Краткий научно-практический (тематический) комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений

(Воробьев Е. Г.) ("Право в Вооруженных Силах", 2011, NN 5, 6) Текст документа

КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ (ТЕМАТИЧЕСКИЙ) КОММЕНТАРИЙ К ИНСТРУКЦИИ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ - ГРАЖДАНАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРОХОДЯЩИМ ВОЕННУЮ СЛУЖБУ ПО КОНТРАКТУ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ

/"Право в Вооруженных Силах", 2011, N 5/

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

Проводится анализ положений нового порядка жилищного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, служебными жилыми помещениями для проживания в период военной службы.

Ключевые слова: инструкция, предоставление, служебные жилые помещения, военнослужащий.

The short scientifically-practical comment to the Instruction about an order granting for military men, under the contract in Armed forces of the Russian Federation, office apartment (thematic). E. G. Vorobev

The analysis of positions of a new order of housing maintenance of the military men passing military service under the contract, by premises for residing at the period of military service is carried out.

Key words: the instruction, granting, office apartment, the military man.

Утверждение Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений (далее - Инструкция или Инструкция 2010 г.) <1> с одновременной отменой нормативного правового акта, до этого регулировавшего служебно-жилищное обеспечение в военном ведомстве <2> вызвало живую заинтересованность военнослужащих и воинских должностных лиц в правовом анализе новых правил, чему и посвящена настоящая статья. -------------------------------- <1> Приложение N 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений". <2> Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее - Инструкция 2000 г.).

Предлагаемому комментарию предшествовали публикации военных правоведов <3>, в том числе и некоторые авторские статьи <4>, что несколько облегчает намечаемую работу. -------------------------------- <3> Глухов Е. А., Корякин В. М. Приказ N 1280: шаг вперед, два шага назад // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12; Мещанинов Д. А., Шанхаев С. В. Теоретико-правовой анализ нового порядка жилищного обеспечения. Там же; Глотов В. Г. Об изменениях порядка жилищного обеспечения военнослужащих и порядка увольнения военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более // Там же. 2011. N 1; Ильменейкин П. В. О новациях в правовом регулировании жилищного обеспечения военнослужащих. Там же; Трофимов Е. Н. О некоторых вопросах, связанных с применением учетной нормы предоставления жилья во времени в целях оценки права военнослужащих на улучшение жилищных условий. Там же; Он же. Новый порядок жилищного обеспечения военнослужащих и некоторые проблемы реализации военнослужащими жилищных прав и преимуществ, гарантированных действующим законодательством. Там же. 2011. N 2. <4> Воробьев Е. Г. Краткий научно-практический комментарий норм, регулирующих жилищное обеспечение военнослужащих и членов их семей, согласно проектам новых военных законов // Военно-юридический журнал. 2010. N 2, N 3, N 4; Он же. Правовые и социальные основания жилищного обеспечения военнослужащих Министерства обороны: юридический анализ концептуальных положений новых инструкций о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12; Он же. Краткий научно-практический комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (тематический). Там же. 2011. N 1, N 3. Он же. О социальной справедливости и прозрачности в новом порядке жилищного обеспечения военнослужащих // Военное право: URL: http://www. voennoepravo. ru/node/4237 (дата обращения - 10.03.2011).

Прежде всего следует рассмотреть общие положения о правовом режиме служебного жилья для военнослужащих и членов их семей, после чего исследовать основные элементы Инструкции - вопросы оснований, места, норм, очередности и порядка предоставления служебного жилья.

О правовом режиме служебных жилых помещений для обеспечения военнослужащих (часть первая)

Самым общим образом правовой режим можно определить как порядок регулирования, который выражается в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. Известный теоретик права С. С. Алексеев указывал, что характеристика правовых режимов чаще всего используется в отношении субъективных прав, но нередко дается и применительно к определенным объектам как своего рода сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т. д.) <5>. Именно с этих позиций и подойдем к освещению правового режима служебного жилья для военнослужащих как специфического объекта военно-правовых отношений. -------------------------------- <5> Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 244.

