Военный бюджет России: историко-правовое исследование
(Комягин Д. Л., Лебедев С. К., Лукоянов И. В., Ходяков М. В.) ("Центр публично-правовых исследований", 2008) Текст документаВОЕННЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Д. Л. КОМЯГИН, С. К. ЛЕБЕДЕВ, И. В. ЛУКОЯНОВ, М. В. ХОДЯКОВ
Лебедев С. К., доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник Санкт-Петербургского института истории РАН, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
Лукоянов И. В., кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Санкт-Петербургского института истории РАН.
Ходяков М. В., доктор исторических наук, заведующий кафедрой новейшей истории России исторического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
1. Военный бюджет как часть общегосударственного бюджета
Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов. Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества. Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей - военный бюджет. Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М. И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что "поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну... Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война - борьба машин и капитала" <1>. -------------------------------- <1> Боголепов М. И. Государственный долг. СПб., 1910. С. 186.
С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье "оборона" составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны эти издержки могут даже превышать все расходы "мирного" бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX - начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из финансистов начала XX в., представляла собою "огромного потребляющего Левиафана - многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, - задача технически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала" <1>. -------------------------------- <1> Военные займы / Под ред. М. И. Туган-Барановского. Пг., 1917. С. 148.
На протяжении всего XX в. наблюдалась тенденция неуклонного роста военных расходов, обусловленная участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в экономически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объяснялось также тем, что военный бюджет "должен являться средством не только для подготовки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны". А. А. Свечин, известный российский военный стратег (1878 - 1938), в своем капитальном труде "Стратегия" писал о том, что "военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное оборудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отрывающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу" <1>. -------------------------------- <1> Свечин А. А. Стратегия. Военный вестник, 1927 (см. также: http://www. marketer. ru/node/1273).
* * *
Термин "военный бюджет" достаточно часто употребляется как в экономической, так и в юридической литературе <1> в разных значениях. -------------------------------- <1> См., например: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год, где употребляется понятие "военный бюджет Соединенных Штатов". См.: Мелехин А. В. Теория государства и права. М., 2007. В структуре Минобороны России до недавнего времени существовало Главное управление военного бюджета и финансирования.
Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств <1>. В данном документе военный бюджет определяется как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда военный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы <2>. -------------------------------- <1> Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации от 09.10.2006 N 224-ст (ГОСТ 31278-2004). <2> См.: Берладир Ю. В. К вопросу о развитии военно-бюджетного законодательства России // Российский военно-правовой сборник N 9: Военное право в XXI веке. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". За права военнослужащих. М., 2007.
Буквальное (семантическое) толкование термина "военный бюджет" обозначает тот бюджет, который появляется в особый период, т. е. в случае войны <1>. Бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения <2>, называется чрезвычайным бюджетом <3>. Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Особым образом будет учитываться государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета может приостановиться. -------------------------------- <1> См.: ст. 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении", ст. 27 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", п. 5 ст. 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации. <2> Возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который утратил силу с 1 января 2000 г. <3> См.: Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. М., 2006. С. 419.
Необходимо остановиться на проблеме обособления средств, предназначенных на военные цели (национальную оборону) в общем бюджете публично-правового образования. Дело в том, что на практике невозможно определить долю средств бюджета, предназначенную на нужды национальной обороны. Такие средства предусмотрены не только по военному ведомству (Министерству обороны), но и по иным структурам, в которых существует военная служба. Если понимать военные расходы расширительно, например отнести к ним средства, предназначенные на мобилизационную подготовку экономики, то практически все главные распорядители бюджетных средств окажутся обладателями ассигнований на военные нужды. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают в себя сугубо гражданские позиции. Помимо расходов по разделу "Национальная оборона" финансирование Вооруженных Сил осуществляется по разделам "Общегосударственные вопросы", "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Образование", "Культура, кинематография и средства массовой информации", "Здравоохранение и спорт", "Социальная политика" <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение Правительства Российской Федерации от 30.01.2006 N 261п-П4 на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об обороне" // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, термин "военный бюджет" должен обозначать все расходы, связанные с подготовкой к войне и ее ведением, что не совпадает с содержанием разделов современной классификации расходов бюджетов Российской Федерации "Расходы на национальную оборону" и "Расходы на национальную безопасность". Особенной является система принципов, на основе которых должен формироваться и исполняться военный бюджет. Такая система состоит из общеправовых принципов, принципов бюджетного права, а также специальных отраслевых принципов военного законодательства. К общеправовым принципам формирования и осуществления расходов на национальную оборону относятся принципы законности, плановости и гласности (прозрачности). Группа отраслевых принципов связана с военной спецификой соответствующих правоотношений. Это: принципы приоритетности интересов национальной обороны и безопасности; централизации и единоначалия, безусловности воинского повиновения; непрерывности и последовательности осуществления военных расходов; последующей компенсации нанесенного военными действиями ущерба гражданам и юридическим лицам. Специальные принципы, регулирующие формирование расходов на национальную оборону в мирное время, совпадают с принципами бюджетного права. Из числа принципов бюджетного права самое большое значение для формирования и исполнения военного бюджета имеют принципы бюджетного процесса. Это принципы: полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджета; прозрачности (открытости); достоверности; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов и источников финансирования дефицита бюджета; единства кассы. Должны учитываться принципы: единства бюджета; реальности и ясности отражения доходов и расходов, приоритета публичных расходов; подконтрольности процесса формирования и осуществления расходов. Имеется также группа принципов, выводимых из смысла конституционно-правовых норм: распределения функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной и исполнительной властей (ч. 1 ст. 105, п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ); гласности (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ); плановости (п. "з" ст. 71, п. "а" ч. 1 ст. 114, ст. 132 Конституции РФ); законности (ст. 1, 2, 15, 57 Конституции РФ). Все перечисленные принципы, в свою очередь, делятся на принципы, действующие в мирное время, в период войны или в переходный период. Это разделение означает, что подходы к формированию расходов на национальную оборону в мирное время и в период войны имеют принципиальные отличия. Если в мирное время в отношениях, связанных с формированием и осуществлением расходов на национальную оборону, доминируют принципы бюджетного права, то в период действия военного и чрезвычайного положения система принципов видоизменяется: отраслевые принципы (принципы военного права) играют ведущую роль, общеправовые принципы и принципы бюджетного права - второстепенную. Ф. А. Макшеев писал в 1905 г.: "С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой "Военный фонд". Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую" <1>. -------------------------------- <1> Макшеев Ф. А. Снабжение и военное хозяйство в военное время. СПб., 1905. С. 298.
В целом следует заметить, что необходимость финансового обеспечения военных нужд заметным образом повлияла, а в некоторые периоды даже определяла социально-экономическое развитие Российской империи. Точно так же военные потребности формировали социально-экономический облик СССР. При этом до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. Давно замечено, что "соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий" <1>, и, пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, "можно истощить себя до наступления войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным" <2>. "Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер", а "влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий, уменьшении производительности" <3>. Наконец, "расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела специальными своими занятиями войско не может найти в самом себе средств к обеспечению своего существования" <4>. -------------------------------- <1> А. Ш. О нашей военной реформе с экономической точки зрения. М., 1872. С. 5. <2> Там же. С. 15. <3> Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. Т. 4. СПб., 1892. С. 846 (статья "Военное законодательство"). <4> Аничков В. Военное хозяйство. Сравнительное исследование положительных законодательств России, Франции, Пруссии, Австрии, Сардинии, Бельгии и Баварии. СПб., 1860. С. 1.
Правильное распределение ежегодных военных расходов вообще и отстаивание разумных запросов военного ведомства в отношении чрезвычайных расходов - задача общегосударственного масштаба и важности. Одно из разъяснений возможной военно-бюджетной политики дал М. А. Газенкампф: "Государство не может, безнаказанно для своего благосостояния, делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения" <1>. -------------------------------- <1> Газенкампф М. А. Военное хозяйство: Курс старшего класса Николаевской академии генерального штаба. Вып. 1. 2-е изд. СПб., 1890. С. II.
Имелись и имеются, однако, противоположные мнения. Например, Ф. А. Макшеев отмечал: "Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень неблагоприятно для дела государственной обороны" <1>. -------------------------------- <1> Макшеев Ф. А. Военное хозяйство: Курс Интендантской академии. Ч. 2. Интендантское хозяйство в мирное время. СПб., 1913. С. 5.
Современные Вооруженные Силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, заинтересованном в развитии новых технологий, стимулирующим открытия в области науки и техники. Это верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, "для разработки новейших систем и видов вооружений в США сложилась и непрерывно совершенствуется мощная, развивавшаяся в течение десятилетий и хорошо финансируемая исследовательская инфраструктура, в которую входят государственные организации, частные компании, университеты" <1>. При этом на частные компании приходится "подавляющая часть расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения" <2>. -------------------------------- <1> Поярков А. А. Финансовое обеспечение военно-технической политики США // Финансы и кредит. 2006. N 28 (октябрь). С. 82. <2> Там же.
Таким образом, мнение о безвозвратности военных расходов не подтверждается, что повышает интерес к военному бюджету. При всем разнообразии мнений необходимость и важность военных расходов не отрицаются ни одним из исследователей. Можно заметить, что при отсутствии военных расходов в объеме, достаточном для поддержания надлежащего уровня обороноспособности государства, теряют смысл все иные бюджетные расходы, так как под угрозу ставится не только возможность осуществления экономической деятельности, но и суверенитет государства. Получить полное представление о военном бюджете России невозможно без использования историко-правового метода. Принцип историзма исходит из того, что эволюция расходов на национальную оборону представляет собой непрерывный во времени процесс развития соответствующих организационных и правовых форм. "Понимание юридического института можно считать достигнутым, если наряду с догматической (юридико-аналитической) трактовкой представлена историческая" <1>. Историко-правовой метод позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся формирования военного бюджета, условий его развития в прошлом и настоящем, основных тенденций развития в будущем. В начале XX в. видный специалист в области истории права А. Н. Филиппов отмечал, что "над видимым хаосом беспорядочной смены одних юридических норм и учреждений другими царит в действительности строгая последовательность правовых явлений, причинная зависимость одних от других, преемственность их развития" <2>. -------------------------------- <1> См. Ялбулганов А. А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX - начало XX в.): Автореферат дис. ... доктора юрид. наук. М., 1999. С. 5. <2> Филиппов А. Н. История русского права. Часть I. Вып. 1. М., 1905. С. 4, 5.
Исследование эволюции организационно-правовых форм, возникающих для осуществления военных расходов, позволяет не только обогатить историческую часть науки военного и финансового права, но и извлечь из богатого исторического прошлого важные уроки для современного этапа развития законодательства.
2. Военный бюджет и социально-экономическое развитие России XVII - XVIII вв.
Правовое регулирование расходов на национальную оборону осуществлялось в России XVII - XVIII вв. зачастую особым образом, отличным от общепринятого порядка. Военная служба в Московском государстве XVI - XVII вв. была делом особой категории "государевых слуг", или служилых людей (в XVIII в. эта группа стала именоваться дворянством). Группа эта имела довольно сложную структуру. Прежние владетельные князья - Рюриковичи, а также их бывшие бояре и прочие слуги перешли на службу к московскому государю. Но положение их было не одинаковым, так как они разделялись на чины. Высший слой служилых людей составляли, с одной стороны, потомки бывших тверских, ярославских, ростовских и других князей, а с другой - потомки бояр московских князей. Потомственная служба московскому княжескому дому уравнивала их теперь с отпрысками князей других земель. Этот круг лиц именовался думцами или думными людьми, которые имели чин бояр или окольничих. В состав думы входили также думный дворянин и думные дьяки, возглавлявшие важнейшие приказы - Посольский и Разрядный. Из недумных чинов, находившихся непосредственно при московском дворе, далее шли стольники, стряпчие, жильцы. В середине XVI в. сформировалась стоявшая на следующей ступени служилых чинов группа московских дворян. Еще ниже стояла основная масса "служилой мелкоты" - городовые дети боярские, объединенные в особые служилые корпорации - служилые города, поступавшие на военную службу вместе, "всем городом". По происхождению своему это были в основном разного рода слуги других, не московских, князей, а иногда и отпрыски самих князей, не сумевшие подняться в "московские чины" <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Зимин А. А. Формирование боярской аристократии в России во второй половине XV - первой трети XVI в. М., 1988; Правящая элита Русского государства. IX - начало XVIII в. (Очерки истории). СПб., 2006.
Все служилые люди получали за службу, как и ранее, землю. "Московским чинам" (начиная с дворян московских и кончая боярами) землю жаловали вокруг Москвы, всем остальным - по своему городу. Кроме того, наградой за службу и способом содержания служилых людей до середины XVI в. были кормления - назначения на некоторый срок наместниками (в города) или волостелями (в уезды) от имени Великого князя Московского. В этот срок они собирали государевы подати, частью и на себя. Потом следовали годы, когда служилый человек был лишен кормления, добивался его вновь и т. д. В 1556 г. систему кормления отменили, а деньги, собираемые ранее на "корм" наместникам и волостелям, продолжали собирать и именовать кормленым окупом, который распределялся между служилыми людьми в виде денежного жалованья в придачу к жалованью земельному. Высшие служилые чины от боярина до дворянина московского считались государевым двором, составляли своеобразную высшую служилую корпорацию. В остальных служилых городах также со временем выделилась немногочисленная (всего несколько человек, да и то не по каждому городу) верхушка, именовавшаяся выборными дворянами (так как когда-то эти люди считались низшим слоем государева двора в провинции) и дворовыми детьми боярскими, в отличие от основной массы городовых детей боярских. Служилые люди независимо от чинов выезжали на службу всем городом (например, новгородцы, смоляне, дорогобужане, рязанцы и т. д.) по специальному государеву указу и проводили на военной службе половину года, потом возвращались в свои поместья, а на службу выезжали другие и т. д. Списки московских людей с их земельным и денежным жалованьем заносились в боярские книги, а городовых детей боярских - в десятни, составлявшиеся по каждому городу. Размер жалованья напрямую зависел от чина. Армия собиралась как ополчение служилых людей. Имевшие поместье и денежное жалованье должны были снабжать себя в поход всем необходимым. Но до середины XVI в. порядок не был строго регламентирован. Затем, по известному Уложению о службе, каждый служилый человек должен был со 100 четвертей земли (170 га) выехать "людно, конно и оружно". Соответственно если размер поместья превышал указанный, вместе со служилым человеком за каждые 100 четвертей выставлялся один вооруженный холоп, именовавшийся холопом-послужильцем. Если выставлялось более холопов, чем было земли, за них платились деньги. До середины XVI в., кроме старинной дани и переводившейся иногда на деньги ямской повинности, государство не взимало постоянных прямых налогов. Последние появились в связи с необходимостью содержать новый вид вооруженных сил - пехоту. После завоевания Казани служилые люди в прибавку к своим земельным доходам стали получать оклады денежного жалованья. Военные столкновения с Западом выявили необходимость в пехоте с огнестрельным оружием. В середине XVI в. было создано особое стрелецкое войско, состоящее из пехотинцев, вооруженных пищалями. Они получали денежное жалованье, порох, одежду и вооружение. Стрельцы жили особыми слободами в Москве, занимались в свободное от службы время различными промыслами. Некоторая часть стрельцов была расквартирована гарнизонами в разных пограничных городах. Стрельцы были служилыми людьми не "по отечеству", как все остальные, а "по прибору", т. е. их набирали в основном из посадских людей. Кроме стрельцов к служилым "по прибору" относились пушкари, "воротники" (охрана и смотрители ворот) и проч. С конца XVI в., когда власть Московского государства стала все сильнее распространяться на степные окраины, населенные казаками, служилые казаки стали важной составной частью служилых людей "по прибору". Они также получали государево жалованье деньгами, порох и снаряжение. Источником жалованья служилым людям было государево тягло. Основными плательщиками тягла (т. е. платежей в пользу государства) являлись крестьяне и посадские люди (в армии они не служили). Стоимость содержания армии напрямую связана с вопросом о налоговой системе вообще, так как армия представляла основу государства и жалованье служилым людям было одним из главных государственных расходов, особенно с середины XVI в., когда оно стало выражаться не только в земле, но и в деньгах. До этого главными налогами и повинностями были дань и ямские деньги (на содержание коммуникаций) <1>. Но существовала также посоха (посошная служба) - поставка людей для строительства укреплений, обслуживания артиллерии и проч. С городских слобод собирали еще пищальные деньги на покупку огнестрельного оружия, которым были вооружены служилые люди "по прибору", и на содержание пищальников - регулярной пехоты, вооруженной огнестрельным оружием <2>, а также ямчужные деньги на покупку пороха и на селитроварение для производства пороха. Единицей налогообложения была соха, включающая размер земли и оценку ее качества, а также доходность хозяйства крестьян. В Московском государстве военные расходы являлись крупнейшей частью расходов государства. На покрытие военных расходов направлялись все главные прямые налоги, начиная с татарской дани. -------------------------------- <1> Этот налог добавился при Иване III. <2> После Смутного времени наряду с прежними ямскими деньгами, которые стали называться малыми, появились большие ямские деньги. К пищальным деньгам добавилась более крупная стрелецкая подать деньгами и хлебом. Перед воцарением Петра I все эти налоги слились в один.
В период реформ 1550-х гг. при Иване IV возник также новый военный налог - засечные деньги (на постройку засек), а в середине XVI в. появился еще один - полоняничные деньги, которые шли на выкуп русских пленных, в основном из восточной (крымской, татарской) неволи. Цена выкупа колебалась от 40 до 600 руб. за человека в зависимости от его чина. Выкупались только те люди, которые попали в плен в результате государевой службы. Холопы-послужильцы, выкупленные из плена, становились свободными. На содержание захваченных на войне пленных собирались и другие полоняничные деньги. Кроме того, в это время собирались специальные деньги, которые шли на обеспечение стрелецкого войска. Для тяглого населения основные налоги в сумме составляли 13 руб. с сохи. По мере развития военного дела и техники в Новое время государства, такие, как Россия, находившиеся на периферии западного рынка, стали более уязвимы к эмбарго, особенно стратегических и передовых военных товаров. Для России более высокий уровень военной самодостаточности имел решающее значение в ее отношениях со странами, интегрированными в западный рынок и бывшими социально частью Запада, которые в полной мере пользовались передовой военной технологией. Хотя Россия до Петра Великого поддерживала широкие торговые отношения и некоторые культурные контакты с государствами Европы, она не была по-настоящему частью "западного мира", как, например, ее соседка Речь Посполитая. До начала XVII в. Московское государство было самодостаточным по вооружению, но импортировало некоторые сырьевые материалы. В течение XVII столетия страна на время потеряла былую самодостаточность в вооружении, пытаясь овладеть западноевропейской военной технологией. В правление Петра I Россия использовала самую передовую военную технологию и стала в военном отношении самодостаточной как по вооружениям, так и в сырьевом отношении <1>. -------------------------------- <1> Esper T. Military Self-Sufficiency and Weapons Technology in Muscovite Russia // Slavic Review. Vol. 28. No. 2. 1969. Jun. P. 186.
В XVII в. часто шли войны и государство прибегало к чрезвычайным налогам. После окончания Смуты в 1614 - 1619 гг., когда значительная часть служилых людей были разорены, их крестьяне разбежались, и значит, земля сама по себе не кормила, собирали пятинные деньги, как правило, идущие "ратным людям на жалованье". Желанием закрепить крестьян на землях служилых людей диктовалось немногим позже и введение крепостного права. В 1632 г., в связи с начавшейся Смоленской войной (1632 - 1634), Земский собор опять решил собирать "пятую деньгу", т. е. 20% "с животов и промыслов" на жалованье ратным людям. Однако собрать этот налог как следует не удалось ввиду сопротивления тяглецов, старавшихся уйти от платежей. В 1650 - 1680-е гг., когда шли продолжительные войны с Речью Посполитой, Швецией, Турцией и Крымом, неоднократно собирались добровольные сборы: один раз взимались двадцатая деньга (5%) и пятнадцатая деньга (6,7%), два раза - пятая деньга, пять раз - десятая деньга (10%). Делались и займы у населения, которые назывались запросными деньгами <1>. -------------------------------- <1> См.: Ключевский В. О. Русская история: Полный курс лекций. Т. 3. С. 235; Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. СПб., 1999. С. 70 - 71.
Постоянные налоги изменились: в них еще более явно стало проступать желание главным образом обеспечить армию. Важным сбором оставались ямские деньги, но к основным государственным налогам прибавился введенный в 1614 г. налог, называемый стрелецким хлебом, или хлебным запасом ратным людям на жалованье. Первоначально это был натуральный сбор рожью и овсом, но постепенно он заменялся денежными платежами. Численность стрельцов в начале правления Романовых составляла 28 тыс. человек, и средний денежный оклад стрельца составлял 3 руб., кроме которых он получал 12 четвертей ржи и овса в год. Четверть вмещала примерно 6 пудов ржи. Собирая деньги на стрелецкий хлеб, правительство само решало, сколько нужно собрать хлеба, сколько заплатить за юфть (две четверти) хлеба, будет ли налог собираться натурой (и в какой степени) или деньгами. Так, в 1614 г. собиралось 50 юфтей с сохи, а в 1618 г. - уже 200 юфтей с сохи. Продолжали собирать и полоняничные деньги. Ежегодным и обязательным этот налог стал по Соборному уложению 1649 г. По подсчетам А. А. Новосельского, общее количество русских пленных в первую половину XVII в. составляло 150 - 200 тыс. человек <1>. Теоретически такса за выкуп служилого человека "по отечеству" зависела от его земельного оклада: со ста четвертей земли по 20 руб. За служилых "по прибору" такса была фиксированная: 40 руб. за стрельца, 25 руб. за казака. Однако в ряде случаев такса могла быть намного выше, поскольку выкуп был торговой сделкой. Так, в 1654 г. русское правительство было вынуждено платить до 150 руб. и выше за полоняника. Власти поощряли побеги из плена, освобождая холопов именно по этой причине <2>. -------------------------------- <1> См.: Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. С. 86. <2> См.: Гессен Ю. Пленные в России с древнейших времен. Вып. 1. Пг., 1918.
Правительство боярина Б. И. Морозова отказалось от некоторых прямых налогов (стрелецкие и ямские деньги) и заменило их косвенным обложением (соляными пошлинными деньгами - по 2 гривны с пуда, а для астраханской и яицкой соли, которой солили рыбу и икру, - по 1 гривне с пуда) <1>. Но ввиду образовавшегося дефицита Указ от 10 декабря 1647 г. отменил данную пошлину и восстановил сбор стрелецких и ямских денег. Это неудачное мероприятие правительства стало одной из причин восстаний 1648 - 1650 гг. <2>. -------------------------------- <1> См.: Указ от 7 февраля 1646 г. о введении новой пошлины на соль // Законодательные акты Русского государства второй половины XVI - первой половины XVII века. Тексты. Л., 1986. С. 213. <2> См.: Законодательные акты Русского государства второй половины XVI - первой половины XVII века. Комментарии. Л., 1987. С. 212.
Главы VII и VIII Соборного уложения 1649 г. ("О службе всяких ратных людей Московского государства" и "О искуплении пленных") специально регулируют отношения военнослужащих в мирное и военное время с местным населением в части довольствия хлебом и кормом для лошадей на территориях, где расположены войска, а также устанавливают размеры выкупа разных категорий военнопленных <1>. -------------------------------- <1> См.: Соборное уложение 1649 года. Текст. Комментарии. Л., 1987. С. 24 - 28.
Итак, в XVII в. население платило три основных налога: ямские деньги, стрелецкий хлеб и полоняничные деньги. Вторые и третьи самим возникновением своим были предназначены обеспечивать армию. Когда с 1630-х гг. начали вводиться полки нового строя - регулярные солдатские, рейтарские и драгунские формирования, появился новый чрезвычайный налог, предназначенный для их снабжения и жалованья. Кроме того, тяглое население несло ратную повинность, которая заключалась в необходимости отдавать в полки нового строя, а также в стрелецкие полки даточных людей из крестьян и посадских. С 1630-х гг. они набирались с определенного числа дворов, и количество зависело от военной ситуации. Так, в разгар войн 1658 - 1661 гг. прошло три набора, которые дали в общем 5100 человек при сборах по одному даточному с 25 и 20 дворов. Даточные люди брались на солдатскую службу пожизненно. Использовались они в основном для охраны границы и строительства пограничных укреплений. Вместо поставки даточного человека разрешалось платить "кто похочет" за него деньгами от 20 до 60 руб. (большая сумма для того времени). Даточный человек являлся в вооружении, с киркой, заступом, топором, конный даточный человек с шишаком, панцирем и т. д. стоимостью не менее 10 руб. Иногда требовались сабля, пистоли, карабин и запас пороха. Всего должен был быть запас провизии на весь срок похода (обычно не менее чем на пять месяцев). Все это приобреталось за счет тех тяглых людей, которые отправляли даточного человека, они же доставляли и жалованье. В некоторых случаях даточные люди получали вооружение и запасы за казенный счет. Кроме даточных людей иногда собирали даточных лошадей. Их давали, например, вместе с конюхами средние и бедные монастыри, посылая 4 лошади с 10 дворов прямо на место военных действий <1>. Следует учитывать, что лошадь в то время стоила от 6 до 50 руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Лаппо-Данилевский А. С. Организация прямого обложения в Московском государстве со времен Смуты до эпохи преобразований. СПб., 1890. С. 397. <2> См.: Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. С. 96.
Кроме того, население отдельных районов несло особые повинности, идущие на войско. Так в Поморье у черносошных крестьян существовал сбор денег и хлеба на "сибирские хлебные запасы". Ими снабжали служилых людей Сибири. Эта повинность была отменена в 1685 г. Помимо этого крестьяне-переселенцы Сибири пахали государеву десятинную пашню, чтобы обеспечить провиантом служилых людей. С монастырей могли собираться даточные орудия и даточное зелье (порох). Даточная повинность в XVII в. не была ни постоянной, ни строго определенной, ни регулярной и зависела от конкретного случая. Деньги и натуральные сборы, идущие на армию, поступали в московские приказы и там хранились. Главную роль здесь играли пять областных приказов (Новгородская четь, Костромская четь, Галицкая четь, Устюжская четь и Владимирская четь), а также Казанский дворец и Сибирский приказ. Большинство сумм переводилось и выдавалось затем по предписанию в приказы, ведавшие военными делами. Так, в 1634 г. в Новгородскую четь поступило 84 692 руб. 78 коп. Из них 26,29% поступило затем в Разрядный приказ; 14,2% - в Иноземский приказ; 12% - в Стрелецкий приказ, 7,83% - в Посольский приказ; 3,56% - в Пушкарский приказ. Кроме того, в Сыскной приказ и Казанский дворец из Новгородской чети поступило 5,03% и 5,53% на жалованье служилым людям <1>. Такова же была ситуация и с другими территориальными приказами. Новгородская четь ведала около 60 городами с пригородами, соответственно из них поступали в Новгородскую четь денежные средства. В Казанском дворце имелось не менее 80 городов с пригородами и дворцовыми селами; в Сибирском приказе - 25 городов и острогов. Остальные чети ведали около 20 городами каждая. Соответственно разными были и доходы, поступающие в разные чети. Доходы Новгородской чети превышали доходы Устюжской в первой половине XVII в. в шесть раз <2>. -------------------------------- <1> Лаппо-Данилевский А. С. Организация прямого обложения в Московском государстве со времен Смуты до эпохи преобразований. С. 463. <2> См.: Там же. С. 467.
Остановимся подробнее на эволюции налоговой системы в связи с развитием военных потребностей страны. Начиная с конца XV в., со времени составления писцовых книг, площади земли (основной налоговой базы) определялись количеством высеваемых семян ржи. Коробья ржи включала примерно 7 - 8 пудов и высевалась на одной десятине, четверть (четь) в 4 пуда - на половине десятины. В XVI - XVII вв. четверть стала основной единицей измерения земли наравне с десятиной. Официальный размер казенной десятины определялся в 2400 кв. сажен (80 на 30). В переводе на метрическую систему казенная десятина XVII в. равнялась 11 197,44 кв. м, или 1 га и 1197,44 кв. м. В укороченных саженях (213 см) ее площадь составляет 1 га и 925 кв. м. В XVIII - XIX вв. меры поверхности существенно не изменились. Постепенно выходит из употребления четверть и основной единицей измерения земельных площадей становится десятина <1>. -------------------------------- <1> См.: Дмитриева З. В. Метрология // Специальные исторические дисциплины: Учебное пособие. СПб., 2003. С. 484 - 486.
Посошное обложение (от основного орудия обработки земли - сохи) формировалось с конца XV в. В начале 1550-х гг. была введена новая единица обложения - большая соха. Устанавливался нормированный размер сохи, который определялся количеством и качеством земли, а также зависел от социальной принадлежности землевладельца. По качеству земля разделялась на добрую (плодородную), среднюю и худую. На поместных и вотчинных землях соха равнялась 800 четвертям доброй земли, 1000 - средней и 1200 - худой. Для церковных и монастырских земель была введена соха в 600 четвертей доброй земли, 700 - средней и 800 четвертей - худой. Более тяжелое обложение этого типа земель объяснялось тем, что их владельцы не несли государеву службу, как помещики и вотчинники. Наименьший размер сохи приходился на черносошные земли, где доброй земли полагалось 500, средней - 600, худой - 700 четвертей. Во всех случаях норма сохи исчислялась в одном поле. Введение нормированной большой сохи связано с Уложением о службе 1555 - 1556 гг., согласно которому со 100 четвертей (50 десятин) в одном поле должен был выставляться конный воин в полном вооружении. Введение большой московской сохи не исключало существования на местах единиц обложения, отличных от установленных государством: обжи <1> и сошки в соотношении 3:1, как, например, в Кеврольско-Мезенском уезде. В 1613 - 1614 гг. здесь была введена соха, занимавшая промежуточное положение между местной сошкой и большой московской сохой. Искусственные сохи содержали в себе до 134 четвертей обрабатываемой земли. -------------------------------- <1> Обжа - единица поземельного обложения в новгородских землях XV - XVII вв., взыскивавшаяся с пахаря, имевшего одну лошадь. Размер обжи, имея определенную устойчивость для каждого района, менялся и колебался в зависимости от качества земли и других природных условий. Средняя величина обжи равнялась 15 десятинам. См.: Абрамович Г. В. Несколько изысканий из области русской метрологии XV - XVI вв. (коробья, копна, обжа) // Проблемы источниковедения. Т. 11. М., 1963.
Посошная подать (включала в себя и поземельный налог) действовала на Руси со времен татарского владычества. Соха была главной единицей обложения. С переходом в конце XVII в. от поземельной системы податей к подворной посошная подать теряет прежний характер и затем, при Петре Великом, уничтожается, заменяясь подушным налогом (с тех пор вплоть до 1875 г. Россия не знала поземельного налога) <1>. -------------------------------- <1> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПб., 1899. С. 265.
