О новом порядке жилищного обеспечения бывших военнослужащих и членов их семей, вставших на учет в органах местного самоуправления до 1 января 2005 года: краткий комментарий к Федеральному закону от 8 декабря 2010 года N 342-ФЗ
(Воробьев Е. Г.) ("Право в Вооруженных Силах", 2011, N 2) Текст документаО НОВОМ ПОРЯДКЕ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЫВШИХ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ, ВСТАВШИХ НА УЧЕТ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ДО 1 ЯНВАРЯ 2005 ГОДА: КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 8 ДЕКАБРЯ 2010 ГОДА N 342-ФЗ
Е. Г. ВОРОБЬЕВ
Е. Г. Воробьев, кандидат юридических наук, доцент.
В статье дан анализ главных изменений в федеральном законодательстве о статусе военнослужащих по вопросу получения жилых помещений от органов местного самоуправления по избранному месту жительства.
Ключевые слова: бывшие военнослужащие, жилищное обеспечение, изменения в законе.
About new rules of housing maintenance of the former military men... E. G. Vorobev
In article the analysis of the main changes in the federal legislation on the status of military men is presented. These rules concern questions of allocation of habitation to the former military men, the citizens discharged from military service till January, 1st, 2005 who expect habitation from municipalities in the selected residence.
Key words: the former military men, housing maintenance, changes in the law.
Внесение изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" <1> согласно Федеральному закону от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ <2> в очередной раз продемонстрировало обществу то, что государство, как и обещало, не забывает о своих бывших защитниках, и оно по-прежнему готово продолжать исполнять свои жилищные обязательства. -------------------------------- <1> Далее - Закон о статусе. <2> Федеральный закон от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" // Рос. газ. 2010. 13 дек. (далее - Закон N 342-ФЗ).
Жилищные вопросы ветеранов военной и правоохранительной службы решаются, пусть и не так гладко, как того хотелось бы. С принятием Закона N 342-ФЗ дело должно постепенно сдвинуться с мертвой точки в нужном для граждан и государства направлении. В 2010 г. (не будем лукавить, скорее всего, все-таки в 2011 г.) завершается выполнение программы жилищного обеспечения бывших военнослужащих, остававшихся в списках очередников своих воинских частей. К концу 2011 г. (скорее всего, только в 2012 г.) планируется "закрыть" очередь и для тех, кто при увольнении избрал новое место жительства и, как этого и требовал Закон о статусе до 1 января 2005 г., встал на жилищный учет в органах местного самоуправления. Формальные цели нововведений законодатель изложил в пояснениях к соответствующему законопроекту под номером 424395-5 <3>. Позволим себе не перечислять их, отметив, что истинная причина в этих пояснениях не указана. А она заключается в том, что за время, прошедшее с конца 90-х гг. прошлого века и до момента монетизации льгот, основная масса муниципальных очередников из числа бывших военнослужащих так и не дождалась своего жилья. Правовой механизм реализации их жилищных прав, отраженный в законодательстве о статусе военнослужащих и о разграничении полномочий органов государственной власти для этой категории граждан, полноценно так и не заработал. Как результат - очередники воинских частей уже (или почти уже) получили долгожданное жилье, а очередники муниципалитетов, вставшие в очередь в период с конца 90-х гг. и до 1 января 2005 г., еще нет. В этом и заключается подлинная цель, преследуемая принятием Закона N 342-ФЗ. Можно предположить, что государство решило исправить те элементы правового механизма, которые до сих пор "не работают", в интересах практического решения задачи жилищного обеспечения бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, десятилетие стоящих на учете в органах местного самоуправления в ожидании жилья. -------------------------------- <3> Законопроект N 424395-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан (об обеспечении жильем некоторых категорий граждан)" // URL: http://asozd2.duma. gov. ru/.
Следовательно, и это станет предметом настоящей публикации, нами предлагается выявить истинное содержание произошедших юридических изменений и дать им соответствующую социально-правовую оценку применительно к интересам военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Общий анализ положений Закона N 342-ФЗ показывает, что изменений, по большому счету, всего пять. Это: - расширение форм жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет в избранном месте жительства в соответствующих органах местного самоуправления (п. 1 ст. 1 Закона N 342-ФЗ); - уточнение порядка исчисления размеров предоставления жилья или его денежного эквивалента согласно норме п. 15.1 Закона о статусе (п. 2 ст. 1 Закона N 342-ФЗ); - уточнение жилищных гарантий членам семей погибших (умерших) военнослужащих согласно норме п. 4 ст. 24 Закона о статусе (п. 3 ст. 1 Закона N 342-ФЗ); - конкретизация адресатов права на получение жилья в части лиц, приравненных к статусу военнослужащих (ст. 2 Закона N 342-ФЗ); - уточнение механизма разграничения и объема передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации согласно новому порядку (ст. 3 Закона N 342-ФЗ). Обратимся к более детальному освещению приведенных выше положений. О формах жилищного обеспечения уволенных с военной службы. Прежде всего, законодатель был обязан, пусть и по истечении 3,5 лет, исполнить общеобязательный акт Конституционного Суда Российской Федерации, который Постановлением от 5 апреля 2007 г. N 5-П признал не соответствующим Конституции Российской Федерации п. 14 ст. 15 Закона о статусе. Напомним, что более 6 лет возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета для граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивалась лишь выдачей государственных жилищных сертификатов <4> органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту их постановки на учет. -------------------------------- <4> Далее - ГЖС.
