и даже тех, кто не получал эти помещения в качестве служебных, при увольнении с работы в совхозе без предоставления другого жилого помещения по широкому кругу оснований прекращения трудовых отношений (п. 24). -------------------------------- <5> СП СССР. 1982. N 17. Ст. 93.
Это было не только циничным нарушением собственно Основ, когда исполнительная власть, подталкиваемая партийной властью, приняла решение, которое по Основам могла принять исключительно представительная власть, но с грубым нарушением ст. 44 Конституции СССР, причем непосредственно, поскольку конституционное право советских граждан на жилище не допускает произвольного лишения жилья, которое находилось в пользовании. При этом для ЦК КПСС, по директивам которого работали и Президиум Верховного Совета СССР, и Правительство СССР, не было проблемой выделить из названного Постановления нормы о распространении на дома совхозов правового режима служебной площади и представить их в качестве проекта Указа Президиума Верховного Совета СССР о дополнении текста Основ, чтобы не расходиться хотя бы с законом. Проблем с принятием соответствующего Указа у ЦК КПСС, очевидно, не было бы. Но и этим пренебрегли. Следует согласиться со справедливым замечанием А. А. Собчака о "негласном господстве партии и исполнительной власти над законодательной" <6>. -------------------------------- <6> Собчак А. А. Становление новой политической системы: власть, партия и право // Право и власть. 1990. С. 118.
Обеспечение жильем не могло быть в качестве ни основного, ни дополнительного условия трудового договора с работником. Договорные отношения ведут к отказу от установленного административного порядка регулирования учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, планового распределения жилой площади и персонального предоставления жилого помещения в соответствии с очередностью. В этом случае предприятие, учреждение, организация, заключая договор с работником, неизбежно брали бы на себя обязательство обеспечения жилищем каждого, кто нуждается в улучшении жилищных условий, в течение его работы, что давало бы ему возможность оспорить действия (бездействие) администрации в судебном порядке. Вместе с тем за полгода до вступления в силу Основ, 15 июля 1981 г., Совет Министров СССР принимает Постановление "О гарантиях и компенсациях при переезде на работу в другую местность" <7>, в котором реализуются названные идеи: лица, переводимые на работу в другую местность, обеспечиваются жильем на условиях, предусмотренных трудовым договором, что в определенной мере повторяло норму, действовавшую 50 лет тому назад <8>. Этот акт Правительства СССР не был изменен в связи с принятием Основ, хотя и противоречил Конституции СССР. -------------------------------- <7> СП СССР. 1981. N 21. Ст. 123. <8> СЗ СССР. 1931. N 68. Ст. 453.
Проблема передачи ведомственного жилищного фонда, как и вообще ведомственного жилищно-коммунального хозяйства, в ведение местных Советов, возникшая еще в 20-х гг. XX в., так и не была решена за время советского периода, хотя только сама по себе такая передача давала большую экономию государственных средств в силу устойчивых экономических, технических и организационных преимуществ ведения этого хозяйства в системе местных Советов. Эта мера рассматривалась тогда как радикальная и практически нужная для совершенствования содержания объектов отрасли. В послевоенные годы первая постановка вопроса об этом датируется 1957 г., когда по инициативе Экономической комиссии Совета Национальностей Верховного Совета СССР Правительство СССР открыло счет систематическому (один раз в десяток лет - 1967, 1978, 1987 гг.), но безрезультатному рассмотрению вопросов о передаче ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в ведение местных Советов. Кроме того, на уровне законодательных актов этот вопрос решался только на союзном уровне в 1971 и 1983 гг. Отсутствие юридической обязанности у общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств завершить такого рода передачу в определенный срок и переход отношений между предприятиями и исполкомами местных Советов в плоскость договорных отношений и усмотрения сторон вели к низкому уровню передачи. Еще в первой половине 80-х гг. при подготовке неотложных мер по оздоровлению советской экономики правительства ряда союзных республик (РСФСР, УССР, БССР) предлагали ускорить принятие решения о полной передаче ведомственного жилищно-коммунального хозяйства в систему местных Советов в течение короткого периода. Передача, которую надлежало завершить в 1993 г., в очередной раз не состоялась. Она состоялась лишь в постсоветский период, при смене общественного строя. Тормозили общественно необходимое решение интересы, далекие от интересов развития отрасли и освобождения хозяйствующих субъектов от обременительных расходов на ее содержание. С передачей жилых домов местным Советам администрация предприятий важнейших отраслей экономики утрачивала одно из самых чувствительных для работников средств воздействия - внеэкономическое принуждение к месту работы рабочих, служащих - право выселения, сначала без предоставления другого жилого помещения, а после вступления в силу Основ (с 1 января 1982 г.) - с предоставлением другого жилого помещения, но уже с обязательным ухудшением жилищных условий переселяемого. Несмотря на большую общегосударственную цену вопроса, она уступала жизненной значимости одной возможности применения этого правового средства, обеспечивающего жизнедеятельность важнейших отраслей народного хозяйства, экономики страны в целом как для хозяйствующих субъектов, так и для их кураторов в правящих кругах. Высокий уровень требований к новой функции советского жилищного законодательства как к инструменту, обеспечивающему конституционное право советских граждан на жилище, не был достигнут в кодифицированном законодательстве. Переходных положений применительно к ст. 44 Конституция СССР не предусматривала, а они были необходимы. Это устраивало правящие круги, но не спасало положения: стагнация советской экономики, несмотря на подставленные "костыли" в виде внеэкономического принуждения работников, несвободного труда, завершилась буквально через десятилетие крахом не только экономическим, но и политическим (1991 г.). Концепция кодифицированного жилищного законодательства могла состоять в том, что оно открыто для учета экономических интересов, но при условии приоритета основных прав и свобод граждан. Но они, к сожалению, не были в советский период приоритетом. 2. Основы (ст. 7) перестроили систему всей существовавшей ранее совокупности конкретных жилищных прав, разделив их на две с исчерпывающим перечнем группы с разными правовыми характеристиками. Все жилищные права обеспечивают крышу над головой, но на существенно разных правовых условиях. Первая группа - важнейшие жилищные права советских граждан, призванные обеспечить выполнение основного права. Это их новое назначение, новая функция. В состав этой группы входили: право на получение жилого помещения в государственном и общественном жилищных фондах и право на получение квартиры в домах ЖСК, право на бессрочное пользование жилым помещением в домах этих жилищных фондов с учетом отмеченной выше дифференциации в государственном фонде и домах, принадлежащих колхозам, а также право личной собственности на жилой дом. Бессрочность пользования в каждой из названных разновидностей фонда, возникшая из разных оснований, не объединяла их настолько, чтобы утратить разную природу прав, но была достаточна для того, чтобы отделить эти права от другой группировки прав. Важнейшие жилищные права граждан выражают и обеспечивают все требования конституционного права граждан на жилище. Другая группа - жилищные права, связанные с неустойчивым, непостоянным, срочным пользованием жилой площадью, скорее, проживанием на площади и ее получением (права поднанимателей либо нанимателей в домах ЖСК и в индивидуальном жилищном фонде, служебных квартир и площади в общежитиях, временных жильцов) связана с конституционным правом на жилище, входя в механизм его правового обеспечения, давая правовое основание пользованию жильем лицам, не обладающим субъективным правом бессрочного пользования занимаемым жилым помещением. Как не имеющие другого жилья на условиях бессрочного пользования указанные лица должны быть наделены правом на получение жилого помещения на этих условиях в любом законом установленном варианте. Без этого баланса жилищных прав они не могут быть полноценными носителями основного права на жилище. В противном случае имеет место обрыв цепи между ними, и тогда носители основного права на жилище будут лишены необходимых гарантий устойчивого пользования, лишены многих важных правомочий, свойственных постоянному пользованию, конституционному статусу гражданина. Временное пользование - юридически мало защищенное право, и оно остается таким, не видоизменяясь, в процессе действия конституционного права на жилище. Не должно быть такого юридического состояния, чтобы какая-либо социальная группа была бы исключена из действия основного права в целом или в его части. Изъяны в этом балансе жилищных прав нарушают основное право на жилище непосредственно. Баланс восстанавливается, если эти граждане наделены правом получить жилое помещение в государственном или общественном жилищном фонде, а также вступить в ЖСК или приобрести на праве собственности жилой дом (часть дома). Не имея в данный момент жилого помещения в бессрочном пользовании, эти лица должны быть наделены правом получить такое жилое помещение, где их право пользования будет наконец постоянным, бессрочным, устойчивым, стабильным. Правда, И. Б. Марткович считал, что помещения специального назначения все-таки "обеспечивают долговременность и определенную степень стабильности обладания жилищем" <9>, с чем нельзя согласиться. Эти помещения по советскому жилищному законодательству предназначались не для улучшения жилищных условий рабочих и служащих, а для выполнения трудовых обязанностей и испытывали непосредственное прямое влияние трудовых отношений, и потому пользователи ограничены в жилищных правах. -------------------------------- <9> Марткович И. Б. Проблемы осуществления конституционного права на жилище: Автореферат докторской диссертации. М., 1981. С. 10.
Жилищный кодекс РСФСР (ст. 28) исказил основное право тем, что существенно ограничил реализацию права на получение жилого помещения, установив ценз оседлости, срок которого должен соблюдаться лицами, проживающими на условиях поднайма в домах публичных жилищных фондов либо найма в домах жилищной кооперации или в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности. Кодекс одновременно лишил пользователей служебного жилого помещения этого права вообще. Республиканское законодательство никто не поправил, поскольку судебная власть не была наделена компетенцией признавать акты законодательства неконституционными по инициативе граждан. Однако законодатель такой проблемы не знал. Послеконституционная советская система удовлетворения жилищных потребностей общества не могла быть сконструирована так, чтобы исключить из своей распределительной структуры какую-либо (какие-либо) группу (группы) населения, не обеспечивая ее жильем из публичных жилищных фондов, и толкать ее на решение квартирного вопроса за счет ее собственных затрат, средств в связи с низким уровнем заработной платы (доходов) трудящихся. Поэтому законом и пайщики, и собственники индивидуальных жилых домов были поставлены в одинаковые условия с нанимателями жилых помещений в обеспечении жилой площадью из фондов общественного потребления. Национальную систему надлежало к тому же выстроить так, чтобы юридически каждый из правовых способов решения квартирного вопроса безотносительно к материальному положению заинтересованного лица был доступен каждому, будь то получение жилого помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов либо приобретение кооперативной квартиры или жилого дома (его части). Стало быть, с появлением в правовой системе соответствующего конституционного права граждан конкретные жилищные права приобретают конструктивное свойство, требующее сбалансированной подчиненности ему, единства, утрачивают возможность автономного, независимого друг от друга развития. Жилищному законодательству надлежало внести свой вклад в воспроизводство социальной однородности советского общества, углубить общественное равенство в использовании жилищного фонда. Советское государство было организатором улучшения жилищных условий не каких-либо отдельных социальных групп или одного класса, а всего общества в целом. Мало того что выстроенная национальная система имела "белые пятна", она к тому же образовала масштабный социальный "люфт", состоящий из множества лиц, оказавшихся с жилой обеспеченностью на каждого проживающего выше местной учетной нормы признания граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но меньше установленной законом (ст. 38 Жилищного кодекса РСФСР) нормы жилой площади на одного человека (12 кв. м). Они были поставлены системой исключительно перед затратным вариантом - приобретением кооперативной квартиры или индивидуального жилого дома (части его). В городах союзного значения (Москве и Ленинграде), в административных центрах АССР, краев и областей, в городах с населением свыше 100 тыс. человек, где наложен запрет на индивидуальное жилищное строительство, жилищные условия могли быть улучшены преимущественно только из общественных фондов потребления и в жилищной кооперации (в Москве учетная норма десятилетиями держалась на отметке 5 кв. м, а в Ленинграде с 1982 г. - 5,5 кв. м, соответственно 7 кв. м и 6 кв. м при участии лица в кооперативном жилищном строительстве). Круг правовых возможностей граждан, решавших свою жилищную проблему, еще более сужался, но оставался только затратным. Фактическая обеспеченность жильем ниже размера установленной государством нормы жилой площади на одного человека означала обеспеченность ниже государственного стандарта. Юридически лишившись такого способа решения квартирного вопроса, как обеспечение жилым помещением из государственного или общественного жилищного фонда, эти граждане реально выпадали из сферы действия конституционного права на жилище. Жизненная ситуация, в которой они оказались, не могла оставаться исключительно личной проблемой заинтересованного лица. Социальная проблема, рожденная в целом национальной системой удовлетворения жилищных потребностей граждан, конструктивно допустившей диспропорцию во взаимодействии жилищных прав, требовала прежде всего нормативного правового решения. Государство в этот период не придало норме жилой площади на одного человека характер государственного стандарта обеспеченности жильем, рассматривая установленный им норматив в качестве минимума жилищной безопасности проживания человека в замкнутом пространстве, не увязав его с потребительской природой национальной системы удовлетворения жилищных потребностей общества. Однако выводы, которые надлежало сделать, чтобы развязать образовавшийся узел, грозил ей такой перестройкой, которая отразилась бы на всей внутренней политике государства принципиально, что было фактически невозможно при господстве существовавшего тогда политического режима. С этой целью следовало отказаться от местных учетных норм признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и перейти к другому количественному критерию - установленной государством республиканской норме жилой площади на одного человека, т. е. государственному стандарту. Такая перемена ставила Советское государство в безвыходное положение, но только если переход был бы осуществлен одномоментно. Существовавший в этот период времени объем жилищного строительства был неудовлетворительным - он растягивал время ожидания улучшения жилищных условий в порядке очередности до 20 лет. Сложившийся темп обеспечения жильем нарушал всякий смысл введения конституционного права советских граждан на жилище. Как отмечалось в Постановлении ЦК КПСС от 17 апреля 1986 г. "Об основных направлениях ускорения решения жилищной проблемы в стране", жилищная проблема продолжала еще оставаться острой <10>. Большое количество граждан нуждалось в улучшении жилищных условий, многие из них проживали в ветхих домах и общежитиях. -------------------------------- <10> Правда. 1986. 24 апреля.
XXVII съезд КПСС не мог не отметить: уже в 70-е годы стали нарастать трудности, заметно снизились темпы экономического роста. В результате оказались невыполненными задачи по развитию экономики и даже более низкие задания девятой и десятой пятилеток. Не полностью удалось осуществить и намеченную на эти годы социальную программу <11>. -------------------------------- <11> Материалы XXVII съезда КПСС.
Резко возросли затраты на 1 кв. м прироста жилой площади на одного человека, а ежегодный прирост площади остался небольшим и не менялся с годами. Рост затрат на 1 кв. м нового строительства был, в частности, связан с необоснованно высокими темпами градостроительства, каких не знала ни одна страна мира. В послевоенное время ежегодно возникало примерно 25 новых городов (в отдельные годы - по 35 - 40). Число городских жителей, соответственно, резко увеличивалось. Жилищное строительство непропорционально отставало от промышленного, а коммунальное - от жилищного. Кроме того, возрос необоснованный снос пригодного для постоянного проживания жилья. Нарушалась комплексность застройки, дома-новостройки принимались со строительными дефектами и недоделками. Государство, расходующее в мирное время на оборону как в военное, конечно, не могло перестроиться оперативно на прямо противоположенные ориентиры. Предлагаемая концепция требовала увеличения затрат на жилищное строительство на порядок-другой. Подобные задачи даже не обсуждались до перестройки. Только на ее заключительной стадии начали осуществляться первые шаги к демилитаризации экономики, но процесс шел замедленно. Следует отметить, что в первой половине 80-х гг. уровень средней фактической обеспеченности жилой площадью в городских поселениях достиг, а затем и превысил ранее установленную расчетную обеспеченность жильем на одного человека - 9 кв. м жилой площади или 13,5 кв. м полезной площади квартиры. В связи с этим законом повысился в большинстве республик, в том числе и в РСФСР, размер нормы жилой площади на одного человека до 12 кв. м. На достижение этого результата ушло больше 60 лет. За это время прибавление на каждого жилой площади составило всего на 4,6 кв. м или 7,2 кв. м общей площади. Причины кроются в социально-экономической основе системы. Помимо чрезвычайных обстоятельств, какими были после 1917 г. войны и восстановление народного хозяйства, коренными причинами замедленного решения жилищной проблемы в стране следовало бы назвать прежде всего ограниченный сам по себе бюджетный источник строительства государственного жилищного фонда. По мнению экономистов, он имеет постоянную тенденцию к стабилизации расходов или даже к их сокращению, а спрос на жилье, доступное всем, - к геометрическому увеличению, и это противоречие всегда решается в пользу экономии бюджетных ассигнований. Финансирование строительства - по остаточному принципу. Прежде всего решались производственные задачи, а инфраструктура - потом, что будет в остатке. Решающее влияние идеологии на жилищную политику обусловил монополизм Советского государства как главного инструмента в достижении жилищной программы и жесткое лимитирование объемов кооперативного и индивидуального секторов жилищного строительства, планово, системно, не позволяя им увеличиваться в размерах (жилищно-строительная кооперация - не более 5%), а равно плановое сдерживание роста заработной платы (доходов) населения, не позволяющей широким слоям населения инициативно участвовать в кооперативном и индивидуальном жилищном строительстве, поскольку конструктивно за основу была принята принципиально иная, коллективистская система удовлетворения жилищных интересов, а не инициативная. Утопичность самой идеологии, лежащей в основе системы, - построить ее на базе монополии Советского государства, ограниченного в своих ресурсах, и еще более ограниченного в своих ресурсах подавляющего большинства населения, имея целью обеспечивать жильем из государственного или общественного жилищного фонда всех нуждающихся в улучшении жилищных условий, кроме тех, кто обеспечил себя по своей инициативе, в многомиллионной стране. Преобладание государственного и общественного жилищных фондов в структуре жилищного фонда страны предопределило преобладание такой правовой формы их использования гражданами, как наем жилых помещений, тогда как в других странах институт найма постепенно уступил первое место иным формам правового использования жилищного фонда - собственности. Лимитированная невысокая квартирная плата за наем как норма-принцип ст. 44 Конституции СССР вела к ограничению средств, выделяемых из бюджета и средств предприятий на содержание жилищного фонда и его капитальный ремонт, что (непосредственно) отражалось на состоянии его эксплуатации, сохранности и реконструкции. Годами накапливались недоремонт и недофинансирование. Росла отчужденность нанимателей к нанятому имуществу. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей общества была нацелена на освобождение граждан от затрат на приобретение жилого помещения и его содержание, повышение благоустройства дома, перекладывая необходимые расходы на субъектов собственности, в том числе государство. Но в таких масштабах государство не справлялось с поставленными перед ним целями, задачами. Вряд ли можно считать отвечающими новому конституционному статусу советского человека характеристики жилого помещения, определяемые законом, предоставляемого переселяемым из ведомственного жилищного фонда в связи с утратой ими трудовых отношений, в сравнении с лицами, подлежащими выселению по другим основаниям, признаваемым законом уважительными, с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения. Нарушалась ст. 34 Конституции СССР (Конституции РСФСР), предусматривающая равенство граждан перед законом. Кодифицированное жилищное законодательство фиксировало четыре разнокачественные модели жилой среды в домах публичных жилищных фондов, где конституционное понятие "жилище" переводилось на язык жилищного законодательства как понятие "жилое помещение". Это жилые помещения, предоставляемые гражданам: - в порядке установленной очередности на их получение как улучшение жилищных условий; - при выселении по основаниям, которым закон придал характер уважительных причин (переселение из закрытых военных городков, в связи со сносом дома в государственных или местных надобностях); - при выселении по основаниям, которым закон отказал придать уважительный характер (переселение из домов, находившихся в ведении предприятий и организаций важнейших отраслей народного хозяйства). И, наконец, жилые помещения: - составляющие предмет договора найма жилого помещения, складывающийся в сумме из названных трех характеристик, а также ранее используемых жилых помещений, где общей чертой оказалась только изолированность жилых помещений. К сожалению, эта модель жилой среды в своих характеристиках не продвинулась дальше, как она была определена первично за 15 лет до этой кодификации жилищного законодательства в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. (ст. 300). Если четвертая модель была собирательной для предметов договорных отношений в домах разных эпох застройки, то модель жилого помещения для заселения переселяемых из ведомственного жилищного фонда важнейших отраслей народного хозяйства была искусственно сформирована кодифицированным жилищным законодательством. В первых двух уровнях жилые помещения предоставлялись, как правило, в виде отдельной благоустроенной пригодной для проживания квартиры на семью, а в домах ЖСК - только благоустроенной квартиры. При этом учитывались интересы семьи как необходимость раздельного проживания в рамках этой семьи ее разнополых членов. При выселении, если наниматель занимал отдельную квартиру, ему, соответственно, надлежало предоставить отдельную квартиру или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат, в пределах установленных нормативов (ст. 96 Жилищного кодекса РСФСР). Третий уровень, появившийся из-за того, что закон необоснованно придал названным выше основаниям неуважительный характер выселения (ст. 95 Жилищного кодекса РСФСР): жилое помещение предоставлялось с ограниченными характеристиками, о которых упомянуто выше. В частности, оно должно было быть только пригодным для проживания, т. е. отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Ст. 40 и 41 Жилищного кодекса РСФСР, предусматривающие соответственно благоустройство предоставляемого жилого помещения применительно к средним условиям этого города (поселка), установленные жилищные нормативы, а также учет интересов переселяемых (наличие разнополых лиц в семье, кроме супругов, состояние здоровья и другие заслуживающие внимания), не подлежали применению в этом случае (ст. 97 Жилищного кодекса РСФСР). Третий уровень жилых помещений к тому же оказался длительное время без установленных критериев санитарных и технических требований. Жилищный кодекс РСФСР (ст. 8) поручал Совету Министров РСФСР определить признание жилых домов и жилых помещений непригодными для проживания. Это другая, прямо противоположная сторона пригодности жилого дома (жилого помещения). Это было выполнено по поручению Правительства РСФСР Минжилкомхозом РСФСР, который утвердил 5 ноября 1985 г. Положение об оценке пригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Пригодность жилых домов, жилых помещений определялась через перечень дефектов, приводящих объекты в непригодное для постоянного проживания состояние. Однако положительная модель жилой среды в виде санитарных и технических требований, обеспечивающих безопасные и здоровые жилищные условия для постоянного проживания в жилом доме, жилом помещении, так и не была в этот период сформирована <12>. На практике эта модель определялась через исключение дефектов, приводящих жилой дом (жилое помещение) в непригодное для постоянного проживания состояние. Так, конечно, можно давать оценку пригодности жилья, но это определение ограниченно и потому неполноценно. -------------------------------- <12> Для сравнения нелишне напомнить, что санитарные требования устройства и содержания жилых помещений стали одним из самых первых нормативных решений Советской власти, от которых и пошла норма жилой площади на одного человека. Коллегией Наркомздрава РСФСР в 1919 г. были утверждены Временные правила устройства и содержания жилых помещений, поддержанные Декретом Совнаркома 25 мая 1920 г. Подробно см.: Литовкин В. Н. Указ. соч. С. 244 - 245.