В советском и российском законодательстве до 2004 г. правовой режим служебных жилых помещений заключался в следующем. Это были специальные жилые помещения, юридически (формально) закрепляемые властью (государством) именно в качестве служебных. Данные помещения предназначались для обеспечения условий работы (службы), требующей оперативного решения производственных или иных аналогичных непроизводственных задач. Соответственно этим целям устанавливались и категории работников - адресатов права на служебное жилье. Предоставление служебного жилья не зависело от наличия или отсутствия постоянного жилья, так как считалось обеспечением временным (на период работы, службы). Поэтому лица, обеспечиваемые служебным жильем, обеспечивались и жильем постоянным, как все. В связи с избирательным характером предоставления служебного жилья его выделение лишь "нужным" согласно должности работникам не затрагивало прав иных лиц, которым такое жилье не полагалось, а потому не предполагало какой-либо очередности при предоставлении. Должностная замена работника или служащего в трудовых правоотношениях вела к смене и нанимателя служебного жилья. В некоторых случаях, предусмотренных законом в качестве уважительных оснований (ст. 108 Жилищного кодекса РСФСР), служебно-жилищное обеспечение "перерастало" в обеспечение постоянным жильем, право на которое, впрочем, распространялось на все категории граждан советского и раннего постсоветского периода. Данные сущностные признаки служебно-жилищного обеспечения нашли адекватное отражение и в нормах военного законодательства. В 20-х - 70-х гг. прошлого века для большинства советских военнослужащих жилищное обеспечение совпадало с обеспечением постоянным жильем (как и для всех советских граждан), но в специально закрепляемом в качестве ведомственного жилищном фонде, с целевым предназначением для проживания по месту службы только военнослужащих и членов их семей. Эту особенность обеспечения данной категории граждан правовед Л. М. Пчелинцева охарактеризовала как особую жилищную систему, основанную на закреплении жилья, в котором проживали военнослужащие, за военной администрацией в лице начальников гарнизонов, с последующим заселением такого жилья при его освобождении опять-таки военнослужащими. По мнению Л. М. Пчелинцевой, такая практика "активно применялась в течение длительного времени в СССР в интересах решения жилищной проблемы военнослужащих" <6>. -------------------------------- <6> Пчелинцева Л. М. Право военнослужащих на жилище: Теоретические аспекты и проблемы реализации. М., 2004. С. 36 - 37.

Представляется, что по всем сущностным юридическим признакам (наличию прямой связи между службой и правом на такое жилье, обособлению части государственного жилищного фонда специально для данной категории служащих, административному характеру распределения по решению органов военного управления) это и была та жилищная система, которая в настоящее время именуется "служебной", хотя по формальным юридическим соображениям в тот период она и не подпадала под категорию служебно-жилищного обеспечения, специально выделяемую законодательством советского времени. Согласно Приказу Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. N 285 <7>, действовавшему с 1975 по 2000 гг., все военнослужащие обеспечивались жилыми помещениями лишь по месту службы, и главным образом постоянным жильем, но отдельным категориям (командирам рот, батальонов, полков, бригад, дивизий, корпусов и командующим армиями и им равным командирам подразделений, воинских частей, соединений и объединений) в закрытых военных городках могла предоставляться также служебно-должностная жилая площадь (п. 13 вышеназванного Приказа). -------------------------------- <7> Положение о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте, утвержденное Приказом Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. N 285.

Законом Российской Федерации "О статусе военнослужащих" <8> (в редакции 1993 г.) устанавливалось аналогичное правило: все военнослужащие лишь на первые пять лет обеспечивались служебными жилыми помещениями, а при продолжении службы впоследствии - жилыми помещениями "на общих основаниях", т. е. постоянным жильем. Служебное жилищное обеспечение снова рассматривалось как временное (для основной массы военнослужащих) или как избирательное (для отдельных категорий воинских должностных лиц) обеспечение, применяемое до предоставления военнослужащим постоянного жилья, право на которое, в свою очередь, также считалось производным от военно-служебных отношений (абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). При этом обеспечение постоянным жильем и всех прочих военнослужащих, которым служебно-должностные помещения не полагались, в военных городках, в населенных пунктах вне военных городков, но за счет специального (ведомственного) жилищного фонда, независимо от "гражданских" очередников, отличалось гарантированностью и относительной быстротой предоставления <9>. -------------------------------- <8> Далее - Закон о статусе. <9> Бывший начальник Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации генерал-полковник В. В. Власов откровенно признавался, что, например, в 70-х гг. прошлого века советский офицер или прапорщик ждал жилье всего 1 - 3 года. См.: Мухин В., Баранов Н. Жилищные проблемы в армии по-прежнему острые. Об этом рассказывает начальник Главного квартирно-эксплуатационного управления МО Российской Федерации генерал-полковник Виктор Власов // Независимое военное обозрение. 2001. 19 янв.