Данная норма теперь исключена из Закона (подп. "а" п. 1 ст. 1 Закона N 342-ФЗ). Вместо нее появилось правило, расширившее возможные формы получения жилья такими очередниками (подп. "б" п. 1 ст. 1 Закона N 342-ФЗ). Однако, восстановив для них "забытое" право на получение жилья и по договору социального найма, и в собственность, законодатель "отблагодарил" муниципальных очередников тем, что полностью избавил их от прежней столь "непопулярной" формы реализации права на жилье, как его приобретение с помощью ГЖС. О том, что ГЖС "не работают" так, как этого хотелось бы и государству, и гражданам, говорилось давно <5>. Президенты страны, каждый в свое время, называли это "надувательством" и обещали его прекратить. Правозащитник В. Лукин считал это тормозом решения жилищных проблем военнослужащих и нарушением прав человека <6>. Применительно к конкретной ситуации на конец 2010 г. из 30000 военных пенсионеров из числа муниципальных очередников лишь около 8000 ранее изъявили желание попытаться приобрести жилье с помощью ГЖС, но жилья в данной форме большинство из них так и не приобрело <7>. Причина такому положению дел с ГЖС была всем хорошо известна: сертификаты "не оправдали" себя из-за их низкой покупательной способности, очевидно неадекватной реальным ценам на жилье. -------------------------------- <5> Белов В. К. Программа новая - проблемы старые (о подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 1; Тутакаев Д. Не всегда служивый рад, получив сертификат. ГЖС не решает реальных проблем семей военнослужащих // Независимое военное обозрение. 2010. 5 марта. <6> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Рос. газ. 2009. 17 апр. <7> Смольякова Т. Квартира для отставника. В будущем году жильем будут обеспечены все военнослужащие, уволенные в запас // Рос. газ. 2010. 30 нояб.
Согласно Закону N 342-ФЗ приобрести жилье с помощью ГЖС теперь вправе лишь бывшие военнослужащие, которые получают его через соответствующие федеральные органы исполнительной власти, в которых Законом предусмотрено прохождение военной службы (абз. 1 п. 14 ст. 15, абз. 3 п. 1 ст. 23 Закона о статусе). А гражданам, вставшим на учет до 1 января 2005 г. и обеспечиваемым жильем местной или региональной властью, вместо ГЖС предложен некий заменитель сертификатов в виде единовременной денежной выплаты <8> на приобретение или строительство жилья. -------------------------------- <8> Далее - ЕДВ.
Различия между ГЖС и ЕДВ, не столь принципиальные на первый взгляд, на самом деле весьма принципиальны. И дело не только в том, что нереализованный сертификат сохраняет перспективу по-иному попытаться реализовать свое право на жилище, в то время как уже полученные ЕДВ в любом случае "гасят" обязательства государства перед очередниками. Все гораздо сложнее. Если бы из Закона о статусе институт ГЖС был исключен полностью или же был заменен на ЕДВ для всех категорий военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, мы бы констатировали это как нормальный акт изменения форм жилищного обеспечения, учитывающий и права тех, кто до этого уже захотел воспользоваться ГЖС на добровольной основе (ст. 4 Закона N 342-ФЗ). Однако будучи сохраненными в прежнем виде лишь для одних и измененными для других, ГЖС и выплата взамен ГЖС в виде ЕДВ играют роль "граблей", на которые федеральный законодатель наступает повторно. Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 5 апреля 2007 г. N 5-П указал законодателю на недопустимость необоснованной дифференциации форм жилищного обеспечения в виде запрета вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) <9>. Но проблема с дифференциацией форм повторяется с точностью до наоборот. Если ранее очередники муниципальных органов имели право приобрести жилье только с помощью ГЖС (на что и жаловались), то теперь уже те, кто увольняется с военной службы "через" Министерство обороны Российской Федерации или иные органы исполнительной власти, вправе "побеспокоить" Конституционный Суд Российской Федерации, так как теперь уже они "обделены" законом, так как, сохранив право на получение жилья с помощью ГЖС, не имеют такого же права официальной "обналички", адекватной ГЖС, которое приобрели муниципальные очередники. -------------------------------- <9> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан".