Позитивное определение влечет за собой такие санитарные и технические характеристики объекта, которые могут вызвать необходимость дополнительного финансирования в жилищное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт жилищного фонда, тогда как отрицательные характеристики всего лишь ограничивают непригодный для постоянного проживания жилищный фонд от пригодного. Поэтому отсутствие такого рода нормативных решений в течение целого периода не случайно. Так проще. Для всех уровней жилой среды законом допускалось коммунальное расселение граждан. Чтобы уменьшить его объем, законом был введен институт занятия освобождающегося в коммунальной квартире жилого помещения проживающими (ст. 46 Жилищного кодекса РСФСР). Приоритеты были расставлены так, что первыми призывались к его занятию те из проживающих, кто был очередником на получение другого жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий. Во вторую очередь призывались те, кто был обеспечен ниже размера нормы жилой площади на одного человека. И уже при отсутствии первой и второй очереди на присоединение освободившейся комнаты в коммунальной квартире она могла быть заселена на общих основаниях. Практика показала, что установленные условия и порядок заселения освободившегося жилого помещения в коммунальной квартире широко способствовали поставленной задаче ликвидации коммунальных квартир. Конституционному праву советских граждан был присущ потребительский характер. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан вопреки основному праву допустила изъятие из ведомственного жилищного фонда предприятий и организаций важнейших отраслей экономики. Потребительский характер отразился в национальной системе удовлетворения жилищных потребностей граждан в виде нормирования жилой площади, предоставляемой и находящейся в пользовании, при этом независимо от разновидности жилищного фонда. Начавшись еще в 1919 г. с жилищно-санитарной нормы, в кодифицированном жилищном законодательстве нормирование было представлено большим числом нормативов помимо получившей новый размер жилой площади на одного человека: и учетная норма жилой площади как количественный критерий нуждаемости в улучшении жилищных условий, и минимальный, и максимальный размеры предоставляемой жилой площади, и нормативы дополнительной жилой площади, и норматив площади на каждого проживающего в общежитии. Кроме того, нормировалась площадь при прописке кооперативной квартиры и индивидуального жилого дома. Нормирование выступало универсальным институтом жилищного законодательства. К сожалению, новое кодифицированное жилищное законодательство не определяло природу и функции главного норматива из всего числа жилищных нормативов - нормы жилой площади на одного человека, хотя в ряде его норм указывалось на ее отдельные функции (исчисление квартирной платы, определение излишков, вселение других граждан, предельный размер при обеспечении жилой площадью в государственном или общественном жилищных фондах, отсчеты дополнительной жилой площади). На самом деле основная норма жилой площади на одного человека представляет прежде всего санитарное требование к жилому помещению. За ней - кубатура воздуха, позволяющая человеку находиться постоянно в замкнутом пространстве. Это тот санитарный минимум, который носит расчетный характер, величина которого в настоящее время обосновывается размером в 17,5 кв. м, чтобы у человека было нормальное самочувствие и он был жизнедеятелен. Таково и происхождение этой нормы как инструмента против антисанитарной переуплотненности в жилых помещениях. Новое законодательство, к сожалению, оставило два основания изъятия излишков жилой площади - во время комплексного капитального ремонта жилого дома (ст. 83 Жилищного кодекса РСФСР) и с целью борьбы с так называемыми нетрудовыми доходами (ст. 79 Жилищного кодекса РСФСР), когда площадь использовалась для сдачи ее в поднаем. Основы предусмотрели пересмотр союзного и республиканского законодательства о дополнительной жилой площади с целью сокращения перечня лиц, наделенных этим правом, и упорядочения большого разнообразия размеров дополнительной жилой площади (твердый цифровой размер, не менее твердого цифрового размера, дополнительная комната; удвоение размера, когда два лица пользуются такой площадью). Однако подготовка такого нормативного акта завершилась ничем из-за непримиримых разногласий. Основы (ст. 22) централизовали урегулирование порядка и условий предоставления дополнительной жилой площади и перечень категорий граждан, имеющих право на ее получение, за Союзом ССР. Не решив в течение десятилетия (1981 - 1991 гг.) задач, поставленных в Основах, Союз ССР заблокировал решение таких вопросов в союзных республиках. Вместо упорядочения этих отношений Правительство СССР увеличило число лиц, наделенных правом на дополнительную жилую площадь, - членов Союзов журналистов СССР, театральных деятелей СССР, дизайнеров СССР. Была лишь дополнена ст. 34 Конституции СССР указанием: "Льготы отдельным категориям граждан устанавливаются только на основании закона. Никто в СССР не может пользоваться незаконными привилегиями". 3. В отличие от предшествующего жилищного законодательства и Основы, и Жилищный кодекс РСФСР охватили своим диапазоном почти все жилищные отношения - и учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и порядок предоставления жилых помещений в публичных жилищных фондах, и наем жилых помещений безотносительно к разновидностям жилищного фонда, и отношения жилищно-строительной кооперации, и отношения собственности на индивидуальный жилой дом, и отношения эксплуатации жилищного фонда. Однако не было установлено исключительное господство закона в регулировании жилищных отношений. Предусматривалось издание целого ряда правительственных актов (Постановление Совета Министров СССР от 10 февраля 1985 г. "О порядке государственного учета жилищного фонда", Постановление Совета Министров СССР от 19 августа 1982 г. "О жилищно-строительной кооперации" и др.), поскольку в понятие советского законодательства входили нормативные акты Правительства СССР и правительств союзных республик. Кроме того, был сохранен сложившийся с 1964 г. порядок, когда на местах действовали соответствующие правила, утвержденные Советами Министров АССР, край - (обл-) исполкомами, Мосгорисполкомом и Ленгорисполкомом. Если до кодификации региональные правила утверждались на основе ведомственного нормативного акта - Примерных правил Минжилкомхоза, то после Жилищного кодекса РСФСР (ст. 40) Примерные правила уже подлежали принятию Советом Министров РСФСР. И хотя региональные правила базировались на республиканских установках, их координация сверху была затруднительной <13>. -------------------------------- <13> Литовкин В. Н. Развитие правового регулирования учета граждан, нуждающихся в жилье, и предоставления жилых помещений // Вестник Московского университета. Серия "Право". 1969. N 1.
В итоге одни и те же отношения необоснованно получали разное региональное решение. Введение такого порядка принятия решений исходило из необходимости максимального учета местных условий (сложившаяся фактическая обеспеченность жильем на каждого проживающего в АССР, крае, области, городе, районе, интересы городов разного уровня, экономическое и социальное развитие населенных пунктов и др.). С провозглашением конституционного права на жилище локальный уровень регулирования жизненно важных правомочий граждан в области удовлетворения жилищных потребностей не может уже быть гарантом надлежащего осуществления основного права. Нормативные решения местных органов во многих случаях отражали как попытки нескоординированного поиска варианта решения, так и местнические тенденции, вопреки установкам центральных органов управления республик. Само собой разумеется, что правовые формы осуществления конституционного права граждан должны быть урегулированы лишь актами законодательства, а не решениями исполкомов местных Советов, призванных решать вопросы местного значения. Удовлетворение жилищных потребностей граждан перестало быть вопросом такого значения. В частности, справедливость в распределении жилых помещений как конституционная норма-принцип требует выражения в конкретных нормах не на уровне локальных нормативных решений исполкомов, а только на уровне актов законодательства (в узком смысле слова). Целая эпоха регулирования названных отношений на уровне решений исполкомов местных Советов заканчивалась. Это не исключало полностью местные Советы из нормотворчества в этой сфере. Однако его следовало сохранить в рамках ограниченных, конкретных поручений законодателя, на самом деле связанных с необходимостью учета местных условий. Осуществление конституционного права на жилище требует системного подхода к правовым формам его реализации, что может быть достигнуто только на законодательном уровне. Правовые формы его осуществления надлежало взаимно увязать, сбалансировать, их развитие не могло уже быть автономным.
/"Жилищное право", 2008, N 4/
2. МЕРЫ ПОСТСОВЕТСКОГО ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
Н. С. Бондарь справедливо считает, что государство, во всяком случае, осуществляя социальную функцию, "не только вправе, но и обязано предусмотреть некие МИНИМАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ (выделено автором. - Н. С. Бондарь), соотнесенные с объективными показателями, характеризующими потребности гражданина в пользовании минимальным набором социальных благ" <1>. К каждой группе конституционных прав и свобод граждан и каждому конституционному праву в отдельности должен быть определен объем юридических притязаний каждого на определенном этапе развития общества. -------------------------------- <1> Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 191.
По его мнению, применительно к регулированию пенсионных отношений ответ дан в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О по жалобе гр. П. Ф. Енборисовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <2>. Таким критерием суд посчитал достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав. В соответствии со статьей 21 Конституции РФ "достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления". -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.
С правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в ряде его постановлений, признание достоинства личности - "основа всех прав и свобод человека и необходимое условие их существования и соблюдения". Законодатель должен "определить минимальный размер трудовой пенсии по старости, обеспечивающий по крайней мере такой жизненный уровень, при котором с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство". Вывод Суда таков - из закрепленных социальных обязательств в Конституции РФ "перед населением и корреспондирующих с ним юридических притязаний индивидов, не могущих в силу объективных обстоятельств самостоятельно обеспечить себе достаточный жизненный уровень, вытекает обязанность государства установить исходя из имеющихся экономических ресурсов такой порядок пенсионных отношений, который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации соответствующим лицам от естественной (возрастной) утраты способности к труду и самообеспечению в объеме, гарантирующем их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей". Конституционный Суд РФ дал такое конституционно-правовое истолкование рассматриваемого законоположения, которое предполагает установление лицам, приобретающим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере, во всяком случае, не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ. Конструирование модели обязательного минимума жилищных условий в условиях действия основного права граждан на жилище сложно тем, что таких моделей должно быть несколько, если достоинство личности (статья 21 Конституции РФ) как выражение социальной справедливости и как критерий конституционности социального законодательства положить в основу вычленения обязательного минимума. Одним из конституционно значимых элементов в числе других компонентов обязательного минимума социального жилья выступает нормирование жилищных условий, составляя институт жилищного законодательства. Он в целом не реформировался во время последней кодификации жилищного законодательства. Нормирование дополнительной площади осталось без соответствующих изменений, хотя его условия продолжают действовать до настоящего времени начиная с 30-х годов XX столетия <3>. Жилищный кодекс РФ вообще нанес удар этому институту (из-за недосмотра разработчиков), введя путаницу, отказавшись от нормы площади на одного человека, которая была предусмотрена в утратившем силу Жилищном кодексе РСФСР (статья 38), с одной стороны, а в пункте 2 статьи 685 Гражданского кодекса РФ, неожиданно вернувшись уже не к норме жилой площади на одного человека, а к норме общей площади жилого помещения на одного человека (статья 11 Вводного закона) (что не одно и то же), не установив ее. -------------------------------- <3> СУ РСФСР. 1930. N 14. Ст. 181.
Это похоже на то, что произошло с пенсионным законодательством: Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <4> отменена норма статьи 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", устанавливающей в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, тогда как "показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ)" <5>. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <5> Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 183.
В советский период, когда все публичное жилье было социальным и спрос хронически превышал предложение, возникла система льгот отдельным категориям граждан, составившим также институт жилищного законодательства. В сфере обеспечения публичным жильем льготы были выражены в сроках его обеспечения, помимо общих оснований, - вне очереди в первую очередь, а также введением дополнительной жилой площади и льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. В Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 524-О по жалобе гр. Н. М. Анохиной <6> на нарушение ее конституционных прав положениями Закона N 122-ФЗ отмечено: "Социальная поддержка населения может осуществляться в разнообразных формах - в виде льгот, компенсаций, субсидий, услуг, дополнительных прав и пр. Поэтому сама по себе замена в действующем законодательстве слов "права и льготы" на "меры социальной поддержки" не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, что противоречило бы статьям 19, 55 и 56 Конституции Российской Федерации". -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2007. N 8. Ст. 1022.
В постсоветский период, благодаря статье 40 Конституции РФ, сузившийся сегмент социального жилья сохранил в "основном прежние признаки предоставляемого нормированного жилого помещения, но за некоторым изъятием. Новым Жилищным кодексом РФ вычеркнуто первоочередное предоставление жилья как категория (как очередь сохраняется применительно к ранее принятым на учет), а также поручено законодателю определиться в текущем законодательстве, кому, помимо названных в Конституции РФ малоимущих, следует предоставлять жилье в рыночных отношениях бесплатно исходя из характера представленной категории. Но это уже тот круг лиц, для которых предоставление жилья в публичном фонде не носит характера осуществления льгот, а является штатным режимом исполнения социального публичного обязательства государства. По мнению Л. С. Мамута, побудительными мотивами к тому, чтобы современное государство (государственно-организованное общество, государственно-организованный народ. - Л. С. Мамут) занималось социальной деятельностью, является осознание необходимости: "а) поддерживать некий доступный уровень жизни членов общества как непреложное условие существования и функционирования самой государственности; б) уменьшать остроту свойственной любому обществу социальной напряженности, предотвращать социальные расколы и конфликты в нем; в) соблюдать (как участнику мирового сообщества государств) гуманитарные нормативы цивилизованного общежития; г) выполнять предписания нравственного долга, претворять в жизнь моральные установки-принципы: альтруизм, милосердие, благотворительность и т. п." <7>. -------------------------------- <7> Мамут Л. С. Указ. соч. С. 7 - 8.
На вопрос, кто конкретно в современном государстве получает по закону на условиях безвозмездности некоторую сумму социальных благ, автор отвечает таким образом, что делит этих лиц на две группы: одна действительно определенная - дети, престарелые, инвалиды, жертвы природных и техногенных катастроф и т. п., другая - неопределенная, на усмотрение законодателя, "кого законодатель объявляет нуждающимся в получении социальных благ из государственных фондов потребления на указанных выше условиях" <8>. -------------------------------- <8> Мамут Л. С. Указ. соч. С. 11.