При переходе же к новой политико-экономической формации, когда начались массовые переводы и увольнения со службы вместе со "своими" квартирами (по социальному найму или приватизированными), на фоне системного недофинансирования отселения из военных городков лиц, утративших связь с военной службой, и почти полного свертывания строительства нового жилья в местах службы, произошло "вымывание" ведомственного жилищного фонда. Как результат, в 90-е гг. прошлого века государство фактически утратило управление собственным жилищным фондом, закрепленным за Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками и органами, в которых законом предусматривалось прохождение военной службы. По этой причине руководством страны был взят принципиально новый курс, направленный на отказ от обеспечения граждан в погонах постоянным жильем в период военной службы в пользу преимущественно служебно-жилищного обеспечения, что и получило нормативное закрепление в соответствующих нормах Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <10> (в редакции 1998 г.). Со временем данный курс был еще более скорректирован на постепенный, но полный отказ государства от обеспечения постоянным жильем в натуре даже при увольнении с военной службы, что ныне отражено в новых формулировках ст. 15 Закона о статусе (с изменениями 2004 г.), а также в нормах Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" <11>. -------------------------------- <10> Далее - Закон о статусе. <11> Далее - Закон о НИС.

Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации <12> в 2004 г. внесло определенные качественные изменения, скорректировавшие правовое регулирование исследуемых отношений. Кодекс включил в себя общие и специальные нормы о специализированном, в том числе и служебно-жилищном, обеспечении, анализ которых будет дан ниже по ходу комментария. -------------------------------- <12> Далее - ЖК РФ.

Итак, по результатам осмысления правовых норм прежнего и действующего законодательства, практики их применения, а также доктринальных и научно-практических воззрений мы готовы вывести и предложить читателю общие контуры некой идеальной модели обеспечения служебными жилыми помещениями. В любом случае служебно-жилищное обеспечение есть дополнительное к иным видам содержания материально-бытовое средство, которым обеспечивается работник (военнослужащий) для создания ему объективно необходимых жилищно-бытовых условий с учетом специфики его труда и отдыха в процессе военной службы согласно решению работодателя (государства). Поэтому данное обеспечение: - определяется неразрывной связью проживания с условиями (характером) служебных отношений, т. е. является составной частью трудо-правовых (военно-служебных) отношений между государством и военнослужащим; - не конкурент и не помощник нормальному постоянному жилищному обеспечению, хотя может быть столь длительным (для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, - до двух и более десятков лет), что отдаляет его от форм временного проживания, сближая его с формами постоянного проживания; - не форма улучшения жилищных условий, хотя и предполагает нормальные условия для проживания, в том числе нормализацию служебно-жилищного обеспечения с учетом изменившихся семейно-бытовых обстоятельств. При ненадлежащих условиях проживания в постоянном жилье служебное жилье вполне может стать реальным источником улучшения "временных" жилищных условий взамен постоянного жилья или в дополнение к нему; - не предполагает обязательного распространения на всех работников (военнослужащих), хотя такая "избирательность" должна быть объективно обоснованной и не носить признаков дискриминации согласно конституционным требованиям; - не предполагает обязательного соблюдения очередности в предоставлении служебного жилья, хотя, в случае нехватки его для всех тех, кому такое жилье должно быть предоставлено, предполагает справедливость в последовательности предоставления; - не предполагает строгого нормирования по площади предоставляемого служебного жилого помещения, что, однако, не должно вести к необоснованным привилегиям или очевидным ущемлениям жилищно-бытовых интересов граждан в зависимости от конкретного состава семьи работников (военнослужащих); - не порождает субъективных гражданских прав жильцов на конкретное служебное жилое помещение, допускает не только предоставление, но и перераспределение (в том числе изъятие с заменой или без замены) уже предоставленного жилья с соблюдением, однако, заранее известных всем правил (условий), не ведущих к административному произволу; - не обладает всеми признаками гражданско-правовых договорных обязательств, столь характерных для договора найма социального жилья, ввиду наличия в нем значительного числа признаков административно-правовых отношений (административного договора найма служебного жилья как части военно-служебных правоотношений) и пр. Перечисленные признаки можно представить как модельные элементы служебно-жилищных правоотношений, отражающие правовой режим служебного жилья. Их не следует абсолютизировать, но в них отражены именно специфические существенные черты правоотношений данного вида, которые так или иначе должны найти отражение и в военном, и в жилищном законодательстве применительно к служебно-жилищному обеспечению. Следовательно, при анализе положений Инструкции выведенная модель может быть полезной в качестве правовой "матрицы", с элементами которой можно будет сличать и нормы исследуемого нами подзаконного правового акта. В завершение рассуждений отметим, что к приведенным выше характеристикам режима служебных жилых помещений можно добавить и иные, часть из которых будет предложена читателю в завершение комментария.

