Ответственность за непредоставление жилья при увольнении в запас: современная судебная практика

(Скворцов Д. Д.)

("За права военнослужащих", 2009)

Текст документа

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЬЯ

ПРИ УВОЛЬНЕНИИ В ЗАПАС: СОВРЕМЕННАЯ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Д. Д. СКВОРЦОВ

Скворцов Д. Д., военный прокурор отдела военной прокуратуры ПУрВО, подполковник юстиции.

Обсуждая проблемы теории и практики юридической ответственности военных организаций за непредоставление жилья военнослужащим при увольнении в запас, нельзя не отметить, что в соответствии с современной судебной практикой квартиры по избранному месту жительства, если таковое находится не в пределах гарнизона, где окончена военная карьера, по судебному решению не предоставляются.

Проблемные вопросы обеспечения военнослужащих жильем и разрешения судом споров по гражданским делам о жилищных правах требуют отдельного анализа.

В настоящей статье автором предпринята попытка осветить проблему исходя из практики рассмотрения Приволжским окружным военным судом и входящими в его состав гарнизонными военными судами гражданских дел указанной категории.

Сразу необходимо отметить, что ответственность всех, не только военных, организаций за непредоставление военнослужащим, увольняемым в запас, жилья в некоторых случаях стала эфемерной. И причины возникновения такой ситуации в значительной степени обусловлены отсутствием должного законодательного регулирования.

Так, обеспечение военнослужащих жильем по избранному месту жительства в соответствии с п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилых помещений в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Однако этот порядок в настоящее время подзаконными нормативными актами не определен. Поэтому судебная практика складывается в ущерб интересам военнослужащих.

К примеру, военнослужащая по контракту Ефимова обратилась в 2007 г. в Оренбургский гарнизонный военный суд с заявлением, в котором указала, что приказом командира войсковой части 21617 от 14 мая 2007 г. N 96 она была уволена с военной службы в отставку по подп. "а" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", т. е. по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, и исключена из списков личного состава части.

Полагая, что при увольнении с военной службы и исключении из списков части командование не обеспечило ее государственным жилищным сертификатом для приобретения жилого помещения, заявитель просила признать приказ командира войсковой части 21617 от 14 мая 2007 г. N 96 в части исключения из списков личного состава незаконным и обязать командира восстановить ее на военной службе до обеспечения жилым помещением по избранному месту жительства.

Решением Оренбургского гарнизонного военного суда от 10 августа 2007 г. в удовлетворении заявления Ефимовой было отказано по следующим основаниям.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" на командовании воинских частей лежит обязанность по обеспечению военнослужащих жилыми помещениями по месту службы.

Как установлено п. 1 ст. 23 того же Закона, не могут быть без их согласия уволены с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или организационно-штатным мероприятиям военнослужащие, имеющие выслугу 10 лет и более и признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий по нормам, установленным законодательством.

Из приведенной нормы Закона следует, что препятствием для увольнения военнослужащего с военной службы является его необеспеченность по месту службы жилым помещением по установленным законодательством нормам и несогласие военнослужащего с этим увольнением по вышеуказанному основанию.

При желании указанных военнослужащих, как далее установлено той же нормой Закона, получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в ином порядке, а именно обеспечение указанных военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями по избранному месту жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилья, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов.

Поскольку Ефимова по месту службы обеспечена жилым помещением для постоянного проживания по установленным нормам, то нуждающейся в улучшении жилищных условий по месту службы не является. Таким образом, требование закона об обеспечении военнослужащего жильем по месту службы в отношении Ефимовой командованием части было выполнено.

Что же касается необеспечения Ефимовой в последний год военной службы государственным жилищным сертификатом для приобретения жилья в избранном ею для постоянного проживания после увольнения месте (т. е. не по месту службы), то в соответствии с действующим законодательством данное обстоятельство, во-первых, не препятствует увольнению данной категории военнослужащих в запас, во-вторых, безусловно свидетельствует о том, что права в жилищной сфере данной группы военнослужащих сужены условиями выпуска сертификатов.

Так, в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 23 указанного Закона военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, подлежащим увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, в последний год военной службы Министерством обороны Российской Федерации по желанию военнослужащего выдается государственный жилищный сертификат для приобретения жилого помещения на семью в избранном после увольнения с военной службы месте жительства в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Действовавшие ранее Правила выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 гг., входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг., утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522.

Пункт 5 названных Правил содержал положение о том, что военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, приобретают право на получение сертификата за год до увольнения с военной службы. Аналогичное положение содержится и в п. 9 ныне действующих Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153.

В данном случае заявитель, продлевая срок службы в установленном законом порядке, автоматически продлевала сроки включения ее в программу обеспечения жилищными сертификатами. При этом она, по существу, являлась лицом, не обеспеченным жильем в избранном после увольнения в запас месте службы.

Такое законодательное ограничение, помимо увеличения государственных расходов на предоставление данной категории военнослужащих ГЖС ввиду инфляционной составляющей, по существу, ограничивает конституционное право на свободу выбора места жительства и передвижения.

