К вопросу о праве гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и работников организаций, созданных по решению Министерства обороны Российской Федерации, на получение жилья из фондов Министерства обороны Российской Федерации
(Трофимов Е. Н.) ("Право в Вооруженных Силах", 2011, N 2) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРАВЕ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РАБОТНИКОВ ОРГАНИЗАЦИЙ, СОЗДАННЫХ ПО РЕШЕНИЮ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НА ПОЛУЧЕНИЕ ЖИЛЬЯ ИЗ ФОНДОВ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. Н. ТРОФИМОВ
Е. Н. Трофимов, главный юрисконсульт ФГУ "Центральное региональное управление жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации, соискатель института философии и права Уральского отделения РАН, подполковник юстиции в запасе.
В статье приводится правовое обоснование возможности предоставления жилых помещений некоторым категориям лиц из числа гражданского персонала ВС РФ служебных жилых помещений и жилых помещений на условиях социального найма.
Ключевые слова: жилищное законодательство, гражданский персонал Вооруженных Сил РФ, служебное жилье.
To the question on the right of the civil personnel... E. N. Trofimov
In article the legal substantiation of possibility of granting of premises to some categories of persons from among the civil personnel of Armed forces of the Russian Federation of office premises and premises on the terms of social hiring is resulted.
Key words: the housing legislation, the civil personnel of Armed forces of the Russian Federation, office habitation.
Гражданский персонал Вооруженных Сил Российской Федерации, не обладая каким-либо особым статусом, за исключением федеральных государственных служащих, тем не менее до настоящего времени имел дополнительные права и гарантии, отличные от прав работников сугубо гражданских предприятий и организаций. Это относилось и к жилищным правам. Начиная с советского периода жилищные права гражданского персонала Вооруженных Сил регулировались прежде всего жилищным законодательством. Жилищное законодательство в основной его части до 1980-х гг. включалось в состав гражданского законодательства. Гражданский кодекс РСФСР, введенный в действие с 1 октября 1964 г. <1>, содержал специальную главу - гл. 28, регулировавшую правоотношения в области жилищных прав. Так, ст. 296 данного Кодекса устанавливалось, что жилые помещения в домах местных Советов депутатов трудящихся предоставляются исполнительным комитетом местного Совета при участии представителей общественных организаций, а в домах государственных, кооперативных и общественных организаций - по совместному решению администрации и фабричного, заводского, местного комитета профессионального союза, утвержденному исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся. -------------------------------- <1> URL: http:// pravo. levonevsky. org/ bazazru/ zakon644/ index. htm
На основании решения о предоставлении в наем жилого помещения исполнительный комитет местного Совета депутатов трудящихся выдавал гражданину ордер на занятие жилого помещения. В последующем возникла необходимость выработки специальных нормативных правовых актов, регулирующих жилищные правоотношения. Так, 24 июня 1981 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <2>. В соответствии со ст. 19 Основ учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществлялся, как правило, по месту жительства в исполнительном комитете районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов. В случаях и в порядке, устанавливаемых Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик, граждане могли быть приняты на учет и не по месту их жительства. -------------------------------- <2> URL: http:// pravo. levonevsky. org/ baza/ soviet/ sssr3486.php
При этом учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, осуществлялся по месту работы, а по их желанию - также и по месту жительства. 24 июня 1983 г. Верховным Советом РСФСР был принят Жилищный кодекс РСФСР <3>, который закрепил порядок предоставления жилья, установленный Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. -------------------------------- <3> URL: http://www. consultant. ru/popular/housingrsfsr/
В соответствии с абз. 2 ст. 30 Жилищного кодекса РСФСР, утратившего силу с 1 марта 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, работающих на предприятиях, в учреждениях, организациях, имеющих жилищный фонд и ведущих жилищное строительство или принимающих долевое участие в жилищном строительстве, осуществлялся по месту работы, а по их желанию - также и по месту жительства. Следует отметить, что вопросы обеспечения жильем гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, помимо вышеуказанных нормативных правовых актов, регулировались ведомственными нормативными актами. Таковым являлся Приказ Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. N 285 "О мерах по дальнейшему улучшению обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте" <4>. Указанный Приказ устанавливал порядок и правила обеспечения жильем не только военнослужащих, но и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, которые указаны в Приказе как рабочие и служащие Советской Армии и Военно-Морского Флота. -------------------------------- <4> URL: http://www. voenprav. ru/docs/02-0324.doc
В соответствии с Положением о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте, утвержденным вышеуказанным Приказом Министра обороны СССР, рабочие и служащие Советской Армии и Военно-Морского Флота, работающие в воинских частях, размещенных вне городов и поселков городского типа, обеспечивались жилой площадью по месту работы за счет жилого фонда этих воинских частей. Рабочие и служащие Советской Армии и Военно-Морского Флота, проживающие в городах и поселках городского типа, обеспечивались жилой площадью исполкомами местных Советов депутатов трудящихся на общих основаниях. Выделение жилой площади для обеспечения указанной категории рабочих и служащих в отдельных случаях могло производиться также за счет жилого фонда Министерства обороны СССР по решениям командующих войсками военных округов, округов ПВО, флотами, а для рабочих и служащих центрального аппарата Министерства обороны СССР - по решению Министра обороны СССР и его первых заместителей. Рабочие и служащие хозрасчетных предприятий и организаций Министерства обороны СССР обеспечивались жилой площадью также и за счет жилого фонда этих предприятий и организаций. Рабочие и служащие торгово-бытовых предприятий военной торговли (военторгов), размещенных вне городов и поселков городского типа, обеспечивались жилой площадью за счет жилого фонда военторгов и гарнизонов, а предприятий, размещенных в городах и поселках городского типа, - исполкомами местных Советов депутатов трудящихся и за счет жилого фонда военторгов. Рабочие и служащие Советской Армии и Военно-Морского Флота, прекратившие трудовые отношения с воинскими частями в связи с увольнением по собственному желанию, или за нарушение трудовой дисциплины, или за совершение преступления, подлежали выселению из домов Министерства обороны СССР в судебном порядке без предоставления другой жилой площади, за исключением инвалидов войны, инвалидов труда I и II групп, пенсионеров по старости, персональных пенсионеров, семей лиц, находящихся на службе в Вооруженных Силах СССР, а также семей военнослужащих и партизан, погибших или пропавших без вести при защите СССР или при исполнении иных обязанностей военной службы. Рабочим и служащим Советской Армии и Военно-Морского Флота, непосредственно связанным с обслуживанием и эксплуатацией казарменно-жилищного фонда и коммунальных сооружений, предоставлялись служебные жилые помещения. На эти цели в домах Министерства обороны СССР выделялось 3% жилой площади. Рабочие и служащие, прекратившие трудовые отношения с воинской частью, предоставившей им служебную жилую площадь, подлежали выселению со всеми проживающими с ними лицами без предоставления другого жилого помещения. Таким образом, Приказом Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. N 285 "О мерах по дальнейшему улучшению обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте" предусматривалась возможность обеспечения лиц гражданского персонала Вооруженных Сил как служебным жильем, так и жильем по социальному найму за счет жилищного фонда Министерства обороны СССР. В последующем, а именно с момента вступления в силу Приказа Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, возможность обеспечения лиц гражданского персонала жильем по социальному найму была сформулирована несколько в обтекаемой форме. Так, в п. п. 26 и 43 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации было отмечено, что как учет гражданского персонала Вооруженных Сил, нуждающегося в улучшении жилищных условий, так и предоставление им жилых помещений осуществляются в соответствии с жилищным законодательством. Лишь в части обеспечения служебным жильем существовала более конкретная формулировка, а именно в соответствии с пунктом 20 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, было предусмотрено, что работники из числа гражданского персонала Вооруженных Сил, непосредственно связанные с обслуживанием и эксплуатацией казарменно-жилищного фонда и коммунальных сооружений, обеспечиваются служебными жилыми помещениями. На эти цели предусматривалось выделение 3% от общей площади жилых помещений, закрепленных за Министерством обороны Российской Федерации. Действующий Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" <5> регулирует вопросы жилищного обеспечения исключительно военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, и не затрагивает вопросов обеспечения жильем лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. -------------------------------- <5> URL: http://www. consultant. ru/law/review/892945.php
В связи с вышесказанным в практике функционирования территориальных управлений жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации возникают вопросы по поводу возможности обеспечения лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации и работников организаций, созданных по решению Министерства обороны Российской Федерации (далее - гражданский персонал), как жилыми помещениями по договорам социального найма, так и служебными жилыми помещениями. В части возможности обеспечения лиц гражданского персонала жилыми помещениями по договору социального найма следует указать, что в соответствии с ч. 3 ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 марта 2005 г. <6>, принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства. -------------------------------- <6> URL: http://www. consultant. ru/popular/housing/
В соответствии с ч. 2 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации малоимущим гражданам, признанным по установленным данным Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном названным Кодексом порядке. Малоимущими гражданами в целях данного Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным названным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном названным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации. Анализ вышеприведенных законодательных норм позволяет прийти к выводу о том, что при условии отсутствия особого статуса, гражданский персонал может быть признан нуждающимся в получении жилья не иначе как в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, а именно по основаниям и в порядке, установленным в ст. ст. 49 и 52 данного Кодекса. Указанная правовая позиция закреплена в ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", которая гласит, что с 1 марта 2005 года принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, предусмотренным Жилищным кодексом Российской Федерации. Однако у Министерства обороны Российской Федерации сохраняются обязательства по обеспечению жильем по социальному найму определенной категории граждан, а именно лиц гражданского персонала, принятых на учет нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) до 1 марта 2005 г. Правовым основанием для исполнения указанных обязательств является Отраслевое соглашение между Федерацией профсоюзов рабочих и служащих Вооруженных Сил России и Министерством обороны Российской Федерации на 2008 - 2010 гг., подписанное сторонами 13 ноября 2007 г. и утвержденное Приказом Министра обороны Российской Федерации от 5 мая 2008 г. N 299 <7>. Пунктом 64 указанного Соглашения предусмотрено, что принятие работников из числа гражданского персонала на учет по месту работы (службы) в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма не допускается (что подтверждает вышеуказанный вывод о праве на обеспечение жильем лиц гражданского персонала только на общих основаниях в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации). При этом предусмотрено, что лица из числа гражданского персонала, принятые на учет до 1 марта 2005 г. по месту работы (службы) в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Также отмечается, что улучшение жилищных условий работников из числа гражданского персонала федеральных государственных унитарных предприятий Министерства обороны Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет жилых помещений, принадлежащих федеральным государственным унитарным предприятиям Министерства обороны Российской Федерации. -------------------------------- <7> URL: http:// www. consultant. ru/ online/ base/?req=doc;base=EXP;n=430171
Анализируемое Отраслевое соглашение утратило силу по истечении срока действия с 1 января 2011 г. Однако с учетом правовой позиции ст. 55 Конституции Российской Федерации следует предположить, что при заключении Отраслевого соглашения между Федерацией профсоюзов рабочих и служащих Вооруженных Сил России и Министерством обороны Российской Федерации на очередной период ранее принятые Министерством обороны Российской Федерации обязательства в части обеспечения работников из числа гражданского персонала, принятых на учет по месту работы (службы) в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма до 1 марта 2005 г., найдут свое закрепление в этом Соглашении. Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет прийти к выводу, что лишь работники из числа гражданского персонала, принятые на учет по месту работы (службы) в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма до 1 марта 2005 г., вправе рассчитывать на реализацию имеющегося права за счет жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации. Подтверждением правильности данного вывода является решение Октябрьского районного суда города Новосибирска от 30 июля 2010 года по иску Р. к ФГУ "Управление Сибирского военного округа", командующему войсками Сибирского военного округа и Государственному учреждению "Новосибирская квартирно-эксплуатационная часть". Указанным решением суда признано право истицы, являющейся лицом гражданского персонала войсковой части 22316, на получение жилого помещения по договору социального найма <8>. В основании решения суда лежит п. 64 Отраслевого соглашения между Федерацией профсоюзов рабочих и служащих Вооруженных Сил России и Министерством обороны Российской Федерации на 2008 - 2010 гг. -------------------------------- <8> URL: http://www. fnpr. org. ru/n/244/5878.php
В действующем Приказе Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 не определены порядок и условия предоставления жилых помещений по договору социального найма лицам гражданского персонала в соответствии с рассмотренным выше Отраслевым соглашением между Федерацией профсоюзов рабочих и служащих Вооруженных Сил России и Министерством обороны Российской Федерации на 2008 - 2010 гг. В связи с этим следует предположить, что возможность получения жилых помещений по договору социального найма лицами гражданского персонала, принятыми на учет в качестве нуждающихся в получении такого жилья до 1 марта 2005 г., является достаточно проблематичной. Одним из вариантов разрешения возникшей проблемы может быть внесение изменений и дополнений в Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 с учетом положений Отраслевого соглашения между Федерацией профсоюзов рабочих и служащих Вооруженных Сил России и Министерством обороны Российской Федерации. В части обеспечения гражданского персонала служебным жильем следует отметить, что из ст. 99 Жилищного кодекса Российской Федерации усматривается, что специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 (с последующими изменениями) <9>, Министерство обороны Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" <10>. -------------------------------- <9> URL: http://www. mil. ru/847/850/index. shtml <10> URL: http:// www. consultant. ru/ online/ base/?req=doc;base=LAW;n=83678
Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 определен порядок обеспечения жильем только военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, признанных в установленном порядке нуждающимися в получении жилых помещений. Возможность предоставления лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, а также работникам организаций, обслуживающих здания, сооружения казарменно-жилищного фонда и коммунальные сооружения, жилых помещений как по договору социального найма, так и по договору найма специализированного жилого помещения не предусмотрена. Анализ действующего законодательства, регулирующего жилищные правоотношения, прежде всего ст. 99 Жилищного кодекса Российской Федерации, не исключает возможности предоставления рассматриваемой категории граждан специализированных жилых помещений. Такое решение может быть принято уполномоченным органом государственной власти, каковым является Министерство обороны Российской Федерации. Таким образом, у Министерства обороны Российской Федерации имеются все правовые основания для установления порядка и правил предоставления жилых помещений гражданскому персоналу за счет специализированного жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации. Такой порядок и правила могут быть установлены путем внесения изменений и дополнений в Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280. Видится целесообразным указанный Приказ дополнить приложением N 3, в котором определить порядок и условия предоставления служебных жилых помещений, жилых помещений маневренного фонда и общежитий лицам гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации. При этом положения ст. ст. 101 и 102 Жилищного кодекса Российской Федерации гарантируют сохранность предоставленного указанной категории работников жилья в фондах Министерства обороны Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
Название документа