Об основаниях права на предоставление служебного жилья

В теории права основаниями правоотношений, которыми выступает и предоставление служебных жилых помещений военнослужащим, являются указанные в законе фактические жизненные обстоятельства, влекущие соответствующие права и обязанности субъектов отношений, т. е. обстоятельства, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правоотношений <13>. В соответствии со ст. 10 ЖК РФ к таковым отнесены прежде всего акты государственных органов (в нашем случае - органов военного управления в лице уполномоченного органа согласно п. 2 Инструкции), за которыми следует заключение договора найма служебного жилого помещения (п. 6 Инструкции). -------------------------------- <13> Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В. М. Корельского, В. Д. Превалова. М., 1997. С. 352.

Однако данные юридические акты (решение и договор), в свою очередь, не могут совершиться без иных указанных в законе обстоятельств, необходимых и достаточных для их совершения. Речь идет о целом наборе фактических обстоятельств (о юридическом составе), без наличия которых предоставление служебного жилья не предусмотрено. Таким образом, в обобщенном виде основаниями предоставления служебных жилых помещений до вынесения решения уполномоченным органом (п. 2 Инструкции) и до заключения договора найма служебного жилого помещения с военнослужащим (п. 6 Инструкции) являются следующие обстоятельства: - наличие специального субъекта - военнослужащего и членов его семьи как имеющих право на предоставление такого жилья (п. п. 1, 2, 7 Инструкции); - волеизъявление военнослужащего, оформленное надлежащим образом, в котором военнослужащий документально подтверждает свое право (п. 2 Инструкции); - отсутствие препятствий для признания права на предоставление служебного жилого помещения (п. 2 Инструкции); - наличие специального объекта - специализированного жилого помещения в виде отдельной квартиры (ст. ст. 92, 93, 104 ЖК РФ), предназначенного для заселения военнослужащими и свободного от прав иных лиц (п. п. 1, 4 Инструкции); - соответствие такого объекта составу семьи военнослужащего согласно установленным нормам предоставления (п. п. 3, 4, 7 Инструкции). Так как большинство из перечисленных обстоятельств получат характеристику далее, в данном месте остановимся лишь на тех, которые связаны с правом военнослужащего на получение служебного жилья, в том числе с отсутствием препятствий для этого. Согласно военному законодательству государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений, причем, для определенных законом категорий военнослужащих начиная с 1998 г. такая гарантия предусмотрена на весь срок военной службы в виде служебного жилья (абз. 1, 2, 4, 8, 13 п. 1, п. 4 ст. 15 Закона о статусе). Из этого следует, что наличие статуса военнослужащего, независимо от должностного или иного служебного положения, является правоустанавливающим основанием для возможных требований предоставить военнослужащему и членам его семьи служебное жилое помещение на весь срок военной службы в каждом месте ее прохождения. Данное правоположение закреплено также в Постановлении Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487 "Об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба" <14>. Согласно п. п. 3, 4, 5 Постановления N 487 право на получение служебного жилья признано за всеми военнослужащими на все время прохождения военной службы по контракту, на основании чего с ними и заключаются соответствующие договоры найма служебного жилого помещения. -------------------------------- <14> Далее - Постановление N 487.