В случае возможности обеспечения ГЖС не за год, а ранее того, Правительство Российской Федерации несло бы меньшие расходы (с учетом инфляции), а желающие воспользоваться ГЖС военнослужащие из числа указанной категории реализовывали бы свое право вне субъективно-правового ограничения - за год, за два, три и ранее до увольнения в запас по предельному возрасту.

Другой аспект рассматриваемой проблемы указывает на необходимость исключения разноведомственного подхода к нормативному регулированию сходных вопросов социального обеспечения военнослужащих.

Так, положения нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации распространяются лишь на военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации. Поэтому суды отказывают в удовлетворении требований военнослужащих иных ведомств там, где аналогичные требования военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации, несомненно, удовлетворяются судами.

К примеру, 18 августа 2003 г. военнослужащий Лоскутов подал рапорт командиру войсковой части 2095 о своем увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на ней. Однако до настоящего времени этот рапорт не реализован в связи с необеспечением военнослужащего жилым помещением по установленным нормам. Его обращения о предоставлении жилья во внеочередном порядке командованием оставлены без удовлетворения.

Считая указанные действия командира войсковой части 2095 незаконными, Лоскутов обратился в Казанский гарнизонный военный суд с заявлением, в котором просил обязать ответчика обеспечить его жильем по установленным нормам во внеочередном порядке.

Суд первой инстанции требования заявителя удовлетворил.

Рассмотрев дело по кассационной жалобе ответчика, судебная коллегия отменила решение суда и приняла новое - об отказе в удовлетворении заявленного требования по следующим основаниям.

Свой вывод о наличии у Лоскутова права на внеочередное получение жилья гарнизонный суд мотивировал тем, что в соответствии со ст. ст. 15 и 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" обеспечение жильем военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, возложено на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. При этом увольняемые в запас по достижении предельного возраста, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями военнослужащие, имеющие выслугу 10 и более лет, к категории которых относится Лоскутов, не обеспеченные по установленным нормам жилыми помещениями, не могут быть без их согласия уволены с военной службы без предоставления им жилья, а также исключены из списка на получение жилого помещения (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту службы.

Исходя из общности статуса военнослужащих, проходящих военную службу в различных органах исполнительной власти, недопустимости дискриминации и ущемления их прав, суд первой инстанции пришел к выводу, что в связи с увольнением с военной службы Лоскутов имеет преимущественное право перед другими военнослужащими на получение жилья, а поэтому возложил на командование обязанность обеспечить его жилым помещением по установленным нормам во внеочередном порядке.

Однако такие выводы гарнизонного суда не основаны на законе и являются ошибочными.

Действительно, ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, возложена обязанность по обеспечению военнослужащих, в том числе и увольняемых в запас, жилыми помещениями по установленным нормам.

Вместе с тем ни названная норма, ни ст. 23 указанного Закона, которыми руководствовался суд первой инстанции при принятии решения, не предоставляют увольняемым в запас военнослужащим право на получение жилья во внеочередном порядке.

Не предусмотрено внеочередное предоставление жилых помещений указанной категории граждан и ст. 57 ЖК РФ, содержащей исчерпывающий перечень лиц, обладающих таким правом.

Согласно указанной норме наряду с гражданами, перечисленными в ст. 37 ЖК РСФСР, право на внеочередное получение жилого помещения может быть предоставлено в случаях, предусмотренных действующим законодательством. В частности, такое право предоставлено п. 12 Инструкции, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, военнослужащих, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, увольняемых в запас по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями.

Однако неправомерно распространять положение указанной Инструкции, действующей в Вооруженных Силах Российской Федерации, на правоотношения, возникшие между Лоскутовым и командиром войсковой части 2095, потому что Лоскутовым был заключен контракт о прохождении военной службы не с Министерством обороны Российской Федерации, а с Федеральной службой безопасности Российской Федерации, где действуют свои Примерные правила решения жилищных вопросов, утвержденные Приказом Министерства безопасности Российской Федерации от 27 июля 1993 г. N 285, которыми не предусмотрено обеспечение увольняемых сотрудников указанного ведомства жильем во внеочередном порядке.

Поскольку в Федеральной службе безопасности Российской Федерации имеется нормативный акт, регулирующий спорные правоотношения, то у суда первой инстанции отсутствовали основания руководствоваться при их разрешении нормативными актами, действующими в Министерстве обороны Российской Федерации.

Согласно ст. 6 ГК РФ аналогия закона применяется только в том случае, если отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота.

Нельзя в данном случае руководствоваться и нормой о единстве статуса военнослужащих, так как право на внеочередное предоставление жилья увольняемым в запас установлено нормативным актом для военнослужащих конкретного ведомства, а не для всех федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.

Решение данной проблемы требует издания единых ведомственных нормативных актов или урегулирования данного вопроса на уровне Правительства Российской Федерации.

В отдельных случаях права военнослужащих ущемлены и практика рассмотрения жилищных споров складывается не в пользу данной категории лиц ввиду того, что правовую определенность в вопросе правоприменения высший судебный орган дал без учета особенностей жизни и деятельности семей военнослужащих, в ущерб прав не последних, а членов их семей. Однако совместное проживание и ведение совместного хозяйства членами единой семьи не позволяют считать, что если права кого-либо из членов семьи военнослужащего в жилищной сфере нарушены или как-либо ограничены, то субъективные права самого военнослужащего остались прежними.

Так, право обеспечения дополнительной жилой площадью имеют отдельные категории военнослужащих, а именно командиры воинских частей, военнослужащие, имеющие почетные звания Российской Федерации, военнослужащие - преподаватели военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, военнослужащие - научные работники, имеющие ученые степени или ученые звания. Их права подлежат учету при обеспечении ГЖС.

Однако права других членов семьи военнослужащего на дополнительную жилую площадь при расчете размера субсидии по государственному жилищному сертификату не учитываются и могут быть реализованы только при обеспечении их государственной или муниципальной жилой площадью по договору социального найма, что подтверждено Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 50-О. Внесение правовой определенности в этот вопрос высшим судебным органом исключает какие-либо дальнейшие комментарии связанной с этим проблематики, но факт сужения прав военнослужащих в этом аспекте остается существующим в действительности.

После того как в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" были внесены изменения в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2007 г. N 5 "Об изменении и дополнении некоторых постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации по общим вопросам судебной деятельности", военнослужащие, обеспеченные жильем по месту службы и имеющие право на увольнение с одновременным обеспечением жильем не по месту службы, по избранному ими иному месту жительства, не получали в судах в 2007 - 2008 гг. удовлетворения заявленных ими притязаний на восстановление в списках воинской части и на улучшение жилищных условий. Иными словами, жилья в избранных населенных пунктах они не получали на основании того, что порядок его предоставления Правительством не определен, а в списках военнослужащих их не восстанавливали в связи с тем, что жильем по месту службы они и их семьи обеспечены. Вследствие этих сложившихся социально-правовых условий, достаточно значительное количество семей военнослужащих из-за отсутствия жилья стало вынужденно оставаться проживать по месту последней службы, дислокации их воинских частей, в военных городках и гарнизонах, увеличивая таким образом списки лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые ведутся командованием воинских частей и не ведутся органами местного самоуправления в отношении данной категории лиц, как правило, трудоспособных, квалифицированных и образованных, продолжающих свою активную деятельность и после увольнения в запас.

Согласно содержанию п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в указанной норме содержится запрет на увольнение соответствующей категории военнослужащих, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, без предоставления жилых помещений.

Однако данная норма не конкретизирует место, где должно быть предоставлено жилье.

Вместе с тем в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, военнослужащим в течение срока службы жилые помещения предоставляются по месту службы, и лишь в связи с предстоящим увольнением, зачастую уже имея предоставленное им жилье по последнему месту службы, военнослужащие получают возможность вновь получить жилье за счет средств федерального органа, в котором предусмотрена военная служба, в избранном после увольнения месте жительства.

10 мая 2006 г. жилищной комиссией войсковой части 28837 майору Носачу была выделена трехкомнатная квартира общей площадью 73,54 кв. м по адресу: поселок Рощинский, д. 13 "а", кв. 2, однако он от ее получения отказался.

14 декабря 2006 г. Носачу вновь предлагалось указанное жилье по месту службы либо участие в государственной жилищной программе "Государственные жилищные сертификаты", однако заявитель от этого также отказался, мотивируя это тем, что желает получить квартиру в городе Самаре.

Между тем обеспечение военнослужащих и членов их семей жильем по избранному месту жительства в соответствии с п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе и при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Однако в настоящее время этот порядок не определен.

Носач заключать новый контракт о прохождении военной службы сверх предельного возраста пребывания на военной службе отказался и изъявил желание уволиться с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на ней.

Своим рапортом заявитель подтвердил свое волеизъявление на увольнение по указанному выше основанию.

При таких данных, с учетом неоднократного отказа Носача от предоставленного служебного жилья по установленным нормам по месту военной службы, суд признал заявителя обеспеченным служебным жильем по месту военной службы. Поскольку запрета на увольнение с военной службы военнослужащих, обеспеченных жилыми помещениями по месту службы, нет, то решение суда об отказе в восстановлении заявителя на военной службе не может быть признано незаконным.

Однако социальная проблема семьи Носач осталась вне сферы правового регулирования, несмотря на решение судебного органа и правильное применение действующего Закона.

С учетом изложенного представляется, что принятие соответствующих мер по изложенным выше проблемным вопросам находится вне сферы компетенции правоприменительных органов. И неизвестно, как скоро исполнительная власть планирует в будущем решить этот вопрос, применив правовой способ именно нормативного, а не судебного регулирования проблемы, ибо, как видно, органы судебной власти в отсутствие такого регулирования юридической ответственности за необеспечение жильем увольняемых военнослужащих на органы военного управления и территориальные органы власти не возлагают в некоторых случаях именно за отсутствием оснований.

Название документа