В то же время ЕДВ на приобретение или строительство жилья есть новый институт, про который можно сказать "хорошо забытый старый". Выплата денежной компенсации как аналог прежней безвозмездной финансовой помощи, исключенной законодателем в 2004 г., вновь востребована. И эта форма жилищного обеспечения ждет своего научного осмысления, как и ее проверки практикой реализации в новых условиях. О нормах предоставления жилья и их денежных эквивалентах. Введение в Закон о статусе (ст. 15.1) единой федеральной нормы предоставления жилья в свое время вызвало не только одобрение, но и справедливые порицания за ее чрезмерно вариативный характер <10>. Однако новый повод внести нормативные улучшения и в нормирование площади предоставления жилых помещений не привел к усилению правовой конкретизации. В п. 2 ст. 1 Закона N 342-ФЗ норма ст. 15.1 Закона о статусе в ее прежнем виде "пересказана" на новый лад. Небольшие ее коррективы (о праве на дополнительную площадь жилья от 15 до 25 квадратных метров, о возможном ее учете при расчете ГЖС или единовременной денежной выплаты) не устранили изъянов, как и не прибавили правовой конкретики для единообразного правоприменения. Однако, как и прежде, вопросы конкретного расчета денежных эквивалентов норм предоставления остались за рамками закона (отданы на усмотрение Министерства регионального развития Российской Федерации). -------------------------------- <10> Кудашкин А. В. Предпосылки для коррупционных проявлений в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих созданы // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 1. С. 21 - 22; Трощенко Р. А. Изменения внесли - вопросы остались? (К вопросу о нововведениях в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 9. С. 63.
О жилищных гарантиях членам семей погибших (умерших) военнослужащих. Примерно то же, что и в отношении нормирования предоставления жилых помещений, можно сказать относительно жилищных гарантий членам семей погибших (умерших) военнослужащих (п. 3 ст. 1 Закона N 342-ФЗ). В новом Законе в новой форме повторены все те же прежние правила, содержащиеся в ст. 15 и ст. 24 Закона о статусе. Единственное достойное нормативное уточнение заключается в том, что право на жилищное обеспечение для членов семей погибших (умерших) военнослужащих после их увольнения с военной службы по "льготным" основаниям признается с выслугой таких военнослужащих 10 лет вместо прежних 20 лет. Очевидно, что прямо указанный в Законе N 342-ФЗ десятилетний срок более адекватно отражает ту же норму абз. 2 п. 1 ст. 23 и п. 2 ст. 24 Закона о статусе, так как усиливает правовую охрану жилищных интересов данной категории граждан, исключая возможные различия в толковании не в пользу последних. О лицах, приравненных к военнослужащим в правах на жилищное обеспечение после увольнения со службы. Категории граждан из числа бывших сотрудников правоохранительных органов, перечисленные в ст. 2 Закона N 342-ФЗ, так же как и военнослужащие, имеют право на получение жилья после увольнения со службы за счет государства согласно специальному законодательству о соответствующих видах правоохранительной службы. Законодатель, таким образом, избрал уже давно апробированный путь правового регулирования, распространив правила, уже регламентированные военным законодательством, на аналогичные жилищные права иных категорий бывших государственных служащих, приравняв их в этой части к бывшим военнослужащим. О разграничении полномочий и передаче их от федеральных органов исполнительной власти к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Значительная часть Закона N 342-ФЗ посвящена вопросам разграничения полномочий и их передачи от федеральных органов исполнительной власти органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем именно эта часть Закона наиболее конкретна и отличается очевидной кардинальной новизной. Если читатель внимательно ознакомится с соответствующими положениями, изложенными в нормах ст. 3 Закона N 342-ФЗ, то он не сможет не заметить следующие моменты. 1. Российская Федерация снимает с себя былую заботу о непосредственном исполнении федерального законодательства по жилищному обеспечению военных ветеранов и членов их семей. Федеральное государство готово на подзаконном уровне разрабатывать обязательные правила для новых исполнителей, давать им указания и рекомендации, требовать от них различной отчетности, осуществлять контроль и надзор. 2. Субъекты Российской Федерации как новые исполнители закона должны сами установить нормативные правила реализации переданных им полномочий согласно своему региональному законодательству. 3. Высшие органы исполнительной власти в регионах и их руководители обязаны самостоятельно организовать исполнение закона за счет федеральных субвенций с соответствующей отчетностью перед центром. 4. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут своими законами передать вмененные им Законом N 342-ФЗ полномочия своим органам муниципальной власти (муниципалитетам). Общие выводы. Особых изменений в правовом регулировании применительно к правам граждан так и не произошло. Для бывших военнослужащих и членов их семей новые правила не хуже и не лучше прежних. Но основное новшество, а именно изменение механизма внутригосударственного управления процессом исполнения закона, настораживает. Совсем недавно все были уверены в том, что государство уже полным ходом принялось за настойчивую реализацию жилищного обеспечения военных пенсионеров в регионах: были утверждены соответствующие нормативные правовые акты <11>, выделены значительные федеральные бюджетные средства. И вдруг Законом N 342-ФЗ федеральный законодатель фактически "обнулил" имевшиеся у него собственные правила реализации права на получение жилых помещений бывшими военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов, возложив на субъекты Российской Федерации задачи выработки своих собственных правил и их исполнения под федеральным контролем. -------------------------------- <11> Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 "О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности".