В то же время, принимая во внимание возможность наличия у военнослужащего и членов его семьи постоянного жилья по месту службы, законодатель вводит ограничение права на получение специализированных жилых помещений, в том числе и служебных. Согласно норме ч. 2 ст. 99 ЖК РФ специализированные жилые помещения предоставляются гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в соответствующем населенном пункте. Указанный запрет предоставлять служебное жилье в таких случаях почти всеми правоведами был воспринят в его буквальном смысле. Большинство комментаторов ЖК РФ или осмотрительно обходят его стороной, лишь повторяя указанную правовую норму закона без какого-либо ее пояснения (например, О. В. Кузнецова <15>, А. М. Эрделевский, С. П. Гришаев, Е. В Трушин <16>, Л. Ю. Грудцына, А. А. Спектор, Е. С. Филиппова <17>, М. Ю. Тихомиров <18>, А. А. Титов <19>, А. В. Афонина, Е. В. Гурьева, Л. П. Герасимова <20> и др.), или ставят знак равенства между обеспеченностью жильем и наличием жилья. -------------------------------- <15> Кузнецова О. В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2010. С. 198. <16> Жилищный кодекс Российской Федерации. М., 2005. С. 196. <17> Грудцына Л. Ю., Спектор А. А., Филиппова Е. С. Научно-практический комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 198. <18> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М. Ю. Тихомиров. М., 2007. С. 250. <19> Титов А. А. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 225. <20> Афонина А. В., Гурьева Е. В., Герасимова Л. П. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2006. С. 294.

Например, Г. Ф. Шешко пишет, что, "исходя из смысла ч. 2 ст. 99 ЖК Российской Федерации, специализированные жилые помещения не могут предоставляться гражданам, имеющим в населенном пункте, где они работают, служат и т. п., жилье на праве собственности, социального найма или по другим основаниям" <21>. Примерно такого же мнения придерживаются, в частности, и такие правоведы, как Г. В. Бойцов, М. Н. Долгова <22>, А. Н. Гуев <23>, П. А. Якушев <24>, В. Н. Симонов <25> и др. -------------------------------- <21> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. М. Жуйкова. М., 2007. С. 225. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации Г. В. Бойцова, М. Н. Долговой включен в информационный банк согласно публикации - ГроссМедиа, 2006. ------------------------------------------------------------------ <22> Бойцов Г. В., Долгова М. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2008. С. 205 - 206. <23> Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 286. <24> Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Ю. Ф. Беспалова. М., 2008. С. 288. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (под ред. П. В. Крашенинникова) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2010 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <25> Жилищный кодекс Российской Федерации: последние новации (постатейный научно-практический комментарий к Кодексу) / Под ред. А. Т. Гаврилова. М., 2009. С. 269; Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М., 2006. С. 471.

Аналогичным образом воспринял вышеназванную норму ЖК РФ и Верховный Суд Российской Федерации <26>. В абз. 1 подп. "б" п. 41 Постановления Пленума норма закона воспроизводится буквально, но в процессе ее интерпретации, в абз. 3 подп. "в" п. 41 Постановления Пленума, среди нарушений порядка предоставления специализированных жилых помещений называется и такое нарушение, когда жилье предоставлено, но "у гражданина имеется иное жилое помещение в данном населенном пункте". -------------------------------- <26> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума).

