Развитие правового института жилищного обеспечения военнослужащих в период с 1825 по 1928 год
(Калюжная М. А.) ("Военно-юридический журнал", 2008, N 7) Текст документаРАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ПЕРИОД С 1825 ПО 1928 ГОД
М. А. КАЛЮЖНАЯ
Калюжная М. А., аспирант МПИ ФСБ России.
Правовое регулирование жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей было неодинаковым в разные периоды истории и имело свои специфические особенности, являющиеся отражением экономического строя и политики России в определенный период. Словарь Ожегова определяет институт как "совокупность норм права в какой-либо области, общественные отношения" <1>. -------------------------------- <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. 24-е изд. М.: Оникс 21 век, 2003.
В XVII в. происходит формирование военной службы как государственной, что, по мнению автора, связано было с появлением регулярной армии и необходимостью изменений в системе обеспечения и содержания армии. В указанный период формируется всеобщая система защиты государства, впоследствии ставшая основанием для появления развитой сети пограничных городков <2>. В эпоху правления Петра I образуется регулярное войско. В этот период офицеры обеспечиваются квартирами и пастбищами для лошадей. Основным видом обеспечения становится денежное содержание, зависящее от звания и подданства. В связи с увеличением затрат на армию и флот государство могло обеспечивать воинов только служебными квартирами на период службы. Со второй половины XVIII в. осуществлялся переход на казарменное содержание солдат, для этого велось строительство казарм, в связи с чем отпала необходимость расположения основной части войск в домах обывателей. Следует согласиться с мнением Л. М. Пчелинцевой, что проблема предоставления жилья увольняемым с военной службы офицерам не являлась предметом исследования русских военных юристов как неактуальная для того времени <3>. На первое место в указанный период выходила денежная форма обеспечения. В XVIII в. присутствует сочетание различных форм денежного и натурального обеспечения воинов и их семей, в особенности воинов, уволенных со службы: 1) поместная форма обеспечения (от слова "поместье" - поземельное владение, которое давалось служивым людям в собственность). Военнослужащие получали землю задолго до увольнения, в период службы, что позволяет говорить о заблаговременной заботе, хотя и носившей избирательный характер; 2) "денежная" форма обеспечения (на приобретение дома или получение доходов со дворов после ухода в отставку. Офицерам вместо жалованья в период службы давались дворы, на "кормление" могли передаваться целые города); 3) содержание отставных воинов при монастырях (военнослужащие, уволенные с военной службы, ставшие инвалидами и не обеспеченные жильем, пожизненно прикреплялись на содержание к монастырям). -------------------------------- <2> О структуре пограничной стражи см.: Плеханов А. М. Отдельный корпус пограничной стражи России. М.: Граница, 1993. С. 24. <3> См.: Пчелинцева Л. М. Право военнослужащих на жилище: Теоретический аспект. М.: Норма, 2004. С. 58.
Существовавший в дореволюционной России в XIX - XX вв. порядок обеспечения квартирным довольствием достаточно подробно регламентировался действовавшим в тот период законодательством (Устав о земских повинностях, Свод военных постановлений 1869 г., Положение о воинской квартирной повинности 1874 г.) <4>. Порядок обеспечения жильем военнослужащих условно делился на: обеспечение жильем высших офицеров в период прохождения службы в форме "постоянной повинности" (выделение квартир от земств по месту нахождения воинских частей), размещения на казенных квартирах, а также в форме получения "квартирных денег" для оплаты найма квартир; обеспечение жильем уволенных военнослужащих и членов их семей (поместная форма обеспечения) путем выдачи земельного владения, которое осуществлялось заблаговременно во время прохождения службы, а также иных форм обеспечения (проживание с содержанием отставных военных в монастырях, а также помещение в больницы и инвалидные дома военнослужащих, имеющих тяжелые заболевания). Квартирным обеспечением пользовались и члены семьи офицера, в число которых входили жена, дети и близкие родственники (отец, мать, незамужние сестры), находившиеся на попечении офицера <5>, что нельзя не назвать положительным моментом по сравнению с настоящим временем. -------------------------------- <4> См.: Устав "О земских повинностях", Свод военных постановлений 1869 года, Положение "О воинской квартирной повинности" 1874 года // Сборник узаконений по военному ведомству. Варшава, 1887; Коломацкий С. С. Сборник распоряжений Правительства о квартирном довольствии войск. Херсон, 1885. <5> См.: Родионов Г. С. Сборник распоряжений и узаконений по военному ведомству. Варшава, 1887. С. 22.
