К вопросу о полномочиях государственных органов Российской Федерации в условиях военного положения
(Долинин Д. Н.) ("Военно-юридический журнал", 2008, N 7) Текст документаК ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Д. Н. ДОЛИНИН
Долинин Д. Н., кандидат юридических наук, Московский пограничный институт ФСБ России, преподаватель кафедры общеправовых дисциплин.
Увеличение полномочий органов управления в условиях военного положения происходит именно за счет ограничения прав и свобод граждан. Это два взаимообусловленных процесса, начало которым дает единый правоприменительный акт. В Российской Федерации в основном сформировалась система субъектов обеспечения национальной безопасности, используемая в условиях военного положения <1>. -------------------------------- <1> См.: Концепция национальной безопасности. Утв. Указом Президента Российской Федерации 1997 г. N 1300 // Российская газета. 1997. 26 дек.
На федеральном уровне в систему входят следующие органы управления указанной деятельностью: Президент Российской Федерации, который осуществляет координацию деятельности и оперативное руководство остальными субъектами: Советом Безопасности Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, участвующими в обеспечении обороны и безопасности, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России), Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России). На региональном и местном уровнях в систему обеспечения безопасности входят соответствующие структуры органов власти и управления, действующие в пределах предоставленных им законом прав и полномочий с учетом разделения компетенции федеральных, региональных и местных субъектов управления. Целью функционирования указанной системы является создание и поддержание необходимого уровня безопасности государства, защиты прав и свобод, жизни и здоровья граждан, собственности и общественных институтов в условиях действия режима военного положения. Необходимо отметить, что функционирование данной системы невозможно без четкого взаимодействия указанных органов, которое, как правило, осуществляется на основе совместных приказов. В теории и практике обеспечения безопасности страны взаимодействие - один из основных этапов организации исполнения принятых решений. А одной из основных форм взаимодействия является совместная разработка нормативных актов, регулирующих функции взаимодействующих сторон. Таким образом, издание совместных нормативных актов органами, участвующими непосредственно в ограничении прав и свобод в условиях военного положения, играет одну из важных ролей в обеспечении данного режима. Так же остро задачи правового регулирования в указанной области в целях обеспечения безопасности государства встают и в деятельности органов ФСБ России. Назрела необходимость принятия ряда нормативных правовых актов, определяющих компетенцию органов федеральной службы безопасности и органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения. Разграничение компетенции указанных органов приведет, по нашему мнению, к четкой правовой регламентации объектов, непосредственно на которых будет осуществляться деятельность данных органов, напрямую связанная с обеспечением военного положения. Стоит также напомнить, что заблаговременная правовая регламентация компетенции ФСБ России и МВД России в условиях военного положения позволит более согласованно действовать в то время, когда осуществлять данную регламентацию будет уже поздно. Введение режима военного положения, а также необходимость его реализации неизбежно потребует уточнения полномочий и существенной корректировки правового статуса указанных федеральных органов исполнительной власти, что, как уже отмечалось, является общепринятым условием и в мировой практике. Многообразие деятельности органов, обеспечивающих реализацию режимов военного положения, вызывает необходимость создания структур управления ими с таким расчетом, чтобы все они охватывались единым управленческим началом. Опыт создания таких структур, функционирующих в условиях военного и чрезвычайного положения, говорит об их разнообразии, вызванном как особенностями каждого конфликта, так и отсутствием достаточного опыта организации деятельности сил, участвующих в реализации режимов военного и чрезвычайного положения. Как уже неоднократно утверждалось, на вершине субординационной вертикали, обеспечивающей введение и поддержание режима военного положения, в соответствии со ст. 87 Конституции Российской Федерации, находится Президент Российской Федерации, который хотя и не относится ни к одной из ветвей власти в Российской Федерации, тем не менее осуществляет руководство некоторыми федеральными органами исполнительной власти, выводя их из-под компетенции Правительства Российской Федерации (ФСБ России, Министерства обороны России, МВД России, МИД России, ФСО России и др.) <2>. Таким образом, мы считаем необходимым конкретизировать полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, определив и разграничив их непосредственную долю участия в организации и поддержании режима военного положения. -------------------------------- <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 21. Ст. 2023; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
По указанным основаниям представляется целесообразным конкретизировать полномочия Президента Российской Федерации в области объявления и поддержания режима военного положения в отдельной статье Федерального конституционного закона "О военном положении", содержание которой не только должно учитывать последние достижения конституционного (государственного) права и военного права Российской Федерации, но и соответствовать правам и обязанностям Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности государства в целом как гаранта прав и свобод. В этой связи необходимо кратко проанализировать федеральное законодательство о полномочиях Президента Российской Федерации в данной сфере, связанных с объявлением военного положения. Как известно, в соответствии со ст. ст. 80, 82 - 83, 87 - 89 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации как Глава государства и Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации наделен широкими полномочиями в области обороны, которые конкретизированы в ст. 4 Закона "Об обороне" <3>. Так, в компетенцию Президента Российской Федерации входит осуществление руководства Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами, утверждение Положения о территориальной обороне, Плана гражданской обороны, а также решение других важных вопросов в области оборонной безопасности, в той или иной мере связанных с осуществлением режима военного положения. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.
Необходимо отметить, что перечисленные полномочия Президента Российской Федерации также согласуются с требованиями ч. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" <4>, устанавливающей, что Президент Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций, включая утверждение по представлению Правительства Российской Федерации положений о них и назначение их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. -------------------------------- <4> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
На основании изложенного представляется возможным сделать вывод о том, что полномочия Президента Российской Федерации по объявлению и обеспечению военного положения являются определяющими в системе властных полномочий федеральных органов государственной власти и охватывают достаточно широкий спектр разноплановых функций организующего, руководящего, контрольного, правового и иного характера. Своевременная реализация Президентом Российской Федерации указанных полномочий по объявлению и поддержанию военного и чрезвычайного положения крайне важна для последующей организации деятельности всего государственного аппарата и эффективного функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в условиях военного и чрезвычайного положения. Это связано с тем, что право Президента Российской Федерации объявлять военное и чрезвычайное положение не может рассматриваться в качестве специфической функции, а является составной частью его обширных полномочий по охране суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации <5>. -------------------------------- <5> См.: Военное право: Учебник / Под ред. Н. И. Кузнецова, Б. Ф. Старова. М.: Военный университет МО РФ - Всеармейский издательский центр гуманитарной учебной литературы, 1996.
Не менее важно участие Вооруженных Сил Российской Федерации в поддержании режима военного положения. При этом необходимо отметить, что представляется целесообразным по аналогии с задачами и полномочиями внутренних войск МВД России оформить полномочия соответствующих подразделений Министерства обороны Российской Федерации, участвующих в обеспечении режима военного положения. Это в какой-то степени расширило их возможности при выполнении задач по поддержанию режима военного положения. Несомненно, пограничные органы федеральной службы безопасности и Вооруженные Силы Российской Федерации имеют несколько иное предназначение. Согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона "Об обороне" Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против нашей страны, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами, подписанными Россией, а пограничные органы федеральной службы безопасности уполномочены в области защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона "О Федеральной службе безопасности"). Однако п. 3 ст. 10 и п. 4 ст. 12 соответственно дают возможность Президенту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации и органы федеральной службы безопасности к выполнению задач с использованием вооружения не по их прямому предназначению. Соответствующий указ Президента Российской Федерации утверждается Советом Федерации (подп. 6 п. 2 ст. 4 и подп. 3 п. 1 ст. 5 Федерального закона "Об обороне"). Возможность привлечения пограничных органов федеральной службы безопасности и Вооруженных Сил Российской Федерации в условиях военного положения часто не только оправданно, но и просто необходимо. Нельзя не отметить, что пограничная служба Федеральной службы безопасности Российской Федерации самостоятельно принимает решения о временном ограничении, приостановлении или прекращении деятельности физических и юридических лиц, осуществляемой на Государственной границе Российской Федерации. По мнению автора, полномочия органов, участвующих в обеспечении безопасности и обороны государства, общественного порядка и осуществлении режима военного положения, должны быть обязательно закреплены в законодательном порядке, так как их деятельность затрагивает интересы большого круга субъектов правоприменения. На основе анализа полномочий государственных органов Российской Федерации в области ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения автор приходит к выводу об особенностях соотношения интересов личности, общества и государства при ограничении прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения в Российской Федерации. Таким образом, в условиях действия указанного режима могут ограничиваться почти все имущественные и личные неимущественные права человека и гражданина, и наделение государственных органов Российской Федерации властными полномочиями в области ограничения прав и свобод человека и гражданина выступает важнейшей гарантией обеспечения реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, перечисленных в ст. ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции Российской Федерации, и осуществляется исключительно в интересах личности, общества, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
------------------------------------------------------------------
Название документа