Таким образом, рассматриваемое запретное правоположение об обеспеченности жилым помещением трансформируется в положение о наличии или об отсутствии жилья. Подобный подход по отдельным юридически значимым моментам представляется не столь однозначным, как это следует из описанного выше. Попробуем это обосновать. Во-первых, запрета предоставления гражданам временного, причем именно специализированного, жилья по причине того, что у них по месту жительства есть иное жилье, ни советское, ни российское законодательство до 2004 г. никогда не содержало, что верно замечено юристами. Но это новшество было воспринято ими лишь как свершившееся решение законодателя, как данность, не зависящая от мнений правоведов. А зря. Конечно, Конституция Российской Федерации позволяет вводить ограничения прав и свобод граждан федеральным законом, но не произвольно, а только в конституционно значимых целях, в ней же и указанных. Мотив исследуемого запрета очевиден всем: необходима экономия бюджетных средств, а потому следует не предоставлять специализированное жилье гражданам, если они обеспечены иным жильем. Однако такая экономия на лицах, неформально и на законных основаниях нуждающихся в специализированном жилье, не может рассматриваться в качестве конституционно значимой цели ограничения их прав. Поэтому юристов должно было насторожить не только введение рассматриваемого ограничения как такового, но и то, что оно в значительной мере выхолащивает суть специализированного жилищного обеспечения, что мы поясним ниже. Во-вторых, запрет, содержащийся в ч. 2 ст. 99 ЖК РФ, в определенной степени игнорирует специфику специализированного обеспечения и даже противоречит некоторым нормам ЖК РФ, раскрывающим цели специализированного жилищного обеспечения. Не следует забывать главного, а именно того, что речь идет не о жилье вообще, а о специализированном жилье. Взять, к примеру, права граждан, обеспеченных постоянным жильем, но нуждающихся в специализированных жилых помещениях совсем по иным основаниям, нежели просто проживание (военнослужащие, которые в силу служебных интересов вынуждены жить буквально в казарме; граждане, жилье которых капитально ремонтируется; престарелые, немощные или больные люди, требующие постороннего ухода или длительного специализированного лечения; дети, лишившиеся родителей и пр.). Анализируемое ограничение не вписывается в специальные права таких граждан, если они все-таки обеспечены иным жильем по смыслу ЖК РФ для определения любой нуждаемости или ненуждаемости в получении постоянного жилья. В-третьих, имеющее место отождествление категорий граждан, "обеспеченных жильем", и граждан, "имеющих жилье", следует полагать неверным из-за различий в сути рассматриваемых понятий. Согласно семантическому значению слов быть обеспеченным значит иметь что-то в достатке, в нужном количестве, в то время как иметь значит лишь обладать чем-либо, владеть независимо от меры, качества или количества <27>. -------------------------------- <27> Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка / Под ред. Л. И. Скворцова. М., 2008. С. 208, 350.

Подняв проблему легитимности нормы ч. 2 ст. 99 ЖК РФ как таковой, мы отдаем себе отчет в том, что опровергнуть ее в полном объеме возможно только на уровне конституционного нормоконтроля. Однако уже сейчас мы можем попытаться привести аргументы, колеблющие однобокий характер ее восприятия. Анализируемое ограничение прав военнослужащих на получение служебного жилья, если при этом они по месту службы все-таки имеют свои жилые помещения или права на жилые помещения других лиц, подлежит проверке не по факту наличия или отсутствия жилья как такового, а по факту обеспеченности или необеспеченности жильем согласно норме ст. 51 ЖК РФ. По стечению обстоятельств (а именно связанных с тем, что в военном законодательстве вследствие "нагромождения" в нем норм разных времен иногда создаются не только "вредные", но и весьма "полезные" для военнослужащих сочетания) военное право более адекватно отражает рассматриваемые нами правила об основаниях нуждаемости в служебном жилье и их ограничениях. Согласно абз. 13, 15 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащие по месту службы имеют право не только на получение служебного жилья, но и на улучшение своих жилищных условий. И данное правило полностью повторяется в п. 1 и п. 7 Инструкции. Поэтому ограничение, установленное нормой ч. 2 ст. 99 ЖК РФ, для военнослужащих, уже имеющих жилое помещение (служебное), в силу необеспеченности по установленным нормам не только не запрещает предоставление иного служебного жилья, но и прямо предусматривает такое предоставление. Данный вывод совпадает и с правилом, установленным абз. 3 п. 9 Постановления N 487, согласно которому жилищный договор с военнослужащими расторгается в случае обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов семей жилыми помещениями для постоянного проживания по месту службы по нормам, установленным законами. Следовательно, и военнослужащий, у которого есть жилье, имеет определенные правовые основания претендовать на предоставление служебного жилья по месту службы. Развивая и далее эту мысль, нетрудно дойти до ее логического завершения: так как "иное жилое помещение" может принадлежать ко всем видам жилья, временным или постоянным, то и обеспеченность, оформляемая по отношению к уже имеющемуся служебному жилью (временному), должна применяться и к иному, в том числе постоянному, жилью. Наши теоретические выводы вполне подтверждаются и иными положениями закона. Например, согласно норме абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе военнослужащие, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий по установленным нормам, не могут быть уволены с военной службы без предоставления им жилых помещений. Очевидно, что речь идет как об отсутствии жилья, так и о его наличии, но при условии, что обеспеченность признается ненадлежащей. В тесной связи с рассматриваемой проблемой возможного ограничения права военнослужащих на получение служебного жилья находится и вопрос о правовых последствиях намеренного ухудшения ими своих жилищных условий. Норма о последствиях таких действий существовала давно, но лишь в региональных нормативных правовых актах. С 2004 г. она была впервые введена и в федеральное законодательство в самом общем виде (ст. 53 ЖК РФ). По результатам научно-практического анализа указанной нормы правовед В. М. Корякин приходит к выводу о том, что это правило настолько пространно, что вызывает массу неразрешенных вопросов, требующих законодательного или правоприменительного уточнения <28>. Выводы В. М. Корякина можно продолжить и далее: норма федерального закона, которая без надлежащих критериев и четкости ограничивает жилищные права граждан, сомнительна по своей конституционно-правовой легитимности. Тем более что дальнейшая ее конкретизация осуществляется уже не законами, а лишь подзаконными правовыми актами, например, Постановлением Правительства Российской Федерации в отношении прав государственных гражданских служащих <29>, Приказом Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280 применительно к жилищным правам военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации (п. 4 Инструкции о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма) <30>. -------------------------------- <28> Корякин В. М. Намеренное ухудшение жилищных условий: понятие, сущность, правовые последствия // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 11. С. 57 - 62. <29> См.: п. 12 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения". <30> Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (приложение N 1 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280).