Таким образом, в начале XIX в. чаще всего использовалась постоянная повинность, поскольку государство не имело возможности обеспечить всех военных казенными квартирами. Постепенно она стала заменяться "квартирными деньгами", и условия квартирного довольствия улучшались с ростом должностного положения и с учетом семьи военнослужащего <6>. С 1858 г. увеличивается размер таких денег, включавших денежные средства по оплате квартиры, по оплате содержания конюшни, денежные средства по оплате отопления и освещения. С этого момента "квартирные" деньги стали являться составляющей материального обеспечения военнослужащих. Кроме того, существовал еще один интересный способ обеспечения военнослужащих: в воинских частях мог создаваться "жилищный капитал" (ссуда), который использовался офицерами на строительство собственных жилых домов. -------------------------------- <6> См.: Федотов И. А. Совершенствование системы пенсионного обеспечения военнослужащих в Российской Федерации. М.: URSS, 2006. С. 31.
Вторая половина XIX в. характеризуется проведением военной реформы 1860 - 1870 гг., целью которой было ликвидировать военную отсталость армии. В это время начинает складываться система жилищного обеспечения военнослужащих как элемента системы социального обеспечения военнослужащих России. В Своде военных постановлений 1869 г. <7> квартирному довольствию уделялся целый раздел. Казенные квартиры офицерам отводились в нанимаемых домах от казны, их размер определялся табелем и не зависел от состава семьи <8>. Военнослужащим также выдавались квартирные деньги для найма помещений с отоплением и освещением. Законодательством второй половины XIX в. определялся порядок корректировки денежных сумм, выделяемых государством на наем квартир военнослужащим. Хотелось бы согласиться с мнением Ю. О. Гавриловой, что в случае выплаты дополнительного вознаграждения за счет средств местного бюджета местные органы были отягощены содержанием жилых помещений для военнослужащих. Таким образом, в конце XIX в. военнослужащие обеспечивались жильем: путем выплаты квартирных денег из государственного бюджета и дотаций из местных при недостаточности первых; путем предоставления квартир военнослужащим в домах; путем предоставления казенных квартир на время службы; путем предоставления "жилищного капитала" (ссуды) на строительство собственных жилых домов; выдачей земельного надела военнослужащим, увольняющимся с военной службы (еще в период службы). -------------------------------- <7> Свод военных постановлений Российской империи. Херсон, 1869. <8> См.: Военное законодательство Российской империи (Кодекс русского военного права). Российский военный сборник. Вып. N 10. М.: Воен. университет, 1996. С. 287; Гаврилова Ю. О. Права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на служебные жилые помещения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.
Целесообразно выделить основные черты, свойственные жилищному обеспечению того времени: заблаговременность предоставления жилья или земельных наделов военнослужащим, уволенным с военной службы; реализация прав военнослужащих на жилье; комплексность в обеспечении жильем, т. е. использование различных способов обеспечения. При недостаточности финансирования из бюджета применялись выплаты из местных бюджетных средств или при недостаточности квартир предоставлялся земельный надел. Поражение в Русско-японской войне в 1905 г. выявило серьезные недостатки в системе комплектования и подготовки офицерских кадров. Появляется необходимость теоретического обоснования установления льгот для военнослужащих, так как их правовое положение отличалось от обычных подданных Российской империи. По мнению юристов, это было связано с развитием военного права и выделением его предмета исследования <9>. Были установлены льготы по квартирному налогу и т. д. В связи с недостаточностью финансирования военнослужащие не могли полностью реализовать право на жилье. Существовали определенные особенности в жилищном обеспечении военнослужащих на период военных действий. При вступлении России в Первую мировую войну Николаем II в 1914 г. было предоставлено право чинам военного ведомства, как действующим, так и из запаса, расторгнуть договоры по найму квартир. В то же время семье офицера продолжалась выплата "квартирных" денег. Обеспечение жильем военнослужащих в России в дореволюционный период (XIX - XX вв.) имеет большое значение, так как дает возможность проследить решение жилищных проблем военнослужащих и применение конкретных мер. Изменения в положении с обеспечением жильем произошли после Октябрьской революции 1917 г. в связи с изменениями состава офицерского корпуса и разрухи после Гражданской войны. Жилищная проблема в армии приобрела большое значение по причине непригодности для проживания имеющихся квартир и дороговизны жилья по найму. -------------------------------- <9> См.: Добровольский А. М. Особенности положения военнослужащих в области публичного права. СПб., 1913. С. 3; Гаврилова Ю. О. Указ. соч. С. 22.