Чем объяснить подобный резкий и внезапный поворот в государственной политике? Скорее всего, реальными трудностями реализации закона, с которыми столкнулись его исполнители. Можно предположить, что после того, как в течение года (с конца 2009 г. и до конца 2010 г.) Министерство регионального развития Российской Федерации так и не добилось очевидных успехов, этот ответственный за исполнение закона государственный орган решил освободить себя от военно-пенсионного "балласта". Именно эту идею, материализованную в Законе N 342-ФЗ, и следует полагать истинным стимулом его принятия и главным в новом Законе. Частично "обкатанная" на ветеранах Великой Отечественной войны технология решения федеральных государственных проблем с помощью денег центра, но за счет местных региональных ресурсов, пришлась по вкусу. Получается, что наши оптимистические заверения, приведенные в самом начале статьи, должны быть более сдержанными. Не все так хорошо. Налицо сохранение общей негативной тенденции в развитии военного законодательства, столь характерной для последнего десятилетия. Во-первых, государство по-прежнему не стремится к созданию выверенного долгосрочного законодательства, злоупотребляет поправочным подходом. В результате этого даже некогда гармоничные правовые предписания со временем превращаются в подобие лоскутного одеяла, в смесь из старых и новых правил, не до конца согласованных или даже противоречащих друг другу. И Закон N 342-ФЗ, не улучшивший общего качества правовых предписаний в части долгосрочных интересов военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, внес свою посильную поправочную "лепту" отрицательного плана. Во-вторых, Закон N 342-ФЗ в очередной раз свидетельствует о сохранении признаков злоупотребления правом законодательной инициативы со стороны федеральных органов исполнительной власти. Анализ, проведенный нами, свидетельствует о том, что за очередным нормативным уточнением на самом деле стоит отнюдь не стремление к юридико-техническому совершенству законов как таковых, а банальное "текущее" государственное управление со стороны исполнительной власти в форме принятия "разовых" рабочих поправок в федеральное законодательство. Однако право в правовом государстве должно быть именно правом. Оно, и только оно, должно "править" законом, а закон как форма права, в свою очередь, должен "управлять" не только обществом, но и самим государством. Там же, где закон становится послушным орудием для воплощения любой мимолетной идеи его исполнителей, хорошего не жди, так как в конце концов "право" легко превращается в "неправо". У известного русского баснописца есть маленькое поучительное произведение под названием "Ларчик". Мастеровитому специалисту ("механики мудрецу") не удалось открыть диковинный с виду ларец. На нем не было замка, и это настораживало. Поэтому мастер долго искал в нем особый секрет запора, но так и не нашел, так как на самом деле никакого запора-секрета и не было. По поводу подобных ситуаций А. И. Крылов выразил по-житейски всем понятную мысль: "Случается нередко нам И труд и мудрость видеть там, Где стоит только догадаться За дело просто взяться" <12>. -------------------------------- <12> Крылов А. И. Басни, проза, пьесы, стихи. Л., 1970. С. 28.
Государство, как мастер своего дела, прекрасно понимает, что на самом деле никакого особого правового "секрета" в деле реализации законодательных предписаний обеспечить бывших военнослужащих жильем нет. Поэтому, обладая этим знанием и чувствуя, что оно сможет, наконец, реально приложить свои силы в решении этой многолетней проблемы, позволяет себе "околоправовые игры", аналогичные тем, которые мы наблюдаем на примере Закона N 342-ФЗ. Нам же остается одно: все-таки уповать на публичные государственные обещания и авторитетные заверения. Ведь даже при всех выявленных в Законе N 342-ФЗ и упомянутых в настоящей статье квазинововведениях, весьма сомнительных в своей эффективности, принятие специального закона не умаляет общей позитивной оценки самого факта дополнительного нормативного закрепления этих самых государственных гарантий гражданам, уволенным с военной службы, принятым на учет в органах местного самоуправления до 1 января 2005 г., наконец-то быть обеспеченными жилыми помещениями в ближайшие годы. Ждали десяток лет, подождем и еще.
------------------------------------------------------------------
Название документа