В целях же нашего исследования вопрос может быть сформулирован более узко и с практической направленностью: насколько предписание закона откладывать на пять лет момент признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий из-за совершения ими любых действий, которые ведут к такому признанию, может быть применено и к правоотношениям по предоставлению специализированного жилья, в том числе служебного? Сразу же уточним, что речь может идти о действиях в отношении уже имеющихся прав как на временное (служебное), так и на постоянное жилье. В поисках ответа обратимся к анализу норм действующего законодательства. Во-первых, следует руководствоваться юридико-техническими соображениями. Анализируемое правило предназначено для регулирования правоотношений конкретного вида - по договору социального найма жилых помещений. Поэтому соответствующая норма закона располагается в гл. 8 разд. III ЖК РФ (социальный наем жилого помещения), в то время как правила о предоставлении специализированных жилых помещений - в гл. 9, 10 разд. IV названного Кодекса (специализированный жилищный фонд). Каких-либо отсылочных норм, связывающих применение правил согласно ст. 53 ЖК РФ к правоотношениям по предоставлению специализированного жилья, закон не содержит, так же как и Инструкция, в отличие от Инструкции о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, норм, "связывающих" между собой эти две самостоятельные инструкции, не имеет. Во-вторых, с учетом особого режима служебного жилья (цивилист Ю. К. Толстой назвал его режимом, приобретшим черты договора казарменного типа <31>) реализация прав нанимателя служебного жилого помещения настолько стеснена в выборе произвольного поведения по отношению к объекту найма, что в массе своей не подпадает под основания намеренного ухудшения жилищных условий. -------------------------------- <31> Толстой Ю. К. Жилищное право: Учеб. М., 2007. С. 50.

