Проблемы реформирования системы подготовки кадров органов внутренних дел
(Миронченко С. Ю.) ("Адвокат", 2009, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПОДГОТОВКИ КАДРОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
С. Ю. МИРОНЧЕНКО
Миронченко С. Ю., соискатель Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Система профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел - это весьма обширная и многокомпонентная структура, в основном сложившаяся еще во времена Советского Союза и лишь в незначительной степени модернизированная в период становления современной России. В настоящее время она объединяет свыше 30 образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, включая Академию управления, занимающуюся подготовкой высших руководителей служб и подразделений органов внутренних дел, более сорока их обособленных подразделений, школы служебно-розыскного собаководства, два суворовских военных училища, примерно такое же количество кадетских корпусов, пятнадцать колледжей, около тридцати лицеев и институт повышения квалификации. Основной составляющей данной системы является профессорско-преподавательский состав, учебно-вспомогательный персонал и органы управления системой, где задействовано много штатных сотрудников, значительная часть которых занимает должности старшего и высшего начальствующего состава МВД России. Этот массив образовательных учреждений осуществляет подготовку специалистов по 19 специальностям высшего и по четырем специальностям среднего профессионального образования, включающих более 30 специализаций. В системе обучается свыше 90 тысяч курсантов и слушателей, причем около 40 тысяч - очно, ежегодный выпуск приближается к 30 тысячам человек, треть из них составляют выпускники очных отделений образовательных учреждений МВД <1>. -------------------------------- <1> См.: Система профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации. М.: ДКО МВД России, ЮНИТИ "Закон и право", 2005. С. 2.
В этих данных, естественно, не учтены обучающиеся в системе ранней профессиональной подготовки на уровне общего профессионального образования, где обучается около 35 тысяч человек. В советское время отбор на службу в МВД и соответственно для поступления в ведомственные учебные заведения осуществлялся преимущественно из числа лиц, отслуживших в Вооруженных Силах. В новейшей истории России ситуация изменилась. В связи с резким ухудшением кадровой ситуации в органах внутренних дел, обусловленной общей экономической ситуацией в постсоветской России, поступление в образовательные учреждения МВД стало возможным для лиц, не служивших в Вооруженных Силах, большинство которых получало, таким образом, возможность вообще избежать военной службы в силу специального учета, на который поступали лица, находящиеся на службе в органах внутренних дел, что автоматически означало их снятие с военного учета вплоть до окончания службы. В условиях сокращения службы по призыву и общей реформы Вооруженных Сил России в направлении формирования профессиональной армии в переходный период возник недостаток лиц призывного возраста. Это, в свою очередь, повлекло за собой отмену целого ряда отсрочек, и в том числе решение о призыве на военную службы широкой категории лиц, состоящих на спецучете в правоохранительных органах страны. Данное радикальное изменение привычной со времен Советского Союза ситуации, по сути, ведет к фактическому разрушению специального учета сотрудников правоохранительных органов и их приравнивание в плане государственной службы к другим категориям государственных гражданских служащих. (Надо заметить, что данная ситуация прямо просматривается в проектах федеральных законов О правоохранительной службе, которые рассматриваются сегодня Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.) Как следствие, ранняя профессиональная ориентация молодежи на последующую службу в МВД России и выстроившаяся в связи с этим подсистема специальных общеобразовательных учебных заведений МВД, на которую возлагались большие надежды, оказалась существенно подорванной. Скажем, лица, обучавшиеся в общеобразовательных учебных заведениях и затем призванные на службу в Вооруженные Силы, наверняка в значительной мере растеряют за время службы ориентиры, которые имели ранее, тем более что в самой армии есть собственная система профессиональной ориентации, а формируемые в ней сегодня стимулы к службе становятся куда более привлекательными, чем те, что может предложить МВД России. Это и быстро растущий уровень денежного содержания, и возможности профессионального роста, и, наконец, общие перспективы службы. Уменьшился и потенциал комплектования органов внутренних дел из числа молодежи призывного возраста. Соответствующие лица теперь не защищены системой специального учета и могут быть призваны на срочную службу даже из рядов рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, если только речь не идет о сотрудниках, закончивших средние или высшие учебные заведения МВД России (ст. 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе") <2>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
Что касается среднего и высшего ведомственного профессионального образования, то и сегодня реальная отдача от него для самих органов внутренних дел опять-таки довольно проблематична. Хотя денежное довольствие в последнее время и возросло, этот рост все же далек от ожидаемого, а урон, нанесенный в 90-е годы престижу службы в МВД, продолжает увеличиваться из-за постоянных коррупционных скандалов, значительного числа преступлений и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками, которые становятся достоянием гласности. В итоге в самих органах внутренних дел наблюдается стабильно высокая текучка кадров. Именно это требует их постоянного пополнения за счет выпускников средних и высших ведомственных учебных заведений. Однако многие используют профессиональную систему подготовки кадров органов внутренних дел для получения престижного бесплатного образования, чтобы вскоре покинуть ряды сотрудников органов внутренних дел и перейти на работу в иные сферы общественного производства с достойным уровнем оплаты труда. Учитывая достаточно высокий уровень подготовки кадров в средних и высших учреждениях профессионального образования органов внутренних дел, их выпускники пользуются спросом на рынке труда в качестве юристов и экономистов в сфере бизнеса. В результате возникает некий порочный круг. С одной стороны, из-за недостатков самой системы службы в органах внутренних дел она постоянно нуждается в притоке новых кадров, что в новых условиях все больше и больше обеспечивается ведомственной системой профессиональной подготовки, а с другой - ее выпускники чаще всего лишь используют предоставленные им государством возможности и, получив престижное профессиональное образование, при первой возможности покидают службу в поисках лучшей жизни. Радикального изменения условий службы в правоохранительных органах до уровня, сопоставимого с доходами работников аналогичной квалификации в бизнес-структурах, в ближайшей перспективе ожидать не приходится. Если даже увеличить денежное содержание втрое, это не уравняет сотрудников МВД с рядовыми менеджерами по продажам автомобилей, не говоря уже о других представителях бизнеса и адвокатского сообщества. Представить же себе ситуацию, что это действительно произойдет, вряд ли возможно. Иные стимулы дополнительного социального обеспечения, например гарантированное, быстрое и внеочередное в отношении других групп населения получение бесплатного качественного жилья для всех нуждающихся сотрудников, также ныне не работают. Что касается льгот, которые существовали еще несколько лет назад до так называемой монетизации медицинских и иных социальных выплат, то и они практически сведены к нулю. В отношении идейных мотивов в качестве стимула к службе приходится с сожалением констатировать, что они давно исчезли: верным симптомом этого является хрестоматийный негативный образ коррумпированного "мента". Конечно, довести уровень денежного довольствия сотрудников до состояния, которое существовало в последние десятилетия СССР, когда высшие слои милиции по уровню заработной платы были сопоставимы с заместителями союзных министров, теперь уже не удастся, тем более что и современные министры - это отнюдь не самые обеспеченные граждане России. Тем не менее пример развитых стран с традиционной рыночной экономикой свидетельствует, что такого рода проблемы в них давно решены. И если мы и далее будем игнорировать их опыт, ориентируясь на умирающие традиции советской милиции, то органы внутренних дел наверняка столкнутся с кадровым кризисом и общей неэффективностью организации правоохранительной деятельности как в целом, так и в отдельных ведомствах. Конечно, реформа правоохранительной деятельности - проблема многогранная. В целом она требует масштабного комплексного изучения, которое, естественно, в данной статье не осуществить. Однако акцентировать одну из граней этой проблемы - кризиса профессиональной системы подготовки кадров, рассматриваемой в контексте общего состояния органов внутренних дел и в постановочном ключе, все же можно. Закономерен вопрос: а почему, собственно, подчеркивается состояние этой системы в общем контексте функционирования МВД? Дело в том, что если анализировать саму по себе ведомственную систему профессиональной подготовки кадров, то, несмотря на имеющиеся сложности, она в целом может быть расценена как достаточно благополучная на фоне состояния других подсистем МВД России. Но ведь существует эта подсистема не сама для себя. Это пусть и весомый, но все же один из обеспечительных механизмов кадровой службы органов внутренних дел. А любой вид обеспечивающей деятельности может быть расценен положительно лишь в общем контексте решения основных задач МВД. В таком аспекте, как уже отмечено выше, она выступает в довольно неприглядном свете как малоэффективное средство латания хронических кадровых проблем органов внутренних дел. Не решая этих проблем по существу, система профессиональной подготовки кадров в конечном счете большей частью пополняет ряды дипломированных специалистов в бизнесе и иных более доходных сферах общественного производства, и лишь в малой степени способствует стабильному кадровому наполнению органов внутренних дел и росту профессионализма личного состава МВД. Последнее, кстати, более всего реализуется не средними и высшими учебными заведениями, а входящими в ту же систему подразделениями послевузовского профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки кадров, и, кроме того, путем постоянной профессиональной подготовки, осуществляемой без отрыва от основной служебной деятельности. С учетом сказанного возникает вопрос: а зачем в системе органов внутренних дел нужны особые средние и высшие учебные заведения профессионального образования, составляющие самую массивную и затратную часть системы профессиональной подготовки кадров? Ведь комплектование кадров может осуществляться и из числа лиц, окончивших обычные гражданские учебные заведения, что, собственно говоря, относится к значительному числу ныне служащих в МВД сотрудников. В этой связи довольно интересен советский опыт КГБ СССР (да и практика современной ФСБ), который имел лишь одно учебное заведение, дававшее высшее профессиональное образование. Большая же часть сотрудников принималась на службу с базовым гражданским образованием и последующей первоначальной подготовкой по типу современного послевузовского дополнительного образования в специализированных учебных центрах. Сегодня, когда юристов, экономистов, психологов и специалистов других востребованных в МВД специальностей в массовом порядке готовят множество учебных заведений, государству совершенно незачем брать на себя особую нагрузку в виде подсистемы профессионального обучения специалистов аналогичных специалистов со средним и высшим образованием. Эта функция просто лишняя и весьма затратная в плане реализации. Ведь в образовательных учреждениях МВД проходят службу штатные сотрудники в качестве преподавателей. Большинство из них занимает должности старшего начальствующего состава с соответствующим обеспечением, курсанты же обеспечиваются вещевым и денежным довольствием, а также местом в общежитиях. Учитывая расходы на материально-техническую базу, такого рода обучение представляется крайне нерациональным и затратным. Не проще ли набирать кадры из выпускников средних и высших гражданских учебных заведений и направлять их перед назначением на должности на специализированные курсы для предметного обучения будущей служебной деятельности? Кроме того, следует вообще пересмотреть квалификационные требования по должностям начальствующего состава МВД. Представляется, что во многих случаях они явно завышены. Если это сделать, то нужда во многих учреждениях среднего и высшего профессионального образования отпадет сама собой. При этом высвободятся огромные ресурсы, которые могут сыграть значительную роль в укреплении тех подразделений, которые на практике решают основные задачи органов внутренних дел. И напротив, подсистему первоначальной подготовки и повышения квалификации кадров следует укрепить и использовать для профессионализации принимаемых на службу и действующих сотрудников. Все это в совокупности может стать началом радикальной реформы системы профессиональной подготовки МВД России, которая, естественно, не может быть осуществлена локально, а потребует реформ во всем этом обширном ведомстве. Сегодня, когда масштабные реформы стали возможны даже в Вооруженных Силах, соответствующие меры в органах внутренних дел становятся как нельзя более актуальными, ибо исторически они строились по образу и подобию военных структур.
------------------------------------------------------------------
Название документа