Федеральное законодательство о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: к вопросу о предмете правового регулирования
(Воробьев Е. Г.) ("Военно-юридический журнал", 2009, N 2) Текст документаФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О НАКОПИТЕЛЬНО-ИПОТЕЧНОЙ СИСТЕМЕ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ: К ВОПРОСУ О ПРЕДМЕТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Е. Г. ВОРОБЬЕВ
Воробьев Е. Г., начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Голицынского пограничного института ФСБ России, доцент, кандидат юридических наук.
Писать в наши дни об ипотеке вообще и о накопительно-ипотечной системе (далее - НИС) в частности дело не совсем благодарное. Слишком уж много отрицательного материала, негативных эмоций сопровождает теперь подобную тематику. Общество все крепче удушает разразившийся финансово-экономический кризис, корнями которого, если верить экономистам и политикам, эта самая ипотечная система и является. Но кризисы приходят и уходят, а жизнь продолжается. Поэтому наш интерес к проблемам НИС жилищного обеспечения военнослужащих - не дань конъюнктурной тематике, а попытка научного взгляда на проблемы реально существующих общественных отношений с участием военнослужащих. Несмотря на то что с момента принятия Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" <1> (далее - Закон о НИС) прошло более четырех лет, до сих пор ощущается явный дефицит материала в виде специальных исследований, посвященных этой новой форме жилищного обеспечения граждан в погонах <2>. -------------------------------- <1> Российская газета. 2004. 25 августа (с послед. изм. от 02.02.2006, 04.12.2007). <2> Встречаются главным образом отдельные публикации, некоторые из них использованы в настоящей статье. В отдельных работах делаются попытки научного анализа норм о НИС. Поэтому, утверждая о дефиците работ в данной области, автор имеет в виду прежде всего недостаток специальных монографических исследований.
Подобное положение странно, хотя бы уже потому, что в самом Законе, регулирующем освещаемые общественные отношения, установлено прямое нормативное предписание в виде требования проводить соответствующую "информационно-разъяснительную работу о накопительно-ипотечной системе", чем обязаны заниматься все без исключения федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (п. 8 ч. 1 ст. 7 Закона о НИС). Приведенная императивная (т. е. строго обязательная) норма сама по себе достаточно примечательна. Как говорится, тот, кто оправдывается перед другими, сам же себя в этом обличает. Государство, вольно или невольно, но поступает именно так. Закон о НИС - единственный федеральный закон, требующий от государственных органов исполнительной власти разъяснять его же дополнительно. Ну не Закон, а прямо-таки кантовская "вещь в себе" <3>! И данному феномену есть свои объяснения, которые станут понятными по мере прочтения данной статьи. -------------------------------- <3> "Вещь в себе" - философский термин, означающий вещи как они существуют сами по себе (или "в себе"), в отличие от того, какими они являются "для нас", в нашем познании. Понятие "вещи в себе" стало одним из основных в "Критике чистого разума" И. Канта, которым философ пытался обозначить объективную границу возможностей человеческого познания. В данном случае указанный термин используется в контексте трудности понимания подлинного существа Закона о НИС.
По роду своей профессиональной деятельности автору неоднократно приходилось излагать главные положения федерального законодательства о НИС как тем военнослужащим, для кого участие в этой системе возможно, но не обязательно, так и тем, кто не имеет права выбора и становится участником НИС автоматически, в силу прямого указания Закона. Результаты подобных встреч, прямо скажем, не радовали. Уныние и апатия, неверие в достижимость государственных обещаний о реальности приобретения нормального жилья, а то и озлобленность на "заумную" и "сомнительную" систему, безальтернативно навязанную военнослужащим государством, - вот наиболее преобладающие реакции на чтение и разъяснение правовых норм. Лишь немногие из слушателей "загорались" некой уверенностью, но и они, как только постигали тонкости и действительный смысл правовых предписаний, проводили нехитрые арифметические исчисления, теряли былой оптимизм. Подобная картина пессимистического восприятия Закона о НИС вырисовывается повсеместно. По результатам социологических исследований, проведенных в 2005 г. Центром социологических исследований Вооруженных Сил РФ, только 10,1% молодых офицеров знали хорошо все, что связано с НИС. Более половины (56,8%) опрошенных были лишь частично осведомлены о новой системе, и четверть (25,5%) слышали о реализуемой НИС, но не знали ее сути, еще 6,5% вообще не знали ничего о том, что связано с ипотекой. Молодые офицеры, опрошенные сотрудниками социологического центра, разделились на примерно равные группы: тех, кто одобрял введение новой системы обеспечения жильем - 39,4%, не одобряли - 30,3%, и треть офицеров (30,3%) не смогли определиться в отношении к ней. При этом более половины (50,9%) ответивших не верили в то, что НИС способна решить жилищную проблему молодых офицеров <4>. -------------------------------- <4> Официальный сайт Министерства обороны РФ // http://www. mil. ru/849/11876/37869/16392/index. shtml.
Между тем актуальность жилищного вопроса для военнослужащих очевидна. Подтверждают это и данные социологического исследования. На вопрос "Если у Вас будет перспектива получения жилья, то будете ли Вы продолжать военную службу?" абсолютное большинство (79,7%) молодых офицеров ответили "да" или "скорее всего, да", только 11,3% не собирались служить даже при этом условии, и еще 8% затруднились ответить на этот вопрос. По результатам анализа данных, только каждый десятый (11,9%) из опрошенных офицеров в той или иной степени удовлетворен тем, как решены жилищные проблемы военнослужащих. Большинство респондентов либо вообще не удовлетворены (58,5%), либо, скорее, не удовлетворены (23,8%) тем, как государство решает вопрос предоставления военнослужащим жилья (затруднились ответить - 5,8%) <5>. -------------------------------- <5> Там же.
Почему же сложилась столь удручающая картина? Почему у государства не нашлось слов, облеченных в формулы правовых норм, которые смогли бы убедить своих защитников в надежности и универсальности предлагаемой новой формы обеспечения? Ведь никем не ставится под сомнение то, что профессиональные военнослужащие должны служить с верой в государственную заботу, без какой-либо оглядки на какие-то товарно-рыночные отношения и финансовые риски, без боязни остаться самим, а то и с семьями без крыши над головой. Стоит напомнить, что опубликование Закона о НИС вызвало настороженные и достаточно критические отклики военных юристов. В публикациях З. Х. Акчурина <6>, Р. Н. Афанасьева, А. Н. Афанасьева <7>, В. В. Бараненкова <8>, В. К. Белова <9>, А. В. Кудашкина <10>, Д. Ю. Мананникова <11>, А. Ю. Чаленко <12> и др. поднимаются проблемные аспекты НИС, которые, по сути, лежат на поверхности и заметны даже при простом сравнении ипотечной формы с ранее применявшимися формами жилищного обеспечения военнослужащих. Среди них, в частности, такие вопросы, как: -------------------------------- <6> Акчурин З. Х. Проблемы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации: накопительно-ипотечная система // Материалы межвузовской научно-практической конференции "Актуальные проблемы правового регулирования деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации...". М., 2004. С. 10. <7> Афанасьев Р. Н., Афанасьев А. Н. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих // Российский военно-правовой сборник. 2006. N 4. С. 76 - 78; Афанасьев А. Н. В мечтах купить квартиру можно, осуществить их только сложно... // Вестник границы России. 2006. N 4. С. 14 - 17. <8> Бараненков В. В. Анализ положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 7; Бараненков В. В. Жилищное обеспечение - не благотворительность. Системный подход как основа совершенствования правового регулирования // Вестник границы России. 2006. N 5. С. 26 - 28. <9> Белов В. К. Деньги ваши, станут наши. Кто и как будет участвовать в формировании накоплений денежных средств для реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 3; Белов В. К. Операция "НИС". О возможностях приобретения жилья военнослужащим - участником накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения до окончания срока военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 4. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. В. Кудашкина "Конституционное право на жилище в контексте проблем реализации жилищных прав военнослужащих" включена в информационный банк согласно публикации - "Российский военно-правовой сборник: Актуальные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих", 2005, N 4. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант"; "За права военнослужащих", 2005. ------------------------------------------------------------------ <10> Кудашкин А. В. Конституционное право на жилище в контексте проблем реализации жилищных прав военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 7. <11> Мананников Д. Ю. Сможет ли накопительно-ипотечная система решить жилищную проблему военнослужащих? // Гражданин и право. 2008. N 3. <12> Чаленко А. Ю. Права членов семьи участника накопительно-ипотечной системы на жилищное обеспечение в случае исключения его из списков личного состава воинской части в связи с гибелью или смертью либо признанием безвестно отсутствующим или объявления умершим // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 5.
- отсутствие норм, гарантирующих возврат накопленных средств, в случае их утраты управляющими компаниями; - явное отставание размеров накопительных взносов, ежегодно перечисляемых на счета участников НИС, рыночной стоимости жилья по социальным нормам; - неадекватность механизма индексирования накопительных взносов росту цен на жилье; - необоснованное ограничение вариантов использования накопленных средств без учета альтернативных вариантов возможного решения жилищных вопросов; - отсутствие прямой зависимости размеров накоплений от конкретного состава семьи военнослужащего; - неравенство прав военнослужащих, не воспользовавшихся кредитом, в случае их досрочного увольнения с военной службы по сравнению с теми, кто все-таки приобрел жилье в период службы путем получения целевого жилищного займа, и пр. Именно такие достаточно существенные с точки зрения интересов военнослужащих - участников НИС проблемные вопросы и настораживают общественное мнение. Однако представляется, что такие проблемы, несмотря на всю их актуальность, носят все-таки частный, а не чем общий характер. Для того чтобы научно выявить принципиальные недоработки Закона, порождающие эти и подобные им частные вопросы, необходимо подойти к анализу законодательства о НИС концептуально, применив общеправовые и общетеоретические методы. Следовательно, уяснений требуют не детали, а суть самого Закона, его существо, что может быть сформулировано как конкретизация предмета правового регулирования жилищного обеспечения военнослужащих, участвующих в НИС. Именно этой задаче и посвящена предлагаемая публикация. В упрощенном виде предмет Закона - это то, о чем, собственно, этот Закон. В юриспруденции под предметом правового регулирования (предметом Закона) принято понимать то, на что направлены правовые нормы, что они упорядочивают, т. е. по общему правилу общественные отношения определенного вида. Согласно ст. 1 Закона о НИС предметом правового регулирования этого Закона выступают общественные отношения, связанные с формированием, инвестированием и использованием средств, предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих. Указанная формулировка достаточно компактная, но вместе с тем и емкая, требующая дополнительной конкретизации и пояснений. Итак, исследуемый предмет - это три группы отношений по: - формированию НИС: формированию системы органов НИС, организации денежных накоплений для ее участников, порядку государственного управления и контроля за системой (главы 2, 6 Закона о НИС); - инвестированию накоплений для жилищного обеспечения: установлению активов для накоплений и лиц, уполномоченных на управление ими, порядку управления активами, государственному надзору за инвестированием (главы 1, 5, 6 Закона о НИС); - участию военнослужащих в НИС и использованию накопленных средств: установлению категорий участников НИС и их правопреемников, конкретизации их прав и обязанностей, определению порядка реализации прав и исполнения обязанностей по использованию накопленных денежных средств (главы 3, 4 Закона о НИС). Выделение в исследуемом предмете правового регулирования трех видов общественных отношений позволяет утверждать об отсутствии единых принципов и методов правового регулирования в законодательстве о НИС. Указанным свойством законодательство о НИС значительно отличается от прочих законов "монетарного" поколения (2004 г. и далее). Однако отсутствие в Законе о НИС "писаных" принципов не означает вовсе, что их как таковых нет. Каждый закон так или иначе построен на каких-либо основополагающих идеях, пусть даже и не выраженных явно под термином "принципы". Это также принципы, которые можно нащупать, предельно выявив и обобщив "общий смысл", "душу" и "дух" закона <13>. -------------------------------- <13> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 164.
Факт невыделения в Законе о НИС собственных принципов во многом объясняется неоднородностью триединого предмета. При неоднородности общественных отношений регулирование распадается на отдельные, хотя и связанные между собой, группы более однородных отношений, требующих качественно различных подходов и, следовательно, качественно разных принципов. Для первой группы общественных отношений, в которой регулируется деятельность непосредственно государства и соответствующих государственных структур, характерны признаки, принципы и методы государственного управления, так как указанная область лежит в границах административного права (главным образом внутригосударственного регулятивного) и финансового права (прежде всего бюджетного). Сущностные черты этого блока общественных отношений НИС выражаются в соответствующих принципах и методах правового регулирования. Для административного права характерны такие специальные принципы, как преобладание подзаконного уровня административно-публичной деятельности, централизации управления, субординации в виде подчиненности нижестоящих органов вышестоящим, разграничения компетенций между государственными органами, сочетания единоначалия и коллегиальности <14>. Соответственно этим принципам регулирование осуществляется по вертикали и по горизонтали путем субординации на властно-императивных началах, идущих сверху вниз, от управляющего субъекта к управляемому (подчиненному) <15>. Суть административного метода правового регулирования может быть изложена правилом о том, что субъекты административных отношений "могут совершать только то, что прямо разрешено или предписано законом". Все остальное, находящееся за рамками прямых дозволений, предписаний и, естественно, запретов, субъекты отношений совершать не вправе. Поэтому нормы закона в таких областях общественных отношений носят главным образом предписывающий (обязывающий) и запретительный характер. -------------------------------- <14> Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. П. И. Кононова. М.: Дом печати - Вятка, 2006. С. 14 - 21. <15> Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г., Кузнецов С. М. Административное право России: Учебник. М.: ТК Велби, 2007. С. 35 - 36.
Во второй группе общественных отношений также наличествуют аналогичные указанным выше административно-правовые элементы. Но они соприкасаются с регулированием качественно иной, самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности имущественно обособленных от государства субъектов - специализированного депозитария, управляющих компаний, кредитных организаций и брокеров. Административно-правовое регулирование вторгается в регулирование гражданско-правовое. При этом, отдавая государственные средства в частные руки, в законодательстве о НИС в полной мере отражается стремление государства сохранить государственно-административный контроль за их дальнейшим использованием этими частными лицами, т. е. внедрить административные принципы и методы регулирования в совершенно иную область общественных отношений, связанную с частной предпринимательской деятельностью. В третьей группе регулируемых отношений фигурируют особые, следует полагать, главные по социальной значимости участники НИС - военнослужащие и их правопреемники. Находясь в известных рамках публичных предписаний (служебно-правовых), эти субъекты одновременно наделяются законом известными самостоятельными правами и обязанностями частного (следует полагать, гражданско-правового) порядка. Речь идет о праве усмотрения участников НИС по вопросам выбора момента использования накопленных средств и объекта приобретения (жилья). Следовательно, и в этих отношениях, так же как и в отношениях второй группы, наряду с административно-правовыми, проявляются и гражданско-правовые принципы. Это принципы юридической независимости, имущественной обособленности, автономии воли, самостоятельной имущественной ответственности участников отношений (ст. 1 Гражданского кодекса РФ). При этом публичные административно-правовые методы правового регулирования, описанные выше, опять-таки сочетаются с методами частного права, где господствует метод дозволения. При таком регулировании действует несколько иная формула, нежели в публичном праве, а именно формула, согласно которой "разрешено все, что прямо не предписано или не запрещено законом" <16>. В то же время и свобода усмотрения, которой наделены военнослужащие - участники НИС, достаточно жестко регламентирована размером выплат, порядком перечисления средств и видами приобретаемых объектов, в которые могут быть вложены накопительно-ипотечные средства (ст. 14 Закона о НИС). Иными словами, как и во второй группе регулируемых отношений, государство отслеживает распоряжение денежными средствами, не утрачивая за ними административного контроля. И лишь по приобретении полных прав на самостоятельное распоряжение накоплениями, возникающих по основаниям, указанным в ст. 10 Закона о НИС, такой контроль прекращается. -------------------------------- <16> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. С. 120 - 130.
Даже с первого взгляда заметно, что нормы, регулирующие участие в НИС самих военнослужащих, как бы "затенены" денежно-накопительными и инвестиционными нормами Закона первой и второй групп отношений. И это первое впечатление не обманывает. По этому поводу В. В. Бараненков справедливо указал, что сама формулировка ст. 1 Закона о НИС, если подвергнуть ее семантическому анализу, наводит на мысль о том, что истинная цель Закона вовсе не жилищное обеспечение военнослужащих, а формирование, инвестирование и использование средств, предназначенных для их жилищного обеспечения <17>. -------------------------------- <17> Бараненков В. В. Анализ положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 7; Бараненков В. В. Жилищное обеспечение - не благотворительность // Вестник границы России. 2006. N 5. С. 27.
В замечании, высказанном В. В. Бараненковым, подмечен тот недостаток Закона о НИС, когда, как говорят в народе, "за деревьями не видно леса". Стремясь полностью и максимально детально охватить чрезмерно широкий круг неоднородных публичных общественных отношений (бюджетных, финансовых, банковских, административных, контрольно-надзорных и пр. разного уровня и качества), необходимых для регулирования НИС, законодатель большую часть норм посвятил этим собственно государственным и государственно-контрольным отношениям, лишь в самых общих чертах охватив те, в которых участвуют "главные герои" Закона - военнослужащие. Подтвердим данное утверждение о неравенстве пропорций в Законе о НИС конкретным анализом его содержания. Если весь объем этого нормативного правового акта условно принять за 100%, то нормам об участии военнослужащих и их правопреемников отведено не более пятой части (18%). Таким образом, более 80% правовых норм регулирует отношения первой и второй групп и немногим менее 20% - отношения третьей группы. Получается, что та последовательность, в которой законодатель определил предмет правового регулирования, а также та явная диспропорция объема в нормах, отводимых отдельно на указанные ранее три неразрывные, но автономные области, создают общее психологическое восприятие о правах военнослужащих о жилищном обеспечении посредством НИС как о правах третьестепенной важности. Это очевидное неравенство в предмете регулирования, явная "остаточность" норм, затрагивающих интересы военнослужащих, по сравнению с нормами о публичных интересах государства не утрачивается и при обращении к положениям иного военного законодательства. Напомним, что с принятием Закона о НИС Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <18> (далее - Закон о статусе), содержащий главные положения о праве военнослужащих на жилье, был также существенно скорректирован путем дифференциации их жилищных прав в зависимости от участия или неучастия в НИС. Речь идет о положениях, содержащихся в абзаце 1 п. 1, абзаце 12 п. 1, п. 15 ст. 15 Закона о статусе. Однако и в Законе о статусе правовым нормам о жилищном обеспечении военнослужащих в целом отведено всего около 12% от общего объема, в том числе лишь 2% из них - нормам о жилищном обеспечении посредством НИС. Для сравнения: нормы об ответственности военнослужащих в данном нормативном правовом акте занимают ни много ни мало целую треть (29%) общего объема. Кроме того, нормы о НИС, содержащиеся в Законе о статусе, каких-либо новых правил, дополнительно расширяющих или детализирующих права участников НИС, не содержат. -------------------------------- <18> Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331 (ред. от 25.12.2008).
Помимо указанной недостаточности норм о правах военнослужащих, и это самое важное, много вопросов вызывает и сама система подобного жилищного обеспечения военнослужащих как таковая. Система денежной помощи (кредитования) военнослужащих для их жилищного обеспечения практикуется в большинстве государств, о чем, например, пишет в "Военно-промышленном курьере" Е. Нестерович. Автор приводит следующие примеры. Законодательством США предусмотрено предоставление военнослужащим страховых ссуд на строительство или ремонт жилья. Военнослужащим Великобритании, прослужившим по контракту 22 года, выплачивается премия в размере 3500 фунтов стерлингов, предназначенная для частичной компенсации приобретаемого жилья. Поскольку только 25% солдат и офицеров имеют собственные квартиры или дома, а остальные проживают на жилплощади, принадлежащей Минобороны, был создан специальный резервный жилищный фонд (свыше 10 тыс. квартир, которые на льготных условиях продаются увольняемым военнослужащим). Кроме того, МО Великобритании предоставляет финансовые компенсации для приобретения ими собственного жилья - при единовременной выплате компенсируется 30% его стоимости, а при получении кредита от банка на покупку дома или квартиры военное ведомство ежемесячно выплачивает до 200 фунтов стерлингов в счет погашения кредита. Всего под программу обеспечения жильем увольняемых Минобороны ежегодно выделяет около 50 млн. фунтов стерлингов. В стране также активно действуют общественные организации по предоставлению жилой площади на льготных условиях кадровым и бывшим военным. В Германии военнослужащие, прослужившие в бундесвере 20 и более лет, а также вышедшие на пенсию по возрасту, сохраняют право на льготную оплату жилья и компенсацию расходов, связанных с его арендой. Это позволяет решать жилищную проблему без приобретения жилья в собственность, так как льготная оплата жилья для военнослужащих за счет госбюджета достаточно высока и производится на основании принятых в ФРГ строительных норм, в соответствии с которыми площадь двухкомнатной квартиры составляет 60 кв. м, трехкомнатной - 82 кв. м, четырехкомнатной - 94 кв. м. Заключение, которое делает Е. Нестерович, такое. В социальном обеспечении военнослужащих мы движемся сегодня в правильном направлении. Где-то еще отстаем от западных стран, а где-то идем на равных. Главное же, по мнению автора, в другом. В том, чтобы человек в погонах после 25 - 30 лет службы Отечеству, не раз рисковавший жизнью и здоровьем, не остался один на один со своими ранами, полученными во время службы болезнями, социальными проблемами и нуждой. Чтобы, уходя в запас, военнослужащий не пожалел о сделанном им когда-то жизненном выборе <19>. -------------------------------- <19> Нестерович Е. Воинский долг и материальные стимулы. Привилегии военнослужащих: у них и у нас // Военно-промышленный курьер. 2008. N 44. http://www. vpk-news. ru/article. asp? pr_sign=archive.2008.260.articles. army_03.
Следовательно, избранный российским законодателем путь жилищного обеспечения военнослужащих путем создания финансовых условий для приобретения ими постоянного жилья в форме участия в НИС, в целом согласуется с мировой практикой. Покупка жилья посредством банковского кредитования его приобретения под залог - достаточно отработанный и широко распространенный механизм в развитых государствах со стабильной экономической и правовой системой. Но можно ли это сказать о России? По данным президента Ассоциации региональных банков А. Мурычева, приведенным на IV Международном банковском форуме в г. Сочи, объем ипотечного кредитования в России по отношению к валовому внутреннему продукту <20> в 2005 г. составлял всего лишь 0,3%, в то время как в бывших социалистических странах он приближался к 25%, а в США - был более 50% <21>. Согласно обоснованному мнению А. Шохина, для надлежащего развития ипотеки в нашей стране нужно запустить полноценный механизм открытой конкуренции на рынке недвижимости, которого до сих пор нет <22>. Так же как и нет широкой доступности ипотечных кредитов для большинства населения нашего государства. Цифры "доступности" ипотеки назывались разные, они колеблются от 10% до 20% населения страны <23>. Относительно невелико и количество выдаваемых кредитов. Например, согласно данным главы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству В. Аверченко, за 2004 г. в России было выдано лишь 60 тыс. ипотечных кредитов, в то время как в крошечной Словакии за тот же период выдано 280 тыс. кредитов <24>. -------------------------------- <20> Статистический показатель, выражающий годовую совокупную стоимость конечных товаров и услуг в рыночных ценах и, соответственно, уровень развития экономики государства. <21> Годунов О. Ипотеку подкосили спекулянты и теневые доходы // Российская газета. 2006. 9 сентября. <22> Там же. <23> Хохлов М. Рваный темп ипотеки. Кредиты на квартиру пока доступны лишь каждому десятому россиянину // Российская газета. 2005. 1 сентября; Грекова Е. Гонки по отвесной шкале. Первым итогом широкого внедрения ипотеки может оказаться... рост цен на жилье // Российская газета. 2005. 14 января. <24> Владимиров Д. России негде жить. Ипотека так и не заработала // Российская газета. 2005. 16 февраля.
В 2007 - 2008 гг. благодаря российским президентским программам, в которых главный упор был сделан именно на ипотечной системе приобретения жилья, наметился общий рост количества выдаваемых кредитов. Вот некоторые цифры. По данным Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, в 2005 г. их было выдано на сумму 43,8 млрд. руб., в 2006 г. - 263,5 млрд. руб., в 2007 г. - 556,4 млрд. руб., в 2008 г. - около 540 млрд. руб. <25>. Но даже при этом заметном росте в 2008 г. общее количество выданных кредитов не превысило и 300 тыс. <26>. В условиях кризиса судьба нормального существования большинства ипотечных кредитов поставлена под вопрос, хотя государство максимально пытается спасти положение экстренным принятием антикризисных законов и соответствующим их финансированием <27>. -------------------------------- <25> Файнблит Т. Краткий анализ ситуации на рынке ипотечного кредитования в Российской Федерации в 2008 году. ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию". 2008 // http://www. ahml. ru/file. res? src=inv/rynok_ipoteki_2008.pdf. <26> Заславская О. Ипотека сходит на нет. Количество кредитов сократилось вдвое // Российская газета. 2008. 6 ноября. <27> Невинная И. Ипотеке обещана помощь. Правительство и АИЖК предпринимают меры для улучшения ситуации на рынке кредитования // Российская газета. 2008. 23 сентября.
Попробуем обобщить все высказанное выше. Законодатель нормативно закрепил в качестве безальтернативной формы жилищного обеспечения военнослужащих лишь одну, но самую неразвитую, не самую испытанную в России форму из всех существовавших на момент принятия Закона о НИС. Почему? "Отыщи всему начало, и ты многое поймешь", - мудро поучал небезызвестный литературный герой - автор Козьма Прутков <28>. Попробуем и мы вскрыть истоки современного законодательства о НИС жилищного обеспечения военнослужащих. -------------------------------- <28> Сочинения Козьмы Пруткова. М.: Изд-во "Правда", 1982. С. 119.
Напомним, что Закон о НИС был рожден в чрезвычайно короткие сроки в угоду законодательной "революции" 2004 г. (со стержнем в образе пресловутого Федерального закона N 122-ФЗ), совершенной под лозунгом перевода почти всех социальных институтов натуральных льгот в денежное выражение (так называемой монетизации льгот). Законодатель, ссылаясь главным образом на положительный зарубежный опыт, за основу новой системы жилищного обеспечения военнослужащих избрал исключительно американскую модель жилищной ипотеки. Однако эта американская модель не единственная и, следует полагать, не самая универсальная для России. Согласно А. Н. Асаулу и А. В. Карасеву, в настоящее время выделяется две схемы массового ипотечного кредитования. Первая - двухуровневая (американская модель), опирающаяся на вторичный рынок закладных. Сущность модели заключается в следующем. Банк выдает ипотечный кредит заемщику в обмен на обязательство в течение определенного срока ежемесячно переводить в банк фиксированную сумму. Это обязательство заемщика обеспечено залогом приобретаемого жилья. Банк продает кредит одному из агентств ипотечного кредитования, передавая при этом и обязательства по обеспечению. Агентства немедленно возмещают банку выплаченные заемщику средства и взамен просят переводить получаемые от него ежемесячные выплаты за вычетом прибыли (маржи) банка в агентство. Величину ежемесячных выплат, т. е. ставку, по которой агентство обязуется покупать ипотечные кредиты, устанавливает само агентство на основании требований инвесторов к доходности соответствующих финансовых инструментов. Ипотечные агентства, купив некоторое количество ипотечных кредитов у коммерческих банков, собирают их в пулы и создают на основе каждого новую ценную бумагу, источником выплат по которой являются платежи заемщиков. Эти выплаты гарантированы не залогом недвижимости, а агентством как юридическим лицом. Агентства реализуют ипотечные ценные бумаги на фондовом рынке и затем тоже выступают как посредники, передавая инвестору, купившему ценную бумагу, выплаты агентству от банка за вычетом своей маржи. Вторая модель - это одноуровневая ("немецкая модель"), сбалансированная модель ипотеки, базирующаяся на сберегательно-ссудном принципе функционирования по типу немецких "частных стройсберкасс" - Bausparkasse, французских Livret Epargne Logement, американских Savings & Loans. Здесь вкладчик получает возможность накопить необходимый взнос на покупку квартиры (например, в размере 50% ее стоимости) в течение длительного периода, а затем получить ипотечный кредит на покупку (строительство) заранее выбранной квартиры. Строительная сберегательная касса, являясь замкнутой финансовой структурой, начинает свою деятельность с формирования уставного капитала и имеет на его основе свой собственный источник средств (включая квартирный фонд) для выдачи кредитов. Все имеющиеся средства кассы (собственные и привлеченные) используются только для осуществления уставной деятельности, т. е. на финансирование строительства жилья и выдачу ипотечных кредитов на покупку построенных квартир <29>. -------------------------------- <29> Асаул А. Н., Карасев А. В. Экономика недвижимости: Учебное пособие // http://www. aup. ru/books/m76/6_3.php.
В то же время, помимо указанных выше массовых моделей, А. Н. Асаул и А. В. Карасев указывают на существование и иных ипотечных моделей жилищного обеспечения населения. В Германии существуют так называемые ипотечные кредиты. Для их получения заемщику необходимо лишь представление в банк копий документов, подтверждающих право собственника на имущество, которое выступает обеспечением кредита. Размер кредита зависит от стоимости объекта его обеспечения, т. е. от стоимости имущества залогодателя. Такие кредиты предоставляются ипотечными банками и обычными сберегательными кассами на длительный срок, достигающий 30 лет. Через каждые 5 лет процентная ставка по ним пересматривается. Кроме того, в Германии выдаются "обычные кредиты", которые банки распространяют вместе с "ипотечными кредитами" или в дополнение к ним. С точки зрения процентной ставки эти кредиты приближаются к ипотечным, а практически отличаются от них только наличием гарантии. Льготные кредиты выдаются для семей с ограниченными доходами: - льготные кредиты первой необходимости, которые выдаются лицам с низкими доходами, являются беспроцентными и сопровождаются выплатой субсидий (около 40 тыс. жилищ); - льготные кредиты второй необходимости, которые предоставляются лицам со средними доходами. Во Франции льготными кредитами называются льготные кредиты на вступление в право собственности, которые используются для финансирования вступления в право собственности семей со скромными доходами. При этом соблюдаются нормы расценок, жилищных условий и максимальных платежных возможностей будущих жильцов. Такие кредиты выдаются под твердую или плавающую процентную ставку сроком на 20 лет. Льготные кредиты в Италии распространяются институтами земельного кредита и выдаются сроком не более чем на 25 лет. Их размер доходит до 100% расходов, связанных с приобретением жилья. Процентные ставки по таким кредитам снижаются в зависимости от средств, которыми располагает заемщик. В Испании большое распространение получили квалифицированные жилищные кредиты. Они выдаются органами государственного (официального) кредита и частными учреждениями на более выгодных условиях по сравнению с рыночными, как в отношении процентных ставок, так и в отношении доли наличных и срока погашения кредита. Для того чтобы стимулировать выдачу этих кредитов различными кредитными учреждениями, финансовые органы прежде всего освобождают их от необходимости иметь обязательные резервы для этих целей. Во Франции имеют место связанные кредиты. Они могут выдаваться всеми учреждениями, берущими на себя обязательства соблюдать некоторые нормы, но без условия учета денежных возможностей (доходов). Кредиты могут выдаваться как на покупку новых квартир, так и на покупку старых, если заемщик производит там работы на сумму, равную 25% стоимости, а также на проведение капитального ремонта. В Великобритании кредит на приобретение заемщиком банка своего первого дома оформляется следующим образом. Покупателю дома выдается брошюра банка "Информация для покупателей дома". В ней подробно описывается, как правильно выбрать страховку и кредит, каков порядок приобретения дома, приводится форма заявления на выдачу кредита. Кредиты выдаются лицам, достигшим 18-летнего возраста, в размере до 95% ипотеки. Размер кредита определяется путем умножения годового дохода заемщика на 3. В случае если кредит получают одновременно два заемщика, размер ссуды определяют следующим образом: 2,25 x общий доход заемщиков или 3 x размер наибольшего дохода одного из заемщиков + 1,13 x доход второго заемщика. Если заемщик банка решил приобрести новый дом взамен старого, банк выдает жилищный кредит в размере до 80% стоимости или покупной цены дома (выбирается наименьшая величина). В случае если заемщик банка решает остаться в прежнем доме, банк возмещает ему до 80% ипотеки. В Италии широкое распространение получили земельные авансы. Их выдают институты земельного кредита под ипотечную гарантию. Срок погашения такого кредита не менее 18 месяцев (в среднем от 2 до 4 лет). Следующая разновидность ипотечных кредитов, применяемых в Италии, - это долгосрочные ипотечные кредиты, которые выдаются также институтами земельного кредита и другими кредитными учреждениями. Институты земельного кредита выдают такие кредиты на срок от 10 до 25 лет под твердую либо, чаще, пересматриваемую раз в 5 лет процентную ставку. Они могут покрывать 50% цены покупки или 75% цены строительства. Прочими кредитными учреждениями такие кредиты выдаются на срок от 5 до 15 лет под рыночную процентную ставку с выплатами в счет погашения долга каждые 6 месяцев. Особо обратим внимание читателей на те общественные условия, на которых зиждутся все без исключения описанные выше ипотечные модели. Согласно выводам экономистов А. Н. Асаула и А. В. Карасева, основными условиями реализации классических моделей ипотечного кредитования является стабильность экономики, надежность и эффективность финансово-кредитной системы, наличие развитого рынка ценных бумаг, высокая платежеспособность населения и, самое главное, активное участие государства как гаранта устойчивости всей системы отношений при ипотечных операциях <30>. -------------------------------- <30> Там же.
Между тем в России все эти условия более чем условны. "Мудрая" жизнь капитализма сегодня все расставила на свои места, преподав урок тем, кто поспешил запрячь телегу впереди лошади. Весьма символично, что как раз в то время, когда Россия впервые разрабатывала и активно внедряла в жизнь собственное "лоскутное" ипотечное законодательство, в ее идеальной модели, т. е. в ипотечной системе США, как раз вовсю разрастался глобальный ипотечный кризис. Его внешней причиной виделся рост невозвратов жилищных кредитов неблагонадежными заемщиками, но истиной внутренней - исключительно спекулятивный характер рыночного ипотечного кредитования, построенного по принципу финансовых пирамид. Кризис, возникнув еще в 2005 - 2006 гг., стал заметен и начал приобретать международные масштабы весной 2007 г. Летом 2007 г. он затронул инвестиционные фонды крупнейших финансовых компаний, вложившие средства в ипотечные облигации. На всех международных рынках стал намечаться кризис ликвидности. Центробанки всего мира начали вливать в свои финансовые системы десятки и сотни миллиардов долларов <31>. -------------------------------- <31> Lenta. Ru // http://www. lenta. ru/story/ipoteka/.
Очень важным представляется то, что ипотечный кризис поставил под сомнение господствовавшую ранее идею саморегуляции рынка жилья и ипотечных фондовых рынков, под которую как раз формировалось действующее российское законодательство, в том числе законодательство о НИС жилищного обеспечения военнослужащих. Пусть читателю не покажется злорадным утверждение о том, что сложившаяся ситуация с ипотечным кризисом полезна для отечественного законодательства о НИС. Никакого злопыхательства нет и в помине. В данном утверждении - лишь позитив от появления нового стимула для российской власти. Для современной России в ее конкретных социально-политических условиях начала XXI в. характерно явное нарушение баланса сдерживаний и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властью. Из этих корней, собственно, и вырастают не до конца продуманные, порой волюнтаристские и противоречащие реальным интересам граждан законы и подзаконные акты. Поэтому самое безобидное и лучшее лекарство для устранения допущенных при реформах экономических просчетов и законодательных неточностей - это хороший жизненный урок извне. Что, собственно, и происходит. Государству необходим холодный душ для того, чтобы трезво оценить роль самого государства в условиях новой для него социально-экономической формации. Взять, к примеру, абсолютно свежую государственную идею "убить одним выстрелом сразу двух зайцев". Речь идет о замысле решить жилищную проблему 16 тыс. бесквартирных военнослужащих и военных пенсионеров, купив жилье у застигнутых кризисом продавцов на выгодных для государства условиях, чем одновременно помочь государственными деньгами и частным компаниям в возврате средств, вложенных в неликвидное в условиях кризиса, как казалось, уже построенное жилье. Под эту идею в срочном порядке были приняты соответствующие нормативные правовые акты, выделены значительные бюджетные денежные средства <32>. И что же? -------------------------------- <32> Невинная И. 60 тысяч квартир выкупит государство для военных и переселенцев аварийных домов // Российская газета. 2008. 11 ноября; Невинная И. Госзаказ на новоселье. Сегодня власти начинают выкуп жилья для военных // Российская газета. 2008. 5 декабря.
По состоянию на 25 декабря Министерство обороны и Минрегион России приобрели не более 3 тыс. квартир для действующих военнослужащих и уволенных в запас вместо 15700 квартир, которые стояли в плане. Хотя из госбюджета на эти цели выделили более 33,5 млрд. руб. Представитель оборонного ведомства на правах анонимности сообщил газете "Взгляд", что строительные компании подали слишком мало заявок в объединенную котировочную комиссию, которая должна была, в свою очередь, выделить из претендентов тех, чьи условия соответствуют нормам и бюджету министерства. "Жилье, которое сегодня продается очередникам, строилось на пике цен на стройматериалы, поэтому пока "социальный квадрат" не подешевеет". Однако, по мнению редакции газеты, утверждение о слишком малом количестве заявок выглядит неубедительно, учитывая то обстоятельство, что на проходившем одновременно с этим "отбором" аукционе московской мэрии заявок и желающих продать жилье было более чем достаточно <33>. -------------------------------- <33> Военные остались без квартир // Взгляд. Деловая газета: http://vz. ru/economy/2008/12/25/242131.php.
По данным замминистра регионального развития С. Круглика, который, кстати, озвучил еще меньшую цифру приобретенного жилья (всего 2200 квартир), причин неудачных государственных торгов было несколько, но главное в том, что предлагаемые государственные расценки оказались слишком низкими, с чем стройбизнес не согласился <34>. -------------------------------- <34> Невинная И. Не сошлись в цене. Государству удалось выкупить для военных только 2200 квартир вместо запланированных 16 тысяч // Российская газета. 2008. 26 декабря.
Читатель вправе уточнить, в чем же суть урока, вытекающего из приведенного автором единичного факта. А вот в чем. Государство, нормативно охватив лишь "государственную" часть ипотеки для военнослужащих, рано или поздно должно было дойти и до необходимости правового регулирования ее другой составной части - "частной", т. е. до правового регулирования экономики и рынка жилья для реализации жилищного обеспечения на накопленные средства. Абсолютно к месту привести интересный вывод правоведа А. Б. Агапова, который прямо упрекает государство в том, что его законодательная политика очень часто не совпадает с подлинными общественными интересами. По мнению А. Б. Агапова, принятие федеральных законов всегда обусловлено прежде всего политическими предпосылками и лишь косвенно - общественными потребностями. В качестве аргумента автор приводит соображение, касающееся нашей темы. "Государство, - пишет А. Б. Агапов, - устанавливает предельно допустимые цены отдельных продуктов, услуг, но не вмешивается в процесс ценообразования в сфере жилищного строительства, несмотря на всю социальную значимость" <35>. Интересно знать, кто из военнослужащих и подлинных государственников не согласится с данным утверждением. Хотя все догадываются, кому подобное положение выгодно и кто продолжает лоббировать сохранение этого статус-кво. -------------------------------- <35> Агапов А. Б. Административное право: Учебник. Изд. 5-е. М.: Эксмо, 2006. С. 23.
О том, что вопрос ценообразования на такой социально значимый товар, как жилье, давно требует нормативного регулирования, говорится и пишется давно и на всех уровнях. Общеизвестно, что жилые помещения в Москве продаются в среднем в три-четыре раза дороже себестоимости их строительства. В 2007 г. она составила, по данным Росстроя, 34692 руб., при том что средняя рыночная цена продажи 1 кв. м - 161784 руб. Застройщики признают эту цифру корректной, но добавляют, что их затраты удваивают выплаты столичным чиновникам и госструктурам за аренду земли, обременения, согласование проекта и подключение к инженерным коммуникациям. Но даже административные расходы, увеличивающие стоимость 1 кв. м для застройщика до 63 - 85 тыс. руб., не могут опустить маржу столичных застройщиков жилья ниже 100%, пишет "Коммерсант" <36>. В регионах накрутки чистой прибыли не столь велики, как в столице, но тоже немалы. -------------------------------- <36> Вести. Ru. Цены на жилье в Москве в четыре раза дороже себестоимости // http://www. rssclub. ru/1021/14.php.
Вот вам, читатель, и урок. Как писал в свое время российский баснописец И. А. Крылов, "случается нередко нам и труд, и мудрость видеть там, где стоит только догадаться за дело просто взяться": при всей премудрости управления экономикой в рыночных условиях для этого существуют апробированные правовые средства, с тем чтобы "ларчик просто открывался" <37>. И государство, разворачивая громкую закупочную кампанию жилья для военнослужащих, очень хорошо все это знало. Чему же удивляться? Поэтому даже некоторое падение цен на жилье, отмечаемое в нынешней экономической ситуации, - никакой не обвал, а не более как нормальная рыночная игра цен в связи с существенным уменьшением спроса из-за сокращения и даже прекращения ипотечного кредитования населения <38>. И недаром, согласно последним исследованиям Национального агентства финансовых исследований, 63% респондентов твердо уверены в том, что цены на жилье будут продолжать расти, несмотря ни на что, и только 9% респондентов думают иначе <39>. -------------------------------- <37> Крылов И. А. Басни, проза, пьесы, стихи. Л.: Лениздат, 1969. С. 28 - 29. <38> Заславская О. Ипотека стала жесткой. Банки сворачивают популярные программы кредитования // Российская газета. 2008. 16 апреля; Терещенко О. Ипотека становится роскошью. В сентябре снова выросли ставки по кредитам // Московский комсомолец. Экономический вторник. 2008. 16 сентября; Егоршева Н. Ипотека в плюсе. Условия кредитования ужесточаются // Российская газета. 2008. 16 сентября; Артемов С. Торги на нервах. Из-за обвала ипотеки подешевеют новостройки // Московский комсомолец. Экономический вторник. 2008. 14 октября. <39> Игнатова О. Севрюкова Е. Сброс и предложение. Падают ли цены на квартиры в Москве // Российская газета. 2008. 1 декабря.
Таким образом, анализ предмета правового регулирования федерального законодательства о НИС приводит нас к следующему. 1. В федеральном законодательстве о НИС отсутствует единый предмет правового регулирования. Предмет НИС неоднороден, он состоит из трех групп достаточно автономных общественных отношений, связанных лишь общей целью - формированием, инвестированием и использованием государственных денежных средств для возможного жилищного обеспечения военнослужащих. 2. Нормы законодательства, регламентирующие отношения НИС с участием непосредственно военнослужащих, немногочисленны. Они "затенены" и "подавлены" нормами, регулирующими публично-правовой механизм денежного обеспечения НИС. В какой-то мере публичные нормы, подчиняющиеся методу "дозволено только то, что прямо предписано или не запрещено законом", пролонгированы и на область частноправовых отношений, где должен действовать качественно иной метод "разрешено все, кроме прямо предписанного или запрещенного". Все это порождает психологическое восприятие вторичности прав и охраняемых интересов главных субъектов НИС - самих военнослужащих и их правопреемников - членов семей военнослужащих. 3. Нормы законодательства о НИС жилищного обеспечения военнослужащих пока что не распространяются за пределы самой НИС: за рамками закона осталась важнейшая часть - собственно реализация права на жилье путем его покупки военнослужащими - участниками НИС. На память приходит сатирический монолог А. Райкина о плохо сшитом костюме: отдельные детали этой одежды были выполнены вроде бы хорошо, но, соединенные вместе, они представляли собой уродливую пародию на костюм. При этом каждый работник ателье оценивал свою работу как ту, к которой претензий нет... Полагаем, что Российское государство не займет позицию обособленного швеца, не отвечающего за общий конечный результат работы по реальному жилищному обеспечению своих защитников. Основной вывод, к которому мы подошли, читатель, может быть сформулирован следующим образом. Урегулировав лишь правовой механизм формирования накоплений, их использования до востребования участниками НИС, основания и порядок такого востребования, законодатель сделал лишь полдела, так как за рамками правового регулирования остались не менее важные для военнослужащих и членов их семей отношения по надлежащему обеспечению реализации права с гарантией реального приобретения жилья за счет средств НИС. Поэтому при сохранении существующего положения название Закона можно изменить, переиначив его из Закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" в Закон "О накопительно-ипотечной системе возможного жилищного обеспечения военнослужащих". Такое или близкое к нему название Закона о НИС пока что более точно отражает существующий предмет его правового регулирования, ибо регулирование НИС в Законе есть, но регулирования собственно жилищного обеспечения военнослужащих пока что нет. Отсюда - нереализованность и интересов военнослужащих, и планов государства. Напомним, что по замыслу разработчиков законодательства о НИС с 2008 г. должна была развернуться плановая реализация Закона (покупка жилья). Но по итогам года стало очевидным иное. Как подытожил прошедший год заместитель председателя Комиссии Общественной палаты РФ по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей А. Каньшин, "накопительно-ипотечная система обеспечения военных квартирами пробуксовывает" <40>. А чему, собственно, удивляться, читатель? -------------------------------- <40> Гаврилов Ю. Метры для отставника // Российская газета. 2008. 26 ноября.
И все-таки не стоит предаваться минорному тону. Полагаем необходимым если не устранить, то хотя бы в значительной мере смягчить остроту пока что преобладающего негативного восприятия и неверия в действенность предложенной государством новой формы жилищного обеспечения военнослужащих. И это не пустые слова. Надежду питает активная государственная политика последних лет, проводимая в исследуемой области. Многие неточности, недоработки нынешнего законодательства о НИС - ошибки первопроходца. И государство хорошо осознает это. В качестве оснований для оптимизма можно привести те дополнения, которые были внесены в Закон о НИС в 2007 г.: расширившие перечень категорий военнослужащих - участников НИС (ст. 9 Закона о НИС), ускорившие срок приобретения полного права на накопления посредством замены учета календарной выслуги лет выслугой в льготном исчислении (ст. 10 Закона о НИС), дополнившие перечень расходов, на которые могут направляться накопленные средства (ст. 11 Закона о НИС). Примечательны также изменения в бюджетном законодательстве на 2007 и 2009 г., когда размеры ежегодных накопительных взносов, по сравнению с предшествовавшими им увеличениями согласно коэффициенту индексации по уровню инфляции, были почти удвоены. По этому поводу следует полностью согласиться с мнением А. В. Кудашкина, что данные изменения можно охарактеризовать как положительные тенденции в сторону совершенствования законодательства о НИС <41>. Все это лишний раз свидетельствует о сохраняющейся политической воле руководства страны продолжать поиски правовых решений наиболее больных социально-экономических вопросов граждан в погонах, в том числе в области регулирования отношений по НИС жилищного обеспечения военнослужащих. -------------------------------- <41> Кудашкин А. В. Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих продолжает совершенствоваться // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 2.
------------------------------------------------------------------
Название документа