В-третьих, почти во всех случаях обстоятельства, подпадающие под намеренное ухудшение гражданами своих жилищных условий по смыслу возможных притязаний на приобретение ими прав на постоянное социальное жилье, самим законом признаются правомерными основаниями возникновения прав на предоставление специализированного жилья. Это, в частности, оставление своего жилья вследствие поступления граждан на работу (службу) или учебу (ст. ст. 104, 105 ЖК РФ), утрата гражданами права пользования своим жильем вследствие обращения на это жилье взыскания по обязательствам гражданина - собственника жилья (ст. 106 ЖК РФ), оставление своего жилья для проживания в домах системы социального обслуживания населения (ст. 107 ЖК РФ), оставление своего жилья беженцами и вынужденными переселенцами (ст. 108 ЖК РФ). Данные размышления приводят нас к весьма важному для теории и практики жилищного обеспечения военнослужащих выводу: совершение военнослужащими и членами их семей действий по намеренному ухудшению своих жилищных условий в отношении жилья для постоянного использования (имеющегося у них в собственности, в бессрочном пользовании на правах членов семьи собственника, по договору социального найма) не должно влиять на приобретение ими права на предоставление служебного жилья. Поэтому положение о пятилетнем сроке, после которого указанные военнослужащие могут быть поставлены на учет для предоставления служебного жилья согласно норме ст. 53 ЖК РФ применению не подлежит. В данном месте есть необходимость сделать оговорку, которая должна "остудить запал" наших выводов о праве на получение служебного жилья при ненадлежащем обеспечении постоянным жильем или после совершения действий, подпадающих под намеренное ухудшение жилищных условий. Понимая, что читатель воспримет их в качестве новых возможностей для решения своих жилищных проблем, хотим предупредить его об объективных трудностях на этом пути. Приведенные выводы основаны на логических операциях с правовыми нормами, на осмыслении содержания закона. Но правовую идею (пусть даже верную) от ее воплощения на практике может отделять непреодолимая пропасть. Чаще всего "чистые" правовые идеи под воздействием существующих общественных условий, неучтенных в законах, претерпевают деформации, вследствие чего на практике становятся совсем не теми, какими мы видим их в первоначальной идеальной форме. Жизнь богаче любой "правильной" правовой идеи. Вот и наши умозаключения не опираются как на готовность государства обеспечить реализацию выявленных нами пусть не столь очевидных, но все-таки просматривающихся в законе прав граждан, так и на наличие у военнослужащих достаточно эффективных правовых средств воздействия для принуждения государства к их реализации. Не следует забывать исторические уроки, в том числе уроки современности. Вспомним долголетнее ожидание жилья внеочередниками, "свежие" правовые эпопеи, например, с боевыми, пайковыми, вещевыми, арендными и т. д. выплатами, когда даже при очевидных правах военнослужащих, прямо прописанных в нормативных правовых актах, их реализация притормаживалась, видоизменялась, а то и прекращалась вследствие экономических государственных проблем. Есть ли у кого сомнение в том, что при наличии служебного жилья или денежных средств в действительно необходимом объеме, а не в том, недостаточном, который имеется на самом деле, служебное жилье предоставлялось бы независимо от иных жилищных условий претендентов из числа военнослужащих или гражданского персонала воинских частей по месту службы? Но при отсутствии необходимого служебного фонда, при системных недостатках финансирования его строительства и компенсаций для аренды (поднайма) в целях временного размещения претендентов на его получение, при той отчаянной борьбе за своевременность закрытия жилищной проблемы для военнослужащих согласно официально заявленным срокам наши выводы оказываются "висящими в воздухе", так как на земле им пока что не найти поддержки со стороны самого государства. А суверен всегда остается сувереном. Поэтому приведенные выводы, скорее всего, есть удел будущего, нежели сегодняшнего дня служебно-жилищного обеспечения военнослужащих. Таким образом, Инструкция достаточно верно отражает главные правила жилищного обеспечения военнослужащих применительно к условиям, определяющим основания возникновения права на предоставление служебного жилья. Каких-либо запретов и ограничений она не содержит. Однако мы указали на иные возможные ограничения прав, вытекающие из норм ЖК РФ.

О месте предоставления служебного жилья

Рассуждения об основаниях предоставления служебных жилых помещений в известной мере связаны и с вопросом о месте их предоставления. Норма п. 1 Инструкции полностью повторяет положение абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, согласно которому служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих населенных пунктах. С момента появления в военном законодательстве данного положения среди теоретиков и практиков не утихают споры по поводу этой альтернативной нормы и вариантов ее применения. Камнями преткновения стали две категории анализируемого положения: как понимать категории "при невозможности" и "близлежащий населенный пункт". Ни теория, ни практика до сих пор не дали полного ответа на вопросы о том, каким образом нужно наполнить содержание этих двух нормативных абстракций, хотя на этот счет уже имеются определенные научно-практические наработки военных правоведов <32>, к которым мы и обратимся. -------------------------------- <32> Борисевич А. Н. Место предоставления военнослужащим жилых помещений. Проблемы были и остались // Рос. военно-правовой сб. 2005. N 4; Гаврюшенко П. И. Где военнослужащий имеет право получить жилье? // Там же; Молодых А. В. Гарантии выполнения государством своих обязательств по обеспечению военнослужащих жильем как фактор обеспечения боеспособности воинских частