Предоставление служебных жилых помещений
(Шипунова Е.) ("Жилищное право", 2009, N 2) Текст документаПРЕДОСТАВЛЕНИЕ СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ
Е. ШИПУНОВА
Шипунова Е., адвокат, кандидат юридических наук.
ДОГОВОР НАЙМА И/ИЛИ ЖИЛИЩНЫЙ ДОГОВОР?
Согласно ЖК РФ основанием возникновения жилищного правоотношения по найму служебного жилого помещения является договор найма служебного жилого помещения (ч. 3 ст. 104 ЖК РФ). Однако, несмотря на столь четкие указания в ЖК РФ, в действующих нормативно-правовых актах встречается и иной подход. Так, согласно Постановлению Правительства РФ "Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба" <1> (далее - Постановление о жилищном договоре) с военнослужащими, подлежащими обеспечению служебными жилыми помещениями, заключаются так называемые жилищные договоры, что прямо противоречит ч. 1 ст. 99 ЖК РФ. -------------------------------- <1> Постановление Правительства РФ от 4 мая 1999 г. N 487 "Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба" // Российская газета. N 94. 18.05.1999.
Исходя из п. 3 Положения об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, утвержденного Постановлением о жилищном договоре, можно было бы предположить, что этот договор носит характер предварительного, так как касается лишь тех граждан, кто подлежит обеспечению в будущем. Однако, как справедливо отмечалось в юридической литературе, "жилищный договор не предусматривает предоставление военнослужащему конкретного помещения, регулирует отношения сторон по реализации права на жилище; не может быть квалифицирован как предварительный договор, так как не содержит описания предмета" <2>. Сверх того, необходимо подчеркнуть, что существенным условием любого договора является условие о предмете, и если оно не соблюдено, то данный договор считается незаключенным. Следовательно, жилищный договор, несмотря на его название, достаточно сложно квалифицировать как договор вообще. -------------------------------- <2> Гаврилова Ю. О. Права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 107; Гурбанова Э. В. Особенности обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями // Военно-юридический журнал. 2006. N 6. С. 12.
Вместе с тем А. И. Якупова определяет жилищный договор как "разновидность договора найма жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фондов социального использования", в то же время отмечая, что "жилищный договор не предусматривает предоставление военнослужащему конкретного служебного жилого помещения; он регулирует отношения сторон по реализации права на жилище" <3>. Однако с данным утверждением сложно согласиться, поскольку предметом договора найма жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фондов социального использования является жилое помещение жилищного фонда социального использования; в то время как А. И. Якупова полагает, что жилищный договор решает вопросы обеспечения именно служебными жилыми помещениями, хотя и не предусматривая предоставление конкретного жилого помещения. -------------------------------- <3> Якупова А. И. Сравнительно-правовой анализ с зарубежными государствами // Жилищное право. 2007. N 4. С. 34.
А. В. Молодых считает "предметом жилищного договора правоотношения сторон по предоставлению военнослужащему служебного жилого помещения" <4>. Однако данное утверждение не является бесспорным, поскольку как с точки зрения понимания существа жилищного правоотношения, так и любого иного правоотношения предметом договора жилищного найма является само жилое помещение. Как известно, правоотношение - это юридическая форма общественного отношения, урегулированного нормами права <5>. Таким образом, необходимо сделать вывод, что правоотношения возникают как результат заключения договора, в том числе и договора найма, а предметом последнего и выступает само жилое помещение. -------------------------------- <4> Молодых А. В. Некоторые проблемы реализации права военнослужащих и членов их семей на предоставление служебных жилых помещений по жилищному договору // Право в Вооруженных Силах. М., 2000. N 3. С. 24. <5> Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права. Избранные труды: Т. 2. М.: Статут, 2005. С. 14.
Необходимо с сожалением заметить, что само существование жилищного договора порождает в правовом регулировании отношений по найму служебного жилого помещения определенную путаницу, поскольку данный договор во многом противоречит не только по названию, но и по содержанию Типовому договору найма служебного жилого помещения <6> (далее - Типовой договор). Расхождение между ними проявляется, например, в определении прав и обязанностей сторон. Так, жилищный договор не предусматривает права наймодателя на принятие решения о приватизации, закрепленного в пп. 3 п. 13 Типового договора. Кроме того, пп. 6 п. 4 жилищного договора устанавливает обязанность нанимателя освободить и сдать в 3-месячный срок служебное жилое и подсобные помещения, санитарно-техническое и иное оборудование. Однако пп. 11 п. 7 Типового договора устанавливает обязанность нанимателя по сдаче жилого помещения в течение трех дней после расторжения или прекращения договора, а не трех месяцев, как определено в п. 4 жилищного договора, что, несомненно, направлено на защиту интересов наймодателя. -------------------------------- <6> Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // Российская газета. N 34. 17.02.2006.
Представляется, что данные противоречия следует разрешать согласно нормам ЖК РФ. Соответственно, с военнослужащими следует заключать именно договоры найма служебных жилых помещений по форме Типового договора, который, как указано в Постановлении Правительства РФ "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений <7>, был разработан во исполнение ст. 92 и ст. 100 ЖК РФ, регламентирующих предоставление служебных жилых помещений; однако учитывая при этом специфику, установленную жилищным договором применительно к предоставлению и пользованию служебными жилыми помещениями военнослужащими. -------------------------------- <7> Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // Российская газета. N 34. 17.02.2006.
В то время как жилищный договор, несмотря на то что он затрагивает вопросы обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, был принят согласно первому абзацу Постановления о жилищном договоре во исполнение ст. 15 Закона "О статусе военнослужащих" и регулировал предоставление военнослужащим служебных жилых помещений еще до принятия ЖК РФ. Учитывая сказанное, необходимо признать Постановление о жилищном договоре утратившим силу в той части, в которой оно противоречит ЖК РФ.
НА ПРАКТИКЕ
Договорное оформление отношений по найму служебного жилого помещения осуществлялось не всегда. Так, во время действия ЖК РСФСР в г. Москве Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы служебные жилые помещения предоставлялись гражданам по служебному ордеру без заключения договора найма, а в некоторых случаях и без оформления ордера, но на основании решения администрации города и общественной комиссии по жилищным вопросам или решения правления <8>. -------------------------------- <8> Судебная практика по жилищным делам (Особенности применения нового Жилищного кодекса) // Судебный вестник. Июнь 2006 г. N 2(26); http://www. scourt. vens. ru/vestnik/vestnik26/6_3 и дело N 2-1572/2002 // Архив Гагаринского районного суда г. Москвы.
В г. Москве в период с 31.07.2003 (от даты принятия распоряжения Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы от 31 июля 2003 г. N 219 "О порядке работы по предоставлению жилой площади в аренду и заключению договоров аренды (субаренды)") до 1 августа 2006 г. служебные жилые помещения предоставлялись в соответствии с распоряжениями префектов г. Москвы Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы по договору аренды на 5-летний срок. При этом арендодателем выступал, как правило, ДЕЗ района. В свою очередь, арендодатели предоставляли данные помещения в субаренду также на 5-летний срок своим работникам с возможностью перезаключения на установленный срок. Фактически служебные жилые помещения предоставлялись по договору субаренды даже во время действия ЖК РФ для того, чтобы в случае отпадения оснований предоставления жилых помещений нанимателей можно было в кратчайшие сроки выселить из данных жилых помещений (что закреплено, например, в Определении Московского городского суда N 33-16642) и не применять в судебном порядке ч. 2 ст. 103 ЖК РФ, устанавливающую категории нанимателей, которых нельзя выселить без предоставления других жилых помещений. Такую практику предоставления служебных жилых помещений следует признать не соответствующей законодательству. С 1 августа 2006 г. согласно распоряжению Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы от 07.07.2006 N 669 "О мерах по выполнению Постановления Правительства Москвы от 2 мая 2006 года N 306-ПП "Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2005 году и о городских жилищных программах на 2006 год" жилые помещения должны предоставляться сотрудникам предприятий (организаций) только по договорам найма служебных жилых помещений. Однако, несмотря на прямое указание законодателя (ч. 1 ст. 99, ч. 3 ст. 104 ЖК РФ), в настоящее время на практике этого не происходило и не происходит из-за отсутствия типового договора найма служебного жилого помещения, разработанного вышеуказанным органом. Представляется, что данный типовой договор не может противоречить Типовому договору, утвержденному Постановлением Правительства РФ.
ДОГОВОР НАЙМА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
Учитывая определение договора найма специализированного жилого помещения, понятие договора найма служебного жилого помещения должно быть сформулировано следующим образом. По договору найма служебного жилого помещения одна сторона - наймодатель обязуется передать другой стороне - нанимателю (гражданину в связи с характером его трудовых отношений с наймодателем, с прохождением службы, с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления) жилое помещение за плату во владение и пользование для временного проживания в нем. Общая характеристика рассматриваемого договора обладает определенной спецификой. Так, по общему правилу договор является срочным. Однако законодатель в ч. 3 ст. 104 ЖК РФ весьма специфично определяет срок данного договора: договор заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Срок имеет в договоре весьма важное значение еще и потому, что в зависимости от него можно классифицировать договоры найма на договоры, заключаемые на точно определенный срок (например, согласно абзацу 3 п. 1 ст. 15 Закона "О статусе военнослужащих" <9> определенным категориям военнослужащих служебные жилые помещения предоставляются на первые пять лет военной службы) или срок, определенный периодом исполнения служебных обязанностей (например, почтальонам). -------------------------------- <9> Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" // Российская газета. N 104. 02.06.1998; N 256. 31.12.2001; N 46. 06.03.2007; N 58. 22.03.2007.