В 1620 - 1630-х гг. на монастырских и служилых землях была введена новая единица - живущая четь, а в Заонежских погостах - живущая выть. На черных землях выть, согласно Книге сошного письма 1629 г., соответствовала 12 - 14 - 16 четвертям в зависимости от ее качества. Введенная в 1620-е гг. живущая четь измерялась не количеством обрабатывавшейся земли, а числом крестьянских дворов, причем два бобыльских приравнивались к одному крестьянскому двору. Впрочем, введение живой чети не отменило старую соху, в которую, как и прежде, было положено определенное число четвертей (от 600 до 1200), хотя оно уже исчислялось не размерами земли, а количеством дворов <1>. -------------------------------- <1> См.: Веселовский С. Б. Сошное письмо: Исследование по истории кадастра и посошного обложения Московского государства. М., 1916. Т. 2. С. 415; Милюков П. Н. Спорные вопросы финансовой истории Московского государства: Рец. на соч. А. С. Лаппо-Данилевского "Организация прямого обложения в Московском государстве". СПб., 1892. С. 134, 138; Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. 2001. С. 77 - 78.
Посошное обложение было заменено подворным в 1670-е гг. Осенью 1679 г. были осуществлены центральные финансовые мероприятия царствования Федора Алексеевича: 2 сентября в связи с запросом новгородского воеводы о порядке сбора стрелецкого хлеба правительство перевело сбор стрелецкого хлеба на дворовое число по новым переписным книгам. В зависимости от района устанавливалось три размера оклада стрелецкого хлеба. 5 сентября было решено соединить стрелецкие деньги и прочие денежные налоги (данные, полоняничные, четвертные, пищальные, малые ямские и иные мелкие доходы) в одну подать - стрелецкие деньги и собирать их в Стрелецком приказе. Одновременно был уменьшен оклад стрелецких денег <1>. Итак, сошная налоговая система сменилась подворным обложением. Основной податной единицей стал тяглый двор. Все прежние сборы были объединены в единую подать - стрелецкую, взимавшуюся с количества дворов. Подворная система не только упростила механизм обложения, но и расширила круг налогоплательщиков, включив в него деревенскую и городскую бедноту, которая, не владея землей и предприятиями, прежде ускользала от обложения. -------------------------------- <1> См.: Седов П. В. Закат Московского царства: Царский двор конца XVII века. СПб., 2006. С. 342 - 343.
Прямые налоги (с имуществ и доходов) не были главной статьей доходов казны (они давали менее половины поступлений). Первое место среди доходных статей принадлежало косвенным налогам, взимавшимся государством путем надбавки к ценам на товары. Главными среди них были кабацкие и таможенные сборы. Содержание ратных людей (главная часть военных расходов) составляло более половины всех доходов государства. За 1630 - 1670-е гг. расходы на содержание войска в мирное время увеличились с 275 до 700 тыс. руб., или с 4 до 12 млн. руб. по курсу начала XX в. Военные расходы складывались из денежных и хлебных и в значительной степени покрывались военными налогами. Со времени образования полков иноземного строя стал взиматься наряду со стрелецкой податью новый денежный налог на жалованье ратным людям (солдатам и драгунам) от 25 коп. до 1 руб. с каждого крестьянского и бобыльского двора. Посадское (торговое и ремесленное) население также несло повинность содержания ратных людей. Сборы, называвшиеся запросными деньгами, распределялись по сохам, по дворам, а чаще взимались с имуществ промышленников, с "животов и промыслов", составляя с них известный процент (пятая, десятая, двадцатая деньга) <1>. Наряду с постоянными военными налогами существовали и единовременные налоги - государственные и местные. -------------------------------- <1> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. С. 300. В 1878 г. во время Чигиринских походов последовал указ взять десятую деньгу со всех доходов гостей, посадских людей и "со всех чинов с торговых и с промышленных, и с ремесленных людей" по образцу 1672 - 1673 гг. Для Чердыни и Соли Вычегодской это составило чуть менее половины всех годовых податей, сумма равнялась 2561 руб. См.: Седов П. В. Закат Московского царства: Царский двор конца XVII века. С. 307.
Военные налоги покрывали около половины всех военных расходов государства. Остальное добавляла казна из других источников. Современники замечали: "А чего сборных денег на жалованье ратным людям не доставает, и то дают из царских приказных и из городовых доходов" <1>. -------------------------------- <1> Цит. по: Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. (с образования централизованного государства до военных реформ при Петре I). Краткий очерк. М., 1954. С. 180.
Второй по значению повинностью населения являлась хлебная подать. Ежегодно для выдачи хлебного жалованья ратным людям требовалось около 10 млн. пудов зерна. Хлеб военным выдавался из государевых житниц (амбаров). Основным источником пополнения житниц был стрелецкий хлеб (на содержание стрельцов) и четвериковый хлеб - по четверику (26,239 литра) ржи и столько же овса с тяглого двора (на содержание полков иноземного строя). Продовольствие выдавалось в виде хлебного жалованья, продавалось или давалось заимообразно ратным людям. В период подготовки и ведения войн правительство заранее составляло сметы (росписи) на необходимые запасы продовольствия. В 1622 г. правительство установило общее число дворян и детей боярских, их материальное положение и боеспособность. Поместное войско тогда было увеличено новиками (вновь зачисленные на службу поверстанные поместными и денежными окладами дворяне и дети боярские). Новичкам назначили от 100 до 350 четвертей поместной земли и от 5 до 11 руб. жалованья. К началу Русско-польской войны 1632 - 1634 гг. общее число служилых дворян и детей боярских составляло по сметному списку 1630 г. 27 433 человека, из которых думных и московских чинов было 2642 и городовых (провинциальных) дворян и детей боярских 24 791 человек. Но из общего числа дворян и детей боярских на городовой и осадной службе находились 11 583 человека, а 15 850 человек были на полковой службе, т. е. почти половине военных была непосильна полковая служба. Это объяснялось тем, что у правительства не было средств на регулярную выдачу денежного жалованья. Поместные оклады или вовсе не обеспечивались землей, или обеспечивались частично, поскольку лучшие земли были заняты боярами и московскими дворянами государева двора. Таким образом, большое число беспоместных и малопоместных служилых людей находились на городовой службе <1>. -------------------------------- <1> Между тем В. Н. Козляков отмечает, что полковая служба была главным занятием городового дворянина. См.: Козляков В. Н. Служилый "город" Московского государства XVII века (от Смуты до Соборного уложения). Ярославль, 2000. С. 133.
Вторую группу войска, после поместного, составляли стрельцы, остававшиеся до 1630-х гг. единственной постоянной пехотой. В 1634 г. городовых стрельцов было 25 669 человек (22 973 пеших и 2697 конных). Московских стрельцов в 1630 г. насчитывалось около 4000 человек. Увеличивая численность стрельцов, правительство постоянно напоминало воеводам и головам, чтобы в стрельцы попадали только вольные охочие люди, а не холопы и не тяглые посадские люди и пашенные крестьяне. Однако свободные люди неохотно шли в стрельцы по причине тяжести службы и плохого материального обеспечения. Поэтому основным источником пополнения стрелецкого войска становилась стрелецкая семья. Стрельцы, превращаясь в касту, получали денежное и хлебное жалованье и земельные наделы. Средний оклад составлял 3 руб. и 12 четвертей ржи и овса в год (что оставалось на уровне конца XVI в.), но реальное значение денежного жалованья снизилось ввиду падения цены денег. Во многих городах стрельцы наделялись вместо хлебного жалованья землями в размере 8 - 12 четвертей, что вынуждало их заниматься земледелием. Третью основную группу войска составляли казаки. Содержание казаков состояло из денежного и кормового жалованья. В 1613 г. псковским казакам велено было давать денежного жалованья: по 10 руб. - атаманам, по 8 руб. - есаулам и по 6 руб. - рядовым, а корм собирать с населения Пскова и уезда. Чтобы удешевить содержание казаков, правительство стало наделять их землями взамен кормового жалованья. Казаки-помещики составляли не более 12 - 15% всех служилых казаков (хотя правительство уравнивало этих казаков с детьми боярскими материально, но не считало их таковыми). Все же основная масса служилых казаков приближались по материальному положению к стрельцам и другим служилым людям "по прибору" <1>. -------------------------------- <1> Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. С. 125 - 130; Сташевский Е. Д. Смета военных сил Московского государства в 1663 г. Киев. 1910. С. 2, 24. Во второй половине XVII в. прожиточный минимум (учтено только питание) составлял 2 - 2,5 руб. в год на одного человека. См.: Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 124.
Общее число ратных людей в 1630 г. составляло 92 555 человек. Из этого числа дворян и детей боярских было 30%, стрельцов - 30,5%, казаков - 12%, пушкарей - 4,5%, иноземцев и черкас (украинцев) - 3%, татар - 11%, чуваш, мордвы и других нерусских - 9%. Служилые люди "по отечеству" (дворяне и дети боярские и частично татары) составляли около одной трети ратных людей. Большинство воинов были служилыми людьми "по прибору". Кроме того, в армии насчитывалось в этот время до 10 000 холопов, преимущественно у московских чинов <1>. -------------------------------- <1> См.: Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. С. 130.
С середины XVII в. правительство стало широко в принудительном порядке записывать дворян и детей боярских в полки иноземного (нового) строя. Запрещался переход в сотенную службу из рейтар и солдат. Так, в 1651 г. из общего числа служилых людей "по отечеству" 39 408 человек ратные люди нового строя составляли около 4,5%. В 1872 г. в 77 южных городах было 37 859 дворян и детей боярских (служилых "по отечеству"). Из них в полковой сотенной службе числились 10,5%, в полках нового строя - 50%, на городовой службе - 39,5%. Поместное ополчение из дворян и детей боярских перестало существовать в период войны с Польшей (1654 - 1667 гг.) <1>. Прежняя сотенная организация дольше всего сохранялась среди московских чинов в Государевом полку, но и там она была упразднена в связи с отменой местничества в 1682 г. <2>. -------------------------------- <1> В эти годы один за другим следовали указы о пожалованиях и прибавках к прежним окладам, причем дифференциация была огромной. Так, в 1669 г. князь Т. С. Куракин и боярин князь Г. Г. Ромодановский к прежнему окладу с придачей 660 руб. и 740 руб. соответственно получили новой придачи 200 руб. и 180 руб. каждый, а также бархаты на шубу и по два сорока соболей. Речь о земле не шла, поскольку у бояр и князей ее было достаточно. Стольникам и полковникам землю добавили. В одном случае к 900 четвертям до полного оклада было добавлено 100 четвертей, деньгами 35 руб. Дьякам также при наличии полного оклада в 1000 четвертей были пожалованы деньги, а полковникам солдатским и стрелецким головам - по 200 четвертей и денег 16 руб., помещикам и вотчинникам - по 150 четвертей и денег 15 руб. Минимальное пожалование в этом случае - 80 четвертей и 8 руб. Участникам Чигиринского похода в 1678 г. были установлены пожалования за ранения. Для служилых "по отечеству" от стольников и ниже: за тяжелые раны - по 100 четвертей и 5 руб. и на лечение ран по 4 руб.; за легкие раны - по 50 четвертей и 3 руб., на лечение - 3 руб. Иноземцам от полковников и ниже положено было пожалование в деньгах по 10 - 15 руб., английское сукно и пара соболей. См.: Маньков А. Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. СПб., 1998. С. 35. См. обширные материалы по пожалованиям московским чинам в кн.: Правящая элита Русского государства IX - начала XVIII в.: Очерки истории / Отв. ред. А. П. Павлов. СПб., 2006. <2> См.: Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. С. 162.
Петровское время пронизано в государственном строительстве и в отношении к армии идеями этатизма, фискализма (камерализма), меркантилизма и милитаризма, распространенными на Западе. К тому же реформа армии, как и другие реформы Петра Великого, проходило на фоне и в связи с Северной войной, в которой родилась Петербургская империя. Налоговая система, как и вся система управления, была реформирована. Петр Великий изменил принцип обложения и фискальной единицей сделал не двор, как прежде, а "душу мужского пола" <1>. Реформа проходила одновременно с реформой армии. С войны вернулась 200-тысячная армия. Как и в случае с коллегиями, Петр использовал шведский опыт <2>. Шведские солдаты жили в местностях, где их полки получали деньги на содержание. Это было осуществлено и в России. -------------------------------- <1> Петр I понимал тяжелые последствия Северной войны для населения страны, потому ставил задачу финансовым органам вести дела, "исча государственной прибыли без тягости народной". См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. С. 124. <2> См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. С. 99 - 115.
Губернская реформа 1708 г. также ориентировалась на военные потребности. Предполагалось, что территории с населением в 5536 дворов должны содержать полк, обеспечивая его деньгами, продовольствием и лошадьми. Общие расходы на армию в 1711 г. оценивались в 2,5 млн. руб. Будучи распределенными на 812 131 двор, они предусматривали платежи по 3 руб. 13 коп. с двора. По этим расчетам одного солдата могли содержать и снабжать деньгами 5 дворов. 26 ноября 1718 г. был издан Указ о проведении подушной переписи. До 1720 г. расходы на армию в 173 850 чел. выросли до 3 млн. руб. К 1724 г. поступили сведения о 5 млн. 656 тыс. душ без дворян и некоторых других категорий. К этому времени были готовы расчеты содержания армии. По проекту 1720 г. расходы на кавалериста составляли 40 руб., на пехотинца - 28,5 руб., а на всю армию достигали уже 4 млн. руб. Сумма налога на одну душу определялась путем деления и составила 74 коп. на одну душу мужского пола в 1724 г. (в 1725 г. налог был уменьшен еще на 4 коп.) <1>. Один драгун жил с доходов от 50 душ мужского пола, а солдата пехоты содержали 35 податных душ <2>. -------------------------------- <1> См.: Анисимов Е. В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России 1719 - 1728 гг. Л., 1982. С. 233; Он же. Рождение империи. Власть и реформы при Петре Великом // Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996. С. 151. <2> См.: Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 - 1729 гг. М., 1902. С. 424; Beyrau D. Militaer und Gesellschaft im vorrevolutionaeren Russland. Koeln; Wien, 1984. S. 36.
Общая сумма расходов на армию при Петре Великом определялась следующим образом. Вся работа по уточнению штатов армии и особенностей расходов на нее была проведена Военной коллегией, представившей в январе 1720 г. проект новых штатов армии. Проблема расходов на содержание одного солдата давно занимала Петра. Еще в 1717 г. он распорядился подготовить смету расходов на солдата "со всем, что к нему надлежит в год". На пехоту надлежало истратить 1 515 688,24 руб., на кавалерию - 1 463 189,93 руб., на гарнизоны - 961 017,20 руб. В 1721 г. Петр рассматривал вопрос "о роскладке на пример армейского полка". Речь шла о податном эксперименте. Дело было поручено генерал-майору М. Я. Волкову, который должен был провести в Новгородском уезде с двумя полками (драгунским и пехотным) то, что предстояло сделать на территории всей страны: освидетельствовав население, произвести раскладку и размещение полков непосредственно на местности. Вначале ревизор распределял (раскладывал) полки на души мужского пола в соответствие с определенной нормой раскладки. После того как рота полка была "разложена", ревизор давал командиру роты роспись, в которую вносились "имена деревни и число душ в каждой и число дворов". На основе росписей составлялась сводная книга расселения каждого полка. Затем определялись места расселения полков. Петр, зная, что расквартирование по дворам тягостно для крестьян, склонялся к мысли о необходимости постройки специальных слобод для солдат. Однако он постановил предоставить населению выбор: либо селить солдат по дворам, либо сообща строить слободы. Землю под слободы, лес на строительство крестьяне оплачивали за свой счет. Роты селились в радиусе 50-ти верст. В 1722 г. планировалось разместить в Московской губернии 25 полков, в Санкт-Петербургской - 19, в Киевской - 13, в Смоленской - 7, в Архангелогородской - 11, в Астраханской - 5, в Сибирской, Казанской и Нижегородской - по 9 полков. В действительности те полки, которые были "разложены" на души в удаленных от центра районах, размещались в Прибалтике. На местах оставались лишь офицеры, принимавшие от населения подушные деньги. Что касалось артиллерии, то на вопрос о ее штатах Военная коллегия представила цифру расходов 30 тыс. руб. В 1724 г. был принят Закон, по которому расходы на артиллерию "положили" на счет платежей посадского населения, а также на счет платежей 40-копеечного дополнительного налога с государственных крестьян. Реформа Петра I привела к тому, что командир полка кроме исполнения чисто военных обязанностей должен был наблюдать за сбором подушной подати, руководить приемом и распределением полученных денег на полковые нужды, осуществлять наблюдение земской полиции. Таким образом, военные принимали участие в работе податного аппарата правительства на всех этапах, начиная со сбора подушной подати и кончая распределением и расходованием полученных от нее сумм. Часть денег отсылалась в Военную коллегию на медикаменты, оружие, сукно. Остальные оставались в кассе полка и предназначались на покупку лошадей, провианта, на полковые припасы, поскольку централизованно армия снабжалась лишь во время походов. Военные могли содержать скот и птицу, но только "для нужд своих и пропитания, а не заводов". Им запрещалось заниматься "винной, соляной и табачной продажами", нарушающими монополию государства и купечества на эти промыслы, хотя они могли торговать товарами "своего мастерства". Солдатам разрешалось жениться на крепостных женщинах с условием, что помещик выдаст невесте "отпускное письмо". Солдаты могли также наниматься к помещикам и крестьянам на работы "не в даль" <1>. -------------------------------- <1> См.: Анисимов Е. В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России 1719 - 1728 гг. С. 247 - 249.
В итоге петровских преобразований была создана новая система содержания и размещения армии. Она была рассчитана на мирный период, предусматривала содержание войск при сохранении боеспособности на длительное время. Отныне содержание армии составляло единое целое с податной системой страны. Деньги, собираемые при участии армии, поступали непосредственно на нужды полков, что позволяло избежать издержек, связанных с передачей их в центральную кассу и перераспределением в войска. Наконец, размещение полков среди населения позволяло военным контролировать положение на местах, эффективнее взыскивать недоимки, что вместе с созданием паспортной системы позволяло следить за перемещением населения, т. е. выполнять полицейские функции. Это было немаловажным при хронической слабости государственного аппарата Российской империи на местах <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 258. Военное лицо государственного управления хорошо заметно в составе, численности и казенном содержании служащих (с последней трети XVII в.), а также Сената и центральных учреждений. См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. С. 293 - 307, приложения; Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 549 - 701, приложения.
При Екатерине II проводились военные реформы под руководством П. А. Румянцева, а затем - Г. В. Потемкина. В системе комплектования армии было достигнуто более равномерное распределение рекрутской повинности между губерниями, сокращен срок службы с пожизненного до 25 лет, а для населения некоторых льготных областей империи - до 15 лет. Для мирного времени была установлена система довольствия из сельско-войсковых магазинов, для военного времени получила развитие организация подвоза транспортов на театр военных действий. С учетом обесценивания рубля в конце XIX в. на человека приходилось 8 руб. государственных платежей. Средний годовой доход рабочего составлял около 150 руб. Подушной подати (связанной с численностью населения) хронически недоставало для содержания войск, поэтому постоянно возрастали расходы бюджета на армию из других источников. В первой трети XVIII в. расходы на армию и флот в России поглощали более 60% всех государственных доходов, а во время Екатерины II содержание вооруженных сил составляло уже 30 - 40% государственного бюджета. Между тем с того времени правительство стало широко использовать неналоговые источники военных расходов. Так, с 1769 г. Россия стала пополнять государственный бюджет займами на европейском денежном рынке. Тогда, при посредничестве петербургских придворных банкиров, впервые был заключен через амстердамский банк Raymond & Theodore de Smeth договор о внешнем займе в Голландии для покрытия расходов на военные операции в Средиземном море. До 1794 г. Россия сделала 27 внешних государственных займов, преимущественно в Голландии, а также в Генуе и Антверпене. Контора придворных банкиров выполняла поручения правительства по снабжению деньгами русских войск во всех войнах империи XVIII в. <1>. -------------------------------- <1> См.: Кредит и банки в России до начала XX века: Санкт-Петербург и Москва. СПб., 2005. С. 134 - 140; Ischchanian B. Die auslaendischen Elemente in der russischen Volkswirtschaft. Berlin, 1913. S. 196 - 197.
Кроме того, во время коалиционных войн против Французской Республики и империи Наполеона I Англия переводила своим союзникам, прежде всего России, денежные субсидии для покрытия их военных расходов. Так, в декабре 1798 г. в Петербурге было подписано англо-русское соглашение о предоставлении России английским правительством субсидий в размере 225 000 фунтов стерлингов первоначально и по 75 000 фунтов стерлингов ежемесячно на расходы для двух экспедиционных армий - одной для совместного вторжения в 1799 г. в Гельдер (Голландия) - 45 000 человек и другой для русско-австрийских операций в Северной Италии - 60 000 человек. В частности, в сентябре 1799 г. русский посол в Лондоне граф С. Р. Воронцов получил более 12 тыс. фунтов стерлингов на жалованье и другие расходы, связанные с отправкой в Англию русской эскадры, а в октябре на те же цели - еще 4530 фунтов стерлингов. Главнокомандующий русскими войсками в Голландии получал деньги от генерального комиссара английской армии в виде авансов в счет сумм военных субсидий англичан России. В ноябре 1799 г. Воронцов получил по 441 фунтов стерлингов на расходы по зимовке русских войск в Англии, а в феврале 1800 г. - еще 11 773 фунтов стерлингов на содержание эскадры. Все же в июне 1800 г. император Павел I обвинил английское правительство в недоплате из всей суммы обещанных субсидий 463 тыс. фунтов стерлингов. Было объявлено, что они должны быть переданы голландским кредиторам России в счет уплаты ее долга по государственным займам <1>. Платежи по государственному долгу присоединились к военным расходам, так как займы делались почти исключительно на покрытие чрезвычайных издержек государства. -------------------------------- <1> Кредит и банки в России до начала XX века: Санкт-Петербург и Москва. С. 142 - 146.
3. Военный бюджет России с начала XIX до начала XX в.
С точки зрения планирования и осуществления расходов на национальную оборону с образованием военного министерства (первоначально - Министерство военно-сухопутных сил, впоследствии - Военное министерство и Министерство морских сил) изменилась только структура военных расходов. Существенно увеличились ассигнования на содержание армии в связи с введением новых штатов в 1803 г. и в целом на военные издержки вообще <1>. Однако постепенно роль Военного министерства в финансовом управлении войск изменилась в сторону его усиления. Значительное место в этом процессе отводилось департаментам и Военному совету, который учреждался среди прочего и для решения военно-хозяйственных, финансовых дел. -------------------------------- <1> Газенкампф М. А. Военное хозяйство в нашей стране и в иностранных армиях в мирное и военное время. Т. 1. СПб., 1880. С. 1.
Военный совет рассматривал сметы всех департаментов, общую смету Министерства, утверждал условия на подряды при заготовлении предметов снабжения, определяя способы заготовок. Хозяйственные департаменты - комиссариатский, провиантский, артиллерийский и инженерный - передавали денежные средства воинским частям и учреждениям и находились фактически под двойным управлением: военного министра и Военного совета. Хозяйственные департаменты занимались материальным, натуральным и денежным обеспечением войск, а остальные департаменты - инспекторский, медицинский, военно-судный - получали материальные и денежные средства только для нужд самих департаментов и не участвовали в снабжении и финансировании войск <1>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Тиванов В. В. Финансы русской армии (XVIII век - начало XIX века). М., 1993.
Порядок расходования всех материальных и денежных средств, направляемых в войска, регулировался правовыми внешними (законодательными) актами, принимаемыми в установленном порядке, и внутренними, которые принимались Военным министерством. Публиковались все эти акты в Своде законов Российской империи, составляемом Вторым отделением Императорской канцелярии, где также было представлено военное законодательство, а приказы, циркуляры и постановления по военному делу печатались в особых сводах, издаваемых военным ведомством. С 1816 по 1857 г. издавался свод "Собрание законов и постановлений до частей военного управления относящихся". Россия по величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время уступала в конце XIX - начале XX в. только Великобритании. Если же принять в расчет, что в Великобритании практиковалась тогда дорогостоящая система комплектования войск путем вербовки военнослужащих, а в России действовала система общеобязательной воинской повинности, то можно заключить, что Россия была фактическим лидером среди ведущих европейских держав по расходованию бюджетных средств на военные нужды. Расходы на содержание вооруженных сил в исследуемый период складывались из расходов на сухопутную армию и на содержание флота. И первые, и вторые включали в себя расходы на личный состав и на вооружение и военные запасы. В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включались также сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и перевозочными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части. По данным Министерства финансов императорской России, расходы на армию и на военно-морской флот с начала XIX в. только увеличивались. Так с 1805 по 1811 г. расходы на армию увеличились с 43 184 тыс. руб. до 122 414 тыс. руб., а с 1812 по 1815 г. фактически было израсходовано 757 500 тыс. руб. <1>. Расходы на содержание флота XIX в. составляли значительную часть всего военного бюджета. В 1803 - 1804 гг. только на замену ряда кораблей было отпущено 24 300 тыс. руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Министерство финансов. Т. 1. СПб., 1902. С. 620 - 621. <2> См.: Бескровный Л. Г. Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-экономического потенциала. М., 1986. С. 599.
Со временем военные расходы начинают дифференцироваться, дробиться по разным направлениям, например по военному ведомству в целом, на провиант, на сукно, на флот (в 1842 г. сумма расходов на военное ведомство составила 69 138 тыс. руб., на сукно для армии и флота - 2894 руб., по Морскому министерству - 11 550 руб.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб., 1882. С. 232.
Согласно данным отчетов Государственного контроля об исполнении бюджетов, военные расходы России за 1895 - 1900 гг. составили внушительную для того времени сумму - около 2 млрд. руб. (на армию - более 1844 млн. руб. и на флот - более 119 млн. руб.). Следовательно, годовой расход на нужды армии и флота равнялся в среднем 400 млн. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Бескровный Л. Г. Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-экономического потенциала. С. 225.
Можно отметить непрерывное возрастание расходов на национальную оборону в течение всего XIX века. Военные расходы тем значительнее, чем больше численный состав вооруженных сил и чем напряженнее и длительнее ведется военное противостояние. В период ведения боевых действий военные расходы многократно увеличиваются. Так, по расчетам А. Гулевича, по состоянию на 1898 г., один день войны обходился российской казне в среднем 8368 тыс. руб. (по тем временам астрономическая цифра!) <1>. -------------------------------- <1> См.: Гулевич А. Война и народное хозяйство // Военный сборник. 1898. N 2. С. 269.
Войны, которые Россия вела в XIX в., обошлись казне таким образом: Отечественная (1812 - 1814 гг.) - в 155,5 млн. руб.; Русско-турецкая (1828 г.) - в 208 млн. руб.; Крымская (1853 - 1856 гг.) - в 797 млн. руб.; Русско-турецкая (1877 - 1878 гг.) - в 1075 млн. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб., 1882. С. 16, 181; Т. 2. С. 7, 240.
Общий итог ассигнований на расходы, вызванные Русско-японской войной, составил, по данным государственного контроля, 2 310 285 тыс. руб. <1>. Эти расходы производились по Военному и Морскому министерствам, а также по другим ведомствам. Например, по Министерству финансов отпускались крупные суммы Обществу Китайской Восточной железной дороги, на долю которой приходился наибольший объем перевозок войск и военных грузов, и производились денежные расчеты с японским правительством по содержанию пленных; к расходам Министерства внутренних дел было отнесено обеспечение семейств нижних чинов, призванных из запаса; по Министерству путей сообщения проходили крупные ассигнования на эксплуатацию сибирских и некоторых других казенных железных дорог, на изготовление и ремонт подвижного состава и т. д. По сметам гражданских ведомств проходило около 25% от общего объема военных расходов. -------------------------------- <1> См.: Дементьев Т. Д. Во что обошлась нашему Государственному казначейству война с Японией. Пг., 1917. С. 8.
Объясняя причину резкого возрастания расходов на армию в период военных действий, В. А. Лебедев писал: "В военное время расходы возрастают в усиленной пропорции: крупные суммы поглощает мобилизация, затем само ведение войны; натуральное и денежное довольствие войска усиливается. По окончании войны опять появляются новые расходы - на разоружение, на приведение в порядок и пополнение военных материалов, на вознаграждение за потребованные от народа повинности и за убытки, причиненные войной частным лицам, на пенсии раненым и увечным, семействам убитых и проч. За неудачной войной следует еще иногда и уплата победителю вознаграждения за военные издержки, то есть контрибуции. Все это поддается исчислению и может быть поставлено на счет военному бюджету; но не поддаются исчислению, далеко иногда превышая своим значением военные траты, те убытки, которые несет все общество, весь народ вследствие войны, те экономические раны, которые надолго остаются незалеченными и вообще трудно исцеляются" <1>. -------------------------------- <1> Лебедев В. А. Финансовое право: Лекции. Т. 1. С. 296.
Первая мировая война убедительно подтвердила тенденцию стремительного роста военных расходов в период ведения боевых действий. О темпах увеличения военных расходов в годы Первой мировой войны можно судить по динамике суточных расходов: в 1915 г. - 25,7 млн. руб., в 1916 г. - 41,7 млн. руб.; январь - август 1917 г. - 58,4 млн. руб. <1>. Двойственный характер военных расходов (с одной стороны, к ним относятся издержки на содержание армии и ее учреждений, а с другой - издержки на усиление боевой готовности армии) обусловил разделение военных расходов на обыкновенные, или постоянные, необходимые для покрытия текущих потребностей вооруженных сил, и на единовременные, или чрезвычайные, вызываемые потребностью технических улучшений (перевооружения), строительства инженерных сооружений (крепостей, казарм, дорог) и т. п. -------------------------------- <1> См.: Дементьев Т. Д. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 года. Пг., 1917. С. 32.
Военные расходы производились главным образом из средств Государственного казначейства, пополнявшихся обыкновенными государственными доходами или из чрезвычайных государственных ресурсов. Существовали и другие источники покрытия военных расходов - казачьи капиталы, средства, выделяемые Великим княжеством Финляндским, и др. Военные расходы могли частично покрываться из так называемых специальных средств, под которыми понимались доходы военных учреждений, заведений и ведомств, используемые для покрытия заранее известных расходов. Такие средства составляли собственность различных военных управлений и заведений (например, капиталы Александровского комитета о раненых; различные благотворительные капиталы, проценты с которых шли на содержание военно-лечебных учреждений и госпиталей). Многообразие военных расходов и источников их покрытия ставило вопрос о необходимости их тщательного учета, планирования и контроля за исполнением. Эта цель достигалась прежде всего путем составления сметы Военного министерства, которая (как и смета любого другого министерства) состояла из четырех частей: 1) перечень доходов и расходов; 2) подробная смета доходов и расходов, в которой приводились объяснения или данные, необходимые для удостоверения в правильности и обоснованности испрашиваемых сумм (назначений); 3) приложения, в которых излагались все объяснения, расчеты и соображения, не включенные в подробную смету из-за своего значительного объема; 4) объяснительная записка, в которой приводился объем денежных оборотов каждого ведомства и против каждого параграфа расходов указывались причины его увеличения или уменьшения по сравнению с аналогичными показателями предыдущего года. Вообще внутри "министерского" периода государственного управления в Российской империи в отношении правового регулирования военных расходов в составе государственного бюджета следует выделить период с 1862 по 1906 г., когда основным источником правового регулирования являлись Высочайше утвержденные 22 мая 1862 г. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (так называемые Общие сметные правила), наряду с которыми существовали некоторые особенные правила, относившиеся к военному и морскому ведомствам. В 1873 г. были высочайше утверждены Правила о порядке составления, рассмотрения и исполнения расходных смет Военного министерства, в пятилетие 1874 - 1878 гг., которыми в распоряжение военного ведомства предоставлялись дополнительные кредиты: на 1874 г. 5 млн. руб., а в остальные четыре года по 10 млн. руб. <1> Другим специальным законодательным актом являлись Правила о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные военными обстоятельствами. Данные Правила были разработаны Особым совещанием, состоявшим из председателя Департамента экономии, государственного контролера, военного и морского министров, а также министра финансов, и утверждены для Военного министерства 30 июня 1885 г. (редакционные изменения вносились 26 февраля 1890 г.), а для Морского министерства - 7 сентября 1885 г. <2>. Эти Правила, в редакции от 26 февраля 1890 г., были опубликованы в третьем Полном собрании законов <3>. После проведения кодификации они вошли в приложение к ст. 75 Положения о Военном совете <4>. Вплоть до начала Первой мировой войны Правила не подвергались изменениям, за исключением дополнения, внесенного в них в феврале 1904 г., разрешавшего отпускать чрезвычайные кредиты на нужды военного времени не только по морскому и военному ведомствам, но и по гражданским <5>. -------------------------------- <1> Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 2. С. 196. <2> См.: Кашкаров М. Л. Обзор бюджетного законодательства России за 1862 - 1890 гг. СПб., 1891. С. 475. <3> См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е (далее - ПСЗ-3). Т. X. N 6609. Отд. 2. <4> См.: Свод военных постановлений. Ч. 1. Гл. IV. СПб., 1869. <5> См.: Плехан К. С. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 414 - 426; Буковецкий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. N 3. С. 127.
В смете Военного министерства, так же как и в общегосударственной росписи, все однородные по назначению расходы и доходы сосредоточивались в отдельные группы и в общем перечне издержек составляли особый отдел. Таким образом, они сводились в несколько статей, имевших общую по всему бюджету нумерацию. Статей этих в смете Военного министерства было свыше 20-ти: центральная администрация, местная администрация, части учебные и технические, госпитальные и врачебные учреждения, обмундирование, снаряжение, провиант, приварок <1>, фураж и т. д. -------------------------------- <1> Приварочное довольствие (приварок) - довольствие войск мясом, рыбою, солью, овощами и другими припасами, необходимыми для приготовления горячей пищи.
При составлении сметы Военного министерства численный состав армии, все виды ее снабжения и размеры денежных средств на удовлетворение военных потребностей определялись штатами, положениями, табелями, распоряжениями императора. Поэтому и сама смета называлась "очищенная и объясненная": каждые расход и доход подтверждались ссылкой на соответствующий штат, табель, положение и т. д. Механизм составления сметы Военного министерства выглядел следующим образом. В окружные военные управления к определенному сроку подчиненные военные установления доставляли частные росписи доходов и расходов, именовавшиеся частными росписаниями о доходах и расходах. Отделы военно-окружных управлений составляли на основе полученных данных сводную, в обобщенных цифрах роспись по военному округу, представлявшуюся на рассмотрение военно-окружному совету. После этого росписи по военным округам поступали в Военное министерство, в его главные управления по принадлежности, где они дополнялись, обобщались и сводились в финансовую смету. Таких смет получалось девять: по числу главных управлений, канцелярий Военного министерства и Главного штаба. Наконец, из девяти укрупненных смет составлялась одна - смета Военного министерства <1>. -------------------------------- <1> См.: Петров Ф. Денежные средства на содержание армии в мирное время // Интендантский журнал. 1905. N 10, 11.
Смета Военного министерства с объяснительной запиской к ней подлежала рассмотрению Военным советом, в ходе которого, во-первых, проверялось соблюдение установленного порядка при составлении смет, а во-вторых, рассматривались все малейшие возможности сокращения военных расходов без нанесения ущерба при этом интересам государственной обороны. Копии сметы, рассмотренной на заседании Военного совета, направлялись в Министерство финансов и государственный контроль, и уже в составе государственной росписи смета Военного министерства представлялась на утверждение императору. Заметим, что количественные параметры сметы Военного министерства не всегда позволяли точно оценить подлинный объем государственных расходов на военные нужды. Одна из причин такого положения дел - несовершенство применявшейся сметной классификации. Специальная комиссия под руководством государственного контролера В. А. Татаринова предложила проект форм государственного бюджета и частных смет доходов и расходов, в основу которого был положен административный принцип (проект Специальной комиссии был утвержден Высочайшим повелением 22 мая 1862 г.). При этом Комиссия предложила принять выработанные ею формы смет "в руководство лишь в виде опыта на пять лет с тем, чтобы по окончании этого срока министры и главноуправляющие представили о необходимых по указанию опыта изменениях в этих формах в Государственный совет" <1>. -------------------------------- <1> Кашкаров М. Финансовые итоги последнего десятилетия (1892 - 1901 гг.): Статистическое исследование. Т. 2. С. 20.
Подводя итог такой практике, М. Кашкаров в своем капитальном статистическом исследовании пишет: "...в настоящее время, собственно говоря, никакой общей системы в классификации расходов не существует, и не только статьи Росписи, но и подразделения самих смет не заключают в себе тех данных, которые необходимы для вполне правильного суждения о расходах на удовлетворение той потребности, которая указывается текстом соответствующего ей отдела или подразделения" <1>. -------------------------------- <1> Там же.
Общая сумма затрат казны на военные и военно-морские расходы не могла быть непосредственно получена из Государственной росписи, поскольку в итоги смет Военного и Морского министерств включались расходы, не имеющие ничего общего с содержанием армии и военного флота <1>, а в то же время по некоторым сметам гражданских ведомств заносились расходы на военные и военно-морские потребности <2>. -------------------------------- <1> Так, например, по Росписи на 1903 г.: по § 8 сметы Главного интендантского управления проводились расходы на содержание Военно-народного управления в Туркестанском генерал-губернаторстве; по § 8 и по ст. 2 § 11 сметы Главного штаба проходили расходы на производство астрономических и геодезических работ в Маньчжурии; по § 3 сметы Главного управления казачьих войск - расходы по административному управлению казачьих войск на Кавказе и в Восточной Сибири и т. д. <2> По той же Росписи на 1903 г. расходы на содержание флотилии, на постройку и содержание крейсеров проводились по смете Отдельного корпуса пограничной стражи.
Предполагалось, что использование кредитного принципа классификации (самостоятельно или в сочетании с административным) поможет устранить ряд несообразностей. Один лишь пример. В сметах Военного министерства нередко соединялись в одном параграфе и, следовательно, могли быть передвигаемы огромные кредиты, не имеющие ничего общего ни по предмету назначения, ни по способу исчисления. Так, в § 4 сметы Главного интендантского управления значились кредиты на заготовление провианта, приварочные, порционные и кормовые деньги, а также расходы на содержание больных в лечебных заведениях. В § 5 той же сметы содержались кредиты на наем помещений, порционные, квартирные деньги, а также средства на закупку лошадей. Если попытаться от административной (ведомственной) классификации перейти к предметно-целевой, то для определения суммы расходов на содержание армии к расходам Военного министерства следовало бы прибавить расходы: по призыву новобранцев (из сметы Департамента Государственного казначейства), на содержание пограничной стражи (из смет Министерства финансов); на содержание милиции на Кавказе (из сметы Департамента Государственного казначейства); на содержание военной стражи для арестантов (из тюремной сметы) и вычесть расходы: Главного управления военно-учебных заведений, на военно-народное управление в Туркестане, на административное управление Кубанской и Терской областями и Черноморским округом, на эксплуатацию Закаспийской железной дороги, на заготовление специальных резервов продовольствия (до 1895 г. включались в чрезвычайный бюджет), на содержание отдельных флотилий и телеграфных линий и т. д. При фактическом исполнении сметы приходилось часто отступать от утвержденных сметных исчислений. Отдельные сметные расходы превышали реальные потребности вооруженных сил, однако в большинстве случаев на деле оборачивалось иначе - для покрытия расходов (прежде всего хозяйственно-операционных) выделенных кредитов оказывалось недостаточно. В таких случаях Военное министерство пользовалось одним из следующих правомочий: 1) правом испрашивать у законодателя сверхсметные ассигнования; 2) предоставленным министру правом передвижения кредитов по различным статьям сметы; 3) правом на авансовые кредиты, т. е. производить расходы в счет смет будущего года (такие расходы вносились отдельным параграфом в смету канцелярии Военного министерства). Очевидно, что корректировка сметы путем испрашивания у законодателя сверхсметных ассигнований отличалась крайней медлительностью. Поэтому на практике Военное министерство чаще всего пользовалось правом на авансовые кредиты и правом на передвижение кредитов по различным статьям сметы. В отношении права передвижения кредитов по различным статьям сметы Военному министерству была предоставлена еще большая свобода отступлений от сметных назначений: на протяжении всего времени действия смет в непредвиденных, экстраординарных случаях допускалось передвижение кредитов не только по статьям и параграфам одной и той же сметы, но и из сметы одного главного управления в смету другого управления. Передвижения последнего рода были возможны только с особого разрешения, выдаваемого на каждый конкретный случай военным министром или Военным советом, с извещением о том законодательных учреждений и с доведением до сведения министра финансов и государственного контролера. Частые случаи использования права на сверхсметные ассигнования, авансовые кредиты и передвижение кредитов по различным статьям сметы подорвали основополагающий принцип специализации кредита, т. е. соответствие сметных назначений действительным расходам. В таких условиях зарождалась концепция предельного военного бюджета. Под предельным бюджетом понимался бюджет, в котором "все расходы устанавливались в определенных цифрах на целый ряд лет" <1>. Иными словами, в предельном бюджете заранее на несколько лет вперед определялись размеры бюджетных ассигнований с тем, чтобы в течение всего срока действия такого предельного бюджета не делалось более никаких дополнительных отпусков денежных средств из государственного казначейства. Одновременно с этим Военному министерству предоставлялась возможность передвижения кредитов и свободного распоряжения сметными остатками. -------------------------------- <1> Военная реформа. СПб., 1906. С. 130.
С. И. Иловайский писал, что сущность системы предельных бюджетов заключается в том, что на расходы целого ведомства определяется на известный, превышающий продолжительность бюджетного периода промежуток времени вперед для каждого входящего в этот промежуток времени бюджетного периода общая максимальная сумма кредитов, которая может изменяться лишь при строго определенных, предусмотренных законом условиях и распределение которой между параграфами сметы, а при нескольких сметах по одному и тому же ведомству и между сметами, равно как и между бюджетными годами, входящими в период действия предельного бюджета, представляется более или менее свободному усмотрению правительственной власти <1>. -------------------------------- <1> См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права.
В 1873 г. был установлен предельный бюджет на 1874 - 1878 гг. (пятилетие). Первый опыт не устроил прежде всего само Военное министерство: "Предельная сумма <...> сильно стесняла Военное министерство, не давая ему возможности расширить военные расходы на счет Государственного казначейства, тогда как, по мнению военного министра, такое расширение требовалось в интересах развития военного дела" <1>. Поэтому в последующие десять лет военное ведомство отказалось от ограничения своих расходов предельным бюджетом. -------------------------------- <1> Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. С. 162.
О предельном бюджете заговорили вновь, когда в 1889 г. Военному министерству потребовались значительные денежные средства. После утверждения предельного бюджета оно добилось права на эти ассигнования. Таким образом, предельные бюджеты, помимо первого, на 1874 - 1878 гг., действовали в военно-сухопутном ведомстве в течение еще четырех пятилетий - 1889 - 1893 гг.; 1894 - 1898 гг.; 1899 - 1903 гг.; 1904 - 1908 гг., а в военно-морском - в течение десятилетия - 1886 - 1895 гг. и девятилетия - 1896 - 1904 гг. Оценивая сложившуюся практику формирования предельных бюджетов, В. А. Лебедев утверждал, что установление предельных бюджетов способно поставить предел только их уменьшению, но никак не увеличению. Порядок, установленный Правилами 1862 г. для всех ведомств и сохранивший государству многие миллионы, был нарушен в весьма значительной части бюджета в отношении Военного министерства, а гарантии, что бюджеты военного и морского ведомств не будут требовать сверхсметных кредитов, не было и быть не могло <1>. -------------------------------- <1> См.: Лебедев В. А. Финансовое право: Лекции. Т. 2.
Сходную позицию в этом вопросе занимал и С. И. Иловайский: "Предельные бюджеты военно-сухопутного и военно-морского ведомств в действительности ставили предел не столько увеличению, сколько уменьшению расходов на армию и флот, и все значение их практически заключалось в нарушении правовой специализации бюджета и в ослаблении зависимости подлежащих ведомств от власти законодательной" <1>. -------------------------------- <1> Иловайский С. И. Учебник финансового права. С. 297.
Практика предельных бюджетов приводит к ослаблению государственного контроля за военными расходами. "Устанавливая неизменные предельные цифры расходов на целый ряд лет, предельные бюджеты приносят и прямой вред общегосударственным интересам, так как устраняют законодательные учреждения от контроля бюджетов и тем самым в конституционном государстве ограничивают самое существенное право всякого народного представительства", - писал анонимный автор одной из многочисленных критических статей, появившихся в печати в то время <1>. -------------------------------- <1> Военный голос. 1906. N 167.
К особенностям правового регулирования военных расходов следует отнести и особый порядок определения бюджетного периода по сметам военного ведомства. В дореволюционной доктрине финансового права успешно развивалась идея бюджетной правомерности и закономерности финансового управления. Финансовое управление считалось бюджетно-правомерным и закономерным, когда "правительство в своих действиях по производству расходов и взиманию доходов должно оставаться в тех пределах, которые ставят его власти бюджет и постоянные законы о расходах и доходах" <1>. В связи с этим кредиты на расходы, производство которых не началось, т. е. распорядительные действия по производству которых не начаты до 31 декабря, составляли окончательные сбережения и закрывались к данному числу (ст. 35 Общих сметных правил) <2>. Кредиты на расходы, производство которых началось до окончания бюджетного периода, но не закончилось до окончания счетного периода или хотя и закончилось, но оплата их не состоялась до окончания счетного периода, т. е. кредиты, составляющие временные сбережения или пассивные остатки, закрываются по общему правилу 31 марта и с этого времени обращаются в свободный ресурс Государственного казначейства (ст. 36, 39 Общих сметных правил). Что касается Военного министерства, то для него льготный срок действия расходной части Росписи истекал 30 апреля следующего за бюджетным года. -------------------------------- <1> Иловайский С. И. Учебник финансового права. С. 231. <2> Исключением из этого правила являются кредиты, которым присвоено правовое действие в течение двух и более лет.
Таким образом, счетный период (период исполнения бюджета) в отношении расходов продолжался 15 месяцев, для военного же ведомства в виде исключения - 16 месяцев (т. е. был на 4 месяца дольше бюджетного периода). Другая особенность правового регулирования военных расходов - разграничение расходов мирного и военного периодов, предусмотренное Правилами "О порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные военными обстоятельствами", в редакции от 26 февраля 1890 г. Во время войны независимо друг от друга существовало два самостоятельных бюджета: обыкновенный бюджет и так называемый военный фонд, который составлялся и утверждался в особом порядке (впервые термин "военный фонд" был употреблен в Правилах 1885 г. для обозначения открытых кредитов на покрытие будущих военных расходов). В обыкновенный бюджет включались расходы по Военному и Морскому министерствам на содержание войск. Затраты же на содержание мобилизованных войск, а также все расходы военного времени относились на счет военного фонда. Государственная роспись предусматривала военные расходы в мирное время, но с наступлением войны они переводились в военный фонд. В течение войны правовое регулирование военных расходов осуществлялось следующим образом. В Роспись вносили расходы на текущее довольствие войск и военно-административных учреждений по численному составу мирного времени, но затем, после утверждения Росписи, эти кредиты закрывали и расходы переводили в военный фонд. Отстаивая такой порядок существования обыкновенного бюджета и военного фонда, Л. П. Барк в 1915 г. в Государственной Думе заявил, что в этом случае после окончания войны и закрытия военного фонда, как правило, остаются средства для финансирования расходов по армии и флоту <1>. -------------------------------- <1> Проект росписи государственных доходов и расходов на 1915 год. Пг., 1914. С. 23 - 25.
Законодательство различало два вида расходов военного времени: 1) расходы подготовительного периода "на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу" (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного или морского министра) <1>; 2) расходы на мобилизацию и ведение войны. -------------------------------- <1> См.: Буковецкий Л. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. N 3. С. 128.
С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание мобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение Особого совещания излагалось в документе, называвшемся меморией. После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. В военный фонд зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры могли использовать эти средства для погашения любых военных расходов, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов от одного назначения к другому. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли снова просить о пополнении фонда в размере средств, необходимых на ближайшие четыре месяца, представив ведомость о его положении ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, который готовился Военным министерством, "приводились соображения и главные основания расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным". В такой перечень включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при составлении перечня <1>. -------------------------------- <1> Наша Государственная роспись. С. 35.
Описанный порядок погашения военных расходов "показал себя" в период Русско-японской войны. При таком порядке практически полностью исключалась возможность организации предварительного и текущего контроля и в значительной мере снижалась эффективность последующего фактического контроля. Несмотря на многие негативные стороны, такой порядок был вызван объективной необходимостью. Так, Ф. А. Макшеев писал в 1905 г.: "С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок, по его медлительности и стеснительности, совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит, без заранее составленных стеснительных подразделений, под общей рубрикой "Военный фонд". Хотя затем фонд этот разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую" <1>. -------------------------------- <1> Макшеев Ф. А. Снабжение и военное хозяйство в военное время. СПб., 1905. С. 298.
Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства. Командующие армиями, начальники военно-окружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы из полученных средств, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось производить экстренные расходы даже при отсутствии открытых кредитов, за счет наличных кассовых средств. Такое своеобразие порядка финансирования военных расходов нередко приводило людей, не посвященных в тонкости действовавшего тогда бюджетного законодательства, к ошибочным предположениям о существовании неких запасных военных фондов <1>. Критикуя одну из таких версий, А. И. Буковецкий писал: "На самом же деле в создании какого-либо запасного фонда для военных расходов не было необходимости. Кредиты на производство секретных расходов на подготовку к будущей войне были открыты военному министру в порядке верховного управления на основании статей 96 и 117 Основных законов и статьи 18 Правил о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов от 8 марта 1904 года, а также соответствующей нормы Правил от 26 февраля 1890 года. В практике Военного министерства эти кредиты и назывались военным фондом" <2>. -------------------------------- <1> См.: Марков П. Н. Проблема финансовой боевой готовности и финансирование войны. Одесса, 1928. С. 39. <2> Буковецкий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России. С. 128 - 129.
Описанный порядок остался, по существу, прежним даже с принятием 9 августа 1914 г. Правил о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами (в редакции от 26 февраля 1890 г.). Изменения не затронули и самого главного - принципа отделения военных расходов от обыкновенного бюджета военного ведомства. Было упразднено Особое совещание. Его функции по разрешению военных кредитов возлагались на Совет министров. Соответствующие решения Совета министров утверждались императором (при отсутствии главы государства в своей постоянной резиденции они в исключительном порядке приводились в исполнение министром финансов без санкции монарха). Система утверждения государственной росписи доходов и расходов (в том числе военных) сформировалась окончательно в конце XIX в. Порядок ее представления и рассмотрения определялся Законами от: 14 июня 1891 г. "Об изменении классификации государственной росписи доходов и доходных смет" <1>; 8 июня 1893 г. "О сроках представления в Государственный совет смет государственных доходов и расходов" <2>; 4 июня 1894 г. "О распределении исчисленных по государственной росписи доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные" <3>; 15 декабря 1897 г. "О дополнении классификации чрезвычайных расходов Государственного казначейства" <4>. Расходы на войну и подготовительный к войне период выносились за пределы бюджета и определялись Правилами от 26 февраля 1890 г. <5>. Открытие кредитов для военных расходов осуществляло Особое совещание, состоящее из председателя Департамента государственной экономии Государственного совета, государственного контролера, министра финансов и соответствующего министра, по министерству которого испрашивался тот или другой кредит. Правила различали два вида расходов военного времени: на подготовительный к войне период, т. е. с объявления мобилизации (эти кредиты причислялись к параграфам действующей сметы), и собственно на ведение войны. Мемории Особого совещания подлежали утверждению императором. Разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Военный и морской министры имели право использовать военный фонд для погашения любых военных расходов, несмотря на их первоначальное назначение. Все дела о чрезвычайных военных кредитах считались секретными, публиковались только общие суммы открытых кредитов. Эти средства объединялись в так называемый военный фонд. Отчет по расходованию денег, отведенных на войну, составлялся позднее и проверялся Государственным контролем <6>. -------------------------------- <1> ПСЗ-III. Т. XI. N 7859. <2> ПСЗ-3. Т. XIII. N 9743. <3> ПСЗ-3. Т. XIV. N 10749. <4> ПСЗ-3. Т. XVII. N 14778. <5> ПСЗ-3. Т. X. N 6609. В феврале 1904 г. к ним было сделано дополнение, включившее в получателей чрезвычайных кредитов на войну кроме Военного и Морского министерств и другие ведомства. <6> См.: Буковецкий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. N 3. С. 127 - 130.
4. Затраты на Русско-японскую войну 1904 - 1905 гг.
Правила о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами, в редакции от 26 февраля 1890 г., были впервые задействованы во время Русско-японской войны 1904 - 1905 гг. По свидетельству тогдашнего министра финансов В. Н. Коковцова, "порядок разрешения военных расходов в то время был весьма простой и не вызывал ни сложных предварительных манипуляций, ни больших прений в Особом совещании под председательствованием председателя Департамента государственной экономии графа Сольского, авторитет которого среди министров, входивших в состав Совещания, стоял необычайно высоко и облегчал мою задачу до последней степени" <1>. Никакого финансового плана на всю войну не существовало, так как предсказать затраты на нее было невозможно даже в самых общих чертах. Поэтому участники заседаний удовлетворяли представления Военного министерства "без всякого обоснования, а иногда и просто вопреки здравому смыслу", Министерство финансов отпускало деньги "беспрекословно" <2>. Источником финансирования служили внутренние ресурсы и займы. Запасы свободной наличности Казначейства (157 млн. руб.) и пересмотр бюджета (сокращение его расходов в 1904 г., прежде всего на железнодорожное строительство, на 147 млн. руб.), а также неиспользованное эмиссионное право Государственного банка (примерно 200 млн. руб.) позволили изыскать в общей сложности до 700 млн. руб., это позволило вести войну до конца 1904 г. Затем в дело пошли займы (во Франции на 800 млн. франков в мае 1904 г. и в Германии в декабре 1904 г. на 231,5 млн. руб., что дало российской казне порядка полумиллиарда рублей) <3>. В. Н. Коковцов считал, что в целом война обошлась казне в 2,25 млрд. руб. (без косвенных расходов) <4>. Для России это была колоссальная сумма, превышавшая годовую роспись доходов. Не удивительно, что средств, в том числе на военные расходы, осталось мало. Даже в 1906 г., по свидетельству того же министра финансов, ни армия, ни флот не получили денег на восстановление материально-технической базы <5>. -------------------------------- <1> См.: Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919 гг. Кн. 1. М., 1992. С. 43. <2> См.: Там же. <3> Подробнее об этом см.: Ананьич Б. В. Россия и международный капитал 1897 - 1914. Очерки истории финансовых отношений. Л., 1970. С. 103 - 127. <4> Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919 гг. Кн. 1. С. 41. <5> Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919 гг. Кн. 1. С. 209.
5. Особенности военного бюджета дореволюционной России начала XX в.
Характеризуя в целом правовое регулирование военных расходов в Российской империи в начале XX в., следует выделить этап с 1906 по 1917 г., когда Общие сметные правила 1862 г. продолжали действовать в части, в которой они не были отменены или изменены бюджетными Правилами от 8 марта 1906 г. (Правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, Росписью не предусмотренных), а также Указом от 19 октября 1905 г. "О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений" <1>. Указанные правовые акты со всеми последующими дополнениями и изменениями, а также с циркулярными разъяснениями Министерства финансов и Государственного контроля объединены в сборнике, подготовленном В. Саковичем и Н. Широковым <2>. -------------------------------- <1> См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права. С. 250 - 251. <2> См.: Сакович В., Широков Н. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908.
Действовавшее бюджетное законодательство предусматривало, что предметы и размер расходов, равно как и источники и размер доходов, на втором этапе устанавливались по общему правилу в законодательном порядке, а Государственной Думе и Государственному совету принадлежало право предварительного одобрения расходов и доходов. Из этого общего правила было сделано два исключения, и оба они касались военной сферы. Первое исключение было закреплено в ст. 96 Основных государственных законов: новые расходы на потребности армии и флота, если они могут быть покрыты сбережениями, ожидаемыми по сметам Военного или Морского министерства по принадлежности, разрешаются в порядке верховного управления, т. е. непосредственно Государем Императором с предварительным рассмотрением в Военном совете или Адмиралтействе <1>. -------------------------------- <1> См.: Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 1. Основные государственные законы. Изд. 1906 г.
Второе исключение касалось порядка утверждения чрезвычайных расходов на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне. В соответствии со ст. 18 Правил о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов 1906 г., а также ст. 117 Основных государственных законов такие расходы разрешались "по всем ведомствам в порядке верховного управления на основаниях, определенных особыми правилами" <1>. Предусматривалось, что "чрезвычайные кредиты, необходимые в подготовительный к войне период на мероприятия по усилению боевой готовности армии и флота и по обеспечению их на первое время предметами потребностей по военному составу, должны испрашиваться непосредственно всеподданнейшими докладами Военного и Морского министров по принадлежности. Со времени же объявления Высочайшего повеления о мобилизации армии или части ее или же о вооружении флота или части его чрезвычайные кредиты, необходимые на содержание мобилизованных частей или на содержание судов, не вошедших в программу плавания, равно как и все другие расходы, вызываемые военным положением, разрешаются к ассигнованию по высочайше утвержденным мемориям Особого совещания, в состав которого входят: Председатель Второго Департамента Государственного совета <2>, государственный контролер и министры военный, морской и финансов, а при рассмотрении требований гражданских ведомств об ассигновании чрезвычайных кредитов на расходы, вызываемые военным временем, кроме того, и начальник (министр или главноуправляющий) подлежащего гражданского ведомства" <3>. -------------------------------- <1> Там же. Т. II. Ч. 2. Правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных. Изд. 1906 г. Продолжение 1908 г. <2> Этот департамент именовался Департаментом экономии. <3> Сакович В., Широков Н. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. С. 106 - 107.
6. Реформа государственного строя и бюджет
После учреждения Государственной Думы 6 августа 1905 г. и придания ей законодательных функций Манифестом от 17 октября 1905 г. (ст. 86 Основных законов, в редакции от 23 апреля 1906 г.: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора") бюджетный процесс в России претерпел серьезные изменения. В предметы ведения Государственной Думы вошла государственная роспись доходов и расходов, включая сверхсметные и чрезвычайные расходы (ст. 31 Учреждения Государственной Думы). Новый порядок был установлен 8 марта 1906 г. Правилами о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных <1>. Согласно ему сметы как отдельных ведомств и их крупных подразделений, <2> так и общая государственная роспись поступали сначала в нижнюю палату Государственной Думы, в ее комиссии, затем утверждались ее общим собранием. Сроки внесения ведомствами проектов смет и общей росписи в Государственную Думу не были установлены в Правилах о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами (в редакции от 26 февраля 1890 г.), а вот срок завершения работы народных избранников над бюджетом был оговорен - 1 декабря (ст. 10). Указом "Об утверждении Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных" <3> пробел был ликвидирован, установлено четыре срока внесения: 1, 15, 25 сентября и 1 октября (всей росписи). Военное и Морское министерства, как и другие ведомства, должны были к 1 сентября внести в палату свои общие сметы, исключение делалось для Главного артиллерийского управления, Главного военно-медицинского управления, Главного интендантского управления и канцелярии Военного министерства (к 15 сентября). Однако эти нормы, взятые из практики дореформенного Государственного совета, оказались неприемлемыми, так как двух месяцев для рассмотрения 500 - 600 пунктов расходов и доходов, составленных к тому же без соблюдения единых принципов <4>, было явно недостаточно. -------------------------------- <1> ПСЗ-3. Т. 26. N 27505. Правила неоднократно перепечатывались, например: Законодательные акты переходного времени 1904 - 1908 гг. Изд. 3-е, пересмотр. и доп. по 1 сентября 1908 г. / Под ред. Н. И. Лазаревского. СПб., 1909. С. 295 - 299. <2> Сметы представлялись как по отдельным департаментам, главным управлениям и канцеляриям, так и по министерствам в целом. Выделение происходило на основании размеров смет. <3> См.: Законодательные акты переходного времени... С. 294 - 295. <4> Если параграфы смет расходов соответствовали номерам Росписи, то в доходной части, согласно Правилам от 14 июня 1891 г., для получения общей суммы по параграфу следовало суммировать части, находящиеся в разных сметах. Этим сведением занималась специальная подкомиссия бюджетной комиссии Думы, так как порядок составления государственной росписи не изменился.
В Государственной Думе, согласно § 35 Наказа, бюджетом занимались минимум три постоянные думские комиссии: бюджетная (66 членов) - рассматривала государственную роспись и сметы отдельных ведомств; финансовая (33 члена) - рассматривала вопросы финансов и казенных имуществ; по исполнению росписи доходов и расходов (33 члена) - рассматривала отчет государственного контроля по исполнению бюджета <1>. Для обсуждения всех вопросов, связанных с вооруженными силами, в третьей Думе была также создана Комиссия по государственной обороне, во главе которой находился лидер крупнейшей фракции октябристов А. И. Гучков. Комиссия была самой закрытой: депутаты от оппозиции в состав Комиссии не входили, а на многие ее заседания посторонние лица не допускались <2>. -------------------------------- <1> Все детали парламентской процедуры были отданы на усмотрение самой Думы и должны были регламентироваться Наказом Государственной Думы. Первые два созыва не приняли Наказа целиком: первая Дума застряла на обсуждении трех первых глав, вторая добавила четвертую и часть пятой. Несмотря на то что эти разделы не были официально приняты Думой, они фактически исполнялись. Полностью Наказ был принят лишь третьей Думой 2 июня 1909 г. и с октября 1909 г. начал действовать. Однако Сенат 6 ноября 1909 г. отказал Думе в публикации Наказа. Сенаторы обнаружили противоречие ряда статей Наказа законам, в частности тех, которые устанавливали контроль Думы за выборами. Думская комиссия внесла в текст ряд поправок, но они не были обсуждены и приняты общим собранием. Хотя Наказ так и не был официально опубликован, народное представительство руководствовалось им в своей деятельности. <2> См.: Демин В. А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 117 - 118.
Порядок рассмотрения государственной росписи в Думе регламентировался разделом вторым ее Наказа (§ 82 - 98). Согласно ему, все сметы, поступившие в Думу, передавались в бюджетную комиссию. Она составляла доклады для общего собрания как по отдельным сметам, так и по всему проекту государственной росписи. Общее собрание Думы должно было сначала утвердить Общие основания бюджета (первое обсуждение), а затем рассмотреть его отдельные номера и параграфы (второе обсуждение). Поправки депутатов с обязательными заключениями к ним бюджетной комиссии рассматривались во время второго обсуждения. Затем проводилось окончательное голосование росписи в целом. Расходы (номера) следовало утверждать ранее доходов (параграфов). После утверждения в Думе сметы попадали в Государственный совет, где рассматривались сначала в финансовой комиссии, а затем в общем собрании. В случае существенных разногласий с нижней палатой устраивались согласительные комиссии из равного числа депутатов Думы и членов Государственного совета. Их решения, принятые большинством голосов, подлежали утверждению Думой, а затем - Советом. В случае непреодолимого разногласия между палатами размер финансирования осуществлялся по сумме, указанной в последней утвержденной смете. Если же разногласия были лишь в цифре, то брался ее размер, ближайший к прежней (ст. 11, 12 Правил от 8 марта 1906 г.). Роспись, прошедшая через верхнюю палату, попадала на подпись к императору. После Высочайшего утверждения документ становился законом. Народное представительство определяло бюджет всем ведомствам, за исключением Министерства двора и двух царских канцелярий (Собственной и по принятию прошений), которые гарантировали минимум финансирования по бюджету 1906 г. (ст. 115 Основных государственных законов, ст. 4 и 5 Правил от 8 марта 1906 г.). Неприкосновенным остался и 10-миллионный фонд на экстренные и непредвиденные расходы. Его размер не превышал 1% всего бюджета <1>. Из ведения Думы были исключены платежи по государственным обязательствам (займы) и расходы, основанные на действующих законах (легальных титулах) (ст. 8 Правил) <2>. Расходы, предусмотренные уже действующими законами, и обслуживание займов были гораздо больше. Так, в росписи 1908 г. 17,8% кредитов не подлежали сокращению, а еще 29,7% основывались на законах и могли быть пересмотрены только после соответствующих изменений в этих законах <3>. -------------------------------- <1> См.: Демин В. А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. С. 59. <2> См.: Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных // Законодательные акты переходного времени... С. 295 - 299; Демин В. А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. С. 56 - 57. <3> См.: Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв. Сессия 1. 1907 - 1908. СПб., 1908. С. 9.
Если утверждение расходов не могло быть проведено через палаты, то оно осуществлялось решением Совета министров с тем, чтобы эти ассигнования были затем соответствующими ведомствами внесены в Думу либо в текущую сессию, либо в течение двух месяцев следующей сессии (ст. 16 Правил от 8 марта 1906 г.). Исключение делалось в отношении тайных расходов - представления о них в Думу вносились лишь по миновании необходимости тайны - крайне неопределенный случай. Правда, власть не злоупотребляла такой возможностью. Порядок расходования средств и их выделения в случае войны или мобилизации предусматривался ст. 17 Правил от 8 марта 1906 г., и здесь в дело уже вступал военный фонд (согласно Правилам от 26 февраля 1890 г.). То есть этот порядок остался без изменений, одобрения Думы и Государственного совета на такое финансирование не требовалось. Реально по новым законам бюджет стал утверждаться начиная с 1908 г. Первые две Думы так и не приступили к рассмотрению государственной росписи по существу. Поэтому в 1906 и 1907 гг. финансирование велось в пределах предшествующего (т. е. 1905) года; оно осуществлялось ежемесячно в размере 1/12 общей суммы согласно Правилам от 8 марта 1906 г. В межсессионный период действовала также ст. 87 Основных государственных законов, согласно которой все вопросы, требовавшие законодательного решения (в том числе и сметные), решались на основании представлений Совета министров царю. Однако после начала думской сессии соответствующий руководитель ведомства был обязан внести осуществленную меру на рассмотрение нижней палаты, в противном случае одобренное царем решение теряло свою силу и прекращало действовать. Третья Дума, собравшаяся лишь 1 ноября 1907 г., также не имела возможности вовремя заняться бюджетом на 1908 г. В итоге его рассмотрение началось в палате 18 марта 1908 г., растянулось на несколько месяцев, несмотря на просьбы правительства, и сопровождалось конфликтом из-за военных дел в конце мая 1908 г. Во время обсуждения в Думе бюджета на военные расходы 27 мая выступил председатель Комиссии по государственной обороне А. И. Гучков <1>. Лидер октябристов считал, что главным препятствием для восстановления военной мощи России, сильно пошатнувшейся после поражения в Русско-японской войне 1904 - 1905 гг., является участие великих князей в управлении флотом, а также вооруженными силами в целом. Дерзкая речь снискала аплодисменты не только в центре, но слева и даже справа <2>. Выступление А. И. Гучкова стало самым ярким эпизодом очередного конфликта между народным представительством и правительством, заставившего П. А. Столыпина подчеркнуть несогласие с Думой. Обсуждение же первого бюджета в Думе завершилось с опозданием на полгода (19 июня 1908 г.) утверждением заключения согласительной комиссии. Император Николай II подписал первый думский бюджет 6 июля 1908 г. В дальнейшем рассмотрение росписи затягивалось в Думе как минимум до весны (так, обсуждение бюджета на 1909 г. началось только 12 декабря 1908 г., а закончилось 29 мая 1909 г. утверждением заключения согласительной комиссии). В 1910 г. благодаря некоторым усовершенствованиям в процедуре рассмотрения сроки прохождения бюджета сократились: 12 февраля 1910 г. Дума начала прения по докладу бюджетной комиссии, 16 февраля началось обсуждение отдельных пунктов бюджета, оконченное 23 марта, после чего проект был передан в Государственный совет. Доклад бюджетной комиссии по заключениям согласительных комиссий был готов и заслушан уже 26 марта, а 13 апреля 1910 г. последовало утверждение росписи Николаем II <3>. -------------------------------- <1> См.: Государственная Дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1907 - 1908 гг. Сессия 1. Ч. 3. Стб. 1578 - 1600. <2> См.: Там же. Стб. 1599 - 1600. <3> См.: Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907 - 1912 гг. Часть 3. Рассмотрение государственных росписей. СПб., 1912. С. 48 - 49.
В ходе обсуждения как первого бюджета, так и последующих Дума с энтузиазмом занималась правкой бюджета. Однако возможности законодательных палат в части военных дел (в том числе и расходов) ограничивались ст. 96 Основных государственных законов, предусматривавшей порядок распоряжений по Военному и Морскому министерствам. Согласно этой статье, "постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств" решаются царем без участия Думы и Государственного совета, если они относятся лишь к этим ведомствам, не касаются предметов общих законов и "не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете Военного или Морского министерства" <1>. То есть в пределах утвержденного финансирования распределение средств внутри Военного и Морского министерств, касающееся всех частей, кроме управления, могло быть изменено без участия Думы. -------------------------------- <1> Свод Основных государственных законов. Раздел первый. Основные государственные законы // Законодательные акты переходного времени... С. 635.
Поводом для кризиса послужил проект сметы Морского генерального штаба на 1908 г. на 30 983 млн. руб., внесенный в Думу 16 ноября 1907 г. В качестве справки к нему было приложено штатное расписание Штаба. Смета была передана для подготовки заключения в Комиссию по государственной обороне. Комиссия поддержала не только сумму финансирования, но и штаты (о чем Морское министерство не просило) <1>. Соответственно в докладе Комиссии содержалось предложение утвердить не только ассигнуемую сумму, но и штаты <2>. Он назывался "Об установлении штата Морского генерального штаба и об отпуске из Государственного казначейства средств на его содержание" и был подписан исполняющим обязанности председателя Комиссии правым А. С. Вязигиным <3>. 24 мая 1908 г. общее собрание Думы приняло законопроект в первом чтении. Заседание было бурным, на нем обсуждался острый вопрос о строительстве броненосцев, поэтому решение о Морском генеральном штабе прошло незамеченным, не вызвав никаких прений <4>. Окончательное утверждение закона после постатейного обсуждения состоялось 6 июня 1908 г., <5> а 12 июня его препроводили из Думы в Государственный совет. -------------------------------- <1> См.: Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв. Сессия 1. 1907 - 1908 гг. СПб., 1908. С. 35 - 36. <2> Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1278. Оп. 2. Д. 373. Л. 40 - 41. <3> Там же. Л. 88. <4> См.: Государственная Дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1907 - 1908 гг. Сессия 1. Ч. 3. Стб. 1420 - 1423. <5> См.: Там же. Стб. 2288 - 2290.
Дума имела право расширить вопрос сметы до утверждения штатов, так как она утверждала все штаты, за исключением строевых воинских частей, а Морской генеральный штаб, выделенный из состава Морского главного штаба Высочайшим рескриптом морскому министру 24 апреля 1906 г., являлся подразделением Морского министерства и, следовательно, входил в общее управление, подведомственное народному представительству <1>. Ссылка на ст. 96 Основных государственных законов, согласно которой царь утверждает все военные штаты, прошла через верхнюю палату. Кстати, ряд сходных по смыслу законопроектов незадолго до этого прошел как через Думу, так и через Государственный совет. Однако на сей раз правые в верхней палате, обвинив правительство и Думу во вмешательстве в дела верховного (т. е. царского) управления, 3 июля 1908 г. настояли на отклонении законопроекта. -------------------------------- <1> См.: Указ "Об образовании Морского генерального штаба" 5 июня 1906 г. // Законодательные акты переходного времени... С. 387 - 388. Само создание Штаба не противоречило законам, так как было осуществлено царем до открытия Думы 27 апреля 1906 г.
Конфликт палат пытался уладить морской министр, в кулуарах безуспешно убеждая депутатов Думы отказаться от утверждения штатов <1>. В конце концов П. А. Столыпин провел вторично через Думу тот же самый законопроект и добился одобрения его в Государственном совете 19 марта 1909 г. Но и на сей раз он не стал законом, так как документ отказался подписать царь. Это был уже настоящий правительственный кризис, поскольку самодержец не одобрил действия правительства, им назначенного. Однако естественную просьбу министров об уходе царь отклонил, поручив 27 апреля 1909 г. Совету министров создать Особое совещание, чтобы уточнить, какие именно вопросы по военному и морскому ведомствам должны восходить прямо к нему, а какие решаться обычным путем, т. е. через Государственную Думу и Государственный совет. Правила были оперативно составлены и приняты Особым журналом Совета министров 26 мая 1909 г. В них провозглашалось, что все касающееся военных вопросов, в том числе и штатов, - целиком прерогатива императора, предметом же ведения Думы являются лишь дополнительное финансирование, а также гражданские вопросы <2>. 24 августа 1909 г. Николай II утвердил Правила, несмотря на то, что они в нарушение Основных государственных законов изымали утверждение штатов Военного и Морского министерств из компетенции Думы. Кроме того, само поручение Николая II уже являлось нарушением Основных государственных законов: толковать закон решением Особого совещания, пусть и утвержденного царем, было нельзя <3>. Новые Правила потребовали дальнейших уточнений, правда, не касавшихся собственно финансов, в частности механизма их осуществления правительством (т. е. внутри утвержденного Думой финансирования) <4>. -------------------------------- <1> См.: Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919. Кн. 1. С. 296. <2> См.: Особый журнал Совета министров 26 мая 1909 года "По проекту правил о порядке применения статьи 96 Основных государственных законов (Свод зак., т. 1, ч. 1, изд. 1906 г.) // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909 год. М., 2000. С. 194 - 203. <3> См.: Белов Ю. С. Права верховной власти в области военного управления и "министерский кризис" 1909 г. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX - XX веков: Сборник статей памяти В. С. Дякина и Ю. Б. Соловьева. СПб., 1999. С. 384 - 390. <4> См.: Особый журнал Совета министров 3 апреля 1913 года и 18 января 1914 года "По проекту инструкции о порядке применения статьи 96 Основных государственных законов" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 51 - 55.
Общий расход России на оборону в думский период (до Первой мировой войны), по данным государственного контроля (самым точным), приведен в монографии К. Ф. Шацилло (по Военному и Морскому министерствам). В целом за восемь лет было израсходовано: по Военному министерству - 3742,8 млн. руб.; по Морскому - 1039,67 млн. руб.; всего - 4782,47 млн. руб. <1>. Почти 5 млрд. руб. (это два государственных бюджета) за 8 лет - колоссальная сумма на содержание вооруженных сил. Ее, вероятно, вряд ли можно было существенно увеличить. И без того доля военных расходов в государственной росписи неуклонно росла с 1906 по 1913 г. (с 17 до 26,7%). -------------------------------- <1> См.: Шацилло К. Ф. От Портсмутского мира к Первой мировой войне. Генералы и политика. М., 2000. С. 335.
7. Программы перевооружения русской армии и флота
Смета министерств (в том числе и Военного) в части обычных расходов включала в себя текущую деятельность и штаты мирного времени. Любые программы, выходящие за эти рамки, финансировались как экстраординарные расходы и обязательно проходили через законодательные палаты. В эту категорию попадали и все программы, связанные с перевооружением армии и флота. 7 августа 1906 г. премьер-министр П. А. Столыпин предложил военному министру А. Ф. Редигеру представить программу развития ведомства. Однако у Министерства никакой программы в тот момент не было. В декабре 1906 г. военный министр объявил, что российской армии требуется единовременно 2 133 610 тыс. руб. и ежегодно 144 500 тыс. руб. По оценке К. Ф. Шацилло, генералы адекватно представляли состояние армии, но таких денег в бюджете и близко не было. 2 апреля 1907 г. Николай II одобрил малую судостроительную программу Морского министерства на 870 млн. руб. Пока же в мае 1907 г. Совет министров разрешил морскому министру вносить ежегодно в смету Министерства 31 млн. руб. на строительство новых кораблей. Это решение правительства было утверждено Николаем II 9 июня 1907 г. <1>. Россия прилагала значительные усилия для восстановления флота: расходы на него в 1913 - 1914 гг. по сравнению с 1907 - 1908 гг. выросли на 173,9% (рекорд среди всех великих держав, которые в эти годы увеличили финансирование своих флотов, как правило, на 30 - 70% <2>). Другой вопрос, достаточно ли было этих средств. -------------------------------- <1> См.: Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914 - 1917). М., 1960. С. 16. <2> См.: Шацилло К. Ф. От Портсмутского мира к Первой мировой войне. Генералы и политика. С. 213.
2 марта 1908 г. Николай II предписал выработать короткий и ясный Общий план обороны государства на 10 или 20 лет - как проект, который "должен быть неуклонно и последовательно приводим в исполнение". Военный и морской министры представили краткие записки, в которых запросили сверх бюджетных смет выделить им 715 млн. руб. по военному ведомству и 550 млн. руб. - по морскому (в расчете на 10 лет). Эти деньги предполагалось пустить на строительство крепости (373 млн. руб.), на пополнение материальной части (147 млн.), на стратегические шоссе (114 млн.) и на тяжелую (осадную) артиллерию (81 млн.). Морское ведомство предполагало израсходовать запрошенные им суммы на судостроение, на оборудование военных портов - 76,7 млн., на неприкосновенные запасы - 53,5 млн. и на оборудование заводов - 28,5 млн. (при этом в Морском министерстве зачли в эти предполагаемые расходы, выделяемые ежегодно в пределах сметных кредитов, 15 млн. на судостроение и устройство портов; на 10 лет получалось 150 млн.). В итоге Николай II согласился с мнением Совета министров выделить на цели государственной обороны дополнительно на 10 лет 1413 млн. руб. (по Военному министерству - 715 млн., по Морскому - 698 млн.). Эти суммы предполагалось изыскать за счет обыкновенных доходов, а точнее, увеличив выручку от казенной продажи питий. Предложения В. Н. Коковцова растянуть срок финансирования до 12 и более лет приняты не были <1>. Однако эта программа так и не была представлена в Думу, поэтому Военному министерству пришлось довольствоваться ежегодными дополнительными ассигнованиями <2>. -------------------------------- <1> См.: Особый журнал Совета министров 24 февраля 1910 года "О мерах к усовершенствованию государственной обороны и о порядке покрытия вызываемых сими мерами расходов" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1910 год. М., 2001. С. 128 - 137. <2> См.: [Сухомлинов В. А.] Воспоминания Сухомлинова. М.; Л., 1926. С. 177.
В чрезвычайных статьях росписи с 1908 г. появились расходы Военного министерства на хозяйственные нужды (1908 г. - 52 023 590 руб., 1909 г. - 64 891 000 руб., 1910 г. - 50 000 руб.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Покровский И. П. Государственный бюджет России за последние десять лет (1901 - 1910). СПб., 1911. С. 23, 25, 27.
В начале 1913 г. Военное министерство опять претендовало на единовременный кредит в 350 млн. руб. и на увеличение его ежегодного финансирования на 100 млн. руб., ссылаясь на темпы развития германской армии. В. Н. Коковцов не возражал в принципе, но предупредил: у него есть свободная наличность в 450 млн. руб., она вся уйдет на вооружения, поэтому другим ведомствам об увеличении финансирования следовало забыть. Он также заметил, что у В. А. Сухомлинова нет плана совершенствования армии. Фактически это означало, что новых ассигнований в желательном генералам размере не будет <1>. Тем не менее 6 марта и 22 октября 1913 г. Николай II утвердил большую программу увеличения расходов на армию до 1917 г. на 433 242 654 руб. Правда, основное ее финансирование приходилось на последние годы, в бюджеты 1913 и 1914 гг. было включено соответственно 14 190 651 и 23 484 000 руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903 - 1919. Кн. 1. С. 131 - 134. <2> См.: Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. СПб., 2002. С. 264.
Сопротивление Министерства финансов и личные неприязненные отношения между В. Н. Коковцовым и В. А. Сухомлиновым привели к тому, что денег на оборону выделялось, как правило, меньше обещанного. К. Ф. Шацилло на основании своих подсчетов утверждает, что к концу 1913 г. Военное министерство получило из общей суммы утвержденных на развитие армии (т. е. чрезвычайных) расходов всего лишь 37% (из спланированных к выделению до 1917 г. 1 055 812,3 тыс. руб. - только 383 392,3 тыс. руб.). Для сравнения: моряки получили несколько больше - 49,5% (из 808,6 млн. руб. - 352,2 млн. руб.) <1>. К тому же деньги выделялись неравномерно, как правило, в конце года, и Военное министерство не всегда успевало их потратить. Со своей стороны, Министерство финансов упрекало генералов в том, что на счетах их ведомства остаются значительные неизрасходованные остатки (до 250 млн. руб.). В целом же такого финансирования для настоящей модернизации вооруженных сил было недостаточно. Однако К. Ф. Шацилло пишет, что к 1914 г. материально-техническое обеспечение Российской армии соответствовало установленным стандартам, но они, эти стандарты, были худшими среди великих держав в Европе <2>. -------------------------------- <1> См.: Шацилло К. Ф. От Портсмутского мира к Первой мировой войне. Генералы и политика. С. 336, 353 - 355. <2> См.: Там же. С. 339 - 340.
8. Первая мировая война и расходы на нее
7 декабря 1912 г. было Высочайше утверждено Положение, согласно которому начало подготовительного к войне периода устанавливалось царем по представлению военного министра. Мероприятия этого периода делились на две категории: первая осуществлялась за счет обычных смет ведомств; вторая - за счет чрезвычайных кредитов, испрашиваемых на основании Правил о порядке испрошения, разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные военными обстоятельствами, от 26 февраля 1890 г. Это выглядело так: ведомства входили в Совет министров с представлениями, которые рассматривались там либо в день внесения, либо на следующий день. Постановление Совета министров подлежало Высочайшему утверждению <1>. -------------------------------- <1> См.: Особый журнал Совета министров "По проекту положения о подготовительном к войне периоде" 22 ноября 1912 и 10 января 1913 годов // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1913 год. М., 2005. С. 24 - 27.
16 июля 1914 г. В. А. Сухомлинов представил в Совет министров Правила о порядке испрошения, разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами <1>. 19 июля 1914 г. Правила были распространены и на Морское министерство. 9 августа 1914 г. их утвердил Николай II. Правила устанавливали порядок финансирования расходов на вооруженные силы в военное время: корпус, армия - фронт - Верховный главнокомандующий - Военное министерство - межведомственное совещание - Совет министров. Окончательное решение принимал император, утверждая журнал решения правительства. Несмотря на громоздкость нового порядка, он решал главную для исполнительной власти проблему - отстранял от всякого участия в военных кредитах Государственную Думу. -------------------------------- <1> РГИА. Ф. 1276. Оп. 10. Д. 716. Л. 7 - 9; Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. С. 264.
17 июля 1914 г. В. А. Сухомлинов уже передал в Совет министров просьбу ассигновать 483 195 193 руб. на нужды мобилизации. 19 июля правительство решило пока дать 200 млн. руб. сверх сметы и 71 503 066 руб. из бюджета ведомства по росписи <1>. В этот же день Совет министров собственной властью постановил, что все расходы, необходимые для проведения мобилизации в России (т. е. подготовки к войне), должны осуществляться за счет военного фонда <2>. -------------------------------- <1> Особый журнал Совета министров 19 июля 1914 года "Об отпуске чрезвычайного кредита на расходы, связанные с приведением армии на военное положение" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 214 - 215. <2> См.: Особый журнал Совета министров 19 июля 1914 г. "По представлению военного министра от 18 июля 1914 года за N 1226 (по Канцелярии Военного министерства) о порядке довольствия войск за счет военного фонда" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. С. 218 - 219.
Одновременно были приняты меры к пересмотру бюджета на 1914 г. Согласно Закону от 27 июля 1914 г. ввиду обстоятельств военного времени правительство получило возможность самостоятельно перегруппировывать средства государственной росписи. Оно сократило многие расходы с тем, чтобы увеличить финансирование Военного министерства. Таких средств из росписи на 1914 г. и остатков предшествующих было выделено 263 448 567 руб., а из сверхсметных ассигнований - 67 540 346 руб., всего - на 330 988 913 руб. <1>. Однако в дальнейшем основные расходы на войну пошли преимущественно через военный фонд. -------------------------------- <1> См.: Особый журнал Совета министров 27 августа 1914 года "О сокращении кредитов, отпущенных по государственным росписям расходов на 1914 и предшествующие годы, а также кредитов, ассигнованных за счет источников, росписями не предусмотренных" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. С. 321 - 323.
Во время Первой мировой войны в России наряду с военным фондом существовал и обычный бюджет, однако порядок его формирования несколько изменился. Он, как и прежде, проходил через законодательные палаты. При его составлении министерствам было указано, чтобы они соблюдали "особливую осторожность, ограничиваясь расходами лишь действительно и безусловно неотложными" и чтобы их запросы не превосходили сметы 1914 г. В итоге этих мер временное расходное расписание на первую половину 1915 года дало экономию в 194 632 374 руб. <1>. Военная обстановка до неузнаваемости изменила процедуру принятия бюджета в нижней палате. Государственная Дума, созванная на трехдневную сессию 27 - 29 января 1915 г., не только практически не внесла в роспись изменений. Все дискуссии уложились в один день - 28 января 1915 г. <2>. -------------------------------- <1> См.: Особый журнал Совета министров 16 декабря 1914 года "Об утверждении временных расходных расписаний на январь - июнь 1915 года" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 600 - 601. <2> См.: Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. С. 73 - 83.
Бюджет 1916 г. принимался во время самой длинной за войну сессии Думы: с 9 февраля по 18 июня 1916 г. с перерывом (4 апреля - 16 мая). Бюджетная комиссия Думы приступила к рассмотрению росписи на 1916 г. 24 ноября 1915 г. Задача состояла в том, где найти новые источники доходов в условиях отмены казенной продажи питий и значительного уменьшения русского экспорта, а также как сократить или по крайней мере не увеличивать расходы. К 1916 г. финансовые проблемы еще не переросли в кризис: несмотря на бюджетный дефицит и эмиссию Государственного банка к 1916 г. в 3,2 млрд. руб., они были покрыты ростом государственного долга, увеличением почти на 1 млрд. остатков на счетах коммерческих банков и вкладов населения в сберкассы на 650 млн. руб. Бюджетная комиссия кроме предложения увеличить ряд сборов поставила принципиальный вопрос - о введении в России подоходного налога. Общее собрание Государственной Думы приступило к обсуждению бюджета 16 февраля 1916 г. Несмотря на оппозиционный по отношению к правительству тон доклада Бюджетной комиссии и на продолжившуюся критику практики осуществления огромных военных расходов, существенных изменений в роспись внесено не было. Правда, Дума исключила все кредиты ведомствам, которые проводились по ст. 87 Основных государственных законов <1>. Вялый интерес к росписи объяснялся и тем, что расходы на войну производились из так называемого военного фонда, неподконтрольного Думе, размер которых только за восемь месяцев 1916 г. составил более 8,2 млрд. руб., что значительно превосходило бюджет, одобряемый Думой (по проекту правительства доходы должны были составить 2,9 млрд. руб., а расходы - 3,25 млрд. руб.). В итоге, по заключению С. Г. Беляева, именно в 1916 г. "окончательно сложилась система двух бюджетов, один из которых предназначался для удовлетворения гражданских нужд и проходил обычную процедуру рассмотрения и утверждения в законодательных палатах, а второй создавался в порядке Верховного управления и был предназначен для удовлетворения военных нужд. Критика этой системы в обеих палатах была бесплодной и явилась одним из факторов разъединения коронной власти и представительной" <2>. -------------------------------- <1> П. Л. Барк - Б. В. Штюрмеру 29 марта 1916 г. // РГИА. Ф. 1276. Оп. 12. Д. 1789. Л. 331. <2> Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. С. 102.
Государственная роспись на 1917 г. предусматривала быстрый рост доходов (почти на треть) - до 3 998 632 тыс. руб., с пропорциональным ростом расходов до 3 734 657 тыс. руб. <1>. По заключению Г. Д. Дементьева, рост доходов бюджета происходил благодаря не росту национального дохода, а увеличению обложения и расходов военного фонда, которые частично возвращались через заказы и поставки. Но роспись на 1917 г. не прошла Бюджетную комиссию Думы. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 567.
Общее состояние российских финансов во время Первой мировой войны компетентно обрисовал летом 1917 г. Г. Д. Дементьев, который использовал для своего исследования самые достоверные источники - денежные отчеты касс Министерства финансов. Эти отчеты имелись по июль 1917 г. включительно <1>. Согласно исчислениям Г. Д. Дементьева, за 1914 г. общий расход на войну в России составил 2540 млн. руб. (из них в 1914 г. остались не израсходованы 884,6 млн. руб., которые на основании Особого журнала Совета министров 13 января 1915 г. перешли на 1915 г.). Он был покрыт свободной наличностью Казначейства (514,2 млн. руб.), выручкой от реализации займов (1595,3 млн. руб. - это 5% внутренний заем на 441,8 млн. руб., 4% - билеты Государственного казначейства на 266,8 млн. руб. и 5% - краткосрочные обязательства Государственного казначейства на 886,7 млн. руб.). Военные ассигнования почти уравнялись с расходами по государственной росписи (2927,1 млн. руб.) <2>. -------------------------------- <1> См.: Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 г. Пг., 1917. С. 15 - 16, 25 - 26. Эта небольшая брошюра является кратким изложением доклада автора в Экономическом совете при Временном правительстве (Стенографический отчет заседаний Экономического совета при Временном правительстве 26 июля 1917 г. N 4 и 31 июля 1917 г. N 5). <2> См.: Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России... С. 12 - 13.
В 1915 г. произошли дальнейшие значительные изменения в государственных финансах. Из-за прекращения казенной винной операции бюджет лишился 473,2 млн. руб., которые пришлось компенсировать увеличением как прямого, так и косвенного обложения по всем другим статьям. Тем не менее в целом доходы казны все-таки оказались меньше, чем в 1914 г. (2827,7 млн. руб. против 2898,1 млн. руб.). Расходы обычного бюджета также уменьшились с 2927,1 млн. руб. до 2642,7 млн. руб., в частности за счет сокращения обычных бюджетов Военного и Морского министерств с 641,5 млн. руб. до 317,8 млн. руб. Но какое это имело значение, когда военный фонд истратил 8818,4 млн. руб.! Образовавшуюся в финансах "дыру" закрывали в основном займами, как внешними (2088 млн. руб.), так и внутренними (2878,6 млн. руб.), но все равно общее превышение расходов над доходами составило 500 млн. руб. (11 703,1 млн. руб. против 11 202,9 млн. руб.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 16 - 19.
1916 г. оказался более удачным для росписи, чем предшествующий. Несмотря на рост общих военных расходов в 2/3 (до 14 572,8 млн. руб.), обычные доходы бюджета выросли на 1146,8 млн. руб. Объясняется это тем, что военные заказы резко увеличили доходность предприятий. Благодаря увеличению суммы займов (до 13 449,3 млн. руб.) удалось более чем в два раза сократить дефицит платежного баланса (до 220 млн. руб.: доходы - 17 780,8 млн. руб., расходы - 18 100,6 млн. руб.) <1>. -------------------------------- <1> Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России... С. 21 - 24.
Критическим для российских финансов стал 1917 г. За это время данные об их состоянии носят примерный, оценочный характер и сильно разнятся. По оценке Г. Д. Дементьева, общий расход составил 32 082 млн. руб., из которых на обычный бюджет пришлось 4800 млн. руб., а на военные расходы - 26 000 млн. руб. При доходах в 19 128 млн. руб. дефицит составил 13 000 млн. руб. <1>. Такая "дыра" в бюджете возникла первый раз за годы войны, и приведенные цифры могли обозначать только резкое увеличение эмиссии бумажных денег. И действительно, если к 1917 г. право Государственного банка на эмиссию было доведено до 6,5 млрд. руб., то в 1917 г. Временное правительство выпустило еще примерно 8 млрд. руб. Вся сумма кредитных билетов, находившихся в обращении, составляла до войны 1633 млн. руб., а к 1 декабря 1917 г. - примерно 22,5 млрд. руб. (по другим данным - 18,9 млрд.) <2>. Оборотной стороной этого стало обвальное падение покупательной способности рубля. Если до середины 1916 г. рост денежной массы обгонял рост цен, то во второй половине года тенденция поменялась на противоположную. По подсчетам А. Л. Сидорова, по сравнению с довоенным временем цены к концу 1916 г. выросли в 4 раза, а к концу 1917 г. - в 11,7 раза <3>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 27 - 28. <2> См.: Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914 - 1917). С. 134 - 136. <3> См.: Там же. С. 147.
Из-за отсутствия надежных данных состояние бюджета России во время Первой мировой войны невозможно представить точно. Крайнюю оценку, данную в 1919 г., привел А. Л. Сидоров. Согласно ей, с 1914 по 1917 г. включительно общая сумма расходов (как обыкновенных, так и военных) составила 62 129 млн. руб., доходы за это же время были 15 346 млн. руб., общая сумма дефицита - 46 783 млн. руб. <1>. Есть и другие расчеты, например выполненные в Государственном банке. По ним все расходы в 1914 - 1918 гг. составили 54 367,2 млрд. руб. <2>. Получается, что дефицит бюджета оказался примерно равен общим затратам на войну и финансовая система России рухнула в 1917 г. из-за бремени военных расходов, которых не могла вынести экономика и которые не были компенсированы займами. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 117 - 118. <2> Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914 - 1917). С. 118 - 119.
Суммируя изложенное, следует сказать, что военные расходы в России после Русско-японской войны 1904 - 1905 гг. и революции 1905 г. непрерывно росли, опережая соответственное увеличение государственной росписи (их доля увеличилась за предвоенный период с 19% до 26,7%). Это примерно соответствовало пропорции военных расходов в бюджетах других великих держав, но было явно недостаточно для модернизации Российской армии и восстановления военного флота. Доля расходов на оборону не была предельной для экономики, но ее дальнейшему росту препятствовало прежде всего Министерство финансов, стремившееся к бездефицитному бюджету. В определенной степени этому препятствовала и Государственная Дума, опасавшаяся бесконтрольных расходов и подозревавшая военных в неэффективном использовании выделяемых им средств (нередко - небезосновательно). Реально масштабную реорганизацию вооруженных сил и подготовку империи к надежной обороне можно было проводить лишь за счет крупных внешних займов. Внутренних ресурсов России хватило в лучшем случае на год войны. Еще полтора года позволили продержаться кредиты за границей. Когда же они иссякли (к концу 1916 г.), то наступил финансовый крах. Смена власти в Российской империи началась 27 февраля 1917 г., когда прежний Совет министров прекратил свое существование (самораспустился - акт, не предусмотренный законодательством). Следующее Правительство сформировалось уже не согласно Основным государственным законам, а его Временным комитетом Государственной Думы, образованным группой депутатов Думы и взявшим 27 февраля 1917 г. всю власть в столице в свои руки в результате начавшейся революции. Временный комитет явочным порядком 1 марта 1917 г. не только сформировал Временное правительство, но и назначил министров и произвел некоторые преобразования. Так, должности военного и морского министров были объединены, должность министра Императорского двора упразднена. Что касается государственного бюджета, то роспись на 1917 г., подготовленная Министерством финансов, так и не была утверждена. Поэтому все расходы осуществлялись согласно прежней росписи и выделялись ежемесячно по 1/12 ее части. Дополнительные расходы, в том числе и военные, утверждались отдельными постановлениями Временного правительства, т. е. никакого изменения в порядке военных расходов по сравнению со второй половиной 1914, 1915 и 1916 гг. не произошло. Военный фонд не был ликвидирован, Временное правительство рассматривало представления Военного и Морского министерств (несмотря на то что министр был один, объединения ведомств не состоялось) о выделении средств и удовлетворяло (как правило) их. Представители Совета народных комиссаров впервые появились в заседании Особого совещания 2 декабря 1917 г. и объявили, что задачей нового Правительства является "переход промышленности на производство продуктов мирного времени или, иными словами, мобилизацию промышленности по мирному времени" <1>. Присутствовавший на заседании народный комиссар по военным делам Н. И. Подвойский уведомил собравшихся, что "Совет озабочен полной ликвидацией войны и переходом промышленности на мирное время", не предполагает закрытия предприятий, а стремится к увеличению производительности труда <2>. -------------------------------- <1> Журнал N 206 Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства 2 декабря 1917 г. // Журналы Особого совещания по обороне государства 8 ноября 1917 г. - 16 марта 1918 г. Ч. 1. М., 1980. С. 56. <2> Журнал N 206 Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства 2 декабря 1917 г. // Журналы Особого совещания по обороне государства 8 ноября 1917 г. - 16 марта 1918 г. Ч. 1. С. 60.
Декрет о мире от 26 октября 1917 г. просто предлагал заключить немедленный мир или перемирие, не провозглашая выхода России из войны. Созданный Декретом СНК от 14 декабря 1917 г. на основе объединения Государственного банка (захвачен матросами 25 октября 1917 г.) с рядом частных кредитных учреждений Народный банк получил в свои руки право эмиссии денег, но финансирование хозяйства и сметно-бюджетной работы было сосредоточено в нем лишь к осени 1918 г. До этого можно говорить о правовом хаосе в принятии решений и их осуществлении.
9. Военный бюджет Советской России до начала Великой Отечественной войны
Принято считать, будто экономическим источником расходов на Вооруженные Силы СССР являлся национальный доход общества. В военное время источником этих расходов, кроме национального дохода, может выступать национальное богатство, накопленные материальные блага в результате предшествующего труда в многолетнем процессе расширенного воспроизводства <1>. -------------------------------- <1> Финансы Вооруженных Сил СССР. М., 1965. С. 18.
Определение объемов военных расходов страны в советский период требует не только знания структуры военно-промышленного комплекса (ВПК), но и понимания глубокой внутренней взаимосвязи военных органов (Армия и Флот) и органов политических (Политбюро, ЦК РКП(б) - ВКП(б) - КПСС), военно-политических (органы внутренних дел и государственной безопасности), административно-хозяйственных (Госплан, Госснаб, министерства и ведомства). В своей совокупности эти структуры представляли собой административное ядро государственной военно-мобилизационной системы Советской России - СССР. Расходы на закупку вооружений и боевой техники в опубликованных данных об исполнении госбюджета в нашей стране ранее не раскрывались. Это относится и к ассигнованиям на развитие военно-промышленных производств. Подсчитать продукцию ВПК в натуральных показателях, даже имея ежегодные планы заказов военного ведомства с подробной росписью всех номенклатур вооружений и боевой техники, чрезвычайно сложно. Это объясняется тем, что планы производства военно-промышленной продукции подвергались частым и многочисленным изменениям. Утвержденные задания порой существенно исправлялись квартальными планами. Исполнение государственного бюджета страны в части, касающейся расходов на оборону, также не является прозрачным. По оценкам специалистов, данные о фактическом исполнении государственного бюджета СССР с подробной росписью всех статей доходов и расходов - документ для науки недоступный. Это так называемая золотая книга, составлявшаяся сотрудниками специальной группы при Министерстве финансов в количестве одного - трех экземпляров для высшего руководства страны. В числе статей расходов на оборону в "золотой книге" фигурируют больше нигде не упоминаемые статьи типа "Специальные работы" или "Особые расходы" <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920 - 1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996. С. 47 - 48.
Ресурсы государственного бюджета направлялись на нужды страны в соответствии с планами развития народного хозяйства СССР. На содержание Вооруженных Сил выделялась часть средств из государственного бюджета. Именно государственный бюджет служил непосредственным и основным источником финансирования расходов на оборону страны. Применительно к структуре бюджетной системы Союза ССР расходы на национальную оборону планировались в рамках союзного бюджета (иначе - бюджета для централизованных мероприятий), что не исключало финансирования некоторых расходов, например на мобилизационную подготовку, за счет республиканских и местных бюджетов. Расходы на Вооруженные Силы включали в себя не только денежное довольствие военнослужащих и заработную плату рабочих и служащих, но также и оплату заготовок и поставок вооружения, боевой техники, боеприпасов, горючего, продовольствия, вещевого, квартирного и другого имущества. Затраты на эти цели представляли собой потребление национального дохода и относились к фонду потребления <1>. Вместе с тем часть расходов на оборону шла на расширение промышленности, строительство производственных и непроизводственных объектов, накопление необходимых запасов материальных ценностей народнохозяйственного значения. Эти затраты являлись частью национального дохода, составлявшей фонд накопления. -------------------------------- <1> См.: Федоровский Е. З., Лисенков А. Г. Финансирование Вооруженных Сил СССР. Л., 1960. С. 8.
В целом можно выделить несколько этапов в становлении и развитии системы правового регулирования расходов на национальную оборону. Каждый из них характеризовался своими специфическими особенностями. С момента прихода к власти большевиков (1917 - 1921 гг.) высшим органом государственной власти в стране являлся Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов (с декабря 1917 г. - рабочих, крестьянских и солдатских депутатов). Глава вторая Конституции 1918 г. фиксировала "образование Социалистической Красной армии рабочих и крестьян..." <1>. -------------------------------- <1> Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1918 г. // Кукушкин Ю. С., Чистяков О. И. Очерк истории советской Конституции. М., 1987. С. 241.
В период между съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом страны являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Статья 49 гл. 9 Конституции закрепляла за Всероссийскими съездами Советов и ВЦИК "утверждение бюджета" и "установление основ организации Вооруженных Сил" Республики. Статья 83 гл. 16 Конституции указывала на то, что "ни один расход из средств Государственного казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или путем издания особого постановления центральной власти" <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 241.
Именно таким образом выстраивались первые бюджеты Советской России. Наркомат финансов представлял Совнаркому на рассмотрение для внесения во ВЦИК роспись общегосударственных доходов и расходов РСФСР. Реалии жизни вносили свои коррективы в выстроенную схему взаимоотношений органов различных уровней советской власти. Однако в целом она функционировала на протяжении всей Гражданской войны, несмотря на появление чрезвычайных органов власти. Так, 30 ноября 1918 г. Постановлением ВЦИК был образован Совет рабочей и крестьянской обороны (Совет обороны) во главе с В. И. Лениным. В состав Совета вошли представители различных ведомств, призванные решать все вопросы, необходимые для защиты завоеваний революции в развернувшейся Гражданской войне, включая задачи обеспечения армии и флота вооружением, боеприпасами, обмундированием и проч. В апреле 1920 г., с окончанием основных сражений на фронтах, Совет обороны преобразовали в Совет труда и обороны (СТО). С декабря 1920 г. СТО действовал на правах комиссии СНК, в которую в качестве члена входил нарком по военным делам <1>. -------------------------------- <1> См.: Собрание узаконений (СУ) РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924; 1921. N 1. Ст. 2.
Совету обороны подчинялась Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной Армии (Чрезкомснаб), созданная 2 ноября 1918 г. На этот орган управления возлагались задачи финансирования оборонных заказов, координации и регулирования военного производства, снабжения войск боевым имуществом, контроля за выполнением военных заказов. В состав Комиссии входили представители ВЦИК, Наркомвоен, Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) и профсоюзов. Для рассмотрения всех законодательно-организационных и важнейших финансово-хозяйственных мероприятий, проводимых по военному ведомству, "по приказу" Наркомата по военным делам от 1 июня 1918 г. был сформирован Военно-законодательный совет (ВЗС) - совещательный орган сначала при Коллегии Наркомата по военным делам, а с 6 сентября 1918 г. - при Революционном военном совете Республики (Реввоенсовете - РВСР). Этот орган просуществовал до 18 апреля 1920 г., когда Приказом РВСР Военно-законодательный совет и законодательно-финансовое управление при нем были упразднены. На их место пришло Военно-законодательное совещание. Среди органов, занимавшихся в годы Гражданской войны вопросами военного производства, был созданный при Совнаркоме 1 декабря 1917 г. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), призванный стать "главным штабом социалистической промышленности". Через него в 1917 - 1920 гг. решались многие вопросы финансирования различных отраслей экономики, полностью работавшей на нужды обороны. Предприятия военной промышленности были выделены в особую производственную группу и милитаризованы. В 1920 г. на военное положение было переведено свыше 2 тыс. заводов и фабрик. Финансирование расходов на оборону в Советской России до 1919 г. производилось через составление смет не только обыкновенных, но и чрезвычайных расходов. Эта старая практика перекочевала в новый строй еще с царских времен. Так, в 1916 г. сумма чрезвычайных, вызванных войной расходов была определена в размере 14 572,8 млн. руб., в 1917 г. - 25 560,7 млн. руб. Суммы, отпущенные на военные надобности, как в 1916-м, так и в 1917 г. не были израсходованы полностью. Неизрасходованные остатки по военным сметам 1916 г. (2135,3 млн. руб.) переносились в сметы 1917 г. и дополняли новые кредиты, открытые в течение 1917 г. (23 425,4 млн. руб.). Сумма военных кредитов 1917 г., составлявшая 25 560,7 млн. руб., также не была израсходована полностью. Около 3 млрд. руб. оказалось в остатке, который и был перенесен в сметы 1918 г. по военным кредитам. Из 20 603 млн. руб. расходной части государственного бюджета, назначенных по сметам на январь - июнь 1918 г., Наркоматы по военным и морским делам должны были израсходовать (с учетом 3 млрд. руб. из смет прошлого года) 8515 млн. руб.: по отделу обыкновенных расходов росписи - 522 618 тыс. руб. и чрезвычайных - 4 330 463 тыс. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 15.
Государственный бюджет на второе полугодие 1918 г. был утвержден ВЦИК 30 ноября и 2 декабря 1918 г. Он был более приближенным к действительным потребностям и являлся более реальным. Вместе с тем данные о расходах государства, как и о доходах, нельзя считать полными в результате трудностей, существовавших в сфере бюджетного строительства. Роспись государственных расходов на оборону на вторую половину 1918 г., утвержденная ВЦИК и составлявшая 29 103 млн. руб., предусматривала ассигнование в 9688,9 млн. руб.: по сметам обыкновенных расходов - 7 542 680 тыс. руб. и чрезвычайных - 1 755 839 тыс. руб. плюс расходы Наркомата по морским делам. Собственно расходы Наркомата по морским делам были значительно скромнее, нежели Наркомата по военным делам. В январе - июне 1918 г. они составили 517 588 тыс. руб., в июле - декабре 1918 г. - 463 589 тыс. руб. На январь - июнь 1919 г. ведомство испрашивало всего 521 069 тыс. руб. <1>. Это объяснялось тем, что по сравнению с предыдущим периодом задачи данного Наркомата существенно сузились: прекратилось сообщение с рядом портов - Архангельским, Владивостокским, черноморскими. Кроме того, значительное число судов было поставлено на долговременное хранение, приостанавливалась постройка новых судов ввиду невыясненности будущих задач флота. -------------------------------- <1> См.: Ривкин Б. Б. Финансовая политика в период Великой Октябрьской социалистической революции. С. 16, 18, 195.
По признанию специалистов Наркомата финансов, исчисление расходов военного ведомства по отдельным сметам, соответственно числу управлений Красной Армии, производилось чисто теоретически, без опыта. Точным расчетам не способствовали прежде всего чрезвычайные условия военного времени. Помощь, оказываемая Красной Армии со стороны местных властей, выражалась в самых разнообразных формах. Тем не менее средств для развертывания госпиталей, финансирования личного состава катастрофически не хватало. К 1919 г., после аннулирования займов и отторжения старой системы государственного кредита, возникла необходимость упразднения деления доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные. На январь - июнь 1919 г. расходы Наркомата по военным делам были определены в размере 12 150 млн. руб., что на 7297 млн. руб. больше, чем в первом полугодии 1918 г., и на 2852 млн. руб. больше, чем во втором полугодии 1918 г. Расходная статья "Оборона Республики" в целом на январь - июнь 1919 г. была определена в размере 12 791,4 млн. руб., что составляло 25,2% к общему итогу расходов <1>. -------------------------------- <1> См.: Роспись общегосударственных доходов и расходов РСФСР на январь - июнь 1919 г. Пг., 1921. С. 120, 121.
Большая сумма, испрашиваемая на расходы управлений ведомства, свидетельствовала о том, что выводилась она теоретически. Значительные расходы на довольствие объяснялись растущей численностью армии, высокими ценами на все предметы продовольствия, обмундирования и проч. По росписи расходов государства на июль - декабрь 1919 г. расходы должны были составить 164 млрд. 699 млн. 411,2 тыс. руб. На долю Наркомата по военным делам приходилось 26 368 млн. руб. (16% от общей росписи расходов); по морским делам - 1803 млн. руб. (1,1%) <1>. Таким образом, кредиты по росписи на вторую половину 1919 г. по сметам военного ведомства существенно увеличились. Это объяснялось постоянно растущей численностью РККА, улучшением ее снабжения и довольствия, повышением ставок оплаты труда, общим удорожанием жизни и значительными затратами на ведение военных действий. -------------------------------- <1> См.: Роспись общегосударственных доходов и расходов РСФСР на июль - декабрь 1919 года. С. 48 - 49.
К концу Гражданской войны удельный вес бюджета снизился. Так, валовая продукция цензовой промышленности составляла в 1920 г. в золотом исчислении 13,1% уровня 1913 г., расходы же государственного бюджета - 4,4%, а доходы - 0,5%. Бюджет далеко не полностью охватывал доходы и расходы государства <1>. Характерной чертой развития государственного бюджета в тот период стал процесс превращения его из денежного бюджета в материальный по мере натурализации хозяйственных отношений в стране. Этот процесс был тесно связан с делением доходов и расходов бюджета на прямые и оборотные, получившим практическое применение начиная с бюджета на июль - декабрь 1919 г. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 1. С. 403.
В 1920-е гг. все явственнее просматривалось партийное руководство всеми сторонами жизни советского общества, в том числе военного строительства. Именно Политбюро ЦК ВКП(б) принимало и издавало ключевые постановления, определявшие расходы на оборону государства, масштабы производства боевой техники и т. д. После окончания Гражданской войны чрезвычайные органы эпохи военного коммунизма сдали свои позиции иным организационным структурам. Так, в 1921 г. было образовано Главное управление военной промышленности (ГУВП) ВСНХ, которое в январе 1925 г. превратилось в Производственное объединение Военной промышленности - Главвоенпром (с декабря 1925 г. - Военпром). Новая экономическая политика, проводившаяся с марта 1921 г., не могла не отразиться на деятельности органов военной экономики. С декабря 1926 г. вместо Военпрома начали возникать военные тресты, подчиненные Коллегии Военно-промышленного управления при Президиуме ВСНХ. В разных исторических условиях состав учреждений, ответственных за формирование государственного оборонного комплекса, претерпевал изменения. Так, во второй половине 1920-х гг. помимо Наркомата по военным и морским делам СССР и Главного управления военной промышленности ВСНХ СССР выполняющими оборонные функции считались: ОГПУ, Наркомат путей сообщения, Наркомат торговли, Наркомат почты и телеграфа, Наркомат труда, Особое техническое бюро, местные учреждения воздушно-химической обороны. Единым центром их стратегического и оперативного управления являлся Совет труда и обороны при СНК СССР. Составлением и распределением оборонного заказа между товаропроизводителями (в пределах установленной Правительством сметы) занималось Военное ведомство (Наркомат). Делалось это по заявкам довольствующих управлений, с учетом производственно-экономических возможностей претендентов и ориентировочной стоимости (цены) изготавливаемых ими изделий. Программа финансовой политики страны начала 1920-х гг. была сформулирована на XI съезде партии. В Резолюции о финансовой политике провозглашался курс на оздоровление бюджета и ликвидацию дефицита. В связи с перенесением хозяйственного года с 1 января на 1 октября 1922 г. государственный бюджет разрабатывался на девять месяцев - январь - сентябрь. Он был утвержден IX Всероссийским съездом Советов в декабре 1921 г. в качестве твердого бюджета в золотом исчислении и сводил бюджетный дефицит до 16,2% ко всем расходам <1>. В последующем бюджет стал исполняться посредством ежемесячных бюджетных планов, которые были одновременно и эмиссионными планами. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 2. М., 1976. С. 135.
Проект росписи общегосударственных доходов и расходов страны на 1922/23 бюджетный год был представлен на рассмотрение и утверждение Наркоматом финансов. Согласно Постановлениям Совнаркома от 10 августа и 17 ноября 1922 г. годовая роспись должна была иметь значение ориентировочного бюджета. Выделяемые из бюджета страны средства по смете Наркомата по военным делам обращались для финансирования расходов воинских частей, учреждений и заведений, состоящих на бюджете. Сметный порядок финансирования предусматривал отпуск средств не автоматически под утвержденные в смете расходы, а в порядке фактического выполнения планов и мероприятий. Так, отпуск средств на финансирование строительства производился только в меру выполнения капитальных работ. Сметное финансирование являлось безвозвратным, т. е. полученные средства расходовались воинскими частями и учреждениями на предусмотренные сметой цели и в отличие от банковского кредита возврату не подлежали. Проект общегосударственных расходов на 1922/23 бюджетный год предусматривал выделение на нужды Наркомата по военным делам (данные по 27 параграфам смет) на бюджетный год около 220 млн. руб. (в золотых рублях). Параграфы сметы Наркомата по морским делам предполагали 21 864 974 руб. расходов. Причем на долю судостроения за бюджетный год приходилось всего 1 752 454 руб., на текущий ремонт судов - 2 789 672 руб., на плавание судов - 2 477 709 руб. Заработная плата по морскому ведомству должна была составить 2 761 944 руб., а расчеты с Главным управлением военной промышленности за выполненные заказы - 1 305 177 руб. Общегосударственные расходы РСФСР по росписи должны были составить за 1922/23 бюджетный год 1 568 987 301 руб. Примечательно, что помимо 27-ми параграфов сметы по военному и морскому ведомствам были определены "кредиты на надобности, сметою не предусмотренные". Среди них значились особые расходы Главвоздухфлота (2318 зол. руб.), на "покрытие задолженности Военведа Якутской Республики" (624 183 зол. руб.), на содержание Дальневосточного флота (121 630 зол. руб.). Кроме того, в расходной части обоих Наркоматов значились "секретные расходы": Наркомат по военным делам - 835 зол. руб., Наркомат по морским делам - 60 431 зол. руб. В целом Наркомату по военным делам на бюджетный год было открыто кредитов на сумму 15 862 140 14 руб. в советских рублях образца 1923 г. (226 691 134 зол. руб., что составляло 14,4% всех общегосударственных расходов), а Наркомату по морским делам - 1 280 304 396 руб. денежными знаками образца 1923 г. (20 554 307 зол. руб., или 1,3% общегосударственных расходов) <1>. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 2. С. 122, 124 - 125, 127.
На Третьем съезде Советов Союза ССР в мае 1925 г. по докладу "О Красной Армии", с которым выступил нарком по военным и морским делам М. В. Фрунзе, было принято специальное Постановление. В нем говорилось о миролюбивой политике Советского государства, сократившего свою армию с 5,5 млн. (на момент окончания основных сражений Гражданской войны) до 560 тыс. человек. В подтверждение этого приводились данные о содержании Вооруженных Сил. Подчеркивалось, что если принять во внимание территорию населения Советского Союза и по тем же признакам сравнить Красную Армию с армиями других стран, то Советский Союз в тот период обладал относительно одной из наименьших армий мира. В то время как Союз ССР на каждые 10 000 содержал 41 солдата, Румыния и Польша имели их по 100, Франция (без колониальной армии) - 200. По отношению к территории - на 1000 кв. км Союз ССР содержал 27 солдат, Румыния - 560, Польша - 700. Наконец, в то время как тяготы по содержанию армии на душу населения в Союзе ССР не достигали и 3 руб., в Прибалтийских государствах они колебались около 7 руб., в Польше составляли 11 руб., во Франции - 13 руб. 70 к. <1>. -------------------------------- <1> См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. 1922 - 1936 гг. М., 1960. С. 90 - 95.
Вместе с тем Постановление Съезда Советов предлагало Центральным исполнительным комитетам и Советам народных комиссаров Союза ССР и союзных республик с началом будущего 1925/26 бюджетного года провести ряд практических мероприятий, направленных на повышение обороноспособности РККА. Среди них: увеличение средств на улучшение материально-бытового положения армии, в частности ее кадрового состава; улучшение всех видов довольствия, отпускаемого Вооруженным Силам, квартирно-казарменных условий военнослужащих путем увеличения денежных отпусков из общегосударственного и местного бюджетов на ремонт, новое строительство и внутреннее оборудование казарменных помещений и т. д. <1>. -------------------------------- <1> См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. 1922 - 1936 гг. М., 1960. С. 90 - 95.
Во второй половине 1920-х гг. наблюдался значительный рост расходов на оборону. За 1924 - 1929 гг. советское руководство осуществило крупные капитальные вложения в военно-промышленные производства (около 600 млн. руб.) <1>. Однако рост военного бюджета СССР в 1924 - 1927 гг. в 1,2 раза не улучшил положения военнослужащих РККА. Доля расходов на их денежное содержание за эти годы сократилась с 26,69 до 22,91%, а натуральное довольствие - с 27,23 до 26,01%. Львиная доля средств (44,62%) шла на техническое переоснащение армии и флота <2>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920 - 1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996. С. 72. <2> См.: Басик И. И. Военная реформа 1920-х годов в СССР // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2 / Под ред. Г. Н. Севостьянова. М., 2002. С. 465.
По утверждению известных советских военачальников, в это время Красная Армия к ожидавшейся войне не была готова, что прямо отмечал в своем докладе "Оборона Союза Советских Социалистических Республик", направленном 26 декабря 1926 г. в СТО, заместитель наркома по военным и морским делам М. Н. Тухачевский. 16 июня 1927 г. Штаб РККА представил в Совет труда и обороны пятилетний план (1926 - 1931 гг.) развития Вооруженных Сил СССР. Планом предусматривалось: увеличение количества стрелковых дивизий; максимально возможное увеличение воздушного флота; усиление полевой и тяжелой артиллерии; организация противовоздушной обороны; частичное усиление технических средств борьбы (химическое и танковое вооружение, средства связи); усиление береговой обороны. На осуществление этих мероприятий военное ведомство запрашивало ассигнования в течение пяти лет в размере 4260 млн. руб., большая часть из которых падала на военные заказы промышленности. В государственном бюджете СССР на 1927/28 г. общие расходы на оборону возрастали до 1 млрд. руб., по сравнению с 780 млн. руб. в 1926/27 г., или с 15,4% до 17,3% по отношению к сумме общегосударственных расходов. В 1928/29 хозяйственном году расходы на оборону увеличивались еще на 135 млн. руб. <1>. Не случайно Шестнадцатая конференция ВКП(б), проходившая в апреле 1929 г., в Резолюции о пятилетнем плане развития народного хозяйства отмечала: "Общая сумма бюджета на этот период составит 51 млрд. руб. против 19 млрд. руб. истекшего пятилетия (рост 166,7%) <...> Рост бюджета дает наряду с укреплением обороноспособности страны возможность увеличения финансирования народного хозяйства..." <2>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 66. Финансовый и сельскохозяйственный год в СССР длился с 1 октября по 30 сентября. С 1931 г. планово-финансовые расчеты стали приурочиваться к астрономическому году (с 1 января по 31 декабря). <2> Шестнадцатая конференция ВКП(б) // КПСС в резолюциях и постановлениях... Т. 4. 9-е изд. М., 1984. С. 452.
Увеличению расходов на оборону в значительной степени способствовало обострение международной напряженности в 1927 г. По мнению ряда исследователей, реальной угрозы войны не было, но И. В. Сталин пришел к выводу, что ухудшение международной обстановки можно использовать во внутриполитических целях. Не случайно Политбюро ЦК ВКП(б) в Постановлении от 27 июня 1927 г. поручило А. И. Рыкову поставить вопрос о немедленной разработке в наркоматах мобилизационных планов <1>. -------------------------------- <1> См.: Соколов А. С. Финансовая политика Советского государства. 1921 - 1929 гг. М., 2005. С. 286.
Незадолго до этого Четвертый съезд Советов Союза ССР в апреле 1927 г. принял Постановление "Об обороне и состоянии Рабоче-крестьянской Красной Армии". Съезд вновь подчеркнул, что СССР остался единственным государством, военные расходы которого не только не увеличились по сравнению с 1913 г., но и не достигли половины военных расходов царского правительства. В целях укрепления Красной Армии Съезд поручил ЦИК и СНК Союза ССР взять курс на развитие авиации и флота. Планировалось предусмотреть в течение ближайших лет такие ассигнования по военному бюджету на текущее снабжение и довольствие Красной Армии, которые бы позволили дальнейшее улучшение довольствия, обмундирования и расквартирования войск. Съезд поручил ЦИК и СНК Союза ССР наблюдать за тем, чтобы все обязательства местных Советов по отношению к обороне Союза выполнялись в первую очередь и полностью. В частности, Съезд предложил местным Советам ежегодно предусматривать по своим бюджетам кредиты на обеспечение установленных законом расходов по допризывной и вневойсковой подготовке, по отводу помещений для РККА, а также по строительству, отводу, ремонту и оборудованию сборных пунктов, по текущему ремонту помещений и по обслуживанию РККА коммунальными услугами. Кроме того, Четвертый съезд Советов предложил Правительству учитывать в генеральных и перспективных планах народного хозяйства, а также в ежегодных планах капитального строительства потребности и задачи обороны, стремясь к тому, чтобы обороноспособность государства ни в коем случае не отставала от общего хозяйственного роста страны. Заявляя о необходимости перевооружения армии, Съезд, по всей видимости, пошел на поводу у наркома по военным и морским делам и Председателя Реввоенсовета СССР К. Е. Ворошилова, когда констатировал, что темпы развития коневодства в стране отстают от минимальных потребностей Красной Армии в целом и в особенности ее конницы. Съезд поручил Правительству Союза ССР с организационной и финансовой стороны "обеспечить скорейшее возрождение верхового коневодства" <1>. -------------------------------- <1> См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. 1922 - 1936 гг. С. 136 - 140.
Рост расходов на оборону в эти годы приходился в основном на: дотации военной промышленности; оборонное строительство в системе Наркомата путей сообщения; финансирование закупок стратегического сырья и материалов за границей для пополнения мобилизационных запасов; создание фондов финансирования оборонных мероприятий промышленности и т. д. Кроме того, из бюджета стали отпускаться средства действующим и вновь создаваемым конструкторским организациям и лабораториям при военных заводах (8,5 млн. руб. в 1928/29 г.). "Военная тревога" 1927 г. обусловила принятие Постановления Политбюро ЦК ВКП(б) от 15 июля 1929 г. "О состоянии обороны страны СССР". В нем говорилось о том, что основным итогом истекшего пятилетия (1924 - 1929 гг.) планового строительства Вооруженных Сил стало формирование крепкой, боеспособной армии, в политическом отношении вполне надежной, в техническом отношении стоящей на уровне развития производительных сил страны. Первый пятилетний план создал условия для повышения обороноспособности армии. Во второй пятилетке предполагалось создать современную военно-техническую базу для обороны. Постановление одобрило планы РВС СССР на рост численности технических войск и на уменьшение вспомогательных и обслуживающих частей <1>. -------------------------------- <1> См.: КПСС о Вооруженных Силах Советского Союза. Документы: 1917 - 1981 / Сост. Н. И. Савинкин, К. М. Боголюбов. М., 1981. С. 258.
Таким образом, партийное руководство, обозначив основные направления для социально-экономического развития страны в 1930-е гг., взяло курс на коренную техническую реконструкцию армии, авиации и флота. Постановление Политбюро ЦК 1929 г., как отмечал в своих воспоминаниях маршал Г. К. Жуков, легло в основу плана военного строительства, который кроме всего прочего предусматривал "создание новых технических родов войск, моторизацию и организационную перестройку старых родов войск, массовую подготовку технических кадров и овладение новой техникой всем личным составом" <1>. -------------------------------- <1> Жуков Г. К. Воспоминания и размышления: В 3 т. Т. 1. 8-е изд. М., 1987. С. 142.
Показателен рост внимания советского руководства и к предприятиям трестов военной промышленности и их объединениям - Главного Управления военной промышленности ВСНХ. В течение 1928 - 1929 гг. количество рабочих на предприятиях ГУВП (45 заводов) увеличилось с 86,7 тыс. человек до 101,5 тыс. человек, а служащих - с 14,9 тыс. до 18,1 тыс. В течение 1929/30 года казной (по заключенным договорам об иностранной технической помощи) трестам военной промышленности намечалось отпустить 1 318 250 американских долларов <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 77.
Финансовая программа первого пятилетнего плана развития народного хозяйства на 1928/29 - 1932/33 гг. предусматривала (по официальным данным) направление на нужды управления и обороны 7,2 млрд. руб. (или 8,0% от общего объема планировавшихся расходов). Итоги выполнения пятилетки фиксировали несколько иные показатели - 9,0 млрд. руб. (или 7,5%), направленных на нужды управления и обороны. Переход от государственного регулирования товарно-денежных отношений к жесткому плановому распределению в 1930 - 1941 гг. был обусловлен задачами создания в максимально сжатые сроки основной индустриальной базы для отраслей промышленности, имеющих оборонное значение. В мирное время была введена военно-мобилизационная система управления. Свертывание нэпа привело к ликвидации весной 1930 г. военно-промышленных трестов и их главка - ГУВП ВСНХ. 24 декабря 1930 г. Совнарком принял Постановление об упразднении Распорядительного заседания Совета труда и обороны, которое до этого времени ведало многими вопросами военного строительства. Вместо Распорядительного заседания (возглавлявшегося Председателем Совнаркома А. И. Рыковым) создается Комиссия обороны во главе с И. В. Сталиным <1>. Возглавляемая им группа партийных функционеров установила жесткий контроль над рычагами управления. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 78.
В 1930-е гг. кроме бюджетных источников финансирования расходов на оборону использовались и внебюджетные средства, которые не фиксировались статистической отчетностью ВСНХ. Так, 25 января 1930 г. Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение об отпуске 200 млн. долл., в дополнение к уже отпущенным 150 млн., для закупки в США оборудования для автомобильных, тракторных и металлургических заводов <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 48.
Вместо ВСНХ <1> в 1932 году было образовано три отраслевых наркомата, в том числе Наркомат тяжелой промышленности. В его состав входили отраслевые главки - Главное управление авиационной промышленности (ГУАП), Главное управление судостроительной промышленности (ГУСП), Главэнерго, Главнефть, Главчермет, Главхим и др. Отраслевые главки руководили предприятиями или непосредственно (двухзвенная система), или через тресты (трехзвенная система) - Военно-химический трест, Арсенальный трест, Патронно-гильзовый трест, Снарядный трест и др. -------------------------------- <1> См.: Собрание законов (СЗ) СССР. 1932. N 1. Ст. 4.
Проблемам финансирования национальной обороны в тот период уделялось большое внимание со стороны советского руководства. Сведения об исполнении госбюджета публиковались в отчетных докладах на сессиях ЦИК (а с 1937 г. - Верховного Совета СССР) <1>, в месячных обзорах Госплана СССР о выполнении народным хозяйством государственных планов. -------------------------------- <1> См.: Собрание законов (СЗ) СССР. 1932. N 1. Ст. 4.
Поступательное развитие в сфере обороноспособности СССР было отмечено немецкими военными специалистами. Так, 27 марта 1933 г. германский военный атташе в Советском Союзе полковник Гартман сообщал в Берлин: "...ценность армии должна быть признана относительно высокой, тем более что она находится в процессе дальнейшей консолидации". Вместе с тем он отмечал, что "промышленность страны еще не в состоянии удовлетворить самые необходимые массовые потребности. <...> Совершенно исключается возможность полного или частичного удовлетворения всем необходимым мобилизованной армии. <...> Я также не разделяю мнения, что Красная Армия в состоянии вести оборонительную войну против любого противника, потому что общее положение и состояние страны не позволяют армии развернуть все необходимые силы (например, на Дальнем Востоке)" <1>. -------------------------------- <1> Дьяков Ю. Л., Бушуева Т. С. Фашистский меч ковался в СССР: Красная Армия и рейхсвер. Тайное сотрудничество. 1922 - 1933. Неизвестные документы. М., 1992. С. 309.
В 1934 г. расходы страны на оборону существенно увеличились. По утвержденному ЦИК СССР своду единого государственного бюджета Наркомату обороны было отпущено 1 665 000 000 руб. В действительности же им оказалось израсходовано 5 019 111 669 руб., что составило 10,4% от общей суммы расходов. В 1935 г. Наркомат обороны израсходовал 8 185 758 290 руб., или 12,3% от общей суммы государственных расходов, а в 1936 г. - 14 882 663 896 руб. - 17,8% общей суммы государственных расходов <1>. -------------------------------- <1> См.: Индустриализация СССР. 1933 - 1937 гг. С. 62, 92, 123.
В середине 1930-х гг. в полной мере стала ощущаться потребность в проведении военной реформы. На первый план были выдвинуты проблемы значительного увеличения численности РККА, ее перевооружения, совершенствования организационной структуры, органов центрального и местного военного управления, развития военной науки, перестройки оперативной и боевой подготовки и др. Начало преобразований принято относить к маю 1935 г., когда был утвержден План организационных мероприятий в РККА. Второй этап реформы охватывал период с весны 1940 г. до момента нападения Германии на СССР в июне 1941 г. <1>. -------------------------------- <1> См.: Дорохов Н. И. Вторая советская военная реформа (1930-е - начало 1940-х годов) // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2 / Под ред. Г. Н. Севостьянова. М., 2002. С. 468.
Советское руководство, учитывая нараставшую военную угрозу со стороны фашистской Германии, было вынуждено выделять значительные средства на строительство ведущих отраслей тяжелой и оборонной промышленности. В этих условиях осуществлялись структурные преобразования. Так, Постановлением ЦК от 27 апреля 1937 г. "в целях объединения всех мероприятий и вопросов обороны" при СНК был образован Комитет обороны СССР в количестве 7 человек <1>. Постановлением ЦК от 31 января 1938 г. вместо Комиссии по мобилизации промышленности была создана Постоянная военно-промышленная комиссия при Комитете обороны "с задачей мобилизации и подготовки промышленности как оборонной, так и необоронной для полного обеспечения исполнения планов и заданий Комитета обороны по производству и поставке РККА и Наркомфлота средств вооружения" <2>. Годом позже, 11 января 1939 г., в целях оперативного контроля за выполнением военных заказов Президиум Верховного Совета СССР принял Указ "О разделении Народного комиссариата оборонной промышленности" на четыре самостоятельных наркомата: Народный комиссариат вооружений, Народный комиссариат авиационной промышленности, Народный комиссариат боеприпасов и Народный комиссариат судостроительной промышленности. -------------------------------- <1> См.: КПСС о Вооруженных Силах Советского Союза. Документы. 1917 - 1981. С. 268. <2> Там же. С. 268 - 269.
С 1937 по 1940 г. степень милитаризации народного хозяйства СССР характеризовалась увеличением в два раза доли прямых военных расходов в величине национального дохода. В течение первого года Второй мировой войны доля военных расходов в величине национального дохода увеличилась на 5,7% по сравнению с 1940 г. Бюджеты второй половины 1930-х гг. утверждались на сессиях Верховного Совета Союза ССР. Так, 14 августа 1938 г. 2-я сессия Верховного Совета 1-го созыва приняла Закон "О едином государственном бюджете СССР на 1938 год"; 29 мая 1939 г. 3-я сессия Верховного Совета приняла Закон "О государственном бюджете СССР на 1939 год"; 3 апреля 1940 г. 6-я сессия Верховного Совета 1-го созыва приняла Закон "О государственном бюджете СССР на 1940 год". На решение задач укрепления обороноспособности государства был ориентирован и 3-й пятилетний план развития народного хозяйства страны, принятый на XVIII съезде ВКП(б) 21 марта 1939 г. (на 1938 - 1942 гг.). Большое значение в плане придавалось комплексному развитию хозяйства всех основных экономических районов и более быстрому развитию восточных районов - Поволжья, Урала, Сибири, Дальнего Востока. Намечалось развитие угольно-металлургической и нефтяной базы (второго Баку), строительство предприятий-дублеров по ряду отраслей машиностроения, авиапромышленности, боеприпасов, вооружения, нефтепереработке, химии. Темпы развития мощностей оборонной промышленности планировалось значительно ускорить. Реализуя выработанные планы, в регионах страны приступили к наращиванию оборонного производства. На военные нужды так или иначе переводились все гражданские заводы и фабрики, а у оборонных предприятий прямого назначения создавались дублеры. В результате до начала Второй мировой войны было построено 3 тыс. новых крупных промышленных предприятий. Ввод их в действие сделал более мощными и устойчивыми индустриальную базу страны и особенно ее оборонные отрасли. Правда, при этом приходилось коренным образом изменять первоначальные задания годовых, квартальных и месячных планов, перераспределять финансовые и материальные ресурсы, а также производственные мощности на развертывание оборонной промышленности. Отчеты Наркомата финансов показывают, что в 1938 - 1940 гг. систематически росло прямое бюджетное финансирование оборонных мероприятий и промышленности. Если в 1937 г. военные расходы составляли 16,5% бюджета страны, то в 1940 г. они выросли до 32,6%. Правда, исследователи корректируют показатели прямых военных расходов в предвоенном 1940 г. с учетом бюджетных расходов на финансирование военно-промышленных наркоматов (6718 млн. руб.), Осоавиахима (450 млн. руб.), Управления государственных резервов, Управления гражданского воздушного флота (570 млн. руб.) и других военизированных организаций страны (железные дороги, ГВСУ, ГУГиК, ГУГСМ). Итоговая сумма в размере 90 589 млн. руб. сопоставляется с величиной национального дохода. В итоге определяется "коэффициент милитаризации", который для нашей страны был равен в тот момент 24,6%. Для сравнения: удельный вес военных расходов гитлеровской Германии в национальном доходе страны в 1938 г. составлял 23,5%, правда, по отношению к большей, чем в СССР, величине национального богатства. Принято считать, что в 1939 - 1940 гг. Германия использовала на военные цели уже не менее одной трети национального дохода, имея полностью отмобилизованную армию и работающую в режиме военного времени оборонную промышленность. Это обеспечивало будущему противнику СССР военно-экономическое превосходство над нашей страной в случае успеха массированной военной кампании продолжительностью не более 6 - 9 месяцев. На основании данных доклада Наркомата обороны СССР, направленного К. Е. Ворошиловым в Комитет обороны при СНК СССР 12 октября 1939 г. и содержащего сведения о плане заказа по вооружению и боевой технике на 1940 г., можно предположить, что военное командование планировало с 1940 г. в полной мере начать мобилизационное развертывание советской военной промышленности. Общий объем заказов НКО СССР на предметы вооружения: боевую технику, боеприпасы и военно-техническое имущество - определялся в размере 30,9 млрд. руб. В дальнейшем при разработке хозяйственного плана на 1940 г. размеры военного заказа (в результате крупнейших просчетов высшего политического руководства страны) оказались урезаны до 17,5 млрд. руб. <1> и соответственно уменьшены по количеству единиц боевой техники, артиллерии, ручного огнестрельного оружия и проч. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 134.
С 1939 г. мобилизационные планы предприятий и учреждений непосредственно проверяли и обеспечивали организационно-военные отделы партийных комитетов. Бюро горкомов не только обсуждали, но и сами принимали мобилизационные планы, анализировали итоги частичной мобилизации. Летом 1940 г. ЦК ВКП(б) и СНК СССР издали специальное Постановление "О плане накопления госрезервов и мобзапасов на 1940 год" <1>. Поставщики обязывались немедленно отгружать, а предприятия - закладывать в запас необходимые материалы и оборудование для развертывания военного производства. В предвоенный год из месяца в месяц возрастал процент спецзаказов на гражданских предприятиях. -------------------------------- <1> См.: Индустриализация СССР. 1938 - 1941 гг. С. 402.
В отличие от затрат на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия, имеющих несколько финансовых источников <1>, расходы на Вооруженные Силы финансировались из одного источника - из государственного бюджета страны. Централизация руководства и управления армией и флотом, их функции и характер деятельности обусловливали централизацию финансовых ресурсов, выделяемых на оборону Советской России, а затем СССР. При этом затраты на оборону концентрировались в союзном бюджете. Другие бюджеты бюджетной системы несли незначительные расходы, связанные с затратами на вневойсковую и допризывную подготовку. -------------------------------- <1> Следует помнить, что в эпоху Союза ССР весь народнохозяйственный оборот подчинялся единому государственному плану при господстве государственной формы собственности и абсолютно все предприятия и организации участвовали в реализации утвержденных государственных планов.
В результате значительного роста расходов СССР на оборону во второй половине 1930-х гг. военно-промышленный потенциал нашей страны сравнялся, а затем и превысил мобилизационные возможности производства основных предметов вооружения и боеприпасов крупнейших европейских стран периода Первой мировой войны. По уровню технической оснащенности и численности Красная Армия в тот момент не уступала вооруженным силам Франции и Великобритании, хотя за индустриальный рывок, который Советский Союз совершил в 1930-е гг., населению пришлось заплатить дорогой ценой.
10. Государственный бюджет СССР в период Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.)
В предвоенные годы вся система органов власти и управления государства перестраивалась в соответствии с Конституцией СССР, принятой VIII Чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 г. Полномочия съездов Советов, ЦИК СССР как высших органов государственной власти перешли к Верховному Совету СССР, ставшему единственным законодательным органом. Высшей законодательной и исполнительно-распорядительной инстанцией в период между сессиями Верховного Совета СССР (созывавшимися два раза в год) являлся его Президиум. В 1938 г. Президиум Верховного Совета получил право в случае необходимости объявлять военное положение. В годы войны им был принят ряд актов, расширивших полномочия военных властей. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета национальностей. Обе они были наделены правом законодательной инициативы. Палаты формировали различные постоянные или временные комиссии. Среди палат Верховного Совета первых трех созывов (1937 - 1954 гг.) работали и бюджетные комиссии, по докладам которых на сессиях Верховного Совета вносились изменения в рассматривавшийся государственный бюджет страны. Общее руководство комиссиями осуществляли председатели палат и Президиум Верховного Совета СССР. На совместном заседании обеих палат Верховный Совет СССР формировал советское правительство - Совет народных комиссаров (Совнарком, СНК). Одной из функций Верховного Совета, как следовало из действующей на тот момент Конституции, было "утверждение единого государственного бюджета СССР, отчета о его исполнении", установление налогов и доходов, поступающих на образование союзного, республиканских и местных бюджетов <1>. Государственный бюджет (в котором прописывались и расходы на оборону государства) являлся, таким образом, законом Советского Союза. Принимаемый ежегодно Верховным Советом СССР закон о госбюджете и другие материалы, связанные с его рассмотрением и утверждением, публиковались в периодической печати. Они становились известны широким слоям населения. Так, Закон о государственном бюджете СССР на 1941 г. был принят в ходе работы 8-й сессии Верховного Совета 1-го созыва (25 февраля - 1 марта 1941 г.). Речь наркома финансов страны А. Г. Зверева и статистические данные, связанные с разработкой Совнаркомом государственного бюджета, были опубликованы в том же 1941 г. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР: В 4 т. 1938 - 1975. Т. 1. М., 1975. С. 9 - 11.
Конституция СССР предусматривала деление госбюджета страны на союзный, республиканские и местные бюджеты. Ведущее место занимал союзный бюджет, на долю которого приходилось примерно 4/5 расходов госбюджета; остальная часть падала на республиканские и местные бюджеты <1>. -------------------------------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. С. 18.
В начале 1941 г. Совет народных комиссаров предложил ассигновать на нужды обороны сумму, равную 70 млрд. 900 млн. руб., что должно было составить 32,9% расходной части государственного бюджета (в довоенном 1940 г. на нужды Наркомата обороны и Наркомата Военно-Морского Флота было отпущено свыше 56 млрд. руб., или 32,6% бюджета). Верховный Совет СССР с этим предложением согласился <1>. -------------------------------- <1> См.: Зверев А. Г. Государственный бюджет СССР на 1941 год. Доклад и заключительное слово народного комиссара финансов СССР на 8-й сессии Верховного Совета Союза ССР 1-го созыва. М., 1941. С. 18, 38.
С началом Великой Отечественной войны вся работа государственного аппарата стала перестраиваться на военный лад. Оборона страны превратилась в главную функцию государства. 23 июня 1941 г. Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение о введение в действие мобилизационного плана по производству боеприпасов (был утвержден Правительством еще 6 июня 1941 г.). На основании Указов Президиума Верховного Совета СССР на производстве вводились сверхурочные работы, отменялись отпуска <1>. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. - июнь 1944 г. М., 1944. С. 122 - 124, 134 - 135 и др.
Война привела к перестройке методов работы всего государственного механизма. Требовалась более высокая четкость и оперативность в работе. В основу реорганизации был положен принцип максимальной централизации деятельности политического, экономического и военного руководства. В силу этого большая ответственность за состояние экономики в условиях войны возлагалась на партийные органы, которые вынуждены были брать на себя непосредственно хозяйственное руководство. Наряду с продолжавшими функционировать в годы войны высшими и центральными органами власти и управления возникали и чрезвычайные структуры. Изменилась организация военного управления: формировались органы полевого управления армией <1>. Однако главным звеном в цепи государственного и хозяйственного управления в условиях войны стал высший чрезвычайный (т. е. не предусмотренный Конституцией) орган власти, созданный по совместному решению Президиума Верховного Совета, ЦК ВКП(б) и СНК Союза ССР, Государственный Комитет Обороны (ГКО). В руках ГКО, говорилось в принятом 30 июня 1941 г. Постановлении, сосредоточивалась вся полнота власти в государстве. Все гражданские и партийные, советские, комсомольские и военные органы были обязаны беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО <2>. За 50 месяцев своего существования (до 4 сентября 1945 г.) ГКО принял 9971 постановление, из которых примерно две трети касались проблем военной экономики и организации производства военно-промышленной продукции. Создание ГКО, объединившего советскую исполнительную и законодательную власть и партийное руководство, обеспечило планомерность и единство действий в деле мобилизации всех ресурсов народного хозяйства на нужды войны. -------------------------------- <1> См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991. г. М., 1994. С. 195. <2> См.: Известия ЦК КПСС. 1990. N 6. С. 198.
Во главе ГКО находился Председатель СНК СССР, нарком обороны И. В. Сталин. Членами ГКО являлись В. М. Молотов (заместитель Председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков, Л. П. Берия. Позже в состав ГКО были введены А. И. Микоян, Н. А. Вознесенский (3 февраля 1942 г.), Л. М. Каганович (20 февраля 1942 г.) <1>, Н. А. Булганин. Каждый из них отвечал за определенный участок работы, например Молотов - за производство танков; Маленков - за выпуск самолетов и авиадвигателей; Микоян - за все виды снабжения фронта; Вознесенский - за пуск в действие эвакуированных предприятий. На местах ГКО представляли его уполномоченные, в числе которых были первые секретари обкомов, крайкомов, ЦК компартий союзных республик, крупные хозяйственные работники, видные ученые, ответственные работники местных органов власти <2>. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. С. 41. <2> См.: Беликов А. М. Государственный Комитет Обороны и проблемы создания слаженной военной экономики // Советский тыл в Великой Отечественной войне. Кн. 1. М., 1974. С. 76.
В годы Великой Отечественной войны большая часть машиностроительного народнохозяйственного комплекса трансформировалась в военно-промышленный комплекс с разделением его на специальные военно-промышленные отрасли под руководством соответствующих наркоматов: вооружения; боеприпасов и минно-минометного вооружения; авиационной; танковой и судостроительной промышленности. Для контроля и наблюдения за работой наркоматов военной промышленности, разработки и внесения на рассмотрение Председателя ГКО проектов решений по отдельным проблемам развития промышленности и транспорта 8 декабря 1942 г. при ГКО было создано Оперативное бюро. Через этот орган ГКО осуществлял оперативный контроль за выполнением военных заказов. Структура и состав Оперативного бюро претерпевали изменения в зависимости от тех хозяйственных задач, которые решались на том или ином этапе войны. Первоначально в состав Оперативного бюро ГКО вошли: В. М. Молотов, Л. П. Берия, Г. М. Маленков и А. И. Микоян. На основе заявок Наркомата обороны, Наркомата Военно-Морского Флота, Наркомата внутренних дел (нарком - Л. П. Берия), Наркомата государственной безопасности (нарком - В. Н. Меркулов) Оперативное бюро ГКО при участии отделов Госплана СССР составляло месячные и квартальные планы производства военной и гражданской промышленной продукции и материально-технического снабжения важнейших отраслей народного хозяйства. 18 мая 1944 г. Оперативное бюро ГКО было утверждено в новом составе: Л. П. Берия (председатель), Г. М. Маленков, А. И. Микоян, Н. А. Вознесенский и К. Е. Ворошилов <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 145.
Нападение Германии на Советский Союз поставило перед страной и ее финансовой системой сложнейшие задачи. Началось перераспределение народного дохода для финансирования военных расходов путем мобилизации средств населения, его текущих доходов и частично довоенных накоплений. Кроме того, шло перераспределение материальных запасов и резервов в народном хозяйстве в пользу тяжелой промышленности и прежде всего в пользу военного производства <1>. -------------------------------- <1> См.: Вознесенский Н. Военная экономика СССР в период Отечественной войны. М., 1947. С. 132.
Уже к ноябрю 1941 г. в зоне оккупации оказалась большая часть западных, наиболее развитых в экономическом отношении районов страны. В итоге были потеряны крупные источники доходов, которые прежде поступали в бюджет из этих регионов. Достаточно отметить, что на территории, оккупированной в 1941 г., находились 40% всего населения СССР, 32% рабочих и служащих и 33% основных фондов предприятий; производилось 33% валовой продукции всей промышленности страны, в том числе чугуна - 68%, стали - 58%, проката - 57%, кокса - 74%, железной руды - 71%, марганцевой руды - 35%, угля - 63%, электроэнергии - 42%, тракторов - 57%, цемента - 52%, сахара - 87%. До войны в этих районах собиралось 38% валовой продукции зерна, 53% льна-долгунца, выращивалось 60% поголовья свиней и 38% поголовья крупного рогатого скота. Протяженность железнодорожных путей на советской территории, подвергшейся оккупации, в ноябре 1941 г. равнялась 44,2 тыс. км, что составляло 41% длины всех железнодорожных линий СССР <1>. -------------------------------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.). 2-е изд. М., 1970. С. 123 - 124.
Масштабы потерь предопределили необходимость перестройки экономики и эвакуации главных производительных сил на восток. 16 августа 1941 г. СНК и ЦК ВКП(б) утвердили Военно-хозяйственный план на четвертый квартал 1941 г. и на 1942 г. по районам Поволжья, Урала, Западной Сибири, Казахстана и Средней Азии. Он был ориентирован на то, чтобы в максимально сжатые сроки развернуть в восточных районах страны основную военно-промышленную базу: организовать массовое производство танков, танковой брони, самолетов, авиамоторов, стрелкового вооружения, всех видов артиллерии, минометов и боеприпасов. Фактически в летние месяцы 1941 г. пришлось демонтировать и вывезти из расширяющегося ареала прифронтовой зоны 1360 крупных промышленных предприятий, из которых 455 разместилось на Урале, 210 - в Западной Сибири, 250 - в Казахстане и Средней Азии <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 140.
В соответствии с планом развития военной экономики производились капиталовложения в предприятия восточных районов страны. В 1942 г. на Урале они составили 6,1 млрд. руб. вместо 4 млрд. в 1940 г., в Поволжье - 2,4 млрд. руб. вместо 1,9 млрд. руб., в Западной Сибири - 2,5 млрд. руб. вместо 1,5 млрд. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 126.
С началом войны по представлению Наркомата финансов началось сокращение тех расходов бюджета, которые не были связаны с обеспечением военных действий и без которых можно было обойтись в условиях военного времени. Целям концентрации средств отвечал пересмотр состава расходов государственного бюджета. Сокращались расходы на содержание административно-управленческого персонала. Так, удельный вес расходов на содержание государственного управленческого аппарата в бюджете снизился с 3,9% в 1940 г. до 2,8% в 1944 г. Разработка типовых штатов учреждений и организаций позволила за время войны сократить управленческий аппарат более чем на 300 тыс. должностных единиц <1>. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. Советская экономика накануне и в период Великой Отечественной войны. 1938 - 1945 гг. / Отв. ред. И. А. Гладков. М., 1978. С. 496.
Уменьшались расходы хозяйственных и бюджетных организаций, затраты на строительство предприятий, не связанных с военным производством, на подготовку кадров, по бюджету социального страхования. В начале войны были сокращены расходы по финансированию народного хозяйства: с 58,3 млрд. руб. в 1940 г. до 31,6 млрд. руб. в 1942 г., т. е. на сумму 26,7 млрд. руб. Следовательно, удельный вес расходов на народное хозяйство в госбюджете упал с 33% до 17% <1>. Были урезаны и расходы на социально-культурные мероприятия: с 40,9 млрд. руб. в 1940 г. до 30,3 млрд. руб. в 1942 г. <2>. -------------------------------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 126. <2> См.: Советская экономика в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. / Под ред. И. А. Гладкова. М., 1970. С. 420.
Одновременно были изъяты в бюджет неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов <1>. Сэкономленные средства направлялись на развитие военного производства и другие военные нужды. Вполне естественно, что военные расходы резко возросли: с 56,7 млрд. руб. до 108,4 млрд. руб., или с 32,5% до 59% <2>. Общая сумма военных расходов Вооруженных Сил в 1941 г. на 17% превысила сумму ассигнований по смете мирного времени <3>. -------------------------------- <1> См.: Бутаков Д. Д. Расходы государственного бюджета в 1941 - 1945 гг. // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 35 - 36. <2> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 124. <3> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 486.
Решающим источником доходов государственного бюджета до войны являлись поступления по налогу с оборота (в 1940 г. - свыше 58% всех бюджетных доходов). Война привела к сокращению размеров товарооборота государственно-кооперативной торговли, поскольку предприятия, ранее производившие гражданскую продукцию, в значительной степени были переведены на выпуск продукции, необходимой для снабжения армии. Это привело к сокращению поступлений по налогу с оборота. Если в 1942 г. все доходы по сравнению с 1940 г. сократились на 15 млрд. руб., то налог с оборота - более чем на 40 млрд. руб. <1>. В 1942 г. поступления по налогу с оборота сократились по сравнению с 1940 г. на 37,3% <2>. -------------------------------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. С. 357. <2> История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 487.
Процедуры утверждения государственного бюджета в годы Великой Отечественной войны упростилась: в 1941 - 1945 гг. бюджеты утверждались установленным порядком только в 1941, 1944 и 1945 гг. Сессии Верховного Совета СССР в годы войны заседали трижды: в июне 1942, феврале 1944 и апреле 1945 гг. По этой причине государственный бюджет принимался в традиционном порядке только в 1941, 1944 и 1945 гг. Бюджеты 1942 и 1943 гг. в этом отношении были действительно военными в том плане, что Совнарком (Правительство) их формировал (как и прежде), а ГКО как чрезвычайный орган власти имел право распределять и перераспределять средства. Рост прямых и косвенных военных расходов и сокращение поступлений по налогу с оборота определили высокое финансовое напряжение на начальном этапе войны. Встала задача не только мобилизации ресурсов для возросших военных расходов, но и восполнения убыли в основном источнике бюджетных доходов. Начавшаяся война диктовала новый подход и к распределению национального дохода. При обычном его делении на две части - на фонд потребления и фонд накопления пропорции изменились следующим образом: фонд потребления сократился с 74% в 1940 г. до 67% в 1942 г., а фонд накопления, напротив, вырос соответственно с 26 до 33%. При конкретизации распределения национального дохода с обособлением фонда военных расходов (потребление средств ведения войны и личное потребление военнослужащих) исследователи получают следующую картину: в 1940 г. фонд потребления составлял 70%, фонд военных расходов - 11% (из них 7% - фонд средств ведения войны и 4% - фонд личного потребления военнослужащих) и фонд накопления - 19%. В 1942 г. фонд потребления сократился до 56%, фонд военных расходов увеличился до 40% (29% составил фонд средств ведения войны и 11% - фонд личного потребления военнослужащих). В эти 40% фонда военных расходов не входили расходы на расширение военного производства, которые выделялись из фонда накопления и поступали из других источников. Фонд накопления при этом сократился до 4% <1>. -------------------------------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 125.
Уже на начальном этапе войны на основе роста производительности труда, введения сверхурочных работ, внедрения поточного метода производства было достигнуто значительное снижение себестоимости промышленной продукции - на 6,9% в 1941 г. и на 5,9% в 1942 г. Уменьшилась себестоимость в оборонной промышленности: в 1941 г. на 24%, в 1942 г. - на 17% и в 1943 г. - дополнительно на 9% <1>. Это позволило снизить цены на военную продукцию приблизительно на 40 млрд. руб., что означало относительное сокращение объема военных расходов. -------------------------------- <1> См.: Вознесенский Н. Военная экономика СССР в период Отечественной войны. С. 134.
В годы войны государство было вынуждено часть военных потребностей обеспечивать за счет национального богатства. В начале войны армия и флот использовали материальные ресурсы, накопленные ими за счет ассигнований прежних лет и находившиеся в форме мобилизационных и неприкосновенных запасов боевой техники, вооружения, боеприпасов, продовольствия, вещевого имущества и других материальных ценностей. В ходе военных действий потребности армии и флота обеспечивались также за счет накопленных до войны финансовых ресурсов, находившихся в распоряжении Государственного банка в виде заемных оборотных средств, предоставленных в форме краткосрочного кредита предприятиям народного хозяйства. До войны государственный бюджет СССР сводился с превышением доходов над расходами. К началу войны бюджетные резервы составили 8,2 млрд. руб. <1>. Эти средства были использованы для финансирования военных расходов. -------------------------------- <1> См.: Советская экономика в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. С. 419.
В условиях войны существенно изменилась структура кредитных вложений Госбанка. Удельный вес кредитных вложений в тяжелую, главным образом в военную, промышленность резко увеличился за счет сокращения вложений в другие отрасли народного хозяйства. Кроме того, часть ресурсов Госбанка, которая образовалась в результате превышения доходов над расходами бюджета, использовалась непосредственно для финансирования потребностей войны <1>. -------------------------------- <1> См.: Финансы Вооруженных Сил СССР. М., 1965. С. 20.
Важным источником пополнения фондов государственного бюджета в годы войны стали отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, которые за четыре года войны составили 97,2 млрд. руб. Из этой суммы промышленность дала 47,2 млрд. руб., сельское и лесное хозяйство - 1,7 млрд. руб., внутренняя торговля - 10,1 млрд. руб., транспорт - 11,9 млрд. руб., коммунальное и жилищное хозяйство - 5,2 млрд. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 496.
В военные и первые послевоенные годы (1944 - 1947 гг.) Центральным статистическим управлением (ЦСУ) и Отделом сводного плана Госплана СССР для советского правительства были подготовлены аналитические записки, в которых раскрывались влияние войны и рост военных затрат на размеры производства и пропорции распределения национального дохода и валового общественного продукта: "Распределение общественного продукта СССР по использованию за 1940 год и 1943 год" (июль 1945 г.), "О балансе народного хозяйства на 1937 - 1940 гг. и за 1942 и 1943 годы", "О доле военных затрат в народном доходе и общественном продукте СССР и об источниках финансирования военных затрат" (январь 1946 г.), "О методах исчисления народного дохода в СССР и в других странах". Динамика роста национального дохода СССР в текущих и неизменных ценах 1926/27 г. была продемонстрирована следующими данными. Таким образом, в период Великой Отечественной войны национальный доход в масштабе текущих цен продолжал расти (за исключением 1942 г.), тогда как в масштабе неизменных цен 1926/27 г. сокращался. В объем национального дохода включалась стоимость продукции военного потребления. Так, по расчетам Отдела сводного плана, в национальном доходе СССР за 1942 г., показанном в фактических ценах в размере 330 млрд. руб., около 110 млрд. руб. приходилось именно на повышение цен по сравнению с 1940 г. Следовательно, размеры национального дохода по отношению к официальным данным были завышены как минимум на 33%. В национальном доходе за 1943 г., показанном в фактических ценах в размере 416 млрд. руб., на повышение цен пришлось 166 млрд. руб. (или почти 40% роста национального дохода). В связи с изменениями в системе цен доля военных затрат в национальном доходе, исчисляемом в фактических ценах, оказывалась уменьшенной. Для более точного определения доли национального дохода, потраченной на военные нужды, Отдел сводного плана Госплана СССР рассчитал национальный доход и военные затраты в 1941 - 1944 гг. в довоенных ценах 1940 г., получив при этом следующие показатели динамики национального дохода и военных затрат. Согласно этим данным, в 1941 - 1944 гг. имело место абсолютное сокращение национального дохода страны. В 1942 г. национальный доход составил 60% от уровня 1940 г. В 1944 г. объем национального дохода достигает 80,7% от уровня 1940 г., при возрастании доли военных затрат до 52% к величине его использования <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 183.
В составе национального богатства были задействованы также валютные резервы, накопленные государством до войны и использовавшиеся в военное время на внешних рынках в интересах обеспечения потребностей Вооруженных Сил и народного хозяйства. Так, только по ленд-лизу наша страна получила в 1941 - 1945 гг. из США готовой продукции и материалов на общую сумму около 10 млрд. долл. (сегодня сумма поставок оценивается по-разному: от 9,5 до 10,6 млрд. долл. <1>). Следует, однако, заметить, что поставки по договорам ленд-лиза в основном были совершены лишь после первых успехов Красной Армии и являлись полностью возмездными и прибыльными для поставщика. В стоимостном выражении поставки Советскому Союзу, транспортные издержки и услуги составили не более 24% общего числа долларов, израсходованных США на помощь по ленд-лизу другим странам (свыше 46 млрд. долл.). Эта сумма равнялась 13% всех военных затрат США, из которых на долю помощи Восточному фронту приходилось всего 3,3% <2>. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 540. <2> См.: Петров П. С. Фактическая сторона помощи по ленд-лизу. С. 34 - 42.
Важным источником финансовых резервов СССР в военные годы стала мобилизация средств населения. В 1941 - 1945 гг. граждане передали в распоряжение государства значительную часть своих текущих доходов и сбережений. За четыре года войны непосредственно от населения в государственный бюджет поступило 270 млрд. руб., что составило свыше 1/4 всей суммы бюджетных доходов <1>. Основными формами и методами всенародной помощи фронту явились добровольные взносы и пожертвования в фонды обороны и Красной Армии, государственные займы, государственные лотереи, вклады в сберегательные кассы, добровольное личное страхование, налоги. Добровольные пожертвования населения составили за годы войны свыше 17 млрд. руб. деньгами, 13 кг платины, 131 кг золота, 9519 кг серебра, драгоценностей на 1,7 млрд. руб., иностранной валюты на 15 млн. руб., облигаций государственных займов более чем на 4,5 млрд. руб., вкладов в сберегательных кассах более чем на 0,5 млрд. руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 500. <2> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. С. 314; Финансовая служба Вооруженных Сил СССР в период войны. М., 1967. С. 27.
Одним из важных источников поступлений в казну государства в годы войны были займы - на их долю пришлось 10,2% бюджетных доходов военного времени. В 1941 - 1945 гг. общая величина средств, мобилизованных в государственный бюджет, составила 1117,1 млрд. руб. (в ценах тех лет), из которых 113,9 млрд. руб. поступило в форме государственных займов. Удельный вес средств, поступавших в бюджет на госкредитной основе, возрастал по мере усиления военных тягот и роста бюджетных расходов. Так, если в 1941 г. в форме государственных займов в бюджет было мобилизовано 11,5 млрд. руб., или 6,5% общего объема поступлений, то в 1942 г. - соответственно 15,3 млрд. (9,3%), в 1943 г. - уже 25,5 млрд. руб. (12,5%), в 1944 г. - 32,6 млрд. руб. (12,1%), в 1945 г. - 29 млрд. руб. (9,6%). Только четыре военных займа, выпущенных в 1942 - 1945 гг., позволили мобилизовать в общей сложности 89,7 млрд. руб., что составило примерно 8% доходов государственных бюджетов тех лет <1>. Четыре денежно-вещевые лотереи дали дополнительно к этой сумме еще около 13 млрд. руб. -------------------------------- <1> См.: Родионова В. М. Государственные займы как фактор финансовой стабилизации // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 59.
Одним из чрезвычайных источников поступления средств в бюджет стала система сберегательных касс. Известно, что 23 июня 1941 г. в соответствии с решением Правительства Наркомат финансов СССР установил временные ограничения на изъятие населением вкладов из сберегательных касс (вкладчик не мог получить из сберегательной кассы сумму, превышающую 200 руб.). Однако уже 29 августа 1941 г. появилось дополнительное распоряжение Наркомфина о том, что вклады, внесенные после 23 июня, выдаются в неограниченных суммах по первому требованию вкладчика. К 1 января 1944 г. остаток вкладов на счетах, открытых во время войны, составлял 1425,5 млн. руб. 19 января 1944 г. Наркомфин по решению СНК СССР отменил существовавшие ограничения в выдаче вкладов. В результате в первом полугодии 1944 г. сумма вкладов в сберкассах увеличилась на 856 млн. руб., а в 1945 г. по этому источнику доходов в бюджет поступило 4881,5 млн. руб. На 1 января 1946 г. общая сумма вкладов в сберегательных кассах превысила 8,5 млрд. руб. <1>. Такого притока вкладов в сберегательные кассы не было даже в мирное время. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 503.
Кроме того, в военное время сложилась система специальных вкладов рабочих и служащих в сберегательных кассах. Президиум Верховного Совета СССР Указом от 9 апреля 1942 г. с 1 апреля отменял выдачу денежной компенсации трудящимся. Государственные, кооперативные и общественные учреждения и организации обязаны были переводить суммы денежной компенсации за неиспользованные отпуска в сберегательные кассы на специальные счета граждан (под 3% годовых). Выдача средств по этим вкладам откладывалась до окончания войны. На 1 декабря 1945 г. в сберкассах имелось по специальным вкладам около 32 млн. счетов. Средства, поступавшие на эти счета, направлялись в государственный бюджет СССР в порядке особого государственного займа <1>. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. - июнь 1944 г. М., 1944. С. 153.
Возросшие военные расходы привели к тому, что наряду с привлечением средств населения в порядке добровольных взносов государство в годы войны увеличило размеры налоговых платежей населения. Если в 1940 г. общая сумма поступивших в бюджет налогов и сборов составляла 5,2%, то в 1944 г. повысилась до 13,8% <1>. -------------------------------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. С. 320, 358.
В начале войны были проведены меры, направленные на повышение эффективности довоенных налогов и сборов. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 июля 1941 г. была установлена на военное время надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения. Размеры надбавки дифференцировались в зависимости от категорий плательщиков. После того как в июне 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР нормы доходности по сельхозналогу были повышены примерно в 3 - 4 раза, возросли и поступления от него в бюджет. Так, в 1942 г. они составляли 2,1 млрд. руб., а в 1945 г. - уже 5,6 млрд. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Финансы СССР за 30 лет. М., 1947. С. 72.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 декабря 1941 г. был введен начиная с 1942 г. военный налог (распространявшийся как на городское, так и на сельское население) с одновременной отменой временной надбавки к сельскохозяйственному и подоходному налогам <1>. Круг лиц, освобождаемых от военного налога, был значительно уже, чем по подоходному и сельскохозяйственному налогам. В частности, военнослужащие тыловых частей и учреждений, освобожденные от подоходного и сельскохозяйственного налогов, платили военный налог. Это обусловило крупные поступления в бюджет. Так, в 1944 г. из 37,0 млрд. руб., поступивших по государственным налогам с населения, военный налог дал 20,7 млрд. руб. Всего за 1942 - 1945 гг. по военному налогу в государственный бюджет поступило 72,1 млрд. руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. С. 169 - 172. <2> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 505.
Указом Президиума Верховного Совета СССР 21 ноября 1941 г. был введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, давший за годы войны еще 8 млрд. руб. <1>. 10 апреля 1942 г. был подписан Указ "О местных налогах и сборах". На основании этого Указа реализовывалось пять основных налогов и сборов: налог со строений, земельная рента (сбор за пользование участками земли), сбор с владельцев транспортных средств (в том числе велосипедов), сбор с владельцев скота и разовый сбор на колхозных рынках. Указ о местных налогах и сборах расширил круг плательщиков, повысил их ставки. Это обеспечило повышение эффективности местных налогов и сборов. В 1944 г. поступления по ним в три раза превысили поступления за 1940 г. и составили около 20% всех доходов местных бюджетов <2>. -------------------------------- <1> См.: Пансков В. Г. 50 лет тому назад // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 7. <2> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 506.
10 сентября 1942 г. был установлен налог со зрелищ (концертов, спектаклей, кинотеатров и проч.) <1>. Дополнительные доходы дала и государственная торговля по коммерческим ценам (осуществлявшаяся с 1944 г. помимо реализации товаров по фиксированным ценам и карточкам). В 1944 - 1945 гг. она принесла примерно 16 млрд. руб. доходов <2>. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. С. 168 - 169, 173 - 174, 178 - 189. <2> См.: Пансков В. Г. 50 лет тому назад. С. 7.
Среди обычных доходов государственного бюджета прямые налоги и сборы в 1944 г. переместились на второе место после налога с оборота. В итоге за четыре с половиной года войны было собрано налогов и сборов на сумму 133 млрд. руб. Это покрыло только 24,1% прямых военных расходов. В результате мобилизации всех форм доходов населения, не считая сдачи ценных вещей в натуре, за годы войны было собрано 260 млрд. руб. Это означает, что за счет средств населения было профинансировано 47% всех прямых военных расходов <1>. -------------------------------- <1> См.: Пешехонов Ю. В. Доходы и уровень жизни населения страны в годы Великой Отечественной войны // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 48.
Сокращение размеров производственного и личного потребления в интересах расширенного воспроизводства продукции военного потребления усугублялось инфляционными процессами. В 1943 г. военные расходы СССР составили около 150 млрд. руб., или 36% национального дохода. С учетом строительства и реконструкции военных заводов общая сумма всех затрат измерялась в сумме 220 млрд. руб., или 52,2% от величины национального дохода, рассчитанной в действующих ценах. По данным ЦСУ, отраженным в записке, поданной в Правительство 13 июня 1945 г., главным источником финансирования военных расходов на переломном этапе войны в 1943 г. были: накопления государственных предприятий и организаций и их амортизационные отчисления (свыше 100 млрд. руб.), размещение займов среди населения и их добровольные взносы (около 25 млрд. руб.), налоги (30 млрд. руб.) и эмиссия (11,5 млрд. руб.). Дополнительным источником покрытия военных расходов (помимо эмиссии, которая в общем объеме финансовых ресурсов составляла не более 5%) являлось повышение цен на товары широкого потребления государственной розничной торговли, которое (по некоторым сведениям) составило не менее 30 млрд. руб. <1>. Хотя, по официальным данным, розничные цены государственной и кооперативной торговли были повышены лишь на спиртные напитки и табачные изделия; нормированное снабжение населения продовольствием и промышленными товарами производилось в основном по низким довоенным ценам. -------------------------------- <1> Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 186.
Развертывание наступательных операций Красной Армии увеличило военные расходы по сметам Наркоматов обороны и Военно-Морского Флота. 1 февраля 1944 г. на 10-й сессии Верховного Совета СССР 1-го созыва был принят Закон о государственном бюджете страны на 1944 г. Одновременно Законом утверждались отчеты об исполнении госбюджета за 1940, 1941 и 1942 гг. Предусматривалось, что общая сумма расходов по финансированию двух Наркоматов составит в 1944 г. 128,4 млрд. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Материалы X сессии Верховного Совета СССР 1-го созыва. 28 января - 1 февраля 1944 г. Магадан, 1944. С. 8.
В действительности расходы на оборону государства оказались еще более значительными. Они увеличились с 83 млрд. руб. в 1941 г. до 125 млрд. руб. в 1943 г. и 137,8 млрд. руб. в 1944 г. Однако удельный вес этих расходов снизился с 59,3% в 1942 г. до 52,2% в 1944 г. В государственном бюджете на 1945 г., утвержденном 11-й сессией Верховного Совета СССР в апреле 1945 г., расходы по сметам Наркоматов обороны и Военно-Морского Флота были предусмотрены на уровне 1944 г. - 137,8 млрд. руб. из общей суммы расходов в 307,7 млрд. руб. (однако реальные расходы на оборону, по словам наркома финансов тех лет А. Г. Зверева, с учетом выплаченных денежных вознаграждений демобилизованным составили 128,2 млрд. руб. <1>), в связи с чем их удельный вес понизился до 45% <2>. Утвержденный как бюджет военного времени, государственный бюджет 1945 г. по-прежнему предусматривал крупные поступления в порядке обложения военным налогом, а также от реализации новой денежно-вещевой лотереи. -------------------------------- <1> См.: Зверев А. Г. О государственном бюджете СССР на 1946 год и исполнении бюджета за 1944 и 1945 гг. // Советские финансы. 1946. N 10-11. С. 2. <2> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 492.
Таким образом, расширение доходной базы государственного бюджета СССР позволило не только полностью обеспечить финансовыми ресурсами потребности фронта, но и увеличить затраты по финансированию народного хозяйства и социально-культурных мероприятий, которые начали увеличиваться с 1943 г. Уже в годы войны началась работа и по восстановлению народного хозяйства страны, которая потребовала значительных материальных средств. Крайне тяжелый характер имели разрушения на оккупированной территории. 21 августа 1943 г. СНК СССР и ЦК ВКП(б) приняли Постановление "О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации" <1>. В нем впервые за годы войны был поставлен вопрос о комплексном восстановлении экономики страны. Наркомат финансов был обязан обеспечить ресурсами восстановительные работы так, чтобы значительную их часть удалось провести еще во время войны. Из года в год росли капитальные вложения по государственному бюджету СССР на возрождение освобожденных районов. В 1942 - 1945 гг. они составили 39,5 млрд. руб. (в 1942 г. - 3,2 млрд., в 1943 г. - 4,1 млрд., в 1944 г. - 14,2 млрд. и в 1945 г. - 18 млрд.). Характерно, что в 1944 г. в общем объеме капиталовложений в промышленность страны удельный вес районов, освобожденных от оккупации, достиг 31% (в 1943 г. он составлял лишь 7,8%) <2>. -------------------------------- <1> См.: Директивы КПСС и советского правительства по хозяйственным вопросам. Т. 2. М., 1957. С. 765 - 802. <2> См.: Ежов В. А. Особенности восстановления народного хозяйства // Советский тыл в Великой Отечественной войне. Кн. 2. М., 1974. С. 162 - 163.
Расходы государственного бюджета СССР на народное хозяйство увеличились в 1944 г. по сравнению с 1942 г. более чем в 1,5 раза. В государственном бюджете страны на 1945 г. они были предусмотрены в размере, на 11% превышающем уровень 1940 г. В начале 1945 г., ввиду приближающегося окончания военных действий, советское правительство стабилизировало военные расходы на уровне 1944 г., предполагая направить прирост национального дохода на увеличение накопления и потребления. Начиная с 1944 г. государственный бюджет исполнялся с превышением доходов над расходами, а следовательно, отпала и необходимость в бюджетном использовании денежной эмиссии <1>. А. Г. Зверев отмечал, что в 1944 г. превышение доходов над расходами выразилось в сумме 4,8 млрд. руб., а в 1945 г. - 3,4 млрд. руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 498 - 499. <2> См.: Зверев А. Г. О государственном бюджете СССР на 1946 год и исполнении бюджета за 1944 и 1945 гг. // Советские финансы. 1946. N 10-11. С. 1.
Однако, как известно, в 1945 г. в связи с гигантскими экономическими потерями и военными затратами в 1941 - 1945 гг. возникли серьезные проблемы с выполнением утвержденного Правительством бюджетного плана. Доходы оказались на 8,2 млрд. руб. меньше ожидаемых. Расходы союзного бюджета сократились, против плана, на 9,6 млрд. руб. При этом расходы на оборону остались на запланированном уровне (98,2 млрд. руб., или 54,3% от общей суммы расходной части бюджета страны). Национальный доход в 1945 г. составил 441,4 млрд. руб., или на 48,2 млрд. меньше, чем в 1944 г. <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 187.
За 1941 - 1945 гг. расходы государственного бюджета СССР составили 1146,8 млрд. руб., из них 582,4 млрд. было направлено на покрытие расходов Наркоматов обороны и Военно-Морского Флота, т. е. половина всех ресурсов бюджета была израсходована на военные цели <1>. -------------------------------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. С. 323.
В целом в годы Великой Отечественной войны бюджет и кредит сыграли важную роль мощного рычага мобилизации средств населения и перераспределения материальных ресурсов. Завершение войны и переход к мирной жизни были серьезно затруднены теми потерями, которые понесла страна в 1941 - 1945 гг. В денежном исчислении только прямой ущерб, нанесенный государству и населению вражеским вторжением и оцененный по довоенным государственным ценам, составил 679 млрд. руб., или 128 млрд. американских долларов. С учетом прямых военных расходов и дополнительных расходов, вызванных войной и перестройкой народного хозяйства (включая финансирование военного строительства и производства, расходы на противовоздушную оборону, эвакуацию и реэвакуацию предприятий, выплату военных пенсий), а также с учетом потерь доходов населения вследствие прекращения производства в оккупированных районах материальный ущерб составил 1890 млрд. руб. в государственных довоенных ценах, или 357 млрд. американских долларов <1>. -------------------------------- <1> См.: Вознесенский Н. Военная экономика СССР в период Отечественной войны. С. 162.
Эти гигантские экономические потери и военные затраты не могли не отразиться на состоянии военных расходов в послевоенный период.
11. Военные расходы СССР после окончания Великой Отечественной войны и до его распада
В первые послевоенные десятилетия деятельность всех звеньев советского государственного аппарата была подчинена скорейшему восстановлению народного хозяйства и укреплению военно-экономической мощи государства. Во всех отраслях государственного управления предпринимались попытки провести реорганизацию управленческих структур. Однако все это не меняло принципов и методов управления. 16 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон о преобразовании Совета народных комиссаров (Совнаркома) и наркоматов в Совет Министров и министерства СССР <1>. -------------------------------- <1> См.: Заседания Верховного Совета СССР (первая сессия). 2 - 19 марта 1946 г. Стенографический отчет. М., 1946. С. 201, 345.
Многочисленные структурные изменения претерпевали и ведомства, связанные с Вооруженными Силами СССР. Еще 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР утвердил Закон, по которому союзные республики получали право организовывать свои войсковые формирования. В связи с этим Наркомат обороны СССР был преобразован из общесоюзного в союзно-республиканский. Союзные республики получали право создавать республиканские наркоматы обороны <1>. Однако на практике дальше постановления дело не пошло. Ни один из республиканских бюджетов не имел статей расходов на оборону. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. - июнь 1944 г. М., 1944; Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР (1938 г. - ноябрь 1958 г.). М., 1959.
В феврале 1946 г. Наркомат обороны был преобразован в Наркомат (а затем в Министерство) Вооруженных Сил, а Наркомат Военно-Морского Флота упразднен. Теперь руководство всеми Вооруженными Силами сосредоточивалось в одном ведомстве. Однако уже в феврале 1950 г. из Министерства Вооруженных Сил были вновь выделены Военно-морские силы и образовано Военно-морское министерство СССР (1950 - 1953 гг.), а Министерство Вооруженных Сил переименовано в Военное министерство СССР (1950 - 1953 гг.) <1>. В 1953 г. очередная реорганизация министерств вновь затронула военную сферу: два самостоятельных ведомства объединились в Министерство обороны СССР (1953 - 1991 гг.). Организация управления всеми Вооруженными Силами стала строго централизованной. -------------------------------- <1> См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. С. 321.
Вследствие того что незадолго до начала войны началось разукрупнение ряда ведомств и Наркомат оборонной промышленности разделился на четыре самостоятельных Наркомата (Наркомат авиационной промышленности, Наркомат судостроительной промышленности, Наркомат вооружения и Наркомат боеприпасов), во второй половине 1950-х гг. помимо Министерства обороны СССР и Министерства оборонной промышленности СССР непосредственно выполняющими оборонные функции считались также: Министерство авиационной промышленности, Министерство судостроительной промышленности, Министерство радиотехнической промышленности, Министерство среднего машиностроения, КГБ при Совете Министров СССР, Государственный комитет по использованию атомной энергии, Главное управление государственных материальных резервов, Главное инженерное управление Государственного комитета по внешнеэкономическим связям, Главспецстрой при Госмонтажспецстрое, ДОСААФ, ЦК "Динамо" и Всеармейское военно-охотничье общество. Центрами их стратегического и оперативного управления являлись Совет обороны СССР и Комиссия по военно-промышленным вопросам при Президиуме Совета Министров СССР <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920 - 1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996. С. 19 - 20.
Совет обороны являлся высшим органом, занимавшимся вопросами национальной безопасности. Председательствовал на заседаниях Совета обороны Первый (Генеральный) секретарь ЦК КПСС. Под его руководством рассматривались главным образом общие вопросы развития и оснащения советских Вооруженных Сил. Проведение коренных преобразований в сфере безопасности требовало создания органа, который мог давать объективные, а не ведомственные оценки внешних угроз и национальных интересов, вырабатывать конкретную политику в области обороны государства. Таким органом стала Комиссия Политбюро по военно-промышленным вопросам, созданная в ноябре 1969 г., когда советскому руководству впервые пришлось серьезно заняться разоружением. Комиссия просуществовала до 1991 г. Деятельность этой структуры всегда оставалась в тени и не освещалась в печати. Лишь в последние годы стало возможным получить некоторую информацию о составе ее участников и о направлении работ <1>. -------------------------------- <1> См.: Гриневский О. А. Разоружение - дорога к конверсии // Анатомия российской оборонной конверсии / Гл. ред. В. Е. Генин; Пер. с англ. Тюмень, 2006. С. 149 - 169.
Первоначально Комиссия состояла из шести человек: Секретаря ЦК КПСС по оборонным вопросам Д. Ф. Устинова, Министра обороны А. А. Гречко, Министра иностранных дел А. А. Громыко, Председателя КГБ Ю. В. Андропова, Президента Академии наук СССР М. С. Келдыша и заместителя Председателя Совета Министров, Председателя военно-промышленной комиссии Правительства Л. В. Смирнова. Вскоре М. С. Келдыша вывели из состава Комиссии и в ней остались только пять членов. Отсюда на чиновничьем жаргоне появилось название "Пятерка". Она готовила для Политбюро доклады о ходе переговоров по разоружению и предложения о позиции Советского Союза. Общий тон и направление работе задавали Д. Ф. Устинов и А. А. Громыко. Предложения, подготовленные экспертами Министерства обороны и Министерства иностранных дел, рассылались всем заинтересованным ведомствам, а затем обсуждались на "Пятерке". Члены Комиссии ставили свои подписи под соответствующей "запиской в ЦК" (так в те годы именовались документы подобного рода), а Политбюро без долгих дебатов их обычно "штамповало" <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 150.
Составной частью государственного бюджета страны и основным финансовым планом Вооруженных Сил являлась смета Министерства обороны СССР, включавшая все расходы по их содержанию. Смета составлялась сроком на один год и определяла, сколько и на какие цели требуется средств. Все расходы по смете Министерства обороны сводились в сметные подразделения (т. е. параграфы, которые подразделялись на статьи). Перечень параграфов и статей именовался сметной номенклатурой. Детализация сметных подразделений имела важное правовое значение и облегчала контроль за законностью и целесообразностью расходования средств. Помимо этого для более полного и целенаправленного финансового планирования и финансирования Вооруженных Сил указывался подробный перечень расходов по каждой статье сметы Министерства обороны в отдельности <1>. -------------------------------- <1> См.: Федоровский Е. З., Лисенков А. Г. Финансирование Вооруженных Сил СССР. Л., 1960. С. 10.
Смета Министерства обороны составлялась Центральным финансовым управлением Министерства обороны на основании частных смет главных и центральных управлений того же Министерства. В зависимости от характера и объема деятельности каждое центральное или главное управление ведало одной или несколькими статьями сметы и составляло частные сметы по этим статьям. На завершающем этапе подготовительных работ по смете Министр обороны рассматривал подготовленный проект сметы, утверждал ее и направлял в Министерство финансов СССР, где смета проверялась и включалась в проект государственного бюджета на предстоящий год <1>. Проект государственного бюджета СССР Министерство финансов представляло в Совет Министров СССР, который рассматривал его вместе с заключением Государственного планового комитета. Одобренный Советом Министров проект государственного бюджета вносился на утверждение Верховного Совета СССР. -------------------------------- <1> Расходы на национальную оборону составляли часть союзного бюджета, который, в свою очередь, являлся составной частью государственного бюджета.
Таким образом, общий размер расходов на оборону (по смете Министерства обороны СССР) устанавливался советским Правительством и утверждался Верховным Советом СССР в составе государственного бюджета страны. При этом партийное руководство и Правительство учитывали комплекс как внешних, так и внутренних факторов: международную обстановку; размеры территории государства, протяженность и характер границ; современное развитие военного дела и состояние технической оснащенности армии и флота; необходимость повышения материального уровня жизни личного состава и выделения ассигнований на проведение социально-культурных мероприятий в Вооруженных Силах; экономические возможности страны <1>. -------------------------------- <1> См.: Финансы Вооруженных Сил СССР. С. 24.
В Советском Союзе был, однако, и иной путь принятия принципиальных решений. Выше всех органов (существовавших как официально, так и скрытых от глаз обывателей) стоял Генеральный секретарь ЦК КПСС (в период Н. С. Хрущева - Первый секретарь). Он мог вмешаться в процесс выработки позиции, принять "политическое решение" (устоявшийся термин тех лет) в тот момент, когда это требовалось для встречи с тем или иным зарубежным партнером. В послевоенные годы Вооруженные Силы страны в своем развитии прошли три этапа: первый (1945 - 1953 гг.), когда шло совершенствование обычных видов оружия на основе использования опыта минувшей войны; второй (1953 - 1959 гг.) был связан с созданием и внедрением ракетно-ядерного оружия и другой техники; третий (с 1960 до начала 1990-х гг.) характеризовался освоением и последующим развитием новых видов оружия, коренными изменениями во всех областях военного дела. В марте 1946 г. Верховный Совет СССР принял четвертый пятилетний план. Законом устанавливалось, что на 1946 - 1950 гг. основными задачами для страны является восстановление довоенного уровня промышленности и сельского хозяйства. При этом Закон предусматривал выделение средств и на дальнейшее укрепление оборонной мощи государства. Официальные данные свидетельствовали о том, что расходы СССР на оборону сократились как в абсолютных показателях, так и в относительных. По государственному бюджету на 1946 г. ассигнования на оборону официально составляли 73,6 млрд. руб. (24% ко всем расходам бюджета) против 128,2 млрд. в 1945 г. (43%). Для сравнения: в 1950 г. удельный вес прямых военных ассигнований в общей сумме бюджетных расходов составил: в США - 46%, в Англии - 24%, во Франции - 28%. В государственном бюджете СССР на 1950 г. расходы на оборону составляли 20% против 32,5% в 1940 г. и 50,8% в годы войны. Всего государственными бюджетами за 1946 - 1950 гг. закладывалось 368,3 млрд. руб. на оборону страны <1>. План капитальных вложений в оборонную промышленность за те же годы (без учета военного судостроения) выразился в размере 13 млрд. 870 млн. руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 445. <2> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 200.
В годы первой послевоенной пятилетки претерпела определенные изменения система поступления доходов в бюджет страны, в том числе и налоговая политика СССР. Уже с 1 января 1946 г. отменялось взимание военного налога, который до 1945 г. дал свыше 72 млрд. руб. Одновременно устанавливался ряд налоговых льгот для военнослужащих, демобилизованных из армии, бывших партизан и инвалидов войны. Удельный вес налогов в государственный бюджет страны сократился с 13,2% в 1945 г. до 8,5% в 1950 г. Освоение производства гражданской продукции предприятиями оборонной промышленности в первые послевоенные годы зачастую происходило в ущерб выполнению планов текущих заказов военного ведомства. Так, Министерство авиационной промышленности в первом полугодии 1947 г. план по производству самолетов выполнило на 74% и на 58% по авиационным моторам. Артиллерийских систем было изготовлено на 90% от плана, прицелов - на 37%; танков и самоходных установок предприятиями Министерства транспортного машиностроения было произведено 83% от плана <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 198.
При этом необходимо иметь в виду, что в статье расходов на народное хозяйство СССР значительное место занимало финансирование промышленности, которая традиционно имела оборонную направленность. Таким образом, реализовывалось правило, в соответствии с которым строительство производственных и прочих объектов, накопление необходимых запасов материальных ценностей осуществлялись за счет той части национального дохода, которая составляла фонд накопления. Это в известной степени отвлекало часть ресурсов общества от использования их на расширение отраслей мирного производства. Оборонный сектор был одновременно и составной частью советской экономики, разделяющей ее общие характеристики, и приоритетным сектором экономики со своими особыми свойствами. Министерства оборонного сектора, как и другие промышленные министерства, имели собственные исследовательские институты, конструкторские бюро и производственные предприятия, работа которых планировалась и координировалась на самом верху. В разное время для управления предприятиями оборонной промышленности создавались различные органы. 16 августа 1949 г. Совет Министров СССР обязал Госплан, Министерство Вооруженных Сил и Министерство Военно-Морского Флота подготовить предложения о поставках вооружения и боевой техники на период 1951 - 1955 гг., необходимых "для мобилизации войск и пополнения запасов на первый период войны" <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 205.
Из-за высокой приоритетности оборонная промышленность СССР получала лучшие станки и оборудование. Работа оплачивалась выше, чем в гражданской отрасли. Работникам предоставлялось больше льгот. Приоритетная система для оборонной промышленности была установлена для того, чтобы защитить ее от дефицита, свойственного всей остальной экономике. Одной из важнейших ее особенностей была окружавшая ее секретность. Большая часть информации о советских военных усилиях, которая нередко имелась за рубежом, не публиковалась в СССР. Секретность помогала оборонной промышленности претендовать на дефицитные материалы и товары без детального обоснования. По официальным данным, в 1950 г. удельный вес расходов советских военных организаций (Министерств Вооруженных Сил, внутренних дел и государственной безопасности) в национальном доходе страны составил 14,2%. С учетом бюджетных дотаций Министерствам авиационной, оборонной, судостроительной промышленности удельный вес военных расходов в национальном доходе повышался до 20%. Еще около 1,2% от величины национального дохода составили расходы на создание и развитие научно-исследовательской и опытно-конструкторской базы производства ядерных боеприпасов и ракетной техники. Таким образом, милитаризация страны в первую послевоенную пятилетку поглощала около четверти ее национального дохода, что, учитывая огромные экономические потери и значительные затраты на восстановление народного хозяйства, усугубляло экономические трудности <1>. -------------------------------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 329.
Ассигнование денежных средств из государственного бюджета СССР по смете Министерства обороны предназначалось для полного удовлетворения потребностей в финансовых ресурсах Вооруженных Сил государства. По смете Министерства обороны предусматривалось выделение необходимых кредитов на несколько основных групп расходов: - на оплату народному хозяйству за поставки армии и флоту вооружения, боеприпасов и военной техники, а также продовольствия, горючего и смазочных материалов, вещевого имущества и прочих материальных ценностей, необходимых для войск; - на финансирование капитального строительства и промышленных предприятий Министерства обороны СССР; - на потребности боевой и политической подготовки войск и хозяйственно-бытовое устройство воинских частей; - на денежное довольствие военнослужащих и заработную плату рабочих и служащих Вооруженных Сил СССР <1>. -------------------------------- <1> См.: Финансы Вооруженных Сил СССР. С. 23.
В государственном бюджете СССР на 1954 г. расходы на оборону страны предусматривались в сумме 100,3 млрд. руб. (17,8% к утвержденным на этот год расходам всего бюджета, т. е. на 2,6% ниже, чем в 1953 г.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. С. 531.
Однако на практике с 1950 по 1955 г. советское руководство планировало увеличить объем выпускаемой военной продукции не менее чем в 2,5 раза. Пятилетним планом развития народного хозяйства на 1951 - 1955 гг. были предусмотрены высокие темпы роста военного судостроения, 10-летняя программа которого была принята в 1945 г. За это время предприятия Министерства судостроительной промышленности СССР должны были заложить и построить 5570 единиц судов различного класса и профиля, из которых боевые надводные и подводные корабли составляли 1811 единиц. В 1951 - 1955 гг. вводились в строй 18 тяжелых крейсеров, 16 легких крейсеров, 57 лидеров эсминцев и 93 миноносца. На реформирование Вооруженных Сил СССР в хрущевское десятилетие (1953 - 1964 гг.) влияли разнообразные факторы. К объективным факторам следует отнести в первую очередь внешнеполитическую ситуацию. После смерти И. В. Сталина в 1953 г. основой внешнеполитической доктрины советского руководства стала, как известно, идея о мирном сосуществовании капиталистической и социалистической систем, воспринимавшаяся как политико-экономическая борьба. Другим объективным фактором, предопределившим реформирование армии, стала внутриполитическая ситуация в СССР. Гонка вооружений, по утверждению Н. С. Хрущева, тяжелым бременем ложилась на плечи народа. Она влекла за собой рост цен на предметы народного потребления, сокращение реальной заработной платы, отрывала от мирного труда более 100 млн. человек: "Огромное количество человеческой энергии, знаний, изобретательности, мастерства падает, как в бездонную бочку, поглощается растущими вооружениями" <1>. -------------------------------- <1> Хрущев Н. С. Мемуары // Вопросы истории. 1995. N 4. С. 91.
Исходя из этого, Н. С. Хрущев выступал за сокращение финансирования армии, намереваясь срезать "лишний жирок" у военных, а освободившиеся деньги направить на сокращение или полную отмену налогов с населения, повышение его жизненного уровня, увеличение жилищного строительства, сокращение рабочего дня, а также субсидирование национальной экономики и широкую помощь слаборазвитым странам. Среди субъективных факторов, оказавших влияние на реформирование Вооруженных Сил, исследователи в первую очередь выделяют личность самого Н. С. Хрущева и его отношение как в целом к армии, так и непосредственно к решению военных вопросов <1>. Признавая, что он не военный человек, Хрущев тем не менее нередко поражал всех своей безапелляционной уверенностью, с которой выносил не только военно-политические, но даже военно-стратегические решения, чем вызывал неудовольствие кадровых военных. -------------------------------- <1> См.: Абрамова Ю. А. Основные направления "хрущевской" военной реформы (1953 - 1964) // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2 / Под общ. ред. Г. Н. Севостьянова. М., 2002. С. 492.
Начальным этапом преобразований в военной сфере стало сокращение армии. Согласно официальным данным, на 1 января 1955 г. численность советских Вооруженных Сил составляла 5 млн. 763 тыс. человек, а к августу того же года (по данным Министра обороны Г. К. Жукова) фактически по списку в Вооруженных Силах находились 4 млн. 637 тыс. 523 человека <1>. В 1956 г. Министерство обороны предложило сократить армию еще на 420 тыс. человек. Президиум ЦК КПСС 17 марта 1956 г. утвердил проект Постановления Совета Министров "О сокращении численности Вооруженных Сил" <2>. Заявление советского правительства о сокращении численности Вооруженных Сил на 1 млн. 200 тыс. человек в течение 1956 - 1957 гг. (а за 1955 - 1958 гг. - на 2 млн. 140 тыс. человек) было рассчитано в том числе на серьезный пропагандистский эффект. -------------------------------- <1> См.: Военные архивы России. 1993. Вып. 1. С. 280 - 281. <2> См.: Там же. С. 289.
15 января 1960 г. на заседании сессии Верховного Совета СССР был принят Закон "О новом значительном сокращении Вооруженных Сил СССР", на основании которого предполагалось сокращение на 1 млн. 200 тыс. человек и, соответственно, уменьшение расходов на военные нужды. В результате этих мероприятий численность Вооруженных Сил к 1962 г. должна была составить 2 млн. 423 тыс. человек <1>. По западным оценкам, советские Вооруженные Силы достигли своей минимальной численности (3 млн. человек) к июлю 1961 г. <2>, а затем вновь начался рост армии. -------------------------------- <1> См.: Заседания Верховного Совета СССР пятого созыва. 4 сессия. 14 - 15 января 1960 г. Стенографический отчет. М., 1960. С. 34. <2> См.: Абрамова Ю. А. Основные направления "хрущевской" военной реформы. С. 496.
Одновременно с уменьшением численности Советской Армии сокращались расходы на оборону. Вместе с тем между официально объявленными и реальными цифрами расходов на оборону существовали значительные расхождения, на которые указывают современные исследователи. Так, удельный вес военных расходов в бюджете 1953 г. составлял 20,8%, тогда как на самом деле он равнялся 31,2%. В 1954 г. эти цифры составляли соответственно 17,8% бюджета (официально) и 22,6% (реально) <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 501.
Как нам представляется, дело здесь заключалось не в стремлении партийного руководства скрыть реальные затраты на оборону страны, а в отнесении части расходов на народное хозяйство (прежде всего имеющих отношение к тяжелой промышленности) к затратам военного характера. Законом от 20 декабря 1957 г. "О государственном бюджете на 1958 год" на нужды обороны по смете Министерства обороны СССР выделялось 96 293 275 тыс. руб. из общей суммы расходов 627 742 125 тыс. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР (1938 г. - ноябрь 1958 г.). М., 1959. С. 463.
Размер ассигнований на оборону определялся с учетом как обеспечения Советской Армии вооружением, отвечающим новейшим достижениям науки и техники, так и международной обстановки. Во второй половине 1950-х гг. в связи с возникновением Варшавского договора и необходимостью оказания помощи социалистическим странам произошло и изменение в управлении расходами на оборону СССР. В январе 1956 г. Политический консультативный комитет стран - участниц Договора утвердил Положение об объединенном командовании и начал решать организационные вопросы, связанные с деятельностью объединенных Вооруженных Сил. Наличие на вооружении армий ракетно-ядерного оружия не исключало необходимости учитывать географический фактор при определении затрат на Вооруженные Силы. Вопросы размещения войск, организация надежной противовоздушной и противоракетной обороны страны также не могли не влиять на размеры расходов по смете Министерства обороны СССР. Следует заметить, что советское оборудование не могло конкурировать с западными аналогами. Устаревшие технологии на всех стадиях производства, начиная с переработки руды, постоянно сводили на нет усилия по созданию новейшего высококачественного военного снаряжения, которое регулярно предлагали конструкторские бюро. Не меняло ситуации и то обстоятельство, что в 1960-е и последующие годы рабочие в основных высокотехнологических отраслях военно-промышленного комплекса (ВПК) получали 20 - 30% надбавки к заработной плате и премии благодаря усилиям Л. И. Брежнева и Д. Ф. Устинова. Высокие заработные платы и хорошие социальные гарантии были основанием для прихода в ВПК высококвалифицированных специалистов. Официальные данные, предлагавшиеся населению, должны были свидетельствовать о том, что советский бюджет носил ярко выраженный мирный характер. Расходы на оборону за 1971 - 1975 гг. возросли против восьмой пятилетки только на 10,6%, а их удельный вес сократился с 12,5% до 9,5%. Основная часть средств бюджета направлялась на развитие народного хозяйства и на осуществление социально-культурных мероприятий. В действительности военное производство все больше обособлялось от обычных гражданских предприятий, приобретая специфические формы. Наиболее ярким примером стали так называемые закрытые города, число которых составляло более 80-ти. Это потребовало усиления мобилизационного планирования. Архипелаг закрытых научно-производственных объединений требовал для поддержания своей мобилизационной готовности не просто стали или алюминия, а новых сложнейших материалов, инструментов и оборудования, резерва высококвалифицированных специалистов в новых областях знаний. Существует мнение, что советский генералитет был склонен к преувеличению мобилизационных возможностей своих потенциальных противников. Так, в 1960 - 1980-х гг. наш Генеральный штаб утверждал, что военная промышленность США в состоянии производить от 50 до 70 тыс. танков ежегодно, что на самом деле в разы превышало реальные возможности США <1>. Были завышены мобилизационные возможности Запада по выпуску других видов вооружения (самолетов, артиллерийских орудий, БТР, боеприпасов и др.). Это, в свою очередь, позволяло вливать новые средства в военно-промышленный комплекс СССР. -------------------------------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 87.
Однако верно ли говорить о том, что советская оборонная промышленность представляла собой ненасытного левиафана, никому не подотчетного и пожирающего национальные ресурсы? Ряд исследований, проведенных в конце 1980-х гг. Институтом народнохозяйственного прогнозирования АН СССР, свидетельствовал о том, что если бы вся продукция советского машиностроения была оценена по мировым ценам, то доля вооружения составляла бы более 60% этой продукции, а доля товаров народного потребления не превысила 5% <1>. -------------------------------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 102.
В течение длительного времени официальная статистка утверждала, что ежегодные военные расходы СССР составляли примерно 20 млрд. руб. (2% своего ВНП), а их удельный вес в государственном бюджете страны уменьшался от года к году: 9,5% - в 1971 - 1975 гг.; 6,6% - в 1976 - 1980 гг. и 5,0% - в 1981 - 1985 гг. <1>. -------------------------------- <1> См.: Совершенствование хозяйственного механизма. Обзорная информация. Государственный бюджет в условиях перевода экономики на интенсивный путь развития. Вып. 18. М., 1986. С. 32.
Действительность была далека от официальных данных. В середине 1980-х гг. в советской экономике работали 135 млн. человек - приблизительно половина населения страны. Оборонная промышленность концентрировалась в 1770 предприятиях с общей численностью рабочих свыше 10 млн. человек. Из общего числа работников оборонной сферы 33,7% работали в аэрокосмической промышленности; 20,3% - в области электроники, коммуникации и радиотехнологий; 9,1% - в кораблестроении. В стране имелось 5100 военных и гражданских конструкторских бюро и технических институтов, 3200 научных институтов, включая 32 исследовательских комплекса Академии наук. Внутри ВПК существовало 450 научно-исследовательских и 250 конструкторских организаций <1>. -------------------------------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 69.
Лишь в конце 1980-х гг. завеса тайны над военными расходами СССР была приоткрыта: общий оборонный бюджет СССР оказался равным 77,3 млрд. (8,4% ВНП против почти 6% у США). Вскоре советское руководство представило в ООН сведения о своих военных затратах в сумме 78 млрд. руб. Тогда же были опубликованы и некоторые данные о военной мощи СССР: на 1 января 1989 г. численность наших войск составляла 4 млн. 258 тыс. человек, а через год после начала их сокращения - 3 млн. 993 тыс. Существование мощных Вооруженных Сил оправдывалось необходимостью сохранения военного баланса с НАТО. Однако экономические возможности двух блоков сильно отличались. В 1985 г. экономическая мощь стран Варшавского договора и НАТО была в соотношении 1:2,5, а валовой национальный доход соответственно 1901,7 млрд. долл. и 4350,7 млрд. долл. Численность же населения соотносилась как 1:1,6 в пользу западных государств <1>. -------------------------------- <1> См.: Там же. С. 128, 129.
На "прохождении" вопросов, связанных с финансированием обороноспособности страны, сказались изменения, произошедшие в системе высших органов власти и управления в конце 1980-х гг. Так, 1 декабря 1988 г. было принято два Закона - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" и "О выборах народных депутатов СССР". 14 марта 1990 г. к этим актам добавился Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР". На основании этих Законов устанавливалась следующая структура органов государственной власти: Президент СССР - Съезд народных депутатов СССР - Верховный Совет СССР - Совет Федерации - Комитет конституционного надзора <1>. -------------------------------- <1> См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. С. 354.
С приходом к партийному и государственному руководству М. С. Горбачева новый импульс в своей деятельности получила так называемая Большая пятерка, с конца 1960-х гг. рассматривавшая вопросы разоружения и демилитаризации страны. Горбачев убрал с поста Секретаря ЦК по оборонным вопросам своего конкурента Г. В. Романова. К середине 1987 г. состав "Пятерки" существенно изменился. В нее вошли: Секретарь ЦК по оборонным вопросам Л. Н. Зайков; Министр обороны Д. Т. Язов; Министр иностранных дел Э. А. Шеварднадзе; Председатель КГБ В. М. Чебриков; Председатель Военно-промышленной комиссии Ю. Д. Маслюков и заведующий международным отделом ЦК А. Ф. Добрынин. На заседаниях Комиссии почти всегда присутствовал Секретарь ЦК А. Н. Яковлев, хотя формально в ее состав не входил. "Пятерка" фактически стала "Семеркой". В ходе работы Комиссии неоднократно разыгрывались серьезные баталии, поскольку одни из ее членов (прежде всего МИД в лице Э. Шеварднадзе) выступали за существенное сокращение вооружений, а другие (военные) чаще всего были против. Позже в своих размышлениях об истории советского общества А. Н. Яковлев подчеркивал: "Почти полвека минуло с окончания Второй мировой войны, а мы до сих пор разобраться не можем, сколько же средств ушло и уходит у нас на военные нужды, куда и как именно. Ясно, что много, но сколько? Ясно, что скрывали и запутывали, заморочив только самих себя" <1>. -------------------------------- <1> Яковлев А. Н. Горькая чаша: Большевизм и реформация России. Ярославль, 1994. С. 288.
На заседаниях "Пятерки" в 1985 - 1986 гг. обсуждались новые инициативы, в частности по ликвидации ядерного оружия. Наконец, в августе 1986 г. Политбюро дало согласие на проведение наземных и воздушных инспекций Запада на территории Советского Союза. В декабре 1986 г. в Вашингтоне М. С. Горбачев и Президент США Р. Рейган подписали договор, предусматривавший уничтожение 1846 советских и 846 американских ракет, что составляло примерно 4% от имевшегося в мире ракетного потенциала. По некоторым данным, для СССР экономия бюджетных средств составляла примерно 300 млрд. руб. <1>. -------------------------------- <1> См.: Гриневский О. Разоружение - дорога к конверсии // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 152, 173.
После этого визита М. С. Горбачев настойчиво требовал от членов "Пятерки" устранения дисбаланса по вооружениям и войскам в Европе. Указывая на то, что это только первый шаг, Генсек констатировал: "Нужны глубокие сокращения войск и вооружения. Европа - наш дом, и мы не в последнюю очередь заинтересованы, чтобы в этом доме царил мир. Поэтому надо установить такие порядки, которые устраняли бы саму возможность ведения в нем крупномасштабных военных операций и нанесения внезапного удара. Как это сделать конкретно - обсуждайте на "Пятерке" и тормошите военных" <1>. -------------------------------- <1> Цит. по: Гриневский О. Разоружение - дорога к конверсии // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 174.
Горячим сторонником сокращения расходов на оборону СССР был Министр иностранных дел Э. Шеварднадзе. По его мнению, новая политическая реальность не требовала таких больших, как ранее, Вооруженных Сил и военных расходов: "Наоборот, их избыток вреден, так как о намерениях судят не по словам, а по военным возможностям. Поэтому вооруженные силы должны быть на уровне разумной достаточности - не больше, но и не меньше. Достаточными для собственной обороны и для того, чтобы не вводить другую сторону в искушение" <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 177.
Новая военная доктрина СССР была обнародована в 1987 г. на совещании Политического консультативного комитета государств - участников Варшавского договора. Ее содержание пронизывали две тесно взаимосвязанные идеи: недопущение войны, как ядерной, так и неядерной, и оборонительная направленность доктрины. Одной из важнейших составляющих военной реформы было стремление привести бюджетные расходы, военное производство, оборонное строительство в целом, состав, организационно-штатную структуру, оснащение Вооруженных Сил в соответствие с оборонительной военной доктриной <1>. -------------------------------- <1> См.: Шабардин П. М. Военная реформа в СССР (1987 - 1991) // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2. С. 518 - 519.
В декабре 1988 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев в своей речи в ООН объявил об одностороннем сокращении Вооруженных Сил на 500 тыс. человек, а в январе 1989 г. сделал достоянием гласности решение о сокращении расходов на оборону на 14,2%. В мае 1989 г. М. С. Горбачев, выступая на I съезде народных депутатов, заявил, что оборонный бюджет на текущий год составил 77,3 млрд. руб., или 9% национального дохода страны <1>. -------------------------------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 49.
Серьезность намерений М. С. Горбачева поняли и военные. Министр обороны СССР Д. Т. Язов вскоре отметил, что военные расходы в 1987 - 1988 гг. были заморожены. Фактически это означало их снижение (по сравнению с предусмотренным пятилеткой) на 10 млрд. руб. На I съезде народных депутатов в 1989 г. было выдвинуто предложение сократить военные расходы в 1990 - 1991 гг. еще на 10 млрд. руб., т. е. на 14%. На 1990 г. на оборонные нужды было выделено 70,9 млрд. руб., что на 8,2% меньше, нежели в 1989 г. В целом экономия затрат на оборону по отношению к утвержденному плану составила почти 30 млрд. руб. - сумму, равную примерно 40% годового оборонного бюджета того времени <1>. В структуре расходов на оборону в 1990 г. расходы на закупку вооружения и военной техники составляли немногим более 31 млрд. руб., на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - почти 13,2 млрд., содержание армии и флота - около 19,3 млрд., военное строительство - примерно 3,7 млрд., выплату пенсий уволенным в запас военнослужащим - 2,4 млрд., прочие расходы - 1,3 млрд. руб. <2>. -------------------------------- <1> См.: Язов Д. Т. Военная реформа. М., 1990. С. 21. <2> Там же. С. 21 - 22.
Позже действия советского политического руководства СССР Д. Т. Язов назвал "государственным преступлением", отмечая, что "не было года во времена правления Горбачева, чтобы он не нанес ущерб стране и не покушался бы на обороноспособность государства <...> Горбачев подписал ущербный для Советского Союза Договор о сокращении ракет средней и меньшей дальности. Мы сократили в 2,5 раза больше своих носителей и в 3,5 раза больше боеголовок, чем США" <1>. Особую горечь у военных вызвало уничтожение ультрасовременного, превышающего все зарубежные аналоги по всем параметрам, оперативно-тактического ракетного комплекса "Ока". По своим параметрам он никак не подпадал под сокращение. Этим был "нанесен миллиардный урон стране и ущерб ее обороне" <2>. -------------------------------- <1> Язов Д. Т. Удары судьбы. Воспоминания солдата и маршала. 4-е изд. М., 2004. С. 454. <2> Там же. С. 462 - 463.
В 1988 г. советское руководство приняло решение о конверсии оборонной промышленности. Ее масштабы и глубина определялись Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 марта 1989 г. Конверсией оказалось охвачено около 400 предприятий оборонного комплекса. В соответствии с мировым опытом оптимальным темпом конверсии является снижение объемов военных заказов на 5 - 7% в год. Это предельная величина, при которой оборонный комплекс и народное хозяйство испытывают определенные трудности, но их можно преодолеть государственным регулированием экономики. В Советском Союзе объем заказов был одномоментно сокращен более чем на 20% в год <1>. Причем это произошло без принятия новой оборонной доктрины, без военной реформы, без разработки концепции конверсии, без определенного плана. Лишь в 1990 г. была разработана Государственная программа конверсии оборонной промышленности и развития производства гражданской продукции в оборонном комплексе до 1995 г., которая оказалась мертворожденной по причине отсутствия 8 млрд. руб., предполагавшихся для выделения на ее реализацию. -------------------------------- <1> См.: Котов А. Командная конверсия: кастрюли вместо танков // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 222.
Споры о степени милитаризации советской экономики продолжаются не одно десятилетие на различных уровнях - от правительственных сфер до средств массовой информации и научных симпозиумов. Бывший Председатель Госплана СССР Ю. Д. Маслюков утверждал в августе 1996 г., что военно-промышленный комплекс вопреки общепринятому мнению вовсе не потреблял 70% ресурсов страны: "Я заверяю, что он потреблял ровно 7% ресурсов и за счет их обеспечивал не только оборону страны, но и поставлял через машиностроительную промышленность на гражданский рынок 55% всех товаров народного потребления" <1>. Действительно, неоспорим факт, что даже в разгар гонки вооружений в 1980-е гг. оборонные предприятия выпускали большое количество промышленного и транспортного оборудования, тракторов и сельскохозяйственных машин, 100% производимых в СССР телевизоров, от 70 до 80% всех холодильников, стиральных машин и основную часть бытовой техники. -------------------------------- <1> Цит. по: Котов А. Командная конверсия: кастрюли вместо танков // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 96.
В расходах СССР на оборону значительный удельный вес составляли затраты на военные поставки. От объема и стоимости этих поставок во многом зависел уровень расходов страны на Вооруженные Силы. Существенно влияли на стоимость военных поставок цены на военную технику, вооружение, продовольствие, горючее, военное имущество и другие предметы снабжения войск. Благодаря соответствующей ценовой политике советскому руководству удавалось поддерживать высокие темпы роста военной продукции: оценивая сырье, материалы и полуфабрикаты, используемые для производства предметов вооружения, боеприпасов и военной техники, ниже их реальной стоимости, государство добивалось увеличения их выпуска в соответствии с потребностями военных. Реальный удельный вес военной продукции в совокупном общественном продукте и использовании национального дохода в структуре капитальных вложений искусственно занижался, а реальное потребление оборонной промышленностью сырья, энергии, материалов и полуфабрикатов непрерывно увеличивалось <1>. -------------------------------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 312.
Не случайно некоторые натовские источники утверждали, будто ежегодные расходы Советского Союза на военные цели колебались от 130 до 160 млрд. руб., а если военный бюджет СССР рассчитывать по мировым ценам, затраты якобы должны были составлять 300 - 350 млрд. долл. <1>. По расчетам некоторых отечественных специалистов, Советский Союз тратил на оборонные нужды (с учетом технической оснащенности рабочих мест) 20% ВНП <2>. Эту цифру в 1990 г. неоднократно повторял М. С. Горбачев, что вызывало удивление, а в ряде случаев и недоумение у тех, кто был напрямую причастен к работе советской "оборонки". По словам Секретаря ЦК по оборонным вопросам О. Бакланова, произнесенным им на сессии Президентского совета под председательством М. С. Горбачева 27 сентября 1990 г., объем военной продукции в СССР в 1990 г. составил лишь 30 млрд. руб. В 1991 г., по данным того же Бакланова, было запланировано снижение этих показателей до 26 млрд. руб. <3>. -------------------------------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 181. <2> Анатомия российской оборонной конверсии. С. 98. <3> См.: Там же. С. 99.
Директор ракетно-космического предприятия им. С. П. Королева Ю. Семенов на том же заседании Президентского совета поддержал оценку О. Бакланова, заметив, что Советский Союз вкладывает в космические исследования вовсе не триллионы рублей. Вся космическая программа на тот момент времени стоила "не более 80 миллиардов рублей", а космические достижения были результатом "самоотверженности и энтузиазма" людей, участвующих в реализации программы. Итак, несмотря на высокую степень милитаризации экономики СССР, целостное правовое регулирование расходов на национальную оборону отсутствовало, вследствие чего наращивание вооружений и соответствующих производств не сопровождалось долгосрочным планированием, увязанным с народнохозяйственными планами в целом.
12. Военный бюджет Российской Федерации: пересечение трех реформ
1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в Постановлении от 23 октября 1998 г. отмечала, что к концу 1998 года расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были профинансированы всего на 36%. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной службы в связи с проведением военной реформы <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1998. N 44. Ст. 5444.
Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце XX в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руководство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 <1>, к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности государства. Главной целью в данной области является обеспечение возможности адекватного реагирования на угрозы, которые могут возникнуть в XXI в., при рациональных затратах на национальную оборону. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Российская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи. В настоящее время, как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ 2007 года <1>, начаты процессы оснащения армии современными видами вооружения и военной техники, которые подкреплены необходимым бюджетным финансированием. В Послании 2008 года <2> подчеркивалось, что решения о перевооружении армии и флота уже приняты. Они нашли отражение в федеральном бюджете. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" по разделу "Национальная оборона" первоначально было запланировано 509 млрд. руб. <3>, а впоследствии дополнительно выделено сначала 25 млрд. руб., а затем еще 21 млрд. руб. Были увеличены расходы военного характера и по другим разделам бюджетной классификации. -------------------------------- <1> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // СПС "КонсультантПлюс". <2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // СПС "КонсультантПлюс". <3> Не считая расходов военного характера, запланированных по разделам "Общегосударственные вопросы", "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность", "Национальная экономика", "Образование", "Здравоохранение, физическая культура и спорт".
Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону принимает универсальный характер. Она наблюдается как в экономически развитых странах, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 году совокупные мировые военные расходы выросли на 3,5% в постоянных ценах и составили 1158 млрд. долларов <1>. -------------------------------- <1> Макаренко Д. И. Хрусталев Е. Ю. Концептуальное моделирование военной безопасности государства. М., 2008. С. 9.
После окончания холодной войны военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США выросли более чем в два раза: с 319 млрд. долл. в 2001 году до 669 млрд. долл. в 2008 году <1>. В 2006 году расходы по разделу "Национальная оборона" <2> достигли уровня 670 млрд. руб. <3>. В соответствии с федеральным бюджетом на 2008 год Правительство США потратит на различные программы 2 трлн. 941 млрд. долл., из которых 647,2 млрд. долл. будет израсходовано на военные нужды <4>. В феврале 2008 г. Президент США направил в Конгресс Запрос по ассигнованиям на военные нужды США в 2009 финансовом году (начинается 1 октября 2008 г.). Предполагается, что базовый бюджет Министерства обороны в 2009 финансовом году составит 515,4 млрд. долл., что на 7,5% больше бюджета 2008 года (в эти расходы не включены 70 млрд. долл., которые выделены на операции в Ираке и Афганистане) <5>. -------------------------------- <1> Ярынич В. Е. Простая арифметика (запрос Пентагона на 2009 финансовый год) // Россия и Америка в XXI веке. 2008. N 1. <2> Данные по расходам на оборону включают затраты по линии Министерства обороны (defense-military), Министерства энергетики (atomic energy defense activities) и некоторых других ведомств (defense-related activities). <3> Ярынич В. Е. Динамика военного бюджета США // Россия и Америка в XXI веке. 2007. N 2. <4> По данным Washington ProFile. <5> Fiscal Year 2009 Budget Request, U. S. Department of Defense, February 4, 2008.
Во Франции, например, в соответствии с Законом от 27 января 2003 г. "О военном программировании на 2003 - 2008 годы" военные расходы должны были увеличиться с 13,65 до 15,08 млрд. евро <1>. По данным Министерства обороны Франции, совокупные расходы на оборону в 2008 году превысили 48 млрд. евро <2>. -------------------------------- <1> Loi n 2003-73 du 27 janvier 2003 relative a la programmation militaire pour les annees 2003 a 2008 // J. O. du 29.01.2003. P. 1744 - 1764. <2> Официальный сайт Министерства обороны Французской Республики: http://www. defense. gouv. fr/ministre/prises_de_parole/discours/projet_de_budget_2008_m_herve_morin_26_09_07.
По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 год Китай стал ассигновать на оборону на 165% больше средств, Саудовская Аравия - на 94%, Индия - на 82%. На 15 государств мира приходится 83% совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США - около 46% <1>. -------------------------------- <1> http://vybory. org/articles/1205.php
Наряду с отмеченной общемировой тенденцией роста расходов на национальную оборону, облик современного российского военного бюджета обусловлен также происходящей в Российской Федерации военной реформой, которая представляет собой комплекс политических, экономических, правовых, военных и военно-технических, социальных и других мер, направленных на качественную трансформацию Вооруженных Сил РФ, других видов войск и военных формирований, военных исполнительных органов, предприятий оборонной промышленности и их управленческих органов с целью обеспечить достаточный уровень национальной обороны в рамках имеющихся ресурсов. Военная реформа, помимо реформы Вооруженных Сил, военно-промышленного комплекса и мобилизационного потенциала, организации Министерства обороны и военного строительства, системы призыва и социальной защиты военнослужащих и др., включает в себя также реформирование системы планирования и осуществления расходов на оборону и безопасность. Наряду с военной реформой, в Российской Федерации проводятся административная и бюджетная реформы, также существенно изменяющие организационно-правовые основы военного бюджета. Официальное начало реформы бюджетного процесса было положено с одобрением Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. Концепция предусматривала создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В рамках подхода "управление ресурсами" бюджет формировался в основном путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Ключевыми инструментами бюджетной реформы, проходящей под девизом перехода к бюджету, ориентированному на результат, являются программный метод финансирования расходов, ведение реестра расходных обязательств и составление докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного процесса. Первоначальными элементами программ выступают: четкая формулировка целей программы; поддающиеся количественной оценке ожидаемые, непосредственные и конечные результаты реализации программы; система показателей (индикаторов) для измерения достигнутых результатов, после чего производится обоснование потребностей в бюджетных ресурсах для достижения поставленных целей и результатов. Цели и результаты программ должны включаться в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного процесса и сопрягаться с системой мероприятий военной реформы. Таким образом, правильное и последовательное бюджетное планирование предопределяет формы и содержание реализации обороной функции государства, а также возможность контроля за достижением заранее определенных результатов. В перспективе информация о достижении запланированных результатов деятельности должна играть определяющую роль как при распределении бюджетных средств, так и при осуществлении административного управления. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" были по-новому урегулированы отношения по организации бюджетных расходов. Одни из них отражают основные приоритеты, заявленные после начала бюджетной реформы, но ранее не имевшие законодательного закрепления; другие являются развитием идей бюджетной реформы, до этого в явном виде не формулировавшихся. В рамках реализации заявленных бюджетной реформой подходов содержание разделов и подразделов функциональной классификации расходов установлены непосредственно Бюджетным кодексом РФ. Применительно к разделу "Национальная оборона" в Кодексе выделены следующие подразделы: - Вооруженные Силы Российской Федерации; - модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований; - мобилизационная и вневойсковая подготовка; - мобилизационная подготовка экономики; - подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; - ядерно-оружейный комплекс; - реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; - прикладные научные исследования в области национальной обороны; - другие вопросы в области национальной обороны. Параллельно с реформой бюджетного процесса в Российской Федерации проводилась административная реформа, последствия которой имеют определенное влияние на механизмы бюджетного финансирования, в частности финансирования национальной обороны. В рамках административной реформы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти были поделены на три типа: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Между ними были разделены функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору и предоставлению публичных услуг. Действующая в сфере обороны Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 и выглядит следующим образом. Министерству обороны Российской Федерации подведомственны: - Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; - Федеральная служба по оборонному заказу; - Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; - Федеральное агентство специального строительства. Все вышеперечисленные изменения, вызванные бюджетной и административной реформами, в полной мере соответствуют реализации Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 N 706, которая достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безопасности Российской Федерации и ее союзников. Направления бюджетной реформы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования и системы докладов о достижении результатов деятельности по ясно выраженным показателям, а также инвентаризация расходных обязательств как нельзя более соответствуют главной цели военно-экономического обеспечения - удовлетворения всех потребностей военной организации государства в финансовых средствах и материальных ресурсах. Административная реформа, в глубине которой лежит стремление позаимствовать у частного сектора некоторые методы управления и отказ от чисто бюрократических форм <1>, вместе с бюджетной реформой дают инструменты для решения задачи оптимизации расходов материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на обеспечение военной безопасности, повышения эффективности их использования на основе взаимосвязанного скоординированного реформирования всех компонентов военной организации государства, а также задачи своевременного и в полном объеме финансового обеспечения планов строительства и развития, боевой и мобилизационной подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, потребностей всех компонентов военной организации государства. -------------------------------- <1> Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2.
------------------------------------------------------------------
Название документа