В отношениях улучшения жилищных условий за счет федерального бюджета в постсоветский период обеспечивается жильем (после введения в действие Жилищного кодекса РФ) порядка десяти относящихся в основном к названной первой группе категорий из более 50 льготных категорий, ранее, еще в советский период, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. по Закону N 122-ФЗ. В их числе граждане, получившие и перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы, ликвидаторы последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также инвалиды и участники войны, боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, блокадники Ленинграда. Их материальное положение таково, что для них обеспечение бесплатным жильем означает государственную социальную помощь. Что же касается другой группы, которая устанавливается по усмотрению федерального законодателя, то она им определяется избирательно текущим законодательством и больше отвечает задаче оказания государственных социальных гарантий, выполнения публичных обязательств государства. Отраслевые обеспечительные меры (в Жилищном кодексе РФ статья 2 - условия для осуществления основного права) выражают государственную жилищную политику, вырабатываемую Российской Федерацией и ее субъектами. Свое отношение к ней выражают и органы местного самоуправления, задействованные статьей 40 Конституции РФ, и тем самым практически корректируют с ней на практике. Статья 40 Конституции РФ "не устанавливает ни условий, ни порядка приобретения права на жилое помещение отдельными категориями граждан. Согласно статье 72 (пункт "к") Конституции Российской Федерации такие условия и порядок регламентируются жилищным законодательством" (Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 65-О). "Статья 40 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации провозглашает право каждого на жилище и указывает на возможность его предоставления из государственных, муниципальных и других жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными нормами. Названные положения развиваются и конкретизируются в жилищном законодательстве, регламентирующем отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями, включая определение условий и порядка (в том числе очередности) предоставления жилья" (Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 148-О). Отраслевые меры, обеспечивающие основное право на жилище, прежде всего являются общими для всех категорий граждан, как правило. Это с одной стороны. С другой - текущему отраслевому законодательству, в отличие от конституционного, в большей мере позволительно принимать нормативные правовые акты, не столько адресованные всем, всем, всем, сколько адресованные отдельным социальным группам, хотя часть 3 статьи 40 Конституции РФ в отличие от других конституционных положений именно такого диапазона. "Статья 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашая право каждого на жилище и указывая на недопустимость его произвольного лишения, вместе с тем не устанавливает условия приобретения права пользования жилыми помещениями отдельными категориями граждан..." (Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 2004 г. N 88-О). Если советское законодательство максимально старалось избегать понятия "категория населения" исходя из идеологических мотивов, то постсоветское законодательство адекватно и широко прибегает к такому понятию с учетом классового расслоения общества. Меры, обеспечивающие основное право в каждой из социальных групп, не должны разниться между собой таким образом, чтобы нарушался или даже исключался общий статус граждан и все сводилось к специфике, специальному статусу. Критериями здесь выступают сдерживающие начала, принципы, общие для правового и социального государства, вытекающие из Конституции РФ, применительно к рыночной экономике, а также жилищным отношениям, и прежде всего таким инструментом выступает юридическое равенство граждан. В качестве самых важных принципов правового государства В. М. Жуйков выделяет три: 1) приоритет прав и интересов личности над правами и интересами государства; 2) связанность государства правом; 3) приоритет права над законом <9>. -------------------------------- <9> Жуйков В. М. Указ. соч. С. 93 - 94.
"Не случайно Конституционный Суд РФ при рассмотрении дел, связанных с социальной защитой граждан, часто опирается на социальные институты конституционного строя и другие положения общего характера, - отмечает Н. С. Бондарь, - речь идет о принципах социального государства, справедливости, юридического равенства, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было указано в одном из постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" <10>. -------------------------------- <10> Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). С. 184.
Поскольку Конституция РФ не устанавливает конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемые тем или иным категориям граждан, Конституционный Суд РФ считает, что "федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, в частности при выборе или изменении формы их предоставления - денежной или натуральной. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки" (Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С. В. Зимницкого на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) <11>. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 944.
Практика принятия текущих нормативных правовых актов показывает: осуществляемые без соблюдения общих принципов обеспечительные меры разным социальным группам или их существенное изменение или переход от одних к другим приводят в итоге не только к разным социальным возможностям осуществить каждым право на жилище в отличие от воздействия конституционных обеспечительных мер, имеющих абсолютно общий для всех граждан характер, но и консервируют неравенство, трансформируют его в привилегии или необоснованные ограничения. Только принципы могут выровнять с позиций справедливости разные обеспечительные меры, принимаемые в зависимости от профессиональной специфики либо социальной или этнической принадлежности граждан или другой зависимости, что, безусловно, требуется, если жилищные или гражданские права граждан связаны непосредственно с данной конституционной нормой. Если конституционная норма о праве граждан на жилище специально не регулирует отношения в этой сфере, действуют общие нормы, в которых заложены конституционные общие принципы, и прежде всего гарантии социальной защищенности, такие важные в рыночной экономике, социально незащищенным отдельным категориям граждан. Так, советская Конституция специально непосредственно фиксировала невысокий общий уровень квартирной платы как конституционную норму-принцип обеспечения основного права советских граждан на жилище. И квартирная плата в государственном и общественном жилищных фондах в советский период не превышала 3%, включая и оплату коммунальных услуг, в среднем от доходов населения против 10%, когда она вводилась в 20-е годы. Российская Конституция исходя из рыночной экономики не "замораживала" квартирную плату и оплату коммунальных услуг, и поэтому оплата жилья и коммунальных услуг выросла и продолжает расти для всех в разы. Оплата жилья и потребление коммунальных услуг перестали быть в границах основного права на жилище конституционно значимыми, но их уровень остался предметом регулирования в соответствии с государственной жилищной политикой, что и было реализовано в статьях 15 - 15.7 переходного Закона и соответствующих актах Правительства РФ. От прежнего, советского, правового регулирования в деталях исчисления платы ничего не осталось. Социальное государство перешло к экономическим методам воздействия на ежегодно складывающийся уровень оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на основе федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц и федеральный стандарт стоимости капитального ремонта жилого помещения на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в целом по Российской Федерации и субъектам РФ <12>. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3292.
Переходный Закон восстановил давно существовавшее, а потом утратившее силу основание выселения нанимателей за неплатеж квартирной платы, но теперь с предоставлением другого жилого помещения по нормативам общежития (статья 15.5). Норма о выселении нанимателя жилого помещения, если тот не внес квартирную плату тогда в течение трех месяцев (сейчас - шести месяцев) со дня истечения срока платежа, установленная еще Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах" (пункт "в" статьи 30) <13>, была отменена в связи со второй кодификацией гражданского законодательства. -------------------------------- <13> СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.
Вряд ли наделение наймодателя инициативой в осуществлении этого права следует рассматривать как нарушение соответствия текущего жилищного законодательства основному праву на жилище, не колеблющее баланса между текущим законодательством и конституционными положениями, если бы не бедственное положение широких слоев населения, неспособных справиться с угрожающей бедностью, и поэтому в общественном сознании неудовлетворительно, несвоевременно. Иски о погашении образовавшейся задолженности по оплате жилья и пользованию коммунальными услугами в ряде случаев выглядят как антисоциальные, хотя норма принимает во внимание уважительные причины неплатежа. Жилищный кодекс РФ, воспринявший это основание выселения в качестве сдерживающего начала, предусмотрел (статья 90) указание о неуважительности причин невнесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что должно исключить антисоциальность такой нормы, при применении этой нормы. "Расторжение договора социального найма детально регламентируется жилищным законодательством, характеризующимся высоким уровнем гарантий жилищных прав граждан (ст. 83 - 91 ЖК РФ)" <14>. -------------------------------- <14> Рузанова В. Д. Расторжение договора найма жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 15.
Категории социально незащищенных граждан, благодаря принципам, провозглашенным в Конституции РФ (статья 55), сохраняют свои социальные права, установленные в советский и постсоветский периоды, в оплате жилья и коммунальных услуг еще до реформы с делегированием Российской Федерацией прав ее субъектам и переходе от натуральных к денежным выплатам. Законодатель обязан в этом случае вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты, что предусмотрено в Жилищном кодексе РФ (ч. 1 ст. 160). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (Определение от 1 марта 2007 г. N 129-О-П) реформирование льгот и компенсаций населению должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия свого поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, Определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О и др.). Единство не только основных, но и всех прав и свобод, которыми наделяются граждане на всей территории России, на всем ее правовом пространстве, установлено в статье 71 ("в") Конституции РФ под ответственность Российской Федерации, тогда как субъекты РФ совместно с Российской Федерацией призваны (статья 72 ("б")) лишь обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления (статья 130), к которым жилищные права граждан не относятся. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Задача, которую поставило перед собой государство, - сокращать федеральные бюджетные расходы - решающим образом повлияла на делегирование государственной властью прав нижестоящим уровням, расширение их компетенции. В социальной сфере делегирование приобретает некоторый оттенок утончения ранее плотного слоя единства социальных прав граждан на всей территории страны и придания им характера замкнутых, непрозрачных региональных и даже местных прав граждан. В настоящее время этот процесс выглядит как тенденция в едином правовом пространстве, как зыбкий баланс прошлого и настоящего регулирования, увеличивший зависимость от еще большего числа трудно просчитываемых факторов, т. е. зона риска. Нужно отдать должное, в целях защиты прав и свобод граждан и чтобы не допустить существенного снижения установленных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и исключить внесение произвольных изменений в действующее регулирование, равно как и произвольного отказа государства от выполнения своих ранее взятых публично-правовых обязательств, Правительство РФ Постановлением от 23 июля 2007 г. N 467 <15> предпринимает в этих целях меры, утвердив Правила осуществления государственного контроля за установлением, изменением и применением предельных индексов изменения размера платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги. Органами, осуществляющими такого рода государственный контроль, являются Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов РФ. Федеральная служба осуществляет государственный контроль по муниципальным образованиям, а органы регулирования субъектов РФ - за применением органами регулирования муниципальных образований предельных индексов, установленных для соответствующего муниципального образования. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4086.
Конституционный Суд РФ с пониманием отнесся к передаче прав Российской Федерации по предметам совместного ведения нижестоящим уровням управления. Российская Федерация в совместном ведении с ее субъектами "вправе устанавливать конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, а значит, и определять в рамках реформирования системы социальной защиты конкретные формы участия в ее реализации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П по жалобам гр-н З. М. Бабковой, С. И. Бойковой и др. на нарушение их конституционных прав ч. 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ). Федеральным законом от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ <16>, вносившим изменения в теперь уже отмеченный Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты, предусматривалось поручение субъектам РФ установить размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, что было ранее установлено Законами Российской Федерации "О социальном развитии села", "О ветеринарии", Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об образовании" с учетом соответствующих изменений в межбюджетных отношениях (статья 2). -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.
Положения, которые содержались в названных Законах относительно льгот (по прежней терминологии) по оплате жилья и коммунальных услуг, могли применяться только до принятия соответствующих законов субъектами РФ, "но не позднее чем до 1 января 2005 года" (статья 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ). Таким образом, Российская Федерация передавала обязанности не только финансирования социальной поддержки и социального обслуживания лиц, указанных в Федеральных законах, но и регулирования размера и условий возмещения расходов на предоставление отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг. Процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления был продолжен Федеральным законом от 4 июля 2003 г., внесением изменения в названный Закон, и Законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Законом N 122-ФЗ по состоянию на 31 декабря 2004 г., завершившим монетизацию льгот. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П <17> фиксирует безусловное требование - "государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств - возложить обязанность по их обеспечению жильем за счет федерального бюджета на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации". -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2007. N 15. Ст. 1820.
Общий вывод, сделанный Конституционным Судом РФ, - "любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (статья 19), в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В свою очередь, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)". Тот тонкий социальный слой, который был под защитой прежнего союзного и современного российского законодательства, при общей децентрализации регулирования платы за жилье и переходе на экономические методы регулирования квартирной платы со стороны Российской Федерации оказался в зоне риска - координировать и контролировать единство правового пространства, состоящего из более чем 80 единиц управления (субъектов РФ), довольно сложно, и с большой долей вероятности будут обнаруживаться в этой конструкции "белые пятна" в правовом регулировании субъектов РФ, что будет свидетельствовать и о нарушениях жилищных прав граждан и соответственно Конституции РФ. Пусть даже на какое-то время. А если к этому добавить правовую возможность регулировать эти же отношения также органами местного самоуправления, что имеет место относительно социальной поддержки медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа. "Соответственно, - отмечает Конституционный Суд РФ в своем Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П, - в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников". Самарской Государственной Думе не позднее 1 января 2005 г. надлежало принять закон об условиях и порядке предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан, предусмотрев в нем также право на получение этих льгот вышедшими на пенсию педагогическими работниками, работавшими в сельской местности и проживавшими в том числе и в близлежащих городах (не в поселках городского типа), на условиях межбюджетного финансирования, как это регулировалось прежде союзным законодательством (Разъяснение Госкомтруда и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. N 5/12-22). Между тем Самарская Государственная Дума уже после 1 января 2005 г. с опозданием - 11 марта 2005 г. - приняла Закон "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области", в котором совершенно необоснованно исключила из предоставления жилищно-коммунальных льгот указанной категории педагогических работников, нарушив единое правовое пространство. В результате этого лица этой категории на территории Самарской области были незаконно лишены жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались как перешедшие на пенсию педагоги, работавшие в сельской местности и проживающие в близлежащем к ней городе. Это имеет значение только для тех, кто уже пользовался льготами при переходе в свое время на пенсию. Поэтому законодательные акты субъектов РФ во всех случаях в целях единообразия должны воспроизвести содержание названного Разъяснения применительно к данной категории пенсионеров. Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов допускается с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132 Конституции РФ, глава 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Однако распределение полномочий в жилищной сфере по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов между субъектом РФ в пределах его полномочий и полномочиями органов местного самоуправления таким образом, чтобы правовую защиту прав и свобод граждан осуществляло еще и местное самоуправление, ведет к нарушению предмета совместного ведения (п. "к" статьи 72 Конституции РФ). Защита прав и свобод граждан определена как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов непосредственно Конституцией РФ (пункт "в" статьи 71 и пункт "б" статьи 72). Изменять предметы ведения, установленные Конституцией РФ, не допускается не только федеральным законом, но даже федеральным конституционным законом. Предмет ведения может быть изменен исключительно Конституцией РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые перераспределяют предмет совместного ведения, установленный Конституцией РФ, не допускается. Здесь не имеет значения, что органы местного самоуправления обязаны в этом случае "вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере" (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П). Значение имеет возникновение третьего уровня совместного ведения, тем самым нарушается Конституция РФ, что допущено и в Жилищном кодексе РФ (часть 1 статьи 160). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов возникновения третьего, не предусмотренного Конституцией РФ, уровня, не наделенного Конституцией РФ правом осуществлять правотворчество в жилищном законодательстве, можно было бы избежать, если бы выполнение отдельных государственных поручений свелось бы только к осуществлению компенсации установленных государством расходов на оплату жилых помещений с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств государства, а не за счет местного бюджета. Правовое регулирование социальной поддержки и социального обслуживания оставалось бы за государством, а не на равных с местным самоуправлением. В этом случае имело бы место соответствие пункту "в" статьи 71 и статье 132 Конституции РФ. Делегирование правомочий правового регулирования социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан субъектам РФ в жилищной сфере также вызывает возражение. Цена найма жилого помещения, цена технического обслуживания жилого помещения - отношения гражданские. Средства соответствующего бюджета как источник компенсации расходов на оплату жилья отдельным категориям граждан составляют автономные отношения, которые регулируются финансовым законодательством. Наделять субъектов РФ по предмету совместного ведения компетенцией, регулировать именно гражданские отношения в жилищной сфере значит также изменять предмет федеральной прерогативы, каким остается гражданское законодательство в целом и, в частности, в жилищной сфере (пункт "о" статьи 71 Конституции РФ). Предмет ведения не изменяется текущим законодательством, а лишь Конституцией РФ. Часть федеральных полномочий может быть в установленном порядке передана субъектам РФ без изменения предмета ведения, но "не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (статья 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") <18>. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В силу части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствие с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако применительно к гражданским отношениям в жилищной сфере все иначе, они составляют федеральную прерогативу. Субъект РФ не вправе по статье 71 ("о") Конституции РФ регулировать именно гражданские отношения вообще, в том числе и по предметам совместного ведения, к которым относятся и гражданские отношения в жилищной сфере, поскольку их регулирование в целом находится в исключительном ведении Российской Федерации. Субъект РФ мог бы осуществлять регулирование гражданских отношений в жилищной сфере, если бы в пункт "о" статьи 71 Конституции РФ были внесены соответствующие изменения, отражающие предметы совместного ведения в регулировании гражданских отношений. Но адекватного отражения в федеральной прерогативе регулировать гражданские отношения в целом нет, и поэтому формулировка п. "о" статьи 71 продолжает отражать исключительно федеральные интересы, не переводя их в предметы совместного ведения, связанные с гражданскими отношениями. Субъекту РФ остается, собственно, регулировать остальные отношения иного характера в жилищной сфере, входящие в предмет совместного с Российской Федерацией регулирования, кроме гражданских. И статья 3 Гражданского кодекса РФ имеет в виду в составе гражданского законодательства исключительно федеральные законы, регулирующие гражданские отношения. В его составе нет законов субъектов РФ по предметам совместного ведения, связанных с гражданскими отношениями. Осуществляя меры социальной поддержки и помощи, устанавливая размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, субъект РФ тем самым регулирует гражданские отношения в жилищной сфере, также затрагивая бюджетные отношения (статья 160 Жилищного кодекса РФ) <19>. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.
2. Условия, обеспечивающие реализацию основного права граждан на жилище, учитывают специфику вида деятельности каждой из социальных групп, относительно которой государство берет на себя ответственность обеспечения жильем в государственном жилищном фонде в соответствии с предметами ведения, установленными Конституцией РФ (статьи 71 и 72). Первоначально эти меры оценивались в законодательстве как льготы в сравнении с мерами, принимаемыми на общих основаниях, но потом Законом N 122-ФЗ льготы в натуре заменили денежными компенсациями и переименовали применительно к военнослужащим в социальные гарантии. Относительно военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, был принят головной в военном законодательстве акт, установивший единую систему правовой и социальной защиты лиц этого контингента, запретивший иным правовым актам снижать или вовсе отменить установленные им социальные гарантии (статья 4 Федерального закона "О статусе военнослужащих") <20>. Им отмечалась такая особенность военной службы, как беспрекословное выполнение военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе и с риском для жизни (статья 1). -------------------------------- <20> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
Относительно третьей власти Конституция РФ (статьи 10, 118, 120) фиксирует такую особенность деятельности судей, как независимость от законодательной и исполнительной власти в отношениях финансирования, формирования судейского корпуса, независимого осуществления правосудия и независимости судей, что конкретизировано в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" (часть 2 статьи 1). Относительно работников прокуратуры Российской Федерации Конституция РФ (статья 129) конструирует централизованность ее единой системы единоначалия. Принятый во исполнение Конституции РФ Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" отмечает такой принцип, как независимость от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и запрет на совмещение основной деятельности работников прокуратуры с иной деятельностью, за некоторым исключением (статья 4). Обращает на себя внимание, что ни один из названных законодательных актов, кроме Закона о военнослужащих, не содержит указания о социальной защите названных лиц и что такого рода деятельность является функцией государства, хотя Законы от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (статья 19) <21> и от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (статья 44) предусматривают условия и порядок обеспечения жильем и судей, и работников прокуратуры. Из части третьей статьи 40 Конституции РФ, а после издания из Жилищного кодекса РФ (статья 49) вытекала необходимость принятия в соответствии, в частности, со статьей 71 Конституции РФ специальных федеральных законов, регулирующих условия и порядок обеспечения жильем в государственном жилищном фонде названных лиц и избирательно других лиц в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, ответив в этих законах также на определенные вопросы, поставленные в статье 49 Жилищного кодекса РФ. -------------------------------- <21> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.