Специфика правоотношения по найму служебного жилого помещения проявляется в его субъектном составе, и в первую очередь в определении круга нанимателей в правоотношении по найму служебного жилого помещения. В настоящее время к нанимателям, в частности, относятся: 1) сотрудники милиции <10>; -------------------------------- <10> Ч. 2 ст. 30 Федерального закона от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. N 16. Ст. 503; Российская газета. N 46. 06.03.2007.
2) сотрудники и работники органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должностные лица таможенных органов РФ, военнослужащие и лица гражданского персонала внутренних войск МВД РФ <11>; -------------------------------- <11> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (п. 1 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002; N 224. 12.10.2004.
3) военнослужащие <12>. Следует отметить, что существует 2 категории военнослужащих: одни обеспечиваются служебными жилыми помещениями на весь срок военной службы (например, военнослужащие внутренних войск, проходящие военную службу по контракту в воинских частях по охране важных государственных объектов, специальных грузов и сооружений на коммуникациях); другие - на определенный срок (например, военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), - на первые пять лет военной службы); -------------------------------- <12> Ч. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" // Российская газета. N 104. 02.06.1998; N 256. 31.12.2001; Федеральный закон от 21 марта 2008 г. N 47-ФЗ "О внесении изменения в статью 44 Федерального закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Российская газета. N 97. 25.03.2008.
4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы <13>; -------------------------------- <13> П. 1 ст. 34 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета. N 88. 12.05.1994; N 126. 01.07.2003; N 161. 26.07.2005.
5) работники государственных природных заповедников и национальных природных парков <14>; -------------------------------- <14> П. 3 Постановления Правительства РФ от 11 октября 1993 г. N 1027 "О мерах по усилению социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных природных парков" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 4007.
6) слесари, дворники, техники-смотрители <15>; -------------------------------- <15> Пп. "в" п. 2 Постановления Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 г. N 1390 "О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда" // СП РСФСР. 1962. N 20. Ст. 102.
7) почтальоны <16>; -------------------------------- <16> Постановление Совета Министров РСФСР от 5 ноября 1968 г. N 716 "О выделении в городе Москве служебных жилых помещений для почтальонов" // СП РСФСР. 1968. N 23. Ст. 113а.
8) рабочие и служащие, занятые на работе по эксплуатации газовых систем <17>; -------------------------------- <17> П. 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 12 января 1970 г. N 15 "О мерах по повышению безопасности газоснабжения городов, поселков и других населенных пунктов". Документ опубликован не был.
9) работники специального учебно-воспитательного учреждения для детей и подростков с девиантным поведением <18>; -------------------------------- <18> П. 91 Постановления Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. N 420 "Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением" // Российская газета. N 90. 11.05.1995.
10) работники лесного хозяйства <19>; -------------------------------- <19> Постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. N 161 "Об утверждении Перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 27.02.1995. N 9. Ст. 757.
11) судьи Конституционного Суда РФ <20>. -------------------------------- <20> Ст. 3 Федерального Конституционного закона от 5 февраля 2007 г. N 2-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Российская газета. N 28. 09.02.2007.
Проанализировав данный перечень, следует заключить, что категории нанимателей устанавливаются различными нормативно-правовыми актами, которые в настоящее время не приведены в единую систему и во многом устарели. При этом в советский период развития жилищного законодательства в юридической литературе категории нанимателей определялись следующим образом. А. Г. Власова, В. И. Замятин, В. Р. Скрипко <21>, Ю. К. Толстой <22>, В. Ф. Маслов <23>, П. Н. Дятлов <24> к такой категории относили работников, которые должны проживать по месту работы: управляющий домом, дворник, вахтер и т. д., или работников, обязанных проживать в служебном здании: работники лечебных учреждений, учебных заведений, музеев и т. д. И. С. Вишневская считала, что "служебная жилая площадь предоставляется тем категориям работников, которые для надлежащего исполнения своих трудовых функций должны проживать по месту работы. Это может связываться с разорванностью рабочего дня, как, например, у дворника, с тем, что необходимость вызова на производство может возникнуть в любое время суток, например у главного врача больницы и т. п." <25>. -------------------------------- <21> Власова А. Г, Замятин В. И., Скрипко В. Р. Жилищное законодательство в вопросах и ответах. М.: Госюриздат, 1961. С. 170. <22> Толстой Ю. К. Советское жилищное право. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1967. С. 56. <23> Маслов В. Ф. Защита жилищных прав граждан. Харьков: Харьковский университет, 1970. С. 37. <24> Дятлов П. Н. Порядок пользования служебными жилыми помещениями и общежитиями. Киев: Будiвельник, 1976. С. 8. <25> Вишневская И. С. Советское жилищное право. Ростов: Ростовский университет, 1973. С. 17.
Несомненно, что позиции указанных авторов способствовали современному определению категорий нанимателей. Причем многие из названных категорий работников и в настоящее время имеют право на получение служебных жилых помещений. Однако необходимо учитывать то, что ч. 2 ст. 104 ЖК РФ прямо не называет категории граждан, которые могут быть нанимателями, закрепляя отсылочную норму, согласно которой такие категории устанавливаются: 1) органом государственной власти Российской Федерации - в жилищном фонде Российской Федерации; 2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в жилищном фонде субъекта Российской Федерации; 3) органом местного самоуправления - в муниципальном жилищном фонде. С одной стороны, предоставление указанным субъектам права самим определять категории нанимателей позволяет им согласовывать свои потребности и ограниченные ресурсы, с другой стороны, на практике возможны злоупотребления в части расширения или сужения категории нанимателей <26>. Как отмечает Г. Ф. Шешко, "любые трудовые отношения обладают определенным характером" <27>. В данной ситуации П. П. Васильев предлагает определить круг нанимателей теми категориями, которые должны проживать по месту работы или вблизи от него, как было предусмотрено ЖК РСФСР <28>. Представляется, что применение данного, уже использовавшегося на практике критерия достаточно целесообразно, за исключением того, что следует уточнить, по какому принципу будет происходить выяснение соответствия данному критерию занимаемой должности. -------------------------------- <26> Так, в юридической литературе некоторые авторы писали, что "правильное определение круга лиц, которым может быть предоставлено служебное жилое помещение, с одной стороны, дает возможность правильно использовать имеющиеся наличные служебные помещения в соответствии с их целевым назначением, с другой стороны, гарантирует трудящегося от поселения его в специальных жилых помещениях в тех случаях, когда работнику может быть предоставлено жилое помещение по договору жилищного найма" (Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. Жилищное право. М.: Госюриздат, 1956. С. 207). Л. В. Васильченко критиковал установление права на поселение в служебное жилое помещение таких лиц, которые по характеру трудовых обязанностей не имеют ничего общего со специальным назначением жилищного фонда (Васильченко Л. В. Договор жилищного найма в ведомственных домах. М.: Юрид. лит., 1973. С. 15). П. С. Сиволобова, А. Е. Мушкин отмечали, что "в нарушение закона предоставляются в качестве служебных тем работникам, которым по характеру их деятельности нет необходимости проживать по месту работы (бухгалтерам, счетоводам, экономистам и т. п.)" (Сиволобова Г. С. Вопросы правового регулирования предоставления и пользования служебными жилыми помещениями // Проблемы совершенствования жилищного законодательства и практики его применения в свете положений Конституции СССР: Сборник материалов научно-практической конференции. М., 1980. С. 38 - 39; Мушкин А. Е. Право граждан на жилище. Л.: Лениздат, 1982. С. 112). Ю. Г. Басин писал, что "на практике встречаются нарушения закона, когда служебные жилые помещения предоставляются работникам, занимающим должности, не внесенные в перечень должностей, или когда режим служебного распространяется на жилое помещение, которое таковым не является" (Комментарий к Жилищному кодексу Казахской ССР / Под ред. Ю. Г. Басина. Алма-Ата; Казахстан, 1987. С. 195). <27> Шешко Г. Ф. Жилые помещения специализированного жилищного фонда. Предоставление, пользование, выселение // Жилищное право. 2006. N 1. С. 19. <28> Васильев П. П. Понятие служебного жилого помещения // Актуальные проблемы правоведения. 2005. N 1(10). С. 108.
Для обеспечения правовой определенности в данном вопросе как для граждан-нанимателей, так и для юридических лиц, недопустимости необоснованного сужения или расширения категорий граждан, имеющих право на предоставление служебных жилых помещений, необходимо принятие нормативно-правовых актов соответственно на уровне Российской Федерации, каждого ее субъекта, муниципального образования, которые бы устанавливали исчерпывающий перечень категорий нанимателей, которым предоставляются служебные жилые помещения из жилищного фонда Российской Федерации; исчерпывающий перечень категорий нанимателей, которым предоставляются служебные жилые помещения из жилищного фонда определенного субъекта Российской Федерации (в г. Москве в настоящее время только разрабатывается список юридических лиц, работники которых имеют право на получение служебного жилого помещения); исчерпывающий перечень категорий нанимателей, которым предоставляются служебные жилые помещения из жилищного фонда определенного муниципального образования. Кроме того, из-за отсутствия перечня категорий нанимателей, утвержденного правовым актом законодательного органа г. Москвы, предоставление служебных жилых помещений в г. Москве приостановлено. Следует отметить, что установление единого перечня граждан-нанимателей позволит разрешить возникающие на практике проблемы, во многом препятствующие возникновению правоотношения по найму специализированного жилого помещения. Согласно п. п. 1, 4 Типового договора жилое помещение предоставляется также и членам семьи нанимателя. П. п. 10 - 12 Типового договора прямо устанавливают, что члены семьи нанимателя имеют право пользования жилым помещением наравне с нанимателем, если иное не установлено соглашением между нанимателем и членами его семьи. В данном положении хорошо видна специфика правового статуса члена семьи нанимателя жилого помещения именно по договору найма служебного жилого помещения. В отличие от членов семьи нанимателя по другим видам договоров найма специализированного жилого помещения права членов семьи могут быть ограничены указанным соглашением. В общем-то, на мой взгляд, такое ограничение следует признать не умаляющим права членов семьи нанимателя, поскольку, во-первых, оно может быть установлено только при наличии согласия самих членов семьи, а во-вторых, права членов семьи носят производный характер от прав нанимателя. Именно наниматель имеет право на предоставление ему служебного жилого помещения. Члены семьи нанимателя обязаны использовать служебное жилое помещение по назначению и обеспечивать его сохранность. Дееспособные члены семьи нанимателя несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из пользования жилым помещением, если иное не установлено соглашением между нанимателем и членами его семьи. Из данной нормы следует, что, учитывая производный характер прав членов семьи нанимателя, а также возможность ограничения их прав в договорном порядке, допускается исключение из общего императивного правила о солидарной ответственности членов семьи нанимателя по договору найма специализированного жилого помещения. В случае прекращения семейных отношений с нанимателем право пользования жилым помещением за бывшими членами семьи не сохраняется, если иное не установлено соглашением между нанимателем и бывшими членами его семьи. Законодатель в отличие от других видов договора найма специализированного жилого помещения установил общее правило о несохранении прав на служебное жилое помещение за бывшими членами семьи, допуская исключение, которое, по сути, устанавливается в зависимости от воли нанимателя. Несмотря на прямое указание законодателя, закрепленное в Типовом договоре, п. 16 Правил пользования жилыми помещениями <29> устанавливает, что члены семьи нанимателя имеют равные с ним права и обязанности по пользованию специализированным жилым помещением. Необходимо отметить при разрешении данной коллизии, что вышеуказанные нормы Типового договора воспроизводят положения ч. 5 ст. 100, ч. ч. 2 - 4 ст. 31 ЖК РФ, т. е. фактически нормы Правил пользования жилыми помещениями противоречат нормам Жилищного кодекса. Естественно, в данной ситуации необходимо руководствоваться именно статьями ЖК РФ и Типового договора. Следовательно, во избежание правовых расхождений необходимо в п. 16 Правил пользования жилыми помещениями внести уточнение о том, что члены семьи нанимателя имеют равные с ним права и обязанности по пользованию специализированным жилым помещением, если иное не предусмотрено законодательством. -------------------------------- <29> Постановление Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 "Об утверждении Правил пользования жилыми помещениями" // Российская газета. N 16. 27.01.2006.
Учитывая то, что в соответствии с ч. 5 ст. 100 ЖК РФ к пользованию служебными жилыми помещениями по договорам найма таких помещений применяются правила, предусмотренные частями 2 - 4 статьи 31, статьей 65 и частями 3 и 4 статьи 67 ЖК РФ (причем данные нормы не распространяются на пользование иными видами специализированных жилых помещений), можно заключить, что применение ч. ч. 2 - 4 ст. 31 ЖК РФ, определяющих права и обязанности граждан, проживающих совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении, означает фактически приравнивание положения члена семьи нанимателя служебного жилого помещения к положению члена семьи собственника жилого помещения. Некоторые авторы отмечают, что применение правил о правах и обязанностях членов семьи собственника жилого помещения может привести к недопустимой ситуации: выселению прекратившего трудовые отношения работника, но с сохранением права проживания его бывших членов семьи <30>. Данная позиция основана на ч. 4 ст. 31 ЖК РФ, устанавливающей, что если у бывшего члена семьи отсутствует право пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение и другие обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим собственнику, может быть сохранено за бывшим членом его семьи на основании решения суда. Однако исходя из буквального толкования нормы можно сделать вывод, что право пользования может быть сохранено за бывшим членом семьи только на жилое помещение, принадлежащее нанимателю на определенном праве. Соответственно, если наниматель утратит право на служебное жилое помещение, это право утратит и бывший член его семьи. -------------------------------- <30> Гетман Е. С. Два Кодекса - две эпохи // ЭЖ-Юрист. 2005. N 14; Справочная правовая система "КонсультантПлюс". Не согласен с данным правовым регулированием и П. П. Васильев (Васильев П. П. Правовое регулирование отношений по предоставлению и пользованию служебными жилыми помещениями по жилищному законодательству РФ. Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2006. С. 93).
Наймодателями по договору найма служебного жилого помещения могут быть в соответствии со ст. 93 ЖК РФ (преамбулой Типового договора) собственник жилого помещения или действующие от его имени орган государственной власти РФ, субъектов РФ, орган местного самоуправления, в том числе в лице государственного унитарного предприятия, государственного или муниципального учреждения, иное уполномоченное собственником лицо. Наймодателями служебных жилых помещений являются, в частности: 1) подразделения органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов РФ и внутренних войск МВД РФ. Жилые помещения принадлежат им на праве оперативного управления <31>; -------------------------------- <31> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (п. 4 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002.
2) Министерство обороны или иной федеральный орган исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, в лице командиров (начальников) воинских частей <32>. -------------------------------- <32> Постановление Правительства РФ от 4 мая 1999 г. N 487 "Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба" (п. 3 Положения) // Российская газета. N 94. 18.05.1999.
Договор найма служебного жилого помещения между нанимателем и наймодателем заключается в определенном порядке и с соблюдением основания и условий заключения рассматриваемого договора. Вместе с тем необходимо отметить, что порядок заключения договора не определен ни ЖК РФ, ни другими нормативными правовыми актами, не исследован он и в юридической литературе. Порядок предоставления служебных жилых помещений в г. Москве в настоящее время только разрабатывается в Департаменте жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы. Фактически от даты вступления в силу ЖК РФ и вплоть до настоящего времени в г. Москве служебные жилые помещения по договору найма не предоставлялись и вряд ли будут предоставлены до утверждения соответствующего порядка постановлением Правительства г. Москвы. Исходя из норм жилищного законодательства, можно заключить, что в настоящее время устанавливаются следующие условия и основание заключения договора. Во-первых, необходимым условием является решение об отнесении жилого помещения к служебному (это следует из ч. 2 ст. 92 ЖК РФ и преамбулы Типового договора). Однако в настоящее время еще не определен орган, в компетенцию которого входит принятие решения об отнесении и исключении жилого помещения, находящегося в муниципальном жилищном фонде, из числа служебных. Такая правовая неопределенность способствовала возникновению судебных споров. Так, истица Г. обратилась в суд с иском к Департаменту жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы, в котором просила обязать последнего исключить квартиру из числа служебных. Однако Управление Департамента по ЮЗАО начиная с 2003 года прекратило рассматривать жилищные вопросы граждан, проживающих в квартирах, относящихся к федеральной собственности, как не входящие в его компетенцию. Данное решение суд обоснованно признал незаконным на основе ст. ст. 101, 105 ЖК РСФСР, устанавливающих, что отнесение жилых помещений к числу служебных, их предоставление гражданам, а также и исключение этих жилых помещений из числа служебных возлагаются на местные органы власти и управления. Аналогичная норма содержится и в ч. 2 ст. 92 ЖК РФ, устанавливающей, что вышеуказанные действия производятся на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом <33>. -------------------------------- <33> Дело N 2-1377/2005 // Архив Зюзинского районного суда г. Москвы.
Во-вторых, к таким условиям относятся заключение трудового договора, или поступление на службу, или назначение на государственную должность РФ или субъекта РФ или на выборную должность (данное положение конкретизируется в п. 2 Типового договора). Данное условие может быть использовано в том числе и для классификации договоров найма служебных жилых помещений на договоры, заключаемые в связи с работой нанимателя, договоры, заключаемые в связи с прохождением службы нанимателем, договоры, заключаемые в связи с назначением на государственную должность или избранием на выборную должность нанимателя. Весьма специфично то, что указанная классификация перекликается с классификацией договоров найма служебного жилого помещения по субъектам: договоры, заключаемые с работниками, договоры, заключаемые со служащими, договоры, заключаемые с лицами, назначенными на государственную должность или избранными на выборные должности. Данное деление позволяет учитывать в рассматриваемых видах договоров специфику их условий. В частности, существуют особенности пользования жилыми помещениями депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Например, согласно п. п. 3 и 4 ст. 34 Закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" прекратившие исполнение полномочий наниматели обязаны освободить занимаемое ими служебное жилое помещение не позднее одного месяца со дня прекращения полномочий, т. е. законодательно предусмотрен длительный срок для освобождения служебного жилого помещения. Оплата жилых помещений производится за счет бюджетных средств, однако это не умаляет возмездности договора, как может показаться на первый взгляд, поскольку указанные субъекты оплачивают коммунальные услуги. Кроме того, в данных договорах различен срок предоставления служебных жилых помещений: если в договорах, заключаемых с работниками и служащими, он достаточно длительный и неопределенный, то в договорах, заключаемых с лицами, назначенными на государственную должность или избранными на выборные должности, он является определенным и кратким. Кроме того, для заключения всех видов договора найма специализированного жилого помещения и договор найма служебного жилого помещения в данном случае также не является исключением, необходимо наличие основания для заключения, то есть принятие решения собственником о предоставлении конкретного служебного жилого помещения. Данное правило воспроизводится в преамбуле Типового договора. В юридической литературе достаточно давно ведется дискуссия об основаниях возникновения права пользования служебным жилым помещением. Так, одни авторы утверждали, что единственным основанием для вселения является специальный ордер <34>. Другие ученые заключали, что "жилое помещение может быть предоставлено в пользование непосредственно по трудовому договору, если в связи с условиями работы работник должен проживать в определенном помещении, аргументируя свою позицию действовавшей в то время Инструкцией МКХ РСФСР, которая устанавливала, что при предоставлении служебных жилых помещений договоры найма жилых помещений не заключаются" <35>. -------------------------------- <34> Однако при этом некоторые исследователи отмечали, что служебные жилые помещения предоставляются по решению администрации и, кроме того, необходимо включение работников в определенные перечни. Жанайдаров И. У. Правовое регулирование выселения с предоставлением другого жилого помещения по советскому жилищному праву. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 104; Справочник по жилищно-строительному законодательству / Т. Н. Лисниченко, И. Т. Хламов. Киев: Будiвельник, 1985. С. 82; Жилищные права и обязанности советских граждан (по законодательству Союза ССР и Украинской ССР): Юридический справочник / Отв. ред. В. П. Цемко (автор главы - П. Н. Дятлов). Киев: Наук. думка, 1988. С. 159. <35> Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. (автор главы - А. И. Пергамент). Жилищное право. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1956. С. 206; Стожаров Н. Я. Основные вопросы советского жилищного законодательства. Справочный материал для населения. Минск: Госиздат БССР, 1961. С. 20.
В то же время В. Ф. Чигир полагал, что в фактический состав, являющийся основанием возникновения права пользования служебным жилым помещением, входит три юридических факта: трудовой договор, ордер и договор найма служебного жилого помещения <36>. Другие исследователи делали вывод, что необходимым элементом, кроме вышеназванных, является и решение об отнесении жилого помещения к служебному <37>. -------------------------------- <36> Чигир В. Ф. Советское жилищное право. Минск, 1964. С. 174. <37> Ландкоф С. Н., Лисниченко Т. Н., Фельдман А. М. Жилищное и жилищно-строительное законодательство. Киев: Будiвельник, 1971. С. 285.
Однако П. П. Васильев констатировал, что включение помещения в число служебных имеет значение только для формирования соответствующего фонда жилых помещений; включение определенных должностей в перечень, дающий право на предоставление служебного жилого помещения, также не может входить в качестве элемента в фактический состав, так как квартира предоставляется конкретному гражданину, а не должности; трудовым договором устанавливается трудовая функция работника, определяются его трудовые права и обязанности, для отношений пользования служебным жилым помещением трудовой договор не имеет юридического значения. Исходя из изложенного, П. П. Васильев заключил, что решение компетентного органа о предоставлении жилья и договор найма служебного жилого помещения являются основаниями для возникновения права пользования <38>. В целом, отмечая обоснованность многих суждений исследователя, необходимо уточнить, что трудовой договор подтверждает существование отношений, указанных в ст. 93 ЖК РФ и являющихся необходимым условием для предоставления служебного жилого помещения. Поэтому нельзя, конечно, расценивать его как юридический факт, лежащий в основе правоотношения по найму служебного жилого помещения, но и недооценивать его юридическое значение также не следует. -------------------------------- <38> Васильев П. П. Основания возникновения права пользования служебным жилым помещением // Проблемы теории и юридической практики в России: Материалы Международной научно-практической конференции 28 - 29 апреля 2005 г. Самара: Изд-во Самарской государственной экономической академии, 2005. С. 55 - 56.
Н. А. Чикалин, Ю. К. Толстой, Э. Б. Лыкова выделяли такие образующие юридический состав элементы, как решение соответствующего органа о предоставлении служебного жилого помещения, ордер и письменный договор жилищного найма <39>. Близка к данной позиции точка зрения В. В. Чубарова, за исключением того, что данный автор конкретизировал вид договора - договор найма служебного жилого помещения, заключенный между лицом и управлением дома либо жилищно-строительным кооперативом, и указывал на необходимость наличия специального ордера <40>. Попутно хочется заметить, что данная позиция была актуальна во время ее разработки, однако в настоящее время в свете недавно произошедших изменений в ЖК РФ жилищно-строительный кооператив не может быть собственником служебных жилых помещений, находящихся в государственной или муниципальной собственности. -------------------------------- <39> Чикалин Н. А. Правовой режим отдельных видов жилищного фонда в сельской местности. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 87 - 88; Толстой Ю. К. Жилищное право: Учебное пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 40 - 41; Лыкова Э. Б. Жилищное право России: Учебн. пос. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2002. С. 117 - 118 (причем Э. Б. Лыкова пишет о решении о предоставлении не служебного жилого помещения, а служебной жилой площади). <40> Чубаров В. В. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик о служебной жилой площади // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: УрГУ, 1981. С. 102.
Н. А. Чикалин также отмечал, что ордер должен быть с надписью "служебный" <41>, вероятно, стремясь подчеркнуть, что гражданину предоставляется именно служебное жилое помещение. -------------------------------- <41> Чикалин Н. А. Указ. соч. С. 88.
В настоящее время все большее распространение приобретает теория, возникшая еще в советский период развития жилищного законодательства <42> и устанавливающая в качестве основания возникновения права пользования непосредственно договор найма служебного жилого помещения. В частности, об этом пишут А. Ю. Покровская, Э. В. Гурбанова <43>. -------------------------------- <42> Советское гражданское право / Под общ. ред. В. Ф. Маслова, А. А. Пушкина. Киев: Вища шк., 1983. С. 175. <43> Советское гражданское право / Под общ. ред. В. Ф. Маслова, А. А. Пушкина Киев: Вища шк., 1983. С. 175; Покровская А. Ю. Жилищное законодательство в России сегодня. СПб.: ИГ "Весь", 2005. С. 112; Гурбанова Э. В. Указ. соч. С. 12.
Представляется, что данная теория заслуживает поддержки прежде всего потому, что в настоящее время законодатель практически прямо отвечает на данный вопрос. Так, ч. 1 ст. 99 ЖК РФ устанавливает, что специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников по договорам найма специализированных жилых помещений. Для поддержания данной теории необходимо также проанализировать аргументы, которые выдвигались представителями противоположных концепций. В настоящее время в связи с изменениями в законодательстве и административном характере самого документа предоставления ордера (о чем ранее писали многие ученые) не требуется. Вместо него на практике формируется выписка из решения префектуры (в г. Москве), по сути, являющаяся не чем иным, как решением уполномоченного собственником лица о предоставлении служебного жилого помещения по договору. Однако данное решение еще не дает гражданину права пользования служебным жилым помещением, оно представляет собой основание для заключения соответствующего договора. Решение о включении помещения в число служебных имеет значение не только для формирования соответствующего жилищного фонда, как констатировал П. П. Васильев, но и для заключения договора найма, являясь одним из его условий. Согласно п. 15 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда. Следовательно, исходя из данной нормы можно заключить, что в случае отсутствия данного решения суд признает заключенный договор договором социального найма. И в результате изменится и характер права пользования жилым помещением. Следует согласиться с П. П. Васильевым в том, что включение определенных должностей в перечень, дающий право на предоставление служебного жилого помещения, не является необходимым элементом для возникновения права пользования. Кроме того, можно выдвинуть и дополнительный аргумент: такой единый перечень законодателем не установлен. Таким образом, следует сделать вывод, что единственным основанием возникновения права пользования является договор найма служебного жилого помещения, в то время как решение о предоставлении жилого помещения является основанием для заключения договора, а решение об отнесении жилого помещения к служебному, наличие трудового договора и прочие предусмотренные законом условия представляют собой условия для заключения договора. Исследование специфики договора невозможно без самостоятельного анализа его предмета. Предмет договора найма служебного жилого помещения можно определить исходя из ч. 1 ст. 104 ЖК РФ, устанавливающей, что жилое помещение предоставляется в виде отдельной квартиры. Кроме того, данное правило конкретизируется в подзаконном акте. Так, в соответствии с п. 5 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду <44> не допускается выделение под служебное жилое помещение комнат в квартирах, в которых проживают несколько нанимателей и (или) собственников жилых помещений. Однако данные правила соблюдались не всегда. Так, ранее допускалось предоставление в качестве служебного жилого помещения комнаты в коммунальной квартире <45> и на практике даже существовал смешанный жилищный фонд, то есть в квартире одна комната являлась служебной, а другая принадлежала гражданину на праве частной собственности. В данной ситуации суд вполне обоснованно в решении признал недопустимым существование такого смешанного фонда <46>. -------------------------------- <44> Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // Российская газета. N 34. 17.02.2006. <45> Решение от 24 апреля 2006 г. по делу N 2-315/2006 (2-3760/2005; М-3589/2005) и решение от 13 февраля 2006 г. по делу N 2-751/2-06 // Архив Гагаринского районного суда г. Москвы. В юридической литературе об ограничении возможности существования такого смешанного фонда писали П. И. Седугин (Седугин П. И. Право на жилище в СССР. М.: Юрид. лит., 1983. С. 172), Ю. Г. Басин (Комментарий к Жилищному кодексу Казахской ССР / Под ред. Ю. Г. Басина. Алма-Ата; Казахстан, 1987. С. 197). В. Н. Литовкин считал, что "под служебные жилые помещения выделяются, как правило, отдельные квартиры, так как на режим их использования влияет характер выполнения трудовых обязанностей проживающих лиц" (Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: справочное пособие. М.: Профиздат, 1988. С. 231). Данной позиции придерживались также Е. С. Гетман (Гетман Е. С. О жилищных правах и обязанностях (Пособие для слушателей народных университетов). М.: Знание, 1992. С. 54), Е. В. Остапенко (Остапенко Е. В. Расторжение договора найма жилого помещения в связи с прекращением трудовых (служебных) отношений // Вопросы права и социологии: Межрегиональное научное издание. Волгоград: Изд-во ВРО МСЮ, 2003. С. 53). <46> Решение от 13 февраля 2006 г. по делу N 2-751/2-06 // Архив Гагаринского районного суда г. Москвы.
Служебные жилые помещения, являющиеся предметом анализируемого договора, могут находиться только в государственном или муниципальном жилищном фонде (ч. 2 ст. 92 ЖК РФ). Безусловно, данное правило соблюдается и в судебной практике. Так, при рассмотрении иска о выселении С. из служебной квартиры в связи с истечением срока действия трудового договора суд установил, что жилое помещение было построено истцом (ЗАО "Сызранское") за счет собственных средств. Жилое помещение в муниципальную собственность не передавалось. Ордер на жилое помещение также не выдавался. Поэтому суд справедливо сделал вывод о заключении между сторонами договора коммерческого найма и о выселении С. <47>. -------------------------------- <47> Судебная практика по жилищным делам (Особенности применения нового Жилищного кодекса) // Судебный вестник. Июнь 2006 г. N 2(26); http://www. scourt. vens. ru/vestnik/vestnik26/6_3.
Вместе с тем в юридической науке жилищного права одной из наиболее проблемных является дискуссия о понятии служебного жилого помещения. В. Ф. Маслов определял в качестве служебного "помещение, которое предоставляется в пользование гражданину в связи с занятием определенной должности, т. е. специфическим характером и условиями работы" <48>. Несомненное достоинство данного определения в том, что оно определяет условие предоставления служебного жилого помещения. Однако данное условие не является единственным дающим право пользования служебными жилыми помещениями. Более того, данное определение не позволяет выделить специфику правового режима служебного жилого помещения, не определяет вид жилищного фонда, в котором находятся служебные жилые помещения. -------------------------------- <48> Маслов В. Ф. Защита жилищных прав граждан. Харьков: Изд-во Харьковского университета, 1970. С. 37.
Некоторые авторы считали, что "служебными жилыми помещениями являются такие помещения, которые специально предоставляются для проживания рабочих и служащих, обязанных по роду своей деятельности проживать по месту работы" <49>. Безусловный плюс данного определения в том, что оно выделяет круг нанимателей, но вместе с тем, используя данное определение, сложно конкретизировать вид жилого помещения - предмета по договору. К тому же, согласно действующему законодательству, не ко всем категориям нанимателей предъявляется требование о проживании по месту работы. -------------------------------- <49> Жилищное законодательство: Справочник для профактива / В. И. Замятин, Г. П. Макаров, В. Р. Скрипко. М.: Профиздат, 1974. С. 96.
Д. П. Ватман, Ю. К. Толстой писали, что для признания жилого помещения служебным оно должно быть, во-первых, еще до предоставления его работнику включено в число служебных решением соответствующего органа; во-вторых, предоставлено лицу, которое по характеру возложенных на него обязанностей может быть поселено на служебной площади; в-третьих, предоставлено работнику по специальному ордеру <50>. -------------------------------- <50> Ватман Д. П. Рассмотрение дел о выселении. М.: Юрид. лит., 1974. С. 16; Толстой Ю. К. Жилищное право. Учебное пособие. М.: Пост-Фактум, 1996. С. 40.
Н. А. Чикалин практически соглашался с изложенной позицией, но вместе с тем добавлял, что граждане должны состоять в трудовых отношениях. Причем характер таких отношений предполагает, что они должны жить по месту работы или вблизи от него <51>. В. Н. Литовкин к признакам, отмеченным Д. П. Ватманом, Ю. К. Толстым (за исключением предоставления помещения непосредственно по ордеру), выделял еще и, во-первых, назначение помещения; во-вторых, нахождение жилого помещения в служебном здании, на производственной территории <52>. Отмечая несомненные достоинства разработанных определений, устанавливающих требования, предъявляемые к служебным жилым помещениями; круг нанимателей; основание предоставления помещений, а также актуальность определений для действовавшего в то время законодательства, необходимо возразить, что для признания помещения служебным достаточно только первого элемента, отмеченного Д. П. Ватманом, Ю. К. Толстым, и соблюдения определенных условий (что следует из п. 12 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду). -------------------------------- <51> Чикалин Н. А. Правовой режим отдельных видов жилищного фонда в сельской местности. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 76 - 77. <52> Жилищное законодательство: Комментарий / Под ред. В. Ф. Яковлева, П. И. Седугина. М.: Юрид. лит., 1991. С. 293.
О других предлагаемых авторами условиях (исключая, пожалуй, наличие трудовых отношений, но при этом недопустимо сужение отношений только до трудовых, поскольку они могут быть и служебными; проживание по месту работы или вблизи от нее также не закреплено в настоящее время действующим законодательством в качестве необходимого условия для предоставления служебных жилых помещений) можно говорить только как об условиях для возникновения права пользования служебным жилым помещением. Исходя из норм ЖК РФ, назначением жилого помещения может быть только проживание граждан. О. А. Городов, Л. Ю. Грудцына определяли служебные жилые помещения как специализированные квартиры и отдельные комнаты, предназначенные для заселения граждан, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи от него <53>. При этом О. А. Городов называл служебные жилые помещения особой разновидностью жилых помещений, не конкретизируя, в чем же проявляются юридические особенности. Однако поскольку квартиры, которые предоставляются нанимателям, ни юридически, ни фактически не отличаются от квартир, являющихся предметом договоров социального найма, трудно говорить о том, что они специализированные. -------------------------------- <53> Городов О. А. Жилищное право: Учебное пособие. М.: Юрайт, 2001. С. 114; Грудцына Л. Ю. Жилищное право России: Краткий курс. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 144.
К тому же, как указывалось выше, в качестве служебных гражданам не могут предоставляться комнаты. Данное О. А. Городовым определение также не учитывает возможность предоставления жилых помещений военнослужащим и иным категориям граждан. А. Ю. Покровская отмечала, что служебные жилые помещения - это помещения, предоставленные на время выполнения работы в организации или учреждении государственного или муниципального профиля, и отождествляла их со специализированными жилыми помещениями вообще <54>. Как и многие рассмотренные до этого определения, определение служебного жилого помещения, предложенное А. Ю. Покровской, не позволяет установить особенности помещений, не учитывает возможность предоставления служебных жилых помещений в связи с прохождением службы, назначением на должность, избранием на выборную должность граждан. Также, в связи с отсутствием легальной дефиниции, сложным для понимания является понятие "государственный или муниципальный профиль". Кроме того, служебные жилые помещения, как следует из ч. 1 ст. 92 ЖК РФ, являются только определенной разновидностью специализированных жилых помещений, нельзя сказать, что они подменяют их собой. -------------------------------- <54> Покровская А. Ю. Жилищное законодательство в России сегодня. СПб.: ИГ "Весь", 2005. С. 105.
П. П. Васильев сформулировал следующее понятие служебного жилого помещения: это жилое помещение, включенное в состав фонда служебных жилых помещений по решению органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, предоставленное гражданину для временного проживания по решению работодателя или соответствующего государственного (муниципального) органа в связи с характером трудовых (служебных) отношений, пользование которым осуществляется в особом правовом режиме <55>. Несмотря на актуальность данного определения, его соответствие нормам жилищного законодательства, оно не позволяет установить вид жилого помещения. Также необходимо отметить, что предоставление жилого помещения в соответствии с ч. 1 ст. 99 ЖК РФ и сложившейся практикой происходит по решению именно собственника в лице государственного (муниципального) органа или уполномоченных ими лиц, но не работодателя. Последний лишь обращается в соответствующий орган с ходатайством о предоставлении помещения. -------------------------------- <55> Васильев П. П. Понятие служебного жилого помещения // Актуальные проблемы правоведения. 2005. N 1(10). С. 109.
В. А. Ващенко определил служебные жилые помещения как "помещения, находящиеся в домах государственного и муниципального жилищных фондов, которые предназначены для временного проживания граждан и предоставляются им в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным (муниципальным) унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, с назначением на государственную должность или в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления" <56>. Следует отметить, что несомненное достоинство данного определения в том, что оно учитывает требования, содержащиеся в ст. 93 ЖК РФ, однако В. А. Ващенко, как и многие ученые, недостаточно исследует специфику предмета договора найма служебного жилого помещения. -------------------------------- <56> Ващенко В. А. Реализация сотрудниками органов внутренних дел права на жилище в свете нового жилищного законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 156.
Учитывая положения ст. 93 и ст. 104 ЖК РФ, необходимо дать следующее определение служебного жилого помещения. Служебные жилые помещения - это квартиры, находящиеся в государственном или муниципальном жилищном фонде, предназначенные для проживания установленных органами государственной власти РФ, или субъекта РФ, или местного самоуправления отдельных категорий граждан на период выполнения ими своих трудовых, служебных, должностных и иных обязанностей в органах государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, необходимо сделать акцент на том, что служебные жилые помещения, с одной стороны, как любые жилые помещения, предназначены для проживания, удовлетворения жилищной потребности нанимателя, а с другой стороны, они способствуют выполнению трудовых, служебных и иных обязанностей. Указанные определения служебного жилого помещения во многом способствовали развитию юридической мысли о возможности классификации анализируемого вида специализированного жилого помещения. В частности, В. Т. Смирнов, В. Ф. Яковлева выделяют два вида жилых помещений: "Первый вид - помещения, специально предоставленные для проживания рабочим и служащим, обязанным по роду своей работы проживать по месту работы; второй вид - помещения, расположенные в служебных зданиях" <57>. В. В. Чубаров определяет 2 вида служебных жилых помещений: 1) предоставляемых гражданам для проживания по месту работы или в служебном здании в связи с характером их трудовых отношений и 2) предоставляемые определенным категориям работников в соответствии с законодательством <58>. -------------------------------- <57> Юридический справочник для населения / В. А. Введенский, Я. И. Давидович, В. М. Досадов и др. (автор раздела - В. Т. Смирнов). Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1959. С. 91. Яковлева В. Ф. О специальных жилых помещениях по ГК РСФСР // Вопросы кодификации советского права. Выпуск 3. Изд-во Ленинградского университета, 1960. С. 33. Практически совпадает с данным делением классификация некоторых авторов (Справочник по жилищно-строительному законодательству / Т. Н. Лисниченко, И. Т. Хламов. Киев: Будiвельник, 1985. С. 81), за исключением того, что они подчеркивают, что первые находятся в обыкновенных жилых домах, а вторые - в нежилых служебных помещениях. <58> Чубаров В. В. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик о служебной жилой площади // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: УрГУ, 1981. С. 100.
Несомненно, ценные и способствующие выявлению сути служебного жилого помещения классификации в настоящее время уже не отвечают законодательным требованиям. Ю. О. Гаврилова отмечает, основываясь на Законе "О статусе военнослужащих", служебные жилые помещения и служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания <59>. Однако достаточно сложно признать необходимость данного деления, учитывая тот аспект, что требования, предъявляемые к служебным жилым помещениям, едины. Все без исключения служебные жилые помещения должны быть пригодны для проживания, независимо от срока заключения договора, предметом которого они являются. -------------------------------- <59> Гаврилова Ю. О. Права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на служебные жилые помещения. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 82; О служебных жилых помещениях, годных для временного проживания, и даже о существовании служебного жилищного фонда, пригодного для временного проживания, пишет и А. И. Якупова (Якупова А. И. Назначение, предоставление, использование жилых служебных помещений // Жилищное право. 2007. N 5. С. 14).
По вопросу классификации Н. Л. Ледовских пишет, что существуют отдельные виды служебных жилых помещений (служебные жилые помещения органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и т. д.) <60>. Однако трудно согласиться с необходимостью такого подробного деления и аргументом против, прежде всего, является то, что сама по себе подкатегория нанимателей не влияет на правовой режим служебного жилого помещения. -------------------------------- <60> Ледовских Н. Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (поглавный). М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 239.
Представляется, что, учитывая достижения ученых, исследовавших правоотношения, возникающие по поводу служебных жилых помещений, последние следует классифицировать в зависимости от их места нахождения, связанного со спецификой трудовых (служебных) отношений, на служебные жилые помещения, которые должны находиться в непосредственной близости от работы (например, служебные жилые помещения, предоставляемые работникам жилищно-эксплуатационных организаций. Это обусловлено тем, что работники могут быть вызваны на работу в любое время суток); и служебные жилые помещения, которые должны находиться только в пределах конкретного населенного пункта. Данная категория служебных жилых помещений может предоставляться, в частности, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы - избранникам из других субъектов РФ, помимо г. Москвы, судьям Конституционного Суда РФ, не обеспеченным жилыми помещениями в г. Санкт-Петербурге. Это обусловлено тем, что Федеральное Собрание находится только в г. Москве, а Конституционный Суд РФ соответственно - в г. Санкт-Петербурге. Одной из наиболее острых дискуссий, развернувшихся еще в советский период развития жилищного законодательства, является дискуссия о месте служебных жилых помещений в жилищном фонде. В частности, много споров вызвал вопрос: являются ли служебные жилые помещения отдельным жилищным фондом? В. М. Остроухова, О. Н. Финикова, А. Г. Власова, В. И. Замятин, В. Р. Скрипко определяли служебные жилые помещения как особый жилищный фонд, имеющий целевое назначение: он предназначен не только удовлетворять потребности в жилище, но и обеспечивать надлежащее выполнение работником его служебных обязанностей <61>. -------------------------------- <61> Остроухова В. М., Финикова О. Н. Рассмотрение гражданских жилищных дел в суде. М.: Госюриздат, 1955. С. 110; Власова А. Г., Замятин В. И., Скрипко В. Р. Жилищное законодательство в вопросах и ответах. М.: Госюриздат, 1961. С. 170.
А. Е. Мушкин полагал, что "принадлежность жилищного фонда не имеет значения для существования служебного жилого помещения и даже для его правового положения, аргументируя это тем, что служебные жилые помещения есть и в жилищном фонде местных Советов, и в ведомственном фонде" <62>. Некоторые авторы заключали, что служебные жилые помещения не образуют самостоятельного жилищного фонда, а включаются соответственно в государственный или общественный жилищный фонд <63>. -------------------------------- <62> Мушкин А. Е. Право граждан на жилище. Л.: Лениздат, 1982. С. 104. <63> Советское гражданское право / Под общ. ред. В. Ф. Маслова, А. А. Пушкина. Киев: Вища шк., 1983. С. 173.
Однако в настоящее время жилищное законодательство подверглось значительным изменениям. Прежде всего, необходимо отметить, что согласно ч. 1 ст. 94 ЖК РФ жилые помещения общежитий также предназначаются для временного проживания граждан, в частности в период их работы. А п. 12 Правил пользования жилыми помещениями, в свою очередь, безусловно, объединяет назначение общежитий и некоторых служебных жилых помещений, характеризуя их как помещения, предназначенные для проживания граждан на время работы, службы, обучения. Законодательство, регламентирующее предоставление служебных жилых помещений отдельным категориям граждан, в частности абзац 3 п. 1 ст. 15 Закона "О статусе военнослужащих", также устанавливает, что военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года, на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. Таким образом, основываясь на прямых указаниях законодателя, необходимо заключить, что не только служебные жилые помещения, но и общежития имеют особое целевое назначение, о котором писали ученые. Кроме того, дискутируя с авторами, нельзя не упомянуть о том, что служебные жилые помещения находятся только в специализированном жилищном фонде. Это прямо закреплено в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ. В случае же нахождения служебных жилых помещений, например, в жилищном фонде социального использования договор, в соответствии с которым такие жилые помещения будут предоставляться, можно будет классифицировать только как договор социального найма. В юридической теории П. П. Васильев обосновывает позицию о существовании самостоятельного жилищного фонда служебных жилых помещений, аргументируя это нормами ч. 5 ст. 100 ЖК РФ, устанавливающей, что пользование служебными жилыми помещениями существенно отличается от пользования другими видами специализированных жилых помещений <64>. -------------------------------- <64> Васильев П. П. Понятие служебного жилого помещения // Актуальные проблемы правоведения. 2005. N 1(10). С. 109.
Действительно, сложно не согласиться с существованием определенной специфики в пользовании служебными жилыми помещениями, обусловливающей выделение служебного жилого помещения в качестве вида специализированного жилого помещения, что прямо указано в ч. 1 ст. 92 ЖК РФ. Однако можно говорить о существовании служебного жилищного фонда весьма условно, теоретически, поскольку само нахождение правовых норм, регламентирующих пользование служебным жилым помещением, в главах 9 и 10 ЖК РФ говорит о том, что законодатель определяет служебное жилое помещение именно как вид специализированного жилого помещения, соответственно, совокупность служебных жилых помещений - именно как некую часть специализированного жилищного фонда. Это обусловлено и тем, что владение и пользование служебным жилым помещением имеют много общего с владением и пользованием другими специализированными жилыми помещениями, и именно поэтому законодатель устанавливает единое правовое регулирование отношений, возникающих по поводу отдельных видов специализированных жилых помещений. Можно выделить самостоятельный служебный жилищный фонд только в контексте того, что любая совокупность специализированных жилых помещений определенного вида образует собой некий подфонд, разновидность фонда специализированных жилых помещений. В дополнение к вопросу о служебном жилищном фонде необходимо остановиться на п. 1 Типового положения <65>, содержащем определение служебного жилищного фонда как совокупности жилых помещений, предназначенных для проживания сотрудников и работников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, военнослужащих и лиц гражданского персонала внутренних войск МВД РФ, которые в связи с характером исполнения ими служебных обязанностей (обязанностей военной службы) должны проживать по месту службы (военной службы) или в непосредственной близости от него. -------------------------------- <65> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (п. 1 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002.
Данный пункт говорит о наличии отдельного жилищного фонда, но Типовое положение было принято до вступления в силу ЖК РФ. В данном случае понятие служебного жилищного фонда используется для определения совокупности жилых помещений, принадлежащих определенной категории наймодателей, то есть для отделения данных жилых помещений от других разновидностей служебных жилых помещений. Исходя из этого, представляется, что служебные жилые помещения являются составным элементом специализированного жилищного фонда, в совокупности образуют подфонд специализированных жилых помещений. В юридической литературе относительно прав и обязанностей сторон по договору найма служебного жилого помещения П. П. Васильевым было высказано мнение, что наниматели "наделены только обязанностями, но не правами", поскольку нормы ЖК РФ не содержат специальных положений о правах нанимателя, правила ст. 66 ЖК РФ на них не распространяются, Правительство РФ не может включать в Типовой договор иные решения, кроме тех, что содержатся в ЖК РФ <66>. -------------------------------- <66> Васильев П. П. Права и обязанности нанимателя служебного жилого помещения // Проблемы теории и юридической практики в России: Материалы Международной научно-практической конференции 28 - 29 апреля 2005 г. Самара: Изд-во Самарской государственной экономической академии, 2005. С. 50 - 52.
Некоторые ученые заключают, что у нанимателя есть только право пользоваться жилым помещением <67>. -------------------------------- <67> Жилищное право Российской Федерации. Учебник для вузов. С. 87.
Действительно, нормы ЖК РФ не конкретизируют права нанимателя служебного жилого помещения. Однако из этого с необходимостью не следует, что наниматель не обладает правами, присущими всем нанимателям по договору найма специализированного жилого помещения, поскольку, во-первых, это прямо противоречило бы ч. 3 ст. 100 ЖК РФ, устанавливающей, что в договоре должны быть закреплены права и обязанности сторон. Во-вторых, Постановление Правительства РФ, утверждающее Типовой договор, как указал П. П. Васильев, не должно противоречить ЖК РФ. Однако положения Типового договора дополняют и конкретизируют нормы ЖК РФ. Это обусловлено, прежде всего, тем, что ЖК РФ представляет собой основополагающий нормативно-правовой акт, который не может, да и не должен охватывать все аспекты регулирования отношения по найму служебного жилого помещения. Кроме того, ст. 65 ЖК РФ закрепляет обязанности наймодателя, а исходя из общих положений науки гражданского права с любыми обязанностями по договору, как правило, корреспондируют соответствующие права другой стороны, в данном случае нанимателя по договору найма <68>. -------------------------------- <68> Так, В. Ф. Чигир отмечал, что "жилищные правоотношения, независимо от оснований их возникновения, являются сложными, двусторонними. Каждая из сторон имеет несколько субъективных прав и несет столько же субъективных обязанностей. С правом одной из них корреспондирует обязанность другой. Характеристика прав одной означает и рассмотрение корреспондирующих с ними обязанностей другой стороны" (Чигир В. Ф. Жилищное право. Мн.: Выш. шк., 1986. С. 89).
Отличительной особенностью правового статуса нанимателя по договору найма служебного жилого помещения является то, что согласно ч. 5 ст. 100, п. 6 ч. 3 ст. 67 ЖК РФ он наделен такой специфической обязанностью, как информирование наймодателя в установленные договором сроки об изменении оснований и условий, дающих право пользования жилым помещением по договору. Наличие данной обязанности следует признать оправданным, поскольку изменение оснований и условий, дающих право пользования жилым помещением по договору, означает изменение самого правоотношения по найму служебного жилого помещения, о чем должна быть проинформирована другая сторона, и такое изменение также должно быть оформлено соответствующим образом. Наймодателю по договору найма служебного жилого помещения в соответствии с п. 13 Типового договора предоставлено специфическое право принятия решения о приватизации жилого помещения. Данное право также было предусмотрено абзацем 2 ст. 4 Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <69>, устанавливающим, что собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также уполномоченные ими юридические лица с согласия собственников вправе принимать решения о приватизации служебных жилых помещений. -------------------------------- <69> Федеральный закон от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1; Российская газета. N 138. 01.07.2004; N 1. 12.01.2005.
Однако согласно п. 16 Типового положения <70> служебное жилое помещение не подлежит приватизации, т. е. налицо противоречие между нормами Типового договора и Типового положения. -------------------------------- <70> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (п. 16 Типового положения) // Российская газета. N 244. 28.12.2002.
Учитывая то, что Типовой договор принят во исполнение ЖК РФ значительно позднее, нежели Типовое положение, оба акта равны по юридической силе, следует руководствоваться именно положением Типового договора. Соответственно, само Типовое положение должно быть приведено в соответствие с Типовым договором путем исключения из п. 16 Типового положения запрета на приватизацию служебного жилого помещения.
ИЗМЕНЕНИЕ ДОГОВОРА НАЙМА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
В отличие от регулирования отношений по найму других видов специализированных жилых помещений применительно к отношениям по найму служебного жилого помещения (а также и жилого помещения в общежитии) ЖК РФ в ч. 2 ст. 102 устанавливает, что переход права собственности на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также передача такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу влекут за собой прекращение договора найма такого жилого помещения, за исключением случаев, если новый собственник такого жилого помещения или юридическое лицо, которому передано такое жилое помещение, являются стороной трудового договора с работником - нанимателем такого жилого помещения. Как справедливо указывает Конституционный Суд РФ в своем Определении, таким образом жилищное законодательство защищает интересы соответствующих предприятий, учреждений, организаций как юридических лиц, являющихся собственниками жилья либо его владельцами, ограничивая в праве пользования конкретной жилой площадью только тех граждан, которые не состоят с ними в трудовых правоотношениях <71>. -------------------------------- <71> Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. N 379-О-П "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Блинова Александра Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 статьи 9 Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" и пунктом 15 статьи 43 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" // Документ опубликован не был. Справочно-правовая система "КонсультантПлюс".
В приведенной части статьи, по сути, содержится случай изменения договора в связи с заменой наймодателя. Несмотря на то что в статье об этом прямо не сказано, необходимо соблюдение условия о преемственности прав у прежнего и нового наймодателя. На мой взгляд, именно преемственность, наличие определенной юридической связи могут объяснить не только передачу жилого помещения, но и происходящую одновременно с ней замену работодателя в трудовом договоре. Соблюдение условия о преемственности способствует сохранению неизменности прав нанимателя.
ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОГОВОРА НАЙМА СЛУЖЕБНОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ
Специфическое основание прекращения анализируемого договора, также содержащееся в приведенной ч. 2 ст. 102 ЖК РФ, на практике породило много споров. Так, П. П. Васильев сделал вывод, что в результате применения ч. 2 ст. 102 ЖК РФ право на использование жилого помещения для проживания не отличается стабильностью, что противоречит тенденции сохранения прав лица, пользующегося имуществом по договору, в случае перехода права собственности другому лицу, например по аналогии с правом арендатора и нанимателя по договору социального найма <72>. -------------------------------- <72> Васильев П. П. Права и обязанности нанимателя служебного жилого помещения // Проблемы теории и юридической практики в России: Материалы Международной научно-практической конференции 28 - 29 апреля 2005 г. Самара: Изд-во Самарской государственной экономической академии, 2005. С. 52 - 53. Ю. П. Свит также отмечает, что права нанимателей не обременяют жилое помещение (Свит Ю. П. Указ. соч. С. 8).
Также в юридической литературе было высказано мнение, согласно которому "если вспомнить митинги, которые проходили в Москве, когда здание общежития фабрики было передано в ведение ГУИНа и прежние жильцы были выброшены новыми на улицу, станет понятно, почему эту норму надо привести в соответствие со ст. 675 ГК РФ, где говорится, что переход права собственности на такие помещения не влечет расторжения или изменения договора найма" <73>, и был разработан и вынесен на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ законопроект, содержащий приведенное предложение. -------------------------------- <73> Хованская Г. П. Квартирный вопрос. Прием ведет Галина Хованская. М.: Верес, 2007. С. 156.
Но, на мой взгляд, права арендатора не могут быть сопоставимы с правами нанимателя по договору найма служебного жилого помещения прежде всего потому, что правоотношения по договору найма и по договору аренды имеют совершенно разную природу. Арендодатель получает максимальную прибыль от сдачи имущества в аренду, чего нельзя сказать о наймодателе, поскольку плата по договору найма устанавливается в законодательном порядке и она ничтожно мала. Права нанимателя по договору социального найма значительно шире, но это легко объясняется бессрочной природой данного договора, в то время как права нанимателя по договору найма служебного жилого помещения являются производными от права работать у определенного юридического лица и по общему правилу прекращение трудового договора автоматически повлечет за собой прекращение договора найма служебного жилого помещения. Кроме того, предоставление служебного жилого помещение нельзя рассматривать как обязанность работодателя, это своего рода дополнительное преимущество, предлагаемое работнику в связи с выполнением им своих обязанностей. В случае отсутствия служебных жилых помещений у работодателя (а в рассматриваемой ситуации наймодатель лишается принадлежавших ему помещений без учета его воли) работник лишен права требовать удовлетворения его жилищных потребностей. Такое право не может быть установлено и судом. Учитывая изложенное, по моему мнению, сложно согласиться с приведенными позициями указанных авторов. В науке жилищного права одна из наиболее проблемных - дискуссия о том, является ли прекращение трудового договора основанием для расторжения договора найма специализированного жилого помещения. Так, одни авторы полагают, что "прекращение трудовых отношений является основанием для возбуждения вопроса о расторжении договора найма" <74>. -------------------------------- <74> Советское гражданское право / Под общ. ред. В. Ф. Маслова, А. А. Пушкина. Киев: Вища шк., 1983. С. 176; Жанайдаров И. У. Правовое регулирование выселения с предоставлением другого жилого помещения по советскому жилищному праву. Дис. ... канд. юрид. наук, М., 1984. С. 85. П. П. Васильев полагает, что "по смыслу закона договор автоматически не прекращается". П. П. Васильев с данным положением не согласен и предлагает внести соответствующие изменения в законодательство (Васильев П. П. Правовое регулирование отношений по предоставлению и пользованию служебными жилыми помещениями по жилищному законодательству РФ. Дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2006. С. 108 - 109).
Другие авторы обоснованно утверждают, что "право пользования жилым помещением, предоставленным работнику в связи с условиями работы, производно от трудового договора, заключенного им с соответствующей организацией. Поэтому с прекращением трудового договора одновременно прекращается и право пользования жилым помещением" <75>. Сторонники данной позиции справедливо обосновывают ее наличием соответствующих положений в законодательстве. Так, ч. 3 ст. 104 ЖК РФ прямо устанавливает, что прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы являются основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения. -------------------------------- <75> Гражданское право / К. А. Граве, А. И. Пергамент, Т. Б. Мальцман (автор комментария - А. И. Пергамент). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1949. С. 138; Советское гражданское право. Т. II / Под ред. проф. С. Н. Братуся (автор раздела - А. И. Пергамент). М.: Государственное издательство юридической литературы, 1951. С. 112; Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. Жилищное право. М.: Государственное изд-во юридической литературы, 1956. С. 209; Яковлева В. Ф. О специальных жилых помещениях по ГК РСФСР // Вопросы кодификации советского права. Выпуск 3. Ленинград: Изд-во Ленинградского университета, 1960. С. 36; Власова А. Г., Замятин В. И., Скрипко В. Р. Жилищное законодательство в вопросах и ответах (автор главы - В. И. Замятин). М.: Госюриздат, 1961. С. 172; Васильченко Л. В. Договор жилищного найма в ведомственных домах. М.: Юрид. лит., 1973. С. 12; Мушкин А. Е. Право граждан на жилище. Л.: Лениздат, 1982. С. 111; Советское жилищное законодательство / Под ред. П. И. Седугина. М.: Юрид. лит., 1986. С. 102; Жилищные права и обязанности советских граждан (по законодательству Союза ССР и Украинской ССР): Юрид. справочник / Отв. ред. В. П. Цемко (автор главы - П. Н. Дятлов). Киев: Наук. Думка, 1988. С. 164; Колбасин Д. А. Гражданское право Республики Беларусь. Особ. часть: Практ. пособие. Мн.: Молодежное научное общество, 2000. С. 135, 137; Ващенко В. А. Реализация сотрудниками органов внутренних дел права на жилище в свете нового жилищного законодательства. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 170; Герасимова Л. П. Жилищное право. Краткий курс. СПб.: Питер, 2005. С. 91; Грудцына Л. Ю. Жилищное право России. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 144 - 145, 148; Кудашкин А. В. Жилищное право. М.: Изд-во РОД "За права военнослужащих", 2005. С. 186; Покровская А. Ю. Жилищное законодательство в России сегодня. СПб.: ИГ "Весь", 2005. С. 109, 113; Белоусов Н. В., Емельянова А. И. Использование жилых помещений, предоставленных органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, в хозяйственное ведение и оперативное управление из государственного и муниципального жилищных фондов // Российский военно-правовой сборник: Актуальные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих. 2005. С. 120; Кубанкина Е. И., Павленко В. В. Жилищное право: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2006. С. 60.
Кроме того, служебное жилое помещение было предоставлено нанимателю по определенному основанию и при наличии совокупности условий на определенный период времени. Соответственно, отпадение данного основания, прекращение действия условий, истечение периода времени с неизбежностью повлекут за собой прекращение договора найма служебного жилого помещения. Прекращение договора найма по общему правилу влечет за собой выселение нанимателя. Однако в ч. 2 ст. 103 ЖК РФ предусмотрены исключения. Так, не могут быть выселены из служебных жилых помещений без предоставления других жилых помещений не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях: 1) члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей; 2) пенсионеры по старости; 3) члены семьи работника, которому было предоставлено жилое помещение и который умер; 4) инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы. Гражданам, указанным в части 2 настоящей статьи, предоставляются другие жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта. Выселение граждан с предоставлением других жилых помещений в случае, предусмотренном частью 2 статьи 102 настоящего Кодекса, осуществляется прежним собственником или юридическим лицом, передающими соответствующие жилые помещения. Во исполнение указанных положений ЖК РФ пп. 10 п. 14 Типового договора конкретизирует специфическую обязанность наймодателя по предоставлению другого жилого помещения указанным категориям граждан. Как видно из приведенных норм, для предоставления нанимателю, освободившему служебное жилое помещение, другого жилого помещения необходимо одновременное наличие совокупности условий: - во-первых, гражданин должен быть не обеспечен иным жилым помещением (то есть условие нуждаемости в жилом помещении); - во-вторых, необходимо наличие хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 103 ЖК РФ. Такими обстоятельствами могут быть смерть одного из членов семьи бывшего нанимателя, социальная незащищенность граждан, состояние здоровья, ухудшившееся в результате исполнения трудовых, служебных или иных обязанностей. В заключение необходимо сказать, что в настоящее время в г. Москве служебных жилых помещений становится все меньше. Это хорошо видно на примере материалов ГУП г. Москвы ДЕЗ районов ЮЗАО.
По состоянию По состоянию По состоянию на 01.01.2007 на 01.02.2007 на 01.03.2007
Количество служебной жилой 36 568,9/879 36 200,5/878 35 627,4/866 площади, находящейся на учете организации, кв. м/шт.
Служебная жилая площадь, 17 148,2/392 16 659,4/385 16 343,9/377 занимаемая нанимателями, работающими в организации (в том числе более 10 лет по наст. вр.), кв. м/шт.
Служебная жилая площадь, 2 284/65 2 284/65 2 256,2/65 занимаемая нанимателями, расторгнувшими трудовые отношения, не отработавшими 10 лет (то есть нанимателями, которые потенциально могут быть выселены из занимаемых ими жилых помещений), кв. м/шт.
Количество исковых 12 12 13 заявлений, поданных на выселение со служебной жилой площади на текущий период
Количество исключенной 50,1/1 676,7/13 483,6/11 из служебного фонда жилой площади в текущем месяце и нарастающим итогом, кв. м/шт. 17 065/366 17 493,8/369 17 977,1/382
Количество жилой площади, 1 144,1/28 1 129,3/28 1 084,9/27 переведенной из служебного фонда в арендный фонд, кв. м/шт.
Из представленных сведений можно сделать вывод, что уменьшение количества служебных жилых помещений обусловлено наличием двух причин. Первая связана с нежеланием бывших нанимателей освободить служебные жилые помещения после утраты своих прав. Вторая проистекает из дороговизны содержания и обслуживания подфонда служебных жилых помещений, что ложится тяжким бременем на собственника, который в результате стремится получить определенную выгоду путем сдачи таких жилых помещений в аренду (после исключения их из специализированного жилищного фонда). Представляется, что для сохранения служебного жилищного подфонда, пригодного для оперативного обеспечения жильем значительной категории граждан, выполняющих трудовые, социальные и иные функции, наймодатели должны отслеживать появление оснований для прекращения правоотношений и выселения нанимателей и в том случае, когда бывшие наниматели отказываются добровольно в трехдневный срок выехать из служебного жилого помещения, выселять граждан в судебном порядке.
------------------------------------------------------------------
Название документа