Создание нового государственного строя и новой социально-экономической ситуации в России вызвало необходимость сформировать нормативную базу, которая отвечала бы интересам построения государства. В этой связи Постановлением Совета Обороны СССР от 18 декабря 1918 г. <10> были образованы квартирные комиссии по предоставлению временного жилья в воинских частях для военнослужащих, участвующих в боевых действиях. По окончании военных действий квартирные комиссии были упразднены с передачей их аппарата в распоряжение жилищного отдела Народного комиссариата внутренних дел и местных жилищных подотделов с возложением на них функций предоставления жилья военнослужащим. В условиях достаточно активно осуществляемых реформ в 20-е годы прошлого столетия СНК был издан Циркуляр Главного управления коммунального хозяйства НКВД от 24 декабря 1921 г. N 552 "Об улучшении жилищных условий военнослужащих" <11>. Он определил первоочередность получения жилья военнослужащими по сравнению с другими категориями граждан, нуждающихся в жилье. Значение данного нормативного акта состояло в том, что он впервые в России прямо указал на необходимость удовлетворения жилищной потребности военнослужащих в первоочередном порядке. Следующим этапом развития льготного порядка обеспечения военнослужащих жильем явилось принятие двух нормативных актов: 1) Приказ Революционного военного совета Республики и Народного комиссариата внутренних дел СССР от 21 апреля 1922 г. N 1000 <12>, определивший механизм реализации льготного порядка обеспечения жильем военнослужащих. С этого момента на начальников военных учреждений была возложена обязанность выдавать справки, удостоверяющие жилищные права военнослужащих и членов их семей, а также представительствовать в суде в качестве третьих лиц в случае жилищных споров военнослужащих. Необходимо отметить важность указанного Приказа для исторического развития механизма защиты жилищных прав военнослужащих, состоящую в том, что впервые законодательно закрепляется представительство начальников военных учреждений в суде по жилищным спорам военнослужащих; 2) утверждение Постановлением Центрального исполнительного комитета СССР от 29 октября 1924 г. Кодекса законов "О льготах и преимуществах для военнослужащих Рабоче-Крестьянской Красной Армии и Красного Флота СССР и их семей" <13> явилось попыткой решить вопросы материального и бытового обеспечения военнослужащих. -------------------------------- <10> Постановление Совета Обороны "Об образовании жилищных комиссий" // Собрание законов и распоряжений СССР. М., 1918. N 16. <11> См.: Пчелинцев С. В. Квартирное довольствие военнослужащих после гражданской войны // Военно-юридический журнал. 2004. N 7. С. 40. <12> Приказ Революционного военного совета Республики, Народного комиссариата внутренних дел СССР. N 1000 // Жилищное законодательство РСФСР / Сост. В. Н. Гурский. М., 1924. С. 183, 184, 192. <13> См.: Собрание узаконений и распоряжений СССР. N 28. М., 1924. С. 190.
Кодекс "О льготах и преимуществах для военнослужащих" стал первым кодифицированным законодательным актом в жилищной сфере. Впервые в нем появляется понятие "льготы" для военнослужащих при увольнении с военной службы. Жилищная площадь для данной категории лиц предоставлялась в первую очередь перед другими категориями граждан и в установленном законом порядке (использовать льготу можно было не позднее 6 месяцев со дня увольнения и по месту жительства до военной службы). Военнослужащим командного состава предоставлялось право пользоваться дополнительной площадью <14>. В Кодексе не получили подтверждения нормы о порядке обеспечения жильем, поэтому требовалось принятие иного нормативного акта. Таким образом, после 1917 г. военнослужащие получают преимущественное право на обеспечение жильем после увольнения с военной службы. Это было связано с процессом демобилизации военнослужащих и требовало осуществления значительных мероприятий со стороны государства. Помимо предоставления льгот государство возложило на местные исполкомы и советы защиту жилищных и иных интересов красноармейцев и членов их семей в случае нарушения их интересов. Таким образом, можно говорить о появлении обеспечения восстановления нарушенных прав военнослужащих. -------------------------------- <14> См.: Пчелинцев С. В. Квартирное довольствие военнослужащих после гражданской войны // Военно-юридический журнал. 2004. N 7. С. 41.
Дальнейшее развитие жилищного обеспечения военнослужащих выразилось в утверждении Инструкции Наркомвоенмора и Народного комиссариата внутренних дел СССР от 1928 г. N 223/ХО/9 "О порядке обеспечения жильем в городах лиц кадрового начальствующего состава армии, переводимых по службе в другой город" <15>. В ней конкретизировался: порядок выделения городскими советами жилой площади по заявкам начальников гарнизонов; половина от оплаты по ставке квартирной платы; сохранение жилья за военнослужащими при нахождении в длительной командировке. Таким образом, система жилищного обеспечения военнослужащих в России в своем развитии была связана с процессом становления военной службы как особого вида государственной службы и отражала экономическое развитие России в определенный период, оказывала влияние на законодательство в области жилья военнослужащих. Законодательство о жилищном обеспечении военнослужащих развивалось активными темпами, что дало правовую основу для развития в будущем. ----------------------------- <15> См.: Захаров И. Т. Жилищное законодательство. М., 1929. С. 191; Собрание законов СССР. М., 1924. N 21. С. 198.
------------------------------------------------------------------
Название документа