Вместе с тем статья 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" свидетельствует о явном непонимании законодателем механизма соотношения основного права граждан на жилище с текущими отраслевыми обеспечительными мерами. Ее норма не воспроизводит официальный текст статьи 40 Конституции РФ, а вместо этого содержит условия предоставления жилища военнослужащим и гражданам, уволенным или подлежащих увольнению с военной службы, которые искажают смысл основного права граждан на жилище, имеющий единый смысл для всех граждан, независимо от вида их деятельности и характера социальных гарантий. Конституционная норма не позволяет устанавливать основное право отдельно для военнослужащих, отдельно для судей, отдельно для прокуроров и следователей, отдельно для сотрудников правоохранительных органов. Статья 40 Конституции РФ неизменна на протяжении длительного времени, тогда как обеспечительные отраслевые меры носят текущий характер и динамичны, связаны с правовым инструментарием государственной жилищной политики, отобранным на определенный период времени, специально для социальной группы, учитывая специфику ее вида деятельности. В то же время в распоряжении этих лиц остается, кроме того, общий для всех отраслевой правовой инструментарий. Выделенный из общих обеспечительных условий основного права на жилище правовой инструментарий специально для данной социальной группы получает дополнительную социальную поддержку государства, какой другой гражданин не имеет на общих основаниях. Применительно к военнослужащему помимо основного права на жилище и в литературе (Л. М. Пчелинцева) <22> называют специальное право на жилище, возникающее с момента поступления граждан на военную службу. -------------------------------- <22> Пчелинцева Л. М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации. Автореферат д. ю.н. М., 2004. С. 13, 14.
Но можно ли давать то же имя другому явлению, другой юридической природы, другого содержания? Это уже не основное (конституционное) право, наполненное иным содержанием - административными и гражданскими правами, их совокупностью, образующее иные, неконституционные отраслевые правоотношения, имеющее свой "окрас". Это другая группа прав - жилищных прав, правоотношений, которую нельзя называть тем же именем, они производны от основного права граждан на жилище, носителями которого военнослужащие являются как граждане. У этих отраслевых прав есть свое имя - право на предоставление жилого помещения в государственном жилищном фонде по договору социального найма, право на предоставление служебного жилого помещения по договору найма служебного жилого помещения в государственном специализированном жилищном фонде, право на получение общежития по договору найма жилого помещения в общежитии в государственном специализированном жилищном фонде. Кроме того, определенные категории военнослужащих могут быть участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, если они изъявили желание стать ее участниками; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, получают денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и иных видов услуг. Определением от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С. В. Зимницкого была выражена Конституционным Судом РФ правовая позиция, по которой федеральный законодатель должен "основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки". По смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункты "в", "м", "т") и 72 (пункт "б" части 1) "военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанный с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемый в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливаются их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним". При этом специальный статус военнослужащих не может называться правом на жилище военнослужащих. Кроме того, под пафосным заголовком статьи 15 рассматриваемого Закона кроется его убогое содержание текущего решения квартирной проблемы для военнослужащих - огромная масса военнослужащих на весь срок военной службы в течение 20 лет вообще не вправе претендовать на обеспечение постоянным жилищем, они могут рассчитывать лишь на служебные жилые помещения - военнослужащие, получившие первое офицерское воинское звание после окончания военного образовательного профессионального учреждения; офицеры, призванные на военную службу по указу Президента РФ, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы; прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту, военнослужащие, расселяемые в закрытых военных городках. И только по достижении срока общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по одному из трех оснований при ее общей продолжительности уже в 10 лет и более этому гражданину предоставляется жилое помещение в собственность по избранному им месту жительства. Тогда в чем же разница социальной гарантии государства с положением нуждающегося в жилище невоенного человека, который всю жизнь простоял в очереди на квартиру, если закон переносит исполнение государством декларированной социальной гарантии перед военнослужащим на момент завершения военной службы, а не приурочивает ее исполнение к течению хотя бы первых десяти лет военной службы? Это напоминает одну из разновидностей гражданско-правовых договорных отношений, когда стороны принимают обязательства в целях получения встречного предоставления. Государство в данном случае ожидает встречное предоставление от военнослужащего сразу с первых шагов военной службы и до времени, пока он ее не завершит в течение 20 лет (или досрочно - в течение 10 лет). Военнослужащий ожидает встречное предоставление - жилое помещение в месте постоянного проживания - только после завершения выполнения своего обязательства - 20 лет добросовестной военной службы. В процессе несения военной службы государство в своих и его интересах обеспечивает специализированным жилым помещением с ограниченными жилищными правами проживающих (п. 5 статьи 100 Жилищного кодекса РФ) по месту прохождения военной службы. Такая принципиальная схема решения жилищной проблемы военнослужащего государством на основе служебных отношений свидетельствует об использовании государством своего доминирующего положения, зависимого положения военнослужащего, его безвыходного положения. Сначала отдай все силы на службе Отечеству, выполни добросовестно свои обязательства целиком и полностью, а уже потом государство, оценив их как безупречную службу, только приступает к выполнению своих обязательств двадцатилетней давности. Да как... В этом случае, если военнослужащий увольняется с военной службы по другим основаниям, нежели названные в Законе, государство считает себя свободным от исполнения конституционного обязательства. Таким образом, даже с упомянутым содержанием обязательство государства небезусловно, чем оно и отличается от такого же обязательства государства перед судьями и работниками прокуратуры. При этом следует отметить, что такого рода обязательство перед военнослужащим в постсоветский период ничем не отличается от обязательства перед военнослужащим в советский период. Странный характер социальных гарантий довел до абсурда Закон N 122-ФЗ. Этим Федеральным законом преследовалась цель осуществить замену льгот в натуральной форме на денежную компенсацию и разграничение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и муниципальными образованиями в соответствии с принципами правового государства и защиты прав и свобод граждан. При этом преамбула Закона N 122-ФЗ, имеющая особое значение для применения его норм, обращает внимание на то, что его нормы не могут использоваться для умаления прав и законных интересов граждан. Если Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривал единую категорию уволенных с военной службы по истечении 10 лет и более, уволенных по одному из трех оснований - достижение предельных сроков пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в силу организационно-штатных мероприятий, то изменения, вносимые Законом N 122-ФЗ, расчленили эту категорию на две группы в зависимости от даты - 1 января 2005 г., с потерями для каждой из подгрупп: одна группа - уволенных до 1 января 2005 г., другая - подлежащая увольнению после 1 января 2005 г. До этой реформы уволенные с военной службы безотносительно к названной дате могли получить в натуре нормированное жилое помещение, построенное за счет средств федерального бюджета, от органа местного самоуправления или по желанию этого лица - государственный жилищный сертификат, чтобы приобрести по своему усмотрению квартиру. Был установлен трехмесячный срок его обеспечения органом местного самоуправления. До получения жилого помещения муниципальные образования размещают приехавшие к избранному месту жительства семьи уволенных с военной службы, а в случае невозможности временного расселения семье выплачивалась денежная компенсация. В результате разделения на две группы уволенные до 1 января 2005 г. потеряли такие социальные гарантии, как право выбора из двух названных возможностей, ограничены исключительно одним вариантом решения квартирного вопроса - возможностью получить лишь государственные жилищные сертификаты. Из Закона выпал ранее установленный трехмесячный срок обеспечения жильем, равно как и обязанность муниципальных образований размещать семьи до получения жилого помещения. Сохранилась выплата денежной компенсации. Осуществление этих мероприятий возлагалось на федеральные органы исполнительной власти. Сохранился и прежний источник финансирования средства федерального бюджета, не сохранились - средства внебюджетных фондов. С меньшими потерями оказались лица, подлежащие увольнению после 1 января 2005 г. Они сохраняли возможность двух вариантов обеспечения жильем: и в натуре, и получением его эквивалента - государственного жилищного сертификата. Также исключены трехмесячный срок и меры по размещению семей муниципальными образованиями временно до получения жилого помещения, а также денежная компенсация за наем помещения. В связи с таким исходом уместно напомнить об установках преамбулы Закона N 122-ФЗ, какими принципами следовало руководствоваться правоприменителям. Этими же принципами надлежало руководствоваться прежде всего законодателю, чтобы избежать двойных стандартов. Однако уровень правовой защищенности явно снижен, право, приобретенное в силу закона, не уважается государством. Нарушение основного права граждан начинается с текущего правотворчества, текущего законодательства, поскольку за ним воплощение содержания основных прав и свобод. Его изменения оправданны, естественны, если изменения не нарушают правовой позиции Конституции РФ. Этот ориентир не должен смещаться в сторону нарушения прав, ибо нарушается верховенство Конституции РФ и правовая система начинает или продолжает подчиняться ограниченным возможностям текущей государственной жилищной политики и приобретает контуры не той модели, какую концептуально надлежит обеспечивать мерами в осуществлении основного права на жилище, а как получится на данный момент его прочтения, не заботясь о подлинном смысле Конституции РФ, прощая себе, законодателю "заземленное" нормативное решение как временное, оставляя за собой право вновь вернуться к нему, чтобы принять нормативное решение, имеющее уже постоянный характер. Действующая Конституция РФ наделена системой сдержек и противовесов, чтобы избежать такого развития событий, - это статьи 7, 19 и 55, т. е. Российская Федерация как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, призвана гарантировать реализацию прав и свобод человека и гражданина, в частности прав каждого на жилище, признаваемых международным сообществом в качестве элемента права на достойный уровень жизни, стабильность и гарантированность прав и свобод граждан, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимость издания закона, который отменяет или умаляет права и свободы человека и гражданина. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П вновь отметил, что "любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (Постановления от 24 октября 2000 года N 13-П по делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 28 и 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и др.)". Естественно, что подразделение единой группы увольняемых с военной службы на две в зависимости от произвольно установленной даты - 1 января 2005 г. на тех, кто уволен до этой даты, и тех, кто подлежит увольнению после этой даты, с определенными существенными потерями в социальной поддержке увольняемых, не имеет конституционно значимых целей либо какого-либо объективного и разумного оправдания: переход от натуральной формы к денежной не должен был быть связан с разделением единой социальной группы и наделением разными правами, без выбора, тем более оказавшимися на практике еще и неэквивалентными. Конституционный Суд РФ обратил внимание в названном Постановлении на то, что "федеральный законодатель, внося изменения в регулирование этого права, ограничивая или отменяя его, не может действовать произвольно и допускать отступления от конституционного принципа равенства". По сообщениям печати <23>, размеры средней стоимости 1 кв. м общей площади жилья (в рублях) по субъектам РФ, определяемые соответственно Минпромэнерго, Госстроем и Минрегионом, для расчета размера субсидий на очередной квартал года для приобретения жилого помещения всеми категориями граждан, которые названы в очередных сменяющих друг друга правилах выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов (в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы), не соответствовали быстро растущим реальным рыночным ценам, имеющим место в столицах республик, центрах краев и областей, городах федерального значения, крупных промышленных центрах. При этом первоначально такие Правила, принятые Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 <24> (пункт 8), даже не содержали указания на то, что подлежащие утверждению Минпромэнерго нормативы стоимости были основаны на рыночной стоимости. Все равно не соответствуют реальным ценам утверждаемые Минрегионом России в настоящее время нормативы, рассчитываемые исходя уже из средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по субъектам РФ. Кроме того, "из-за бюрократической волокиты на муниципальном уровне жилищное строительство во многих местах оказалось замороженным" <25>. -------------------------------- <23> Цена квартиры // Российская газета. 2006. 24 мая; "Средний" метр взял новую высоту // Российская газета. 2006. 18 октября. <24> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4131. Отменено Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 (СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1405). Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2007 года признаны недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу пункт 4 абзаца восьмого раздела II подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 865, и подпункт "е" пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153, в той мере, в какой они исключают распространение порядка реализации права на обеспечение жилой площадью, установленного для участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, на семьи умерших инвалидов, имевших такое право, а также на семьи, в том числе на вдов (вдовцов) умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года. Решение суда вступило в законную силу 23 октября 2007 г. <25> Ценная комиссия // Российская газета. 2006. 14 сентября.
В утвержденной Правительством РФ подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 1010 годы (в дальнейшем - подпрограмма) <26>, выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов характеризуются как приоритетная форма финансирования расходов на обеспечение постоянным жильем указанных в Программе граждан <27>, а государственные жилищные сертификаты оцениваются как обеспечение социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством для ограниченного контингента лиц. -------------------------------- <26> СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4676. <27> Помимо военнослужащих, подпрограмма адресована сотрудникам органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС и учреждений уголовно-исполнительной системы, подлежащих увольнению с военной службы (службы), гражданам, уволенным с военной службы (службы), а также приравненным к ним лицам и членам их семей.
Следующая модель жилищного сертификата, выдаваемого гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, от чрезвычайных происшествий (Постановления Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 и от 9 октября 1995 г. N 982 <28>), признаваемого в качестве именной необращаемой ценной бумаги, которая отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Данный документ предоставляет право его владельцу обратиться в орган исполнительной власти (местного самоуправления) с просьбой о предоставлении ему жилья общей площадью, указанной в сертификате <29>. -------------------------------- <28> СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2286, N 42. Ст. 3983. <29> Габов А. В. Необходимо ли регулирование отношений, возникающих из жилищных сертификатов, в Жилищном кодексе? // Жилищное право. 2000. N 1. С. 23.
Адресное предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья позволяет решать квартирный вопрос путем предоставления гражданам возможности приобретения готового жилья на рынке недвижимости с правом выбора его местоположения и его качественных характеристик, с учетом права граждан на дополнительную площадь. Государственные жилищные сертификаты как программа показали свою действенность, их механизмы реализации, основные принципы (добровольность, адресность, расчет субсидий) сохранены при разработке одноименной подпрограммы на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы. По мнению Правительства РФ, она является одной из приоритетных при формировании федеральных целевых программ, а ее решение позволит обеспечить улучшение жилищных условий и качества жизни населения, создать условия для функционирования и развития рынка жилья; носит межотраслевой и межведомственный характер и не может быть решена без участия федерального центра; не может быть решена в пределах одного финансового года и требует бюджетных расходов капитального характера в течение нескольких лет; носит комплексный характер, и ее решение окажет влияние на рост социального благополучия и общее экономическое развитие. Все это в целом определяет необходимость устойчивого функционирования системы предоставления такого рода субсидий отдельным категориям граждан и целесообразность использования программно-целевого метода для решения их жилищной проблемы. Но нельзя не учитывать, чем оборачивается в настоящее время эта система, когда на практике граждане сталкиваются с необходимостью доплачивать из своих средств, чтобы реализовать полученный государственный жилищный сертификат, либо останавливать свой выбор на дешевом жилье в сельской местности или заштатном поселке, либо искать место жительства не в том месте, где семья собиралась обосноваться постоянно. К этому следует добавить, что не всякий получатель государственного жилищного сертификата способен осуществить тот поиск желаемого места жительства, на который его "толкает" сертификат, будучи в том возрасте, когда возникает право на его получение. Конечно, государственный жилищный сертификат освобождает государство от таких забот, как ведение жилищного строительства или приобретение жилого помещения, дает экономию в затратах. Поэтому во всех случаях замена натуральной формы в выполнении взятого на себя публичного обязательства денежной формой удобна только для одной стороны - государства и далеко не во всех случаях отвечает интересам граждан, денежная компенсация не может рассматриваться как полноценный эквивалент натуральной формы выполнения государством своего обязательства перед гражданами.
Справочно
1. Гр. Н. Н. Шалаев, уволенный с военной службы еще в 1993 году по состоянию здоровья по истечении 10 летнего стажа службы и принятый на учет для получения жилого помещения в том же году в г. Тольятти, простояв в очереди 10 лет, после изменений, внесенных в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" Законом N 122-ФЗ, мог рассчитывать лишь на государственный жилищный сертификат. Средняя стоимость 1 кв. м общей площади по Самарской области была утверждена в 2004 г. в размере 10 700 руб., тогда как соответствующая стоимость на вторичном рынке жилья составляла 16 920 руб. (по справке муниципального унитарного предприятия "Инвентаризатор"). В этом случае сертификат не обеспечивал его семью из трех человек жилым помещением по установленным социальным нормам в размере 18 кв. м общей площади на одного человека. Судебным решением в 2005 г. заявителю было отказано в его исковых требованиях, основываясь на Законе N 122-ФЗ. Кассационная и надзорная инстанции оставили судебное решение без изменений. 2. В аналогичной жизненной ситуации Ленинский районный суд решением в 2005 г. отказал гр. А. Н. Гузеву в иске к администрации г. Екатеринбурга о предоставлении жилого помещения, компенсации морального вреда и других требований. Истец прослужил в Вооруженных Силах более 20 лет, имеет право на получение жилого помещения из государственного жилищного фонда, принят на очередь до 1 января 2005 г. и не получил его. Ссылаясь на измененное законодательство, суд при таких обстоятельствах отказал в его исковых требованиях. В мотивировочной части судебного решения было указано, что в период с 1995 по 2005 годы денежные средства на обеспечение жильем военнослужащих, уволенных с военной службы, из федерального бюджета в бюджет муниципального образования города Екатеринбурга не поступали. При отсутствии финансирований ответчик не имел возможности обеспечить истца жилым помещением. В своем обращении к Конституционному Суду РФ гр. А. Н. Гузев указывал, что, учитывая позицию Конституционного Суда РФ, в частности его Постановление от 23 апреля 2004 г. N 9-П, "оспариваемые законоположения противоречат ранее принятым на себя государством публично-правовым обязательствам, лишают граждан законно приобретенных ранее прав, нарушая статьи 2, 7, 15 (часть 2), 37 (часть 3), 40 (части 1 и 3), 27 (часть 1), 45, 46 Конституции Российской Федерации, умаляют достоинство личности, что в соответствии со статьями 6 (часть 2), 19 (часть 2), 18, 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов...". 3. Старший мичман В. А. Нейкалюк, подводник Северного флота, проходящий в настоящее время военную службу, со стажем более 30 лет, с 4 мая 2002 г. состоял на учете в г. Зеленограде (Москва) на получение государственного жилищного сертификата. Такой сертификат он получил и 18 июля 2005 г. открыл счет на сумму сертификата в 723 816 рублей, чтобы приобрести двухкомнатную квартиру, а 14 марта 2006 г. сертификат был погашен, поскольку эта сумма не позволяет приобрести такую квартиру, "а только коридор от квартиры". Нынешняя цена квартиры порядка двух миллионов рублей нереальна, запредельна и недоступна. Таких денег мичману-подводнику не заработать за всю жизнь. "В результате проводимых в стране реформ, - пишет В. А. Нейкалюк в своем обращении к Конституционному Суду РФ, - моя семья оказалась в бедственном положении. Все, что было заработано моей семьей в советское время, государство отобрало (речь идет о 60 тысячах советских рублей на счете в Сбербанке. - В. Л.), а новых не дали заработать. Служили Родине я и деньги моей семьи, и дослужился я за тридцать один год службы до разбитого корыта". Заявитель назвал 30 обращений к руководителям Российского государства, Министерства обороны, Минрегиона, Уполномоченному по правам человека, Общественной палате, Губернатору Мурманской области, а также Патриарху Московскому и вся Руси Алексию Второму. 4. Уволенный в 2000 г. с военной службы при стаже более 20 лет А. Е. Нехорошко в связи с организационно-штатными мероприятиями был принят 25 марта 2004 г. администрацией г. Сосновый Бор Ленинградской области на учет для предоставления жилого помещения с семьей. Уже в июле того же года он обратился в суд с иском о предоставлении ему двухкомнатной квартиры. В удовлетворении исковых требований суд в 2005 г. отказал. Кассационная инстанция оставила судебное решение без изменения. 5. В. Т. Казанцев, подводник, при наличии стажа военной службы 15 лет и более был поставлен на учет для получения жилого помещения в г. Ростове-на-Дону 14 октября 1992 г. Квартира ко времени обращения в Конституционный Суд РФ не была предоставлена. В ответе, полученном заявителем от Минпромэнерго, сообщалось, что, по данным Минэкономразвития, "в связи с дефицитом федерального бюджета государственные инвестиции, в том числе выделяемые по отрасли "Жилищное строительство", были жестко ограничены и позволяли обеспечивать лишь частичную реализацию отдельных федеральных целевых программ и нормативных решений органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. В связи с этим предусматривать средства для строительства жилья гражданам, уволенным с военной службы, было признано нецелесообразным". 6. А. И. Шаршов при наличии стажа 25 лет и более продолжает состоять на военной службе, подлежит увольнению в запас по достижении предельного возраста пребывания на военной службе. Признан нуждающимся в предоставлении жилого помещения в г. Москве. В апреле 2006 г. получил государственный жилищный сертификат, действие которого закончилось в декабре 2006 г., по стоимости в один миллион сто семьдесят пять тысяч сорок рублей на площадь 72 кв. м с учетом трех человек, что в четыре раза меньше, чем реальная средняя цена 1 кв. м общей площади по г. Москве, наполовину меньше, чем его себестоимость, и в два раза меньше тех цен, которые заложены в бюджет страны. В связи с получением государственного жилищного сертификата его семье заявлено требование об освобождении занимаемого служебного жилого помещения, хотя заявитель не реализовал полученный сертификат. 7. И. В. Чернов, уволенный с военной службы в связи с проведением организационно-штатных мероприятий в 1999 г., избрал местом своего постоянного жительства г. Тольятти, где был принят на учет для получения жилого помещения администрацией города. Поскольку в течение трех месяцев жилое помещение не было выделено, И. В. Чернов обратился в суд с иском к мэрии о предоставлении квартиры, в чем суд отказал, ссылаясь на Закон N 122-ФЗ, хотя заявитель обращал внимание суда на необходимость судебного обращения с запросом в Конституционный Суд РФ о конституционности статьи 100 Закона N 122-ФЗ и соответствующих актов Правительства РФ. Предложение о судебном запросе было проигнорировано, не принято во внимание. В удовлетворении кассационной жалобы отказано. Из вышеизложенного следует только один вывод - концепция публичного обязательства, правотворчество в этой сфере общественных отношений, исполнение нормативного решения, судебное обыкновение - все неудовлетворительно. Все власти - законодательная, исполнительная и судебная - вовсе не нацелены выполнять публичное обязательство перед этой категорией граждан так, как это предполагает провозглашенное в Конституции РФ основное право граждан на жилище. Государство не справляется по этой схеме с возложенными на себя публичными обязательствами даже тогда, когда концепция обеспечения жильем военнослужащих сориентирована на окончание военной службы, т. е. уже само по себе представляет искажение штатного режима удовлетворения жилищных потребностей граждан, и их обеспечение жильем мало чем отличается в сравнении с остальными гражданами, которые получают в порядке движения очереди жилое помещение на исходе второго десятилетия ожидания его. И избавиться от них оно не может, поскольку у лиц этой категории, равно как и у названных выше, нет иных эффективных средств решения квартирного вопроса, как только с помощью государства. Вооруженные Силы, судебная власть, органы прокуратуры - это конституционно значимые функции государства, институты, в их функционировании заинтересовано и гражданское общество. При этом часть третья статьи 40 Конституции РФ создала щадящий правовой режим исполнения обязательства государством, а Жилищный кодекс РФ (статья 49) еще уполовинил обязательства государства перед гражданами - государство избирательно принимает на себя их по своему усмотрению, в силу закона, переложив основное бремя на плечи муниципальных образований (малоимущие, обеспечение ранее сложившейся еще со времен советского периода очереди, имеющей стаж ожидания жилых помещений порядка 20 лет) <30>. -------------------------------- <30> См.: С. 99 - 100.
Граждане А. Н. Гузев, А. Е. Нехорошко, И. В. Чернов и Н. Н. Шалаев оспорили в Конституционном Суде РФ конституционность пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в редакции пункта 8 статьи 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в части, касающейся обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г. Гражданин В. Т. Казанцев, отказавшийся от оформления документов на получение после увольнения с военной службы государственного жилищного сертификата со ссылкой на то, что размер соответствующей денежной субсидии недостаточен для приобретения нормированного жилища в избранном им месте жительства, просил Конституционный Суд РФ признать неконституционными те же законоположения, а гражданин Н. Н. Шалаев по тем же основаниям обратился к нему признать неконституционными ряд приказов Минпромэнерго России и Минрегионразвития России, которыми в 2005 г. устанавливались нормативы для расчета размера безвозмездной субсидии на приобретение жилого помещения, выплачиваемой по государственному жилищному сертификату за счет средств федерального бюджета. Граждане В. А. Нейкалюк и А. И. Шаршов оспорили в Конституционном Суде конституционность положений утвержденных Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации Подпрограммы, не позволивших им реализовать право на приобретение по социальным нормативам жилого помещения исходя из реальной рыночной стоимости жилья в избранных ими населенных пунктах, нарушая тем самым конституционное право на жилище, и противоречат конституционному принципу недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. По мнению А. И. Шаршова, эти положения ограничивают свободу выбора места жительства по окончании военной службы. Определением Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С. В. Зимницкого сформулирована правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно прав и льгот ветеранов - установленные законодательством СССР и российским законодательством не могут быть отменены без равноценной замены. Федеральное законодательство или законодательство субъектов РФ, ограничивающее права и льготы, предусмотренные для ветеранов, являются недействительными. Напоминалось, что "изменение законодателем ранее установленных условий социального гарантирования должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм". Мало того что концепция обеспечения жилищем военнослужащих, заложенная в Федеральный закон "О статусе военнослужащих", дефектна, оказалась несостоятельной, законодатель к тому же не принял мер к внесению в этот Закон изменений, соответствующих им же установленному нормативному решению об изменении взаимоотношений Российской Федерации при делегировании субъектам РФ и органам местного самоуправления государственных полномочий, относящихся к федеральной прерогативе. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" при передаче полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ по предмету ведения Российской Федерации, нельзя одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наделение же органов местного самоуправления отдельными федеральными полномочиями осуществляется исключительно федеральными законами, которые должны содержать ответ на семь позиций, названных в статье 19 (п. 6) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". И без этих хлопот действующая система обеспечения жильем указанного контингента осуществляется и федеральными органами, и органами государственной власти субъектов РФ, и органами местного самоуправления. Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривает обеспечение военнослужащих жильем в форме лозунга, задачи. Даже предусматривая государственные жилищные сертификаты, законодатель не озабочен тем, чтобы они были идентифицированы по стоимости с натуральным жилым помещением, чтобы обеспечить их расчет исходя из рыночной стоимости, чтобы исключить доплату из личных сбережений, чтобы они сопровождались социальными гарантиями на случай несоответствия их действительности. Ознакомление с утвержденной Правительством РФ подпрограммой убеждает нас, что привлечение собственных или заемных (кредитных) средств граждан и есть принцип Подпрограммы и что он "был реализован не в полной мере. Основная часть владельцев сертификатов приобретали жилые помещения, площадь которых ниже социальной нормы общей площади жилья (исходя из этой нормы определяется размер безвозмездной субсидии), в связи с отсутствием денежных средств и невозможностью привлечения для приобретения жилья кредитов банков, в том числе ипотечных". Приведенное положение подпрограммы - это забегание вперед, отрыв от действительности, стремление к социальной шоковой терапии, что становится характерным для современной государственной жилищной политики. Тем более это не вяжется с природой сертификатов как социальных гарантий и с тем "намечаемым постепенным переходом от предоставления жилья в натуральной форме (в виде квартиры) к его денежному эквиваленту", что должно привести к утрате актуальности принципа добровольного участия в получении государственного жилищного сертификата. Отмеченная выше практика пока не дает оснований к такому переходу, такой перспективы. Пугающий пафос. Удивительно, как судебные инстанции не видят неконституционности положений рассматриваемых нормативных правовых актов и даже тогда, когда гр. И. В. Чернов обратил внимание суда на необходимость обратиться в Конституционный Суд РФ о конституционности пункта 8 статьи 100 Закона N 122-ФЗ и соответствующих нормативных правовых актов Правительства РФ в контексте изложенного. Освобождая от ответственности органы местного самоуправления, суд даже не вынес частного определения об их бездеятельности по отношению к федеральным органам государственной власти, не выделявшим необходимых средств из федерального бюджета для осуществления государственных полномочий, порученных к исполнению органам местного самоуправления. Критерием полноценного обеспечения жилым помещением может быть только предоставление жилого помещения в натуре. Замена предоставления жилого помещения в натуре денежной компенсацией в виде государственных жилищных сертификатов, выданных на сумму, не обеспечивающую во всех случаях приобретения нормированного жилого помещения в натуре, является неполноценной компенсацией, а если реальная рыночная стоимость единицы общей площади на первичном рынке нормированного жилого помещения такого жилья в субъекте РФ существенно выше установленной сертификатом, такая денежная компенсация является неэквивалентной, фикцией, неудовлетворительной заменой, умалением права бывшего военнослужащего на полноценное решение его квартирного вопроса. Денежная компенсация в виде государственных жилищных сертификатов как неполноценная компенсация, будучи одним из вариантом обеспечения жильем бывших военнослужащих, неэквивалентна полноценному варианту обеспечения жильем и тогда, когда оба варианта, и полноценный, и неполноценный, в Законе сосуществовали одновременно как альтернативные. Замену вариантов обеспечения жильем бывших военнослужащих на один вариант неполноценной компенсации следует рассматривать как грубое нарушение публично-правового обязательства государства, которое ведет к ухудшению правового положения граждан, корыстно выгодный лишь государственной казне, за счет которой финансируются в этом случае и жилищное строительство, и государственные жилищные сертификаты. Замена натуральной социальной гарантии неполноценной денежной компенсацией, несмотря на то, что государственные жилищные сертификаты были лишь альтернативой в составе других вариантов обеспечения жильем бывших военнослужащих, безусловно, сама по себе нарушала обе части (вторую и третью) статьи 55 Конституции РФ, которой запрещено всякому новому законодательству ухудшать сложившееся правовое положение человека и гражданина, если оно отменяет или умаляет их права и свободы (часть вторая), не разрешает ограничивать права и свободы человека и гражданина по иным основаниям, чем названные в закрытом перечне оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина (часть третья). Исключение основного варианта - предоставление жилого помещения в натуре и замена его неполноценной альтернативой - умаляет право бывшего военнослужащего тем, что нарушает названные принципы Конституции РФ и свидетельствует о корыстном и произвольном характере состоявшегося ограничения ранее определенного правового положения этих лиц. Нарушение части второй статьи 55 Конституции РФ подрывает уважение к конституционному принципу поддержания доверия граждан к действующему закону и действиям государства, которое конституционно призвано руководствоваться как социальное государство требованиями статьи 7 Конституции РФ: его социальная политика и социальная деятельность должны быть направлены "на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Тем более, если намечен постепенный переход от предоставления жилья в натуральной форме (в виде квартир) к его денежному эквиваленту и принцип добровольного участия, игравший положительную роль на начальном этапе реализации программы "Жилище", со временем потеряет свою актуальность, как это предусматривает подпрограмма. Нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом (статья 19 Конституции РФ), когда законодатель произвольно вводит такой временной рубеж, как 1 января 2005 г., разделивший всех уволенных на тех, кто встал на учет в муниципальных образованиях "до", и на тех, кто "после", и определивший в зависимости от этой даты их разные правомочия. Объединив жалобы названных выше граждан в один предмет рассмотрения, Конституционный Суд принял 5 апреля 2007 г. Постановление N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 1010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в связи с жалобами граждан" <31>. -------------------------------- <31> СЗ РФ. 2007. N 15. Ст. 1820.
Исключены из рассмотрения ведомственные нормативные акты, к каковым относятся приказы Минпромэнерго России и Минрегионразвития России, поскольку такого рода акты не подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Хотя Постановление Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 ко времени его рассмотрения в Конституционном Суде РФ утратило силу, но его конституционность была исследована судом, поскольку, по мнению заявителей, Законом о статусе военнослужащих на Правительство РФ было возложено регламентировать отношения, которые не были установлены законом (часть вторая статьи 43 Закона о Конституционном Суде РФ, Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П). Конституционный Суд РФ признал пункты 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции пункта 8 статьи 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) не соответствующими Конституции РФ (статьи 19 (часть 2) и 40) в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет, нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов РФ по месту постановки на учет. При этом Конституционный Суд поручил федеральному законодателю урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы (Постановление от 5 апреля 2007 г. N 5-П). Еще задолго до этого имело место блокирование социальных прав военнослужащих, уволенных с военной службы, федеральными законами о ежегодных федеральных бюджетах. Конституционный Суд РФ ввел в конституционные рамки бюджетное финансирование в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете в течение 2002, 2003 и 2004 годов в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гр. А. В. Жмаковского <32>. Указанными актами было приостановлено действие законоположения статьи 15 Закона о статусе военнослужащих, касающееся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в 3-месячный срок предоставить им жилые помещения или невозможности временного размещения этих лиц в других жилых помещениях. "В отсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленное данной нормой право граждан, увольняющихся с военной службы, фактически оказалось блокированным на протяжении ряда лет. Тем самым федеральный законодатель изменил условия материального обеспечения граждан, уже выполнивших взятые на себя обязательства и совершивших юридически значимые действия. По существу, такого рода изменение означает, что государство в нарушение статей 59 и 37 Конституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось от своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из ранее действовавшего регулирования правоприменительных актов, которыми решался вопрос о постановке на учет уволенного с военной службы и выполнившего условия контракта гражданина как нуждающегося в улучшении жилищных условий" (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П) <33>. -------------------------------- <32> СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923. <33> СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923.
Закрепленное в Законе о статусе военнослужащих право граждан, увольняющихся с военной службы, на получение жилого помещения или на ежемесячную денежную компенсацию связано с реализацией ими права на жилище, права на вознаграждение за труд, а также имущественных прав (статья 37, часть 3, статья 40, статья 35, части 1 и 2, Конституции РФ) и, следовательно, подлежит государственной, в том числе судебной, защите (статья 45, часть 1, статья 46 Конституции РФ). Противоречия, возникшие между конституционной нормой, регулирующей основное право на жилище, и федеральным законом, регулирующим конкретные жилищные права граждан, обнажают натуральные границы конституционных правоотношений с участием носителей основного права и конкретных отраслевых жилищных прав. Это противоречие свидетельствует о масштабности, глобальности конституционных правоотношений и подтверждает именно состояние реализации конституционного права, а не его правоприменение. В этом противоречии возникают и юридические факты, дающие основания обратиться в конституционную юстицию за его защитой, так как субъективное право на получение жилого помещения искажает основное право. На нарушение конституционных прав и свобод граждан заявитель приносит жалобу в Конституционный Суд РФ. Также и суд, рассматривая конкретное дело, вправе обратиться к Конституционному Суду РФ с запросом о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению. И жалоба граждан, и запрос суда, отвечающие требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <34>, являются поводом к рассмотрению дела, а основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный правовой акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор. -------------------------------- <34> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
/"Жилищное право", 2008, N 5/
Постсоветскому жилищному законодательству вновь надлежало выполнить свою обеспечительную функцию, но уже согласно новому содержанию конституционного права граждан на жилище второго поколения. Ему необходимо было воплотить новую конституционную основу. Эта роль, как и в советский период, возлагалась на головной, базовый законодательный акт отрасли жилищного законодательства - Жилищный кодекс РФ. Только теперь ему не предшествовал уже союзный закон - Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Кодекс должен был быть первым после Конституции РФ кодифицированным законом в регулировании жилищных отношений. Еще в 1994 г. его проект был разработан и опубликован для обсуждения <1>, но не был принят. Приняли другой проект в установленном порядке лишь через десять лет, в 2004 году. -------------------------------- <1> Российская газета. 1994. 8 октября.
Это обусловило сохранение на длительный период времени действие предшествующего ему советского жилищного законодательства, в том числе его союзного законодательства, но в той лишь части, в какой оно не противоречило Конституции РФ и законодательным актам Российской Федерации, принятыми после 12 июня 1990 года, и иным актам, действующим в установленном порядке на территории Российской Федерации. В таком порядке применялись впредь до принятия Гражданского кодекса РФ и Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик второго поколения (1991 г.), содержащие главу о найме жилого помещения. Относительно применения союзного законодательства на территории Российской Федерации принималось соответственно два Постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1992 г. и 3 марта 1993 г. Последним установлено, что названные Основы могли применяться с 3 августа 1992 г. и с этой даты его нормы пункта 4 статьи 89 и пункта 3 статьи 90, устанавливающие правила для договора найма жилого помещения, заключаемого после 3 августа 1992 года, применялись и в домах, не относящихся к публичным жилищным фондам. Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. продолжил свое действие в новых конкретно-исторических условиях, поскольку его прежняя конституционная основа в определенной части не противоречила новым принципам обновляемого российского жилищного законодательства, а там где этот баланс нарушался, его нормы признавались неконституционными. В соответствии с новым содержанием основного права на жилище существенно менялся сложившийся ряд жилищных и имущественных прав граждан, в некоторых случаях диаметрально противоположным образом, а то, что сохранялось, обогащалось новым содержанием. Применение советского жилищного законодательства корректировалось новым общим постсоветским законодательством и специально принятым переходным Законом - "Об основах федеральной жилищной политики", который установил иную систему жилищных и имущественных прав, обеспечивающих конституционное право на жилище уже нового содержания. Переходный Закон сам по себе в целом по своему формату не мог заменить прежний Кодекс, так как не развивал институты жилищного права, а только их обозначал. Поэтому советский Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. имел преимущество перед ним - развитую институциональную систему, которая в отношениях пользования в отличие от отношений собственности нуждалась в корректировке с учетом новой политической и социально-экономической обстановки. К сожалению, Жилищный кодекс РСФСР объективно нельзя было трансформировать путем радикальных изменений в закон нового времени в целом: он адекватно отражал прежний общественный и политический строй. Такая попытка имела место еще до принятия переходного Закона Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. <2> - вносились изменения в Жилищный кодекс РСФСР, отражающие приватизацию публичного жилищного фонда и выкуп жилых помещений этого жилищного фонда (введена глава 1.1 "Приобретение гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда", внесены изменения в нормы, регулирующие пользование жилыми помещениями в этом фонде и домах индивидуального жилищного фонда и т. д., которые впоследствии также нуждались в изменениях). "Латание дыр" представлялось бесконечным, а требовался системный подход к разработке принципов нового Кодекса, а не временные решения, каких было много. -------------------------------- <2> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 963.
Тем более статью 58 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.), действовавшую в течение одного года, сменила статья 40 Конституции РФ 1993 г., а переходный Закон вплоть до его отмены в 2005 г. текстуально оставался верен статье 58 прежней Конституции 1978 г. (статья 2). В дальнейшем Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. сначала был законсервирован, не отражал принципиальных перемен, происшедших в политико-правовых и социально-экономических условиях жизни постсоветского общества, - ни изменений, вытекающих из Конституции РФ 1993 г. и вступления в силу двух частей Гражданского кодекса РФ, а также Градостроительного кодекса РФ. Поэтому Кодекс не занял никакого места в реформе жилищно-коммунального хозяйства. Потом изменения в Жилищный кодекс РСФСР вносились изредка и бессистемно. Значение было придано не ему, а переходному Закону. Поэтому Конституционный Суд РФ буквально "расстреливал" статьи советского Кодекса, признавая их неконституционными <3>. -------------------------------- <3> Подробнее см.: Литовкин В. Н. Новый Жилищный кодекс РФ необходим равно как и изменения действующего // Жилищное право. 1998. N 2. С. 3 - 4; Жилищное право за один год // Жилищное право. 1999. N 1. С. 3 - 5.
Такое развитие постсоветского жилищного законодательства наложило отпечаток на реализацию названной функции. Позднее принятие Жилищного кодекса РФ поделило содержание постсоветского жилищного законодательства на два неравных отрезка по времени, два этапа. Первый - с 1991 г. до даты вступления Жилищного кодекса РФ - 1 марта 2005 г. Второй - после введения его в действие и по настоящее время. Таким рубежом не стало принятие и введение в силу первых двух частей Гражданского кодекса РФ (соответственно с 1 января 1995 г. и 1 марта 1996 г.), так как его концепция в регулировании гражданских жилищных отношений охватывала лишь часть всего комплекса жилищных отношений против концепции Жилищного кодекса РФ, являющегося комплексным, а не отраслевым законодательным актом. Для первого этапа характерно активное влияние общего текущего законодательства в целом, опережающе направленное на преобразование общественных отношений, исторически предшествующее конституционному, основному праву граждан на жилище, сначала рожденному в процессе объявленной "войны законов" со стороны республик, членами Федерации против Союза СССР, Федерации, в которой приняла участие и Российская Федерация. Оно предопределило концепцию статьи 58 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.), первый подход к содержанию конституционного права на жилище на рубеже эпох. Функционально роли изменились: текущее законодательство концептуально опережающе определяло очередное содержание конституционного права на жилище и не только его, но и смежное с ним основное право на свободу передвижения и выбора места жительства и места пребывания. 1. Прежде всего, следует отметить оперативную очистительную правотворческую деятельность Российской Федерации, которая, находясь еще в составе Союза ССР и вопреки позиции Союза ССР, отказалась от прежних однозначных нормативных правовых решений союзного жилищного, а также и иного законодательства, введя, наконец, необходимые гарантии устойчивому, постоянному, бессрочному пользованию в ведомственном жилищном фонде предприятий важнейших отраслей народного хозяйства, осуществив те меры, которые принципиально не хотел делать Союз ССР, - достроив систему устойчивого пользования в ведомственном жилищном фонде, вводя обязательные предпосылки будущей конституционной свободы передвижения и выбора места жительства (места пребывания). Законом РСФСР от 5 декабря 1991 года (статья 11) были исключены из Уголовного кодекса РСФСР одиозные статьи 198 и 209 <4>, подвергавшие уголовному наказанию граждан соответственно за несоблюдение специальных правил проживания и прописки, а также за занятие бродяжничеством. -------------------------------- <4> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1867.
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. отменил нормы, регулирующие выселение рабочих и служащих вместе с проживающими с ними лицами, прекративших трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей экономики, предоставивших им жилье в подведомственных домах, в связи с увольнением по собственному желанию без уважительных причин или за нарушение трудовой дисциплины или за совершение преступления с предоставлением другого жилого помещения (пункт 1 статьи 95 Жилищного кодекса РСФСР). Но находящиеся в аналогичном положении колхозники в случае, если они исключены из членов колхоза или вышли из него по собственному желанию, могли быть выселены с предоставлением другого жилого помещения (пункт 2 статьи 95 Жилищного кодекса РСФСР). Норма сохранилась в Кодексе вплоть до принятия нового Жилищного кодекса РФ. Не считая тех оснований исключений из колхоза, названных в колхозном уставе, предусматривалось еще пять оснований, установленных в постсоветский период, исключения из членов производственного кооператива только в Законе о сельскохозяйственной кооперации <5>, распространенном также и на колхозы. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.
Это свидетельство приемлемости и в постсоветский период связки "исключение из производственного кооператива" и "выселение исключенного" в текущем постсоветском законодательстве вопреки независимости основного права на жилище от основного права на труд. Связка, совместимая в жилищно-бытовом потребительском кооперативе, но не в производственном. Обращает на себя внимание, что эта связка функционировала как переходящее, остаточное явление от прошлой правовой системы, а в новом Жилищном кодексе РФ его нет. Тогда зачем было сохранять его в течение более десяти лет? К сожалению, мотив отмены нормы о выселении рабочих и служащих, прекративших трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей народного хозяйства, не получил оценки как грубое нарушение двух конституционных прав граждан - права на жилище и на труд. Это и было причиной столь длительной консервации в жилищном законодательстве основания выселения исключенных из состава производственной кооперации. На самом деле мотив отмены названной нормы был всего лишь производным от первичного решения, принятого накануне, - о приватизации государственных и муниципальных предприятий и подведомственного им ведомственного жилищного фонда. Если бы законодатель руководствовался мотивом неконституционности оснований выселения, воплощением идеи укрепления устойчивости в пользовании занимаемым жилым помещением, отмена выселения была бы единой для всех разновидностей жилищного фонда: и ведомственного, и общественного. Но в основе принятого решения лежали другие мотивы. И вместе с тем безотносительно к мотивам принципиально важно само по себе принятое решение, соответствующее Конституции, сначала в части, а с принятием Жилищного кодекса РФ - и в целом. Общественный жилищный фонд колхозов не был объектом приватизации в отличие от ведомственного жилищного фонда совхозов, где служебные жилые помещения приватизировались, равно как и жилищный фонд других государственных сельскохозяйственных предприятий, приравненных к совхозам (статья 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", в дальнейшем - Закон о приватизации жилищного фонда). Постановлением Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. о введении в действие Закона о приватизации было рекомендовало колхозам осуществлять продажу принадлежащих им жилых помещений, домов гражданам на условиях, установленных для публичных жилищных фондов. Но такого рода продажа уже не носила характер приватизации, а была выкупом. Идея конституционной соразмерности норм текущего законодательства не очень заботила, очевидно, ни советского, ни постсоветского законодателя на то время и не была ведущей при принятии решения. Затянувшаяся история с отменой норм о выселении из колхозных домов завершилась лишь в штатном режиме признанием утратившим силу советского Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. в целом Федеральным законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <6> (в дальнейшем - Вводный закон). -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 15.
Конституционную основу постсоветского жилищного законодательства в дальнейшем рассматривал Конституционный Суд РФ, признавший именно по мотиву неконституционности соответствующие нормы статей 54 и 60 Жилищного кодекса РСФСР. Нельзя даже говорить, что Конституционный Суд РФ перехватил эту инициативу у Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку он занимается этим функционально, профессионально. Но, к сожалению, бессистемно - лишь прецедентно, по инициативе заинтересованных лиц, как это предусматривает Закон о нем. То, что было реально осуществлено, трудно переоценить: разрушена система прописки граждан и базирующаяся на ней система жилищных прав (дело Л. Н. Ситаловой), расширены границы жилищных прав граждан, отсутствующих в месте постоянного проживания (дело в связи с судебным запросом) и приостановлено административное выселение граждан (дело С. А. Серебрякова), расчищено правовое поле для осуществления свободы передвижения и выбора места жительства. Этими поправками право пользования жилым помещением в ведомственном жилищном фонде приобрело состояние соответствия не только содержанию советской Конституции РСФСР (статья 42), но и статье 58 (в редакции от 9 ноября 1992 г.) Конституции РФ 1978 г., статье 40 Конституции РФ 1993 г. Пользование жилым помещением во всех публичных жилищных фондах стало устойчиво независимо от трудовых отношений, чего невозможно было достичь в течение всего советского периода. В постсоветский период возникла иная зависимость от собственника - теперь уже от состояния вещных прав у бывших членов его семьи. По советскому жилищному праву (статья 127 Жилищного кодекса РСФСР) они должны были прекратиться в связи с прекращением личных отношений с собственником жилого дома. И этим лицам надлежало перейти на обязательственные, наемные, отношения с собственником. К сожалению, закон не предусматривал иного соглашения между ними, но это не исключало вероятности соглашения. Таким образом, осуществлялось соблюдение основного права на жилище, имевшее приоритет перед конституционным правом личной собственности граждан на жилой дом (статья 13 Конституции СССР и Конституции РСФСР). Мера соблюдения конституционного права граждан на жилище изменилась в постсоветском жилищном и гражданском законодательстве в пользу права частной собственности. Названным лицам федеральный законодатель предложил постепенно, но как можно быстрее, завершить вещные отношения с собственником жилого помещения, если иное не установлено соглашением между ними (статья 31 Жилищного кодекса РФ, статья 292 Гражданского кодекса РФ). "Усилив "эгоизм", присущий праву собственности, - отмечает Г. А. Гаджиев, - законодатель нарушил хрупкий баланс между правом собственности и правом пользования. Правоприменительная система в порядке обратной связи тут же начала подавать сигналы о складывающейся ситуации" <7>. -------------------------------- <7> Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30.
Новый Жилищный кодекс РФ (статья 89) в том же ключе решил условия переселения граждан из сносимого жилого дома в другое жилое помещение, никак не улучшая при этом жилищных условий переселяемых, если они нуждались в другом жилом помещении и были признаны в этом качестве в установленном порядке: во всех случаях предоставляется площадь, равнозначная по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, в то время как по советскому жилищному законодательству в этой ситуации требовался учет статей 40 и 41 Жилищного кодекса РСФСР. Норма ограничивает и сохраняет нуждаемость в улучшении жилищных условий в предоставляемой площади выселяемым площадью равнозначной, ранее занимаемому жилому помещению. Если проживавшие занимали комнаты в коммунальной квартире, они вправе рассчитывать только на такое же число комнат в коммунальной квартире. Советское жилищное законодательство занимало прямо противоположную позицию: в этих случаях при предоставлении жилых помещений не допускалось заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов; помещение предоставлялось с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств и должно было быть размером не менее ранее занимаемого (статья 96). Стало быть, если в советский период переселяемые могли рассчитывать на улучшение жилищных условий против тех, в которых они проживали до переезда, то по действующему закону они могут рассчитывать лишь на сохранение прежних условий. По советскому Жилищному кодексу РСФСР (статья 83), если в результате капитального ремонта жилое помещение существенно уменьшалось, то по требованию нанимателя и членов его семьи должно быть предоставлено другое благоустроенное помещение еще до начала капитального ремонта. Теперь же проживающие в таком жилом помещении вправе вселиться в уменьшенное жилое помещение в результате капитального ремонта или реконструкции дома на фоне неопределенности права нанимателя и членов его семьи вернуться в то же самое, неизменившееся, помещение. "Становление российской демократическо-правовой государственности, - отмечал Л. С. Мамут, - вовсе не триумфальный марш, совершаемый страной под торжественные звуки фанфар. Оно длительно. Сопряжено с громадными усилиями, необходимыми для преодоления массы трудностей самого разного свойства и масштаба. О них должен вестись разговор отдельный и самостоятельный" <8>. -------------------------------- <8> Мамут Л. С. Демократическое правовое государство в России: проблемы становления // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 114.
2. Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. вводился (сначала в индивидуальном жилищном фонде) новый институт аренды жилого помещения (дома) наряду с сохранением переходящего из советского жилищного законодательства института найма жилого помещения, который в единственном числе до этой даты господствовал в жилищном фонде в целом относительно использования чужого жилья. Наряду с сохранением потребительского найма жилья аренда была нацелена законодателем на утверждение коммерческого найма, охватившего первично индивидуальный жилищный фонд, а затем и весь жилищный фонд независимо от его разновидностей. Будучи не связанной ограничениями советского жилищного законодательства (свободная цена арендной платы, отсутствие нормативов и т. п.), аренда жилья как новый институт выражала рыночные отношения. Аренда и наем одного и того же объекта - единство противоположностей, сначала выраженное в текущем законе, затем и в статье 58 Конституции РФ 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.). Закон "Об основах федеральной жилищной политики" (статья 12) дал новое имя жилищному фонду, остающемуся за минусом его приватизации нанимателями, - фонд социального использования, а часть вторая Гражданского кодекса РФ (статья 672) дала новое имя социальному противовесу аренде жилья - договору социального найма жилого помещения (с 1 марта 1996 г.). По статье 58 Конституции РФ 1978 г. жилые помещения предоставлялись как в одном, так и другом правовом режиме. Конституционная норма называет один из существенных признаков социального найма жилого помещения - нормирование предоставляемой жилой площади. Порядок и условия нормированного предоставления по договору социального найма жилого помещения гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, осуществлялись в соответствии с существующей очередью, а также с учетом льгот, установленных Российской Федерацией и субъектами РФ. Переходный Закон навсегда исключил какую-либо возможность изъятия у нанимателя излишков жилой площади против установленных нормативов, наделил нанимателя жилого помещения социального использования правом на приватизацию занимаемого жилого помещения дополнительно к тем жилищным правам, которые были установлены Жилищным кодексом РСФСР 1983 г. Порядок, сроки и условия аренды жилого помещения (дома) определялись на договорных условиях, а доли публичных жилищных фондов, передаваемых под аренду, определялись соответственно по федеральному жилищному фонду - Правительством РФ, по жилищному фонду субъектов РФ и муниципальному жилищному фонду - органами исполнительной власти субъектов РФ. Проживающие по договорам найма жилого помещения в домах публичных жилищных фондов сохраняли наем независимо от размера занимаемой площади на условиях социального найма. В заселенных жилых домах (квартирах) публичного жилищного фонда, а равно и общественном жилищном фонде, на которые было распространено действие договора аренды, предусматривалась гарантия для проживающих - аренда многоквартирного дома или жилого помещения невозможна без согласия совершеннолетних. Введение института аренды жилья сначала в индивидуальном жилищном фонде, потом во всем фонде в целом, сначала в текущее жилищное законодательство, потом и в Конституцию РФ 1978 г. (статья 58, в ред. от 9 декабря 1992 г.) было свидетельством признания наряду с гуманитарным принципом функционирования социального найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования также нового принципа, утверждающегося в жилищном фонде постсоветского периода - коммерческого, направленного на систематическое получение прибыли от пользования жилым помещением, и связанного с ним принципа свободы договора, что позволяло лицу получать жилое помещение вне установленных условий и порядка предоставления жилья. То, что советским законодательством преследовалось, получило равное существование. Однако мера была нарушена. Если социальный наем был жестко урегулирован в законодательстве, не оставляя места усмотрению сторон, то аренда жилого помещения переставала быть объектом управления, на усмотрение сторон передавалось определение условий, порядка и сроков. Институциональная проработка регулирования отношений в аренде жилья отсутствовала. При наличии конституционного права граждан на жилище утрачивалось конституционное отражение в текущем законодательстве, а с ним и его гарантии в законе. Это была другая крайность законодательства в совершенно других обстоятельствах - при отсутствии необходимого опыта участия в гражданском обороте широких слоев населения, что вело к негативным последствиям, в частности кабальным сделкам. Это противоречило по сути праву на жилище: на усмотрение сторон были переданы такие существенные условия, затрагивающие чувствительные жизненно важные условия пользования, как изменение и расторжение договора в одностороннем порядке, жилищные права множественности лиц на стороне арендатора, т. е. то, что в договоре социального найма получило императивное решение в пользу интересов нанимателя. Чтобы исключить упреки в нарушении основных прав граждан, договор аренды жилого помещения был возведен на конституционный уровень наравне с договором найма (социального) жилого помещения (статья 58 Конституции РФ 1978 г., в редакции от 9 декабря 1992 г.) как правовой инструмент, обеспечивающий право граждан на жилище. До принятия части второй ГК РФ три Федеральных закона регулировали арендные отношения, объектом которых было жилое помещение - Закон РСФСР от 6 июля 1991 г., Закон о приватизации жилья, переходный Закон - "Об основах федеральной жилищной политики". Из них только Закон РСФСР от 6 июля, вносивший соответствующие изменения в Жилищный кодекс РСФСР (главу, нормы которой регулировали отношения пользования жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда), мог претендовать на институциональную разработку арендных отношений в жилищной сфере. Нормы главы 27 "Имущественный наем" в ГК РСФСР не были рассчитаны на специальные цели постоянного проживания и множественность лиц на стороне арендатора. Эти отношения регулировались другой отраслью законодательства, другим законодательным актом - Жилищным кодексом РСФСР. В советский период нормы об аренде применялись к имущественному найму гражданами дачных помещений, садовых домиков, т. е. под бытовые цели, что функционально не одно и то же с жилищем. До принятия части второй ГК РФ нормы главы 27 ГК РСФСР могли найти свое применение в арендных отношениях, где объектом было жилое помещение с использованием его по назначению, но только в силу состоявшегося между сторонами соглашения об этом. Сами по себе эти нормы не адресовались сторонам договора аренды жилого помещения. Да они и не содержали каких-либо императивных гарантий прав арендатора и совместно с ним проживающих лиц. Относительно последних аренда такую категорию просто не знает. Так, акционерное общество заявило в суде иск о расторжении арендного договора жилого помещения и о выселении своей сотрудницы С., которая была уволена 17 октября 1994 г. в связи с утратой к ней доверия со стороны администрации из-за совершенных виновных действий при обслуживании денежных ценностей <9>. Пункт 7 договора аренды жилого помещения, заключенного ею с обществом 3 апреля 1994 г., предоставлял обществу право расторгнуть договор в случае прекращения гр. С. трудовых отношений с ним, кроме случаев их прекращения в связи с переходом на пенсию или сокращения штатов или смерти работника. Формулируя основания расторжения этого договора, акционерное общество не было связано законодательными императивами. В договоре социального найма при его заключении не было такой свободы, основания расторжения исчерпывающе названы в Законе. -------------------------------- <9> Литовкин В. Н., Файзутдинов И. Ш. Указ. соч. С. 26 - 29. Дело рассматривалось судебными органами уже в 1996 г. Иск был удовлетворен. Однако Судебная коллегия Владимирского областного суда отменила это решение и направила дело на новое рассмотрение, указав при этом, что ответчица занимает квартиру по договору жилищного найма, поскольку жилое помещение предоставлялось как очереднику на общих основаниях. При новом рассмотрении районный суд отказал в удовлетворении иска обществу и удовлетворил встречные требования гр. С. о признании недействительным договора аренды жилого помещения. Владимирский облсуд признал это решение законным, приняв во внимание административную процедуру персонального предоставления жилья, предшествующую заключению договора найма жилого помещения. Решающим в этом толковании была, конечно, не административная процедура отбора кандидатуры для вступления в договорные отношения, а ответы на вопросы, правомерно ли заключение в 1994 г. договора аренды жилого помещения между сторонами и обязательны ли для сторон договора нормы части второй ГК РФ об основаниях, о последствиях и порядке расторжения договоров отдельных видов к договорам, которые продолжают действовать после введения в действие части второй Кодекса, независимо от даты их заключения, т. е. о применении статьи 8 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" к отношениям, возникшим до введения в действие части второй ГК РФ (1 марта 1996 г.) и не предусмотренным ГК РФ.
В тексте Конституции РСФСР аренда жилья продержалась всего один год, статья 58 (в редакции от 9 декабря 1992 г.), прямо назвавшая аренду жилого помещения, уступила место статье 40 Конституции РФ 1993 г., отказавшейся вообще называть какие-либо правовые формы использования жилого помещения. Вслед за конституционными переменами отказался и Гражданский кодекс РФ (часть вторая, вступившая в силу с 1 марта 1996 г.) от аренды жилья гражданами как условия их постоянного проживания. ГК РФ вернулся к прежней разновидности - найму (коммерческому) жилого помещения, при этом с глубокой разработкой его правового регулирования. Таким образом, правовые гарантии пользования объективно возникли не у гражданина-арендатора, а у гражданина-нанимателя. Наем (коммерческий) жилого помещения, нормы которого содержались в главе 35 ГК РФ, институционально вводился не в целях быть единственной правовой формой использования жилого помещения, как в советский период вводился потребительский наем жилого помещения, не для того, чтобы вытеснить социальный наем жилого помещения вместе с жилищным фондом социального использования либо образовать третью разновидность использования жилых помещений наряду с социальным наймом и арендой жилья. Его целевая направленность законодательно, институционально вытеснить аренду жилья и занять ее место для параллельного действия одновременно с социальным наймом жилого помещения, отвечающего потребительским целям использования жилья, регулируемого уже жилищным законодательством (статья 672 ГК РФ). По мнению П. В. Крашенинникова, изменение классификации договорных отношений основано на четком принципе "деления договоров: "Если пользователем выступает гражданин, то это договор найма жилого помещения, если юридическое лицо - то договор аренды". Соответственно в первом случае применяется гл. 35, а во втором - гл. 34 ГК РФ" <10>. -------------------------------- <10> Крашенинников П. В. Жилищное право. М., 2005. С. 123.
Если бы... названные три закона, в какой-то мере регулировавшие арендные отношения, где объектом являлось жилое помещение, не были приведены в соответствие с частью второй ГК РФ. Их отмена состоится через много лет, в штатном режиме, в связи с принятием Жилищного кодекса РФ. Более того, Федеральным законом от 21 апреля 1997 г. в норму об аренде промежуточного Закона вносились изменения <11>. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 1913.
Норма, содержащаяся в статье 671 ГК РФ и нацеленная на подведение черты под продолжение действия договора аренды жилья с участием граждан как арендаторов жилого помещения, крайне неопределенна. Ее часть вторая предусматривает предоставление во владение и (или) пользование юридического лица жилого помещения "на основе договора аренды или иного договора. Юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан". Неопределенность нормы - в ее закодированной абстрактной сложности. Норма называет альтернативные виды договоров на усмотрение юридического лица. Приоритетное предложение закона - заключить арендный договор жилого помещения. Иные договоры не конкретизированы. Они потом, договор аренды на первом месте. Где аренда дома? Тогда обращаться к § 4 главы 34? Если расшифровка "иных договоров" приводит, в частности, к найму жилого помещения или договору безвозмездного пользования жилым помещением, то вкупе с арендой жилого помещения только договор найма жилого помещения законодательно детально урегулирован применительно к "использованию жилого помещения". Почему законодатель принимает во внимание на равных разработанный и неразработанные в праве варианты? Если в ГК РФ разработан наем жилого помещения, почему остается аренда жилого помещения, в чьих она интересах? Почему аренде зданий и сооружений посвящен целый параграф главы 34 и при этом не регулируются отношения части целого, помещения в здании, а регулированию отношений, где объектом является жилое помещение, отведена часть вторая статьи 671 ГК РФ. По мнению М. И. Брагинского, когда действовал Закон "Об основах федеральной жилищной политики", до введения части второй ГК РФ, между нормами статей 1 и 17 Закона было противоречие, "в результате чего признак рассматриваемого договора - проживание - оказался утраченным". Часть вторая статьи 671 ГК РФ его восстановила. С этих позиций стороной в этом договоре будет не тот гражданин, кто пользуется "жилым помещением для удовлетворения своих личных потребностей в жилье", а совсем другие лица. Например, "аренда фирмой здания для использования в качестве общежития" <12>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <12> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 656.
"Подлинный смысл ч. 2 ст. 671 ГК состоит в том, что юридическое лицо не может арендовать жилое помещение "для себя": использовать его в качестве помещения для офиса, мастерской, магазина и др., тем самым не для проживания граждан" <13>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <13> Указ. соч. С. 658.
Однако никогда нельзя было арендовать жилое помещение под другие цели - офис, мастерская, магазин и др. Это неразрешенное, противоречащее функциональному назначению помещения использование арендованного имущества. Часть вторая статьи 671 ГК РФ лишь повторяет известную отечественному законодательству аксиому. ГК РФ в главе 34 установил обязанность арендодателя предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем в том числе "и назначению имущества" (статья 611). По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением назначения имущества (статья 619). Поэтому будем считать, что названный выше признак всего лишь напоминание известного положения. Признавая, что "по договору аренды арендатором согласно п. 2 ст. 671 ГК вроде бы может быть только юридическое лицо", Ю. К. Толстой отдает должное Жилищному кодексу РФ - пункту 4 части 3 статьи 19 как "размытому" пункту 2 статьи 671 ГК РФ <14>. Но ведь Жилищный кодекс РФ лишь усилил неопределенность гражданско-правовой нормы. Именно с нее начинается версия толкования использования жилого помещения для проживания граждан и без договора найма (социального найма). Признак - проживание граждан, оказывается, присущ арендному договору или иным договорам, к которым относится, например, и договор строительного подряда, согласно которому, действительно, предусматривается обязанность заказчика предоставить подрядчику жилые помещения для размещения рабочих подрядчика на время строительных работ. -------------------------------- <14> Толстой Ю. К. Указ. соч. С. 46.
------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ По мнению М. И. Брагинского, "приходится лишь сожалеть... что не нашло отражение то, что арендатор при любом составе участников договора аренды должен подчиняться указанному в п. 1 ст. 671 ГК режиму: полученное им в аренду жилое помещение необходимо предоставить гражданину для проживания в нем, притом, совершенно очевидно, именно по договору найма жилого помещения... С точки зрения ГК между предоставлением жилого помещения арендатору и этим последним гражданину должно существовать промежуточное звено. Под ним подразумевается договор, по которому арендованное жилое помещение передается арендатором гражданину для проживания. Причем такой договор не имеет ничего общего с договором аренды. Это всегда должен быть договор, направленный на удовлетворение жилищных потребностей граждан". Следует признать, что не разработанная в законодательстве как институт аренда жилого помещения не выполнила конституционно значимой роли обеспечения основного права на жилище, которая ставилась перед ней, а ее замену на институт найма (коммерческого) жилого помещения можно считать выходом из критической ситуации необеспеченности потребительского устойчивого пользования жилым помещением, вытекающего из основного права на жилище. Чтобы предоставить необходимую социальную защиту гражданам, использовавшим такой формат, как аренда жилого помещения, новому гражданскому законодательству пришлось разработать институционально другой вид договора. Механическое заимствование регулирования жилищных отношений правовыми средствами имущественного найма, характерное для иностранного гражданского законодательства, не прижилось на российской почве. Это нужно было предвидеть, поскольку российское гражданское законодательство 70 лет тому назад уже отказалось от такой конструкции (1937 г.) <15>. -------------------------------- <15> Подробнее см. главу 14 "Жилищный наем" // Гражданское право России. Обязательственное право / Под ред. О. Н. Садикова. М., 2004. С. 337 - 340.
Договор найма (коммерческого) жилого помещения действительно укрепил пользование лиц, постоянно проживающих совместно с нанимателем, что не способна конструктивно сделать аренда, исключающая на стороне арендатора множественность лиц в обязательстве и, следовательно, определение самостоятельного права пользования площадью в арендованном жилом помещении за каждым из них. Закон признал их сонанимателями, если они включены в текст письменного договора найма при согласии наймодателя, нанимателя и граждан, уже признанных ранее сонанимателями. Кто из тех, кто постоянно проживает с нанимателем, но не прошел этой процедуры признания, не приобретают равного с нанимателем права пользования занимаемым жилым помещением (статьи 677, 679 ГК РФ). При вселении граждан, постоянно проживающих с нанимателем, соблюдаются жилищные нормативы. В 2003 г. и в договоре найма (коммерческого) жилого помещения лимитирована плата, если помещения относятся к публичным формам собственности <16>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.
Установленная срочность этого договора в отличие от договора социального найма компенсируется механизмом преимущественного права нанимателя на его возобновление (статьи 683, 684 ГК РФ). Расторжение договора возможно в силу виновного поведения проживающих по исчерпывающе установленным основаниям, названным в Законе, и сопровождается превентивными мерами с целью устранить нарушения, послужившие основанием к расторжению в одностороннем порядке договора найма, если это происходит по инициативе наймодателя (статья 687 ГК РФ). В литературе отмечается, что "основания расторжения договора коммерческого и социального найма в настоящее время в значительной мере унифицированы, что вполне оправданно" <17>. -------------------------------- <17> Рузанова В. Д. Расторжение договора найма жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 15.
/"Жилищное право", 2008, N 6/
3. Признавая обоснованной в принципе стратегически концепцию ухода публичной власти, форсированный выход ее из этого сектора экономики (но не тактически), сложившуюся структуру собственности в жилищной сфере, нельзя и игнорировать реально замедленную адаптацию общества к рынку недвижимости, резкую поляризацию слоев постсоветского общества, реальную неспособность соответствовать статье 40 Конституции РФ и Жилищному кодексу РФ. Форсированный, скоропалительный переход от советской национальной системы удовлетворения жилищных потребностей общества, в основе которой лежит государственная монополия в жилищных отношениях, к инициативному решению жилищной проблемы каждым подавляющего большинства постсоветского общества ни психологически, ни материально не имеют объективных предпосылок, чтобы меры перехода осуществлялись без активной роли государства и местного самоуправления помимо борьбы с бедностью. Концепция Жилищного кодекса РФ в области предоставления жилища, преследуя цель выхода государства из этих отношений, возлагает на муниципальный жилищный фонд и муниципальные образования обеспечение лиц, состоящих в очереди 20-летней давности, а также новой очередности из лиц малоимущих и нуждающихся в жилом помещении. За собой государство оставило всего лишь обязательство обеспечивать в государственном жилищном фонде лишь избирательно, в силу принимаемых федеральных законов и законов субъектов РФ (федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие, судьи, сотрудники прокуратуры и других правоохранительных органов и т. п.), а также в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ порядка 10 льготных категорий из "старой" 20-летней очереди, состоящей из более чем 50 льготных категорий, независимо от их материального положения, по месту работы (службы). Исключив как принцип функцию главного инструмента решения квартирного вопроса, что было присуще Советскому государству, Кодекс несправедливо возложил ответственность только на органы местного самоуправления за одновременное обеспечение очередников, состоящих на учете теперь уже двух систем удовлетворения жилищных потребностей граждан - советской и постсоветской. С такой задачей они, очевидно, не справятся. Обвальный уход государства из сферы решения жилищной проблемы, приведший к застою 90-х годов и начала XXI столетия, должен служить побудительным мотивом, чтобы занять это поле исключительно инициативными гражданами. Однако ни граждане, ни органы местного самоуправления в силу своего материального положения, особенно после кризиса 1998 года, не были в состоянии справиться с этой задачей. Стремительный уход государства из финансирования строительства в прежних объемах не сбалансирован с материальными возможностями граждан и органов местного самоуправления участвовать в жилищном строительстве и образует фактор, который будет длительно влиять на общество. "Принятие нового ЖК РФ 2004 года не только не способствует решению жилищной проблемы, осуществлению права граждан на жилище, а, наоборот, создает трудности для весьма большого количества граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий" <1>. -------------------------------- <1> Цибуленко З. И., Ткаченко Т. В. Новое жилищное законодательство Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции "Гражданское законодательство Российской Федерации как правовая среда гражданского общества". Том 2. С. 22. Краснодар: Просвещение - Юг, 2005.
Представляется, что статья 40 Конституции РФ не допускает такое перераспределение обязанностей между государством и местным самоуправлением, такую комбинацию. Ее часть третья исходит из равного участия двух разновидностей публичной собственности - государства и муниципальных образований - в решении жилищной проблемы. Отмеченное Жилищным кодексом РФ толкование конституционной нормы нарушает равенство разновидностей публичного жилищного фонда. Концепция Жилищного кодекса РФ в области эксплуатации и ремонта частного жилищного фонда заключается в том, что ранее введенная в гражданский оборот такая организационно-правовая форма управления домом, как "кондоминиум", исключена и заменена такой формой, как "общее собрание собственников помещений" в многоквартирном доме. Это отражение общей концептуальной идеи о неконструктивности инициативного, добровольного объединения собственников помещений в многоквартирном доме в целях согласованного управления и, наоборот, конструктивности такой организационно-правовой формы управления многоквартирным домом, как "общее собрание собственников помещений", основанной лишь в силу закона и факта наличия права собственности на помещение, решения которого будут обязательными также и для тех, кто отсутствовал на общем собрании или остался в меньшинстве при голосовании. Тупиковая ситуация образована законом для тех, кто хочет обжаловать в судебном порядке решение, принятое на общем собрании большинством голосов (простое или квалифицированное большинство): имеют юридическое значение только нарушения существенного значения и убытки, которые в результате решения понесло то лицо, которое отсутствовало на этом общем собрании или голосовало против принятого решения. Стало быть, для законодателя оказался предпочтительным, приоритетным принцип принуждения к вступлению в объединение собственников помещений в многоквартирном доме, нежели конституционный принцип, содержащийся в норме статьи 30 Конституции РФ: "Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем", и вопреки ему. Осуществление первого принципа дает ожидаемый государством в данных отношениях социальный результат, осуществление конституционного принципа - нет. В данном случае дисциплина внутри названной организационно-правовой формы объединения похожа на партийную дисциплину, например, КПСС, построенной в свое время по принципу демократического централизма, где меньшинство подчиняется большинству. Это общественное объединение основано на членстве, где член такого объединения путем сознательного индивидуального волеизъявления принимает жесткую дисциплину. Однако общее собрание собственников помещений не основано на членстве, и придание этой форме формы объединения, основанного на членстве, и только в части соблюдения установленной законом дисциплины, а не в части волеизъявления лица, входящего в объединение, означает необоснованное смешение организационно-правовых форм. Однажды уже было выявлено нарушение Конституции РФ в качестве принудительного членства в товариществе собственников жилья и Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. была зафиксирована частичная неконституционность Федерального закона "О товариществах собственников жилья". Наконец признание общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в таком качестве нарушает требования главы 16 ГК РФ, предусматривающие обязательность согласия между сособственниками в использовании общей собственности, каким является общее домовое имущество в многоквартирном доме, когда принимается решение. По гражданско-правовым правилам, если достичь общего согласия об использовании общего имущества не удалось между сособственниками, и не представляется возможным, принудить может только суд. Жилищным кодексом РФ в этом же случае приоритет отдан решению сособственников, принятым на общем собрании большинством голосов, которое заменяет, вытесняет судебное решение. Жилищный кодекс РФ не нашел правильного выхода из создавшегося положения. Гражданский кодекс РФ не открывал ему иного решения. Статья 40 Конституции РФ прямо не адресована отношениям эксплуатации и ремонта жилищного фонда, но эти отношения оказались в сфере действия статьи 30 Конституции РФ, закладывающей основу организационно-правовых форм, создаваемых в сфере управления многоквартирными домами. Жилищный кодекс РФ как радикальная мера жилищно-коммунальной реформы втягивает все население страны в хозяйственные отношения с управляющими организациями независимо от того, подготовлено ли оно психологически и материально, имущественно к ним или нет, что может привести и к тяжелым последствиям для граждан. По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, "можно и нужно принцип "социального государства" обеспечивать правовым путем, в том числе и с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан" <2>. -------------------------------- <2> Конституционный суд поворачивает налево // Известия. 2005. 25 октября.
4. Группа жилищных прав, связанных с неустойчивым, непостоянным срочным пользованием жилой площадью, скорее, проживанием на площади (права поднанимателей либо нанимателей в домах ЖСК и в индивидуальном жилищном фонде, служебных квартир и площади в общежитиях, временных жильцов), образовавшаяся в советский период, подверглась серьезным изменениям в постсоветский период. Сначала Законом "Об основах федеральной жилищной политики", затем и Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 179-ФЗ <3> специальный жилищный фонд (названный так в литературе) был преобразован в специализированные дома, а потом в Жилищном кодексе РФ - в специализированный жилищный фонд (раздел IV), расширен сначала гостиницами-приютами, домами маневренного фонда, специальными домами для одиноких престарелых, домами-интернатами для инвалидов, ветеранов, потом жилыми помещениями из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; из фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами; из фонда жилья для временного поселения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, которое приобретено за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа и заложено в обеспечение возврата кредита или целевого займа. Служебные жилые помещения были необоснованно выведены из числа специализированных домов в Законе "Об основах федеральной жилищной политики" и восстановлены в числе жилых помещений специализированного жилищного фонда только Жилищным кодексом РФ (статья 92). -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2002. N 52 (часть 1). Ст. 5135.
Что касается жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, нами уже обращалось внимание на то, что эти жилые помещения не могут быть отнесены к жилому фонду <4>. Движущей силой расширения числа такого рода жилых помещений, которая потянула за собой шлейф других помещений для включения их дополнительно в состав специализированного жилищного фонда, была необходимость образования жилых помещений для временного размещения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, заложенное в обеспечение возврата предоставленного банковского кредита или целевого займа. Этот фонд следовало формировать срочно, немедленно в отличие от других разновидностей, которые к 2002 г. уже были сформированы и функционировали. -------------------------------- <4> См. стр.
В советский период договорные начала в пользовании специальными жилыми помещениями были изначально приданы лишь служебным (статья 106 ЖК РСФСР), а потом уже через много лет общежитиям <5>, которые длительное время находились в правовом режиме казарменного типа <6>. Только с переходом к найму, а следовательно и к договорным отношениям, правовой режим общежитий стал меняться в гуманитарную сторону. -------------------------------- <5> СП РСФСР. 1988. N 7. Ст. 95; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 31. Ст. 2860. <6> Литовкин В. Н. Переселение из одного жилого помещения общежития в другое или другое общежитие. Комментарий судебной практики. М., 1999. Выпуск 5. С. 3 - 10.
Уже Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 179-ФЗ было установлено требование, что все указанные помещения должны отвечать санитарным и техническим требованиям. Однако допускалось и иное, предусмотренное федеральным законодательством. Фактическое пользование общежитием не должно быть ниже установленного норматива, что создавало переуплотнение. К ограничениям, установленным еще Жилищным кодексом РСФСР применительно к договору найма служебного жилого помещения (статья 106), названный Закон добавил еще новое ограничение - отсутствие права приватизировать жилое помещение специализированного жилого помещения (статья 108.3). Жилищный кодекс РФ систематизировал виды жилых помещений специализированного жилищного фонда, установив их закрытый перечень из семи категорий. Со всеми гражданами, являющимися нанимателями жилого помещения, заключается в письменной форме договор найма специализированного жилого помещения на основании решения о предоставлении такого помещения (статья 100 ЖК РФ), в котором определяются предмет договора, права и обязанности сторон по пользованию специализированным жилым помещением, оплата. Правительство РФ утвердило 26 января 2006 г. Постановлением N 42 Типовые договоры найма специализированных жилых помещений. Упорядочены отношения расторжения договоров найма специализированного жилого помещения в судебном порядке. Названные правовые меры составили конституционную основу в текущем жилищном законодательстве, соответствующую конституционному праву граждан на жилище. 5. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан и льгот, сложившаяся под регулирующим влиянием советского Жилищного кодекса РСФСР 1983 г., в основном сохранилась в постсоветский период до принятия Жилищного кодекса РФ, не соответствуя статье 40 Конституции РФ. Принципиальные перемены, вытекающие из статьи 40 Конституции РФ, осуществились лишь после вступления в действие Жилищного кодекса РФ, т. е. с 1 марта 2005 г. Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в дальнейшем - Закон о приватизации жилья) установил, что на "период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями" (статья 10). Эта норма утратила силу только с принятием Жилищного кодекса РФ. Именно Кодекс определил завершение переходного периода к рынку жилья. Еще одна особенность - Конституция РФ 1993 г. сменила Конституцию РФ 1978 г. с совершенно иной схемой удовлетворения жилищных потребностей граждан, означающей, что переходный период, предусмотренный статьей 10 Закона о приватизации жилья, закончился, однако эта норма текущего законодательства продолжала действовать еще 11 лет, прежде чем законодатель определил другой рубеж, не предпринимая каких-либо действий по согласованию с Конституцией РФ. В течение этого десятка лет система "дозревала" к переходу. Когда переход, по мнению законодателя, закончился юридически, то жить, как велит статья 40 Конституции РФ, для большинства населения фактически оказалось невозможно, тяжело, даже при той небольшой социальной поддержке со стороны государства (органов местного самоуправления). И юридическое, и фактическое несовпадение. А почему нельзя было оформить конституционным положением о переходе к вступлению в действие статьи 40 Конституции РФ? Социальный "люфт", о котором говорилось выше, в обеспечении жильем в советский период, получил новую точку отсчета в постсоветский период - определения критерия малоимущих, который не позволяет в рыночных условиях даже при социальной поддержке государства (органов местного самоуправления) решить индивидуально свой квартирный вопрос. Советские условия обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, порядок распределения и предоставления персонально жилых помещений публичного жилищного фонда, вписавшиеся в рыночные условия переходного периода как автономная система, соответствовали больше принципиальной схеме решения квартирного вопроса, установленной статьей 58 Конституции РФ 1978 г. (в редакции 9 декабря 1992 г.), нежели принципиальной схеме решения квартирного вопроса, установленной статьей 40 Конституции РФ 1993 г. Сравнение чисто юридическое, поскольку материальный результат функционирования прежней системы в принципиально новых условиях рыночной экономики переходного периода пока несопоставим с советским периодом, что, естественно, отразилось и на формате системы, сузившей свое влияние на общее решение жилищной проблемы и уступившей место параллельной системе, обусловленной рынком жилья переходного периода. Столпотворение с лицами, принятыми на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до принятия Жилищного кодекса РФ, и лицами, нуждающимися в жилом помещении, принятыми на очередь органами местного самоуправления после введения в действие Жилищного кодекса РФ, с разными источниками финансирования жилищного строительства в зависимости от перераспределения категорий граждан в обеспечении льготами, в том числе и жилищными, между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленного Законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ. В одном списке на получение жилого помещения в течение 2007 - 2008 годов оказались нуждающиеся в жилых помещениях и принятые на учет после вступления в действие Жилищного кодекса РФ в период после 1 марта 2005 г. и до 1 января 2007 г. и лица, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений и признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий еще до 1 января 1990 г.; отдельно обеспечиваются жильем граждане, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий до 1 января 1990 г., за счет средств федерального бюджета, названные Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", принятые в порядке общей очереди до 1 января 1988 г. (Постановление Правительства Москвы от 19 июня 2007 г. N 468-ПП "Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2006 году и о городских жилищных программах на 2007 - 2008 годы"). 6. В переходный период в процессе приватизации жилищного фонда публичных форм собственности возник и делал первые шаги рынок жилья, что принципиально меняло структуру собственности жилищного фонда, - право публичной или кооперативной собственности на многоквартирный жилой дом уступило место праву собственности на квартиру в целом, потом и на изолированную комнату, а потом и на нежилое помещение в доме, а также на придомовый земельный участок. Законодательство называло одновременно и право собственности на часть жилого дома, квартиры и другого помещения. В отличие от советского периода потребительская личная собственность на жилой дом (его часть) заменялась правом частной собственности на жилые помещения, устанавливалось равенство всех форм собственности, ликвидировалось нормирование права собственности по количеству и размерам жилищных единиц, которые могли быть в собственности согласно общему непрофильному закону о собственности. Законом о приватизации жилья был установлен основной для переходного периода доступный населению способ перехода от найма жилья к его собственности, формированию рынка недвижимости. "Право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления - по мнению Конституционного суда РФ, - и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (статья 17, часть 2, Конституции Российской Федерации). Данное право - исходя из того, что приватизация жилья определяется в статье 1 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде - проявляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде" (Постановление от 15 июня 2006 г. N 6-П). Его правовая позиция противоречит ранее им высказанной: право на приватизацию "установлено законодателем в конституционно значимых целях, поскольку оно связано с реализацией прав граждан на жилище, свободу передвижения, а также права собственности (статьи 27, 35 и 40 Конституции Российской Федерации)" <7>. -------------------------------- <7> Так оно определялось ранее в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е. Е. Насоновой и Н. П. Ярушиной // СЗ РФ. 2000. N 44. Ст. 4399.
В научной литературе обращается внимание на то, что приватизационные отношения представляют "собой два взаимоувязанных между собой правовых блока: конституционно-правовой, включающий нормы государственного охранительного регулирования института приватизации (ст. ст. 8, 9, 35, 40, 71, 72 Конституции РФ), и гражданско-правовой" <8>. Такое утверждение не вызывает сомнения. Прежде чем наниматель жилого помещения приобретет право собственности на этот объект в силу договора о передаче и государственной регистрации права собственности, орган государства (местного самоуправления) должен иметь общие полномочия на осуществление такой сделки, а не в зависимости от его усмотрения. Приватизация жилого помещения - лишь способ приобретения права частной собственности на этот объект. -------------------------------- <8> Горина Н. В. Гражданско-правовое регулирование приватизации жилищного фонда в Российской Федерации. Автореферат к. ю.н. Томск. С. 17 - 18.
Обязанность однократной и безвозмездной приватизации возложена федеральным законом на государство в целом как субъект конституционных отношений, равно как и на муниципальные образования, это публично-правовая обязанность в публично-правовых целях, равно как и прекращение в публично-правовых целях приватизации и замена ее выкупом. Приватизация жилья входит в число мер, которые соответственно должны осуществлять органы государственной власти и органы местного самоуправления согласно части второй статьи 40 Конституции РФ, чтобы создать условия для реализации права граждан на жилище. "Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам" <9>. -------------------------------- <9> Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 51.
"Поскольку уровень доходов не позволял большей части населения России обеспечивать себя собственностью в жилищной сфере самостоятельно, - констатируется в Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П, - граждане реально могли воспользоваться (и многие из них воспользовались), как правило, только одним способом приобретения жилья в частную собственность - путем бесплатной приватизации занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов". По мнению Г. А. Гаджиева, конституционное право частной собственности "по существу обеспечивает существование целого ряда других конституционных прав, создавая условия для их реализации. Реализация конституционного права на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности возможна только при условии обладания "своим имуществом". Эта функция конституционного права частной собственности - обеспечивать условия реализации других конституционных прав - имеет настолько важное значение для конституционного права, что служит основой для утверждения о том, что конституционно-правовое понятие права собственности является шире гражданско-правового субъективного права собственности" <10>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья Г. А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12. ------------------------------------------------------------------ <10> Гаджиев Г. А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности. Материалы научных чтений памяти профессора С. Н. Братуся (Москва, 25 октября 2006 г.). М.: Юриспруденция, 2007. С. 12.
Доступность для широких слоев населения рассматриваемого способа стать собственником занимаемого жилого помещения связана с установленными законом принципами - добровольность приватизации жилища и ее безвозмездность, достигнутая в результате столкновений разных подходов, оказавшихся в итоге политическими. Политический подход к приватизации Г. Х. Попов определил так: "Доперестроечное общество можно разделить на две группы. Первые, их большинство, это те, кто как был ничем, так им и остался (то есть свободные от всякой собственности). Вторые, их меньшинство, это те, кто вышел из старого общества с запасом "прочности", в их руках власть, должности, связи, деньги, контроль и распоряжение собственностью. Ясно, что подход к перестройке этих двух групп общества принципиально различен. Первые борются за бесплатное разгосударствление земли, средств производства, недвижимости, за равные права всех граждан на созданную общим трудом государственную собственность. Вторые предпочитают делить государственную собственность с участием существующих структур - аппарата партии, министерств, председателей колхозов, профсоюзов и пр., вместо бесплатности, вводя при этом принцип выкупа собственности, чтобы отстранить неимущих" <11>. -------------------------------- <11> Попов Г. Х. Когда ищут врагов, их в конце концов находят среди друзей // Комсомольская правда. 1991. 26 марта.
Программа Шаталина - Явлинского предлагала передачу жилья в собственность проживающим в пределах нормы, определяемой не республиками, а местными Советами, с оплатой остальной части жилой площади сверх нормы по символической цене. При этом такая мера будет действовать лишь определенный срок (предлагалось до 01.07.91 или до 01.12.91). В дальнейшем выкуп квартир мог быть только по рыночной стоимости, а квартирная плата резко повышалась. Пройденный минимум в размере 9 кв. м был назван Госкомархитектурой при Госстрое СССР в расчете на одного человека при обсуждении Основных направлений жилищной политики в современных условиях <12>. Но этот размер был заниженным против уровня фактической обеспеченности жильем на тот период времени. В РСФСР колебания обеспеченности по регионам составляли от 13,4 кв. м до 17 кв. м жилой площади на одного человека. -------------------------------- <12> Известия ЦК КПСС. 1990. N 3. С. 14.
В связи с этим был уместен вопрос, задаваемый О. Богомоловым: "...но как объяснить народу, почему он должен выкупать то, что принадлежит ему по Конституции, что создано его трудом? А если не принадлежит и никогда не принадлежало, то не уйти от вопроса: в каком же обществе мы живем, что построили ценой стольких жертв и лишений?" <13>. -------------------------------- <13> Богомолов О. Каждому - по 5000 долларов // Российская газета. 1991. 24 апреля.
Неслучайно поэтому желание ряда местных органов самоуправления уйти от нищенского расчета в соответствии с нормативами в бесплатной передаче в собственность квартир проживающим в них семьям. Ими принимались решения о бесплатности передачи в собственность всей площади занимаемых квартир. Такое же решение принял и Федеральный закон. Реституция, принятая в ряде стран Восточной Европы, возвращающая право собственности на жилые дома, национализированные и муниципализированные после Октябрьской революции, в Российской Федерации исключалась. Разгосударствление первоначально приняло абсолютный характер во времени, отказавшись от ограничения по срокам его осуществления, от возмездности, нормированности жилого помещения, исключив на первых порах коммунальные квартиры, если у проживающих не было единства в принятии решений, а также от приватизации непригодных для постоянного проживания жилых домов и жилых помещений и площади специализированного жилищного фонда и площади в закрытых военных городках. Придомовые земельные участки не приватизировались. Определением Конституционного Суда РФ от 5 июня 1995 г. N 32-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина С. В. Трошина обращено внимание на следующее: "Особые правила приватизации, исключающие установление различных правовых режимов для отдельных жилых помещений в коммунальных квартирах и тем самым ограничивающие право проживающих в них граждан на приобретение этих помещений в собственность, введены в жилищное законодательство в целях защиты интересов тех нанимателей, которые по различным причинам не реализуют свое право на приватизацию... Ссылка заявителя на статью 19 Конституции Российской Федерации произвольна, поскольку запрет на приватизацию комнат в коммунальных квартирах, содержащийся в статье 4 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", является универсальным, не содержит каких-либо изъятий по признаку социальной, национальной или иной принадлежности и применяется ко всем гражданам без исключения". Через три года Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 ноября 1998 г. N 25-П признал запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах не абсолютным, приняв во внимание часть вторую статьи 16 Закона "Об основах федеральной жилищной политики", которой допускалось (при определенных обстоятельствах) передача освобождающихся в коммунальных квартирах жилых помещений в частную собственность. Была принята во внимание та часть статьи 4 Закона о приватизации жилья, по которой предприятия, учреждения, организации, в чьем управлении находился специализированный жилищный фонд, вправе были принимать отдельные решения о приватизации, как исключение из общего правила. Судебное обыкновение к этому времени сложилось таким образом, что коммунальная квартира могла быть объектом приватизации "только как совокупность всех ее жилых помещений, т. е. только в том случае, если все наниматели в такой квартире изъявляют желание стать собственниками занимаемого ими жилья. Тем самым реализация права на приватизацию жилого помещения ставилась в зависимость от субъективного усмотрения как самого собственника (владельца) жилья, так и нанимателя других жилых помещений в коммунальной квартире". В этом случае сосед-наниматель другого жилого помещения в этой квартире "может произвольно (необоснованно) препятствовать приватизации. Следовательно, оспариваемая норма не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанного положения статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации". При этом лица, желающие приватизировать жилое помещение, "лишены возможности реально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий как собственника, так и других нанимателей", что противоречило принципу равенства перед судом (часть 1 статьи 19 Конституции РФ). Поэтому Конституционный Суд РФ признал статью 4 Закона о приватизации жилья в части, ограничивающей этот процесс в коммунальных квартирах публичных жилищных фондов социального использования неконституционной (статьи 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3)). Стало быть, с 1998 г. жилое помещение в виде комнаты стало фактически самостоятельным объектом права собственности именно в коммунальной квартире, хотя часть первая ГК РФ (статья 288) задолго до этого судебного Постановления признала право собственности на жилое помещение. Однако ГК РФ понятие жилого помещения в виде комнаты не знает, а знает только в виде квартиры (статья 289) или жилого дома (статья 292). Группа Федеральных законов: 1) "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (статья 1), "Об образовании" (п. 1 статьи 39), "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (п. 7 статьи 27) в целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение гражданами доступного и бесплатного образования ввели запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, находящихся в управлении образовательных учреждений и вузов. Основное право собственности жилым помещением принесено в жертву праву на образование (статья 43 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ расценил очередное установление запрета на приватизацию жилых помещений, находящихся в управлении образовательных учреждений и вузов в сельской местности как свидетельство отступления от провозглашенного статьей 19 Конституции РФ принципа равенства и о дискриминации определенной категории граждан в зависимости от места жительства и рода занятий. Такой запрет не может не препятствовать осуществлению ими права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность, а следовательно владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции РФ), а также возможности требовать от органов государственной власти (местного самоуправления) обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище. При этом ранее установленный Законом трехлетний срок моратория Законом был заменен на неограниченный сроком запрет для граждан, работающих в сфере образования и проживающих в сельской местности. Этот запрет является таким умалением их права на приватизацию занимаемых жилых помещений, которое, по существу, означает его полную отмену, что противоречит требованиям статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Как и в советский период, постсоветским законодателем повторена ошибка распространения на уже занятые жилые помещения иного правового режима. "Такое ограничение не служит необходимым и соразмерным средством защиты конституционно признаваемых публичных интересов, а также прав и законных интересов других лиц". Нормы, содержащие запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными (муниципальными) образовательными учреждениями, признаны неконституционными. Признание каких-либо положений неконституционными по установленному правилу служит основанием для отмены в установленном порядке аналогичных положений в других нормативных правовых актах, содержащихся в них, и они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (статья 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Эта же норма Закона также запрещала приватизацию жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, находящегося в сельской местности. Однако законодатель эту норму не отменил, а Конституционный Суд РФ, к сожалению, не обязан выходить за рамки заявленных требований, содержащихся в жалобе, и даже не допускает очевидной аналогии в толковании Закона, какая требовалась, в частности, в этом случае. Согласно статьям 86 и 99 названного Закона пределами его проверки актов законодательства является исчерпывающим перечень названных им позиций и, прежде всего, устанавливается соответствие между ними и Конституцией РФ по содержанию норм на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Запрет, предусмотренный той же нормой, продолжал действовать, что послужило основанием для группы граждан обратиться с жалобой в Конституционный Суд РФ на неконституционность запрета. Его Определением от 10 декабря 2002 г. N 316-О <14> запрет был признан аналогичным в той мере, в какой норма о нем распространяется на жилищный фонд, находящийся вне территории учреждений социальной защиты населения. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2003. N 5. Ст. 503.
Пусть хотя бы с такими несуразностями, неконституционные положения, нарушающие конституционную основу жилищного законодательства, устранялись благодаря конституционному судопроизводству, в отличие от советского периода, когда нарушения Конституции консервировались и сохраняли свою разрушительную юридическую силу на долгие годы. Отсутствие самокритики у современного законодателя компенсируется функцией конституционного судопроизводства. 7. Учитывая материальную неподготовленность, низкую платежеспособность бывшего нанимателя, а теперь собственника занимаемого жилого помещения к несению бремени по капитальному ремонту, законодатель справедливо сохранил обязанность "за бывшим наймодателем... производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда" (статья 16). Государство (органы местного самоуправления), чтобы освободиться от этой обязанности, установило в Вводном законе Жилищного кодекса РФ дату 1 января 2007 г., когда эта норма признавалась утратившей силу. При этом не был принят во внимание колоссальный недоремонт за прошедшее время. И только Федеральным законом от 30 июня 2006 г. <15> изменили эту дату на 1 марта 2010 г. - срок такой же недолгий. Но на этот раз будущую отмену обязанности сопроводили принятием 21 июля 2007 г. Федерального закона "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" <16>, которым предусмотрены меры по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и по переселению проживающих в аварийном жилищном фонде. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881. <16> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799.
------------------------------------------------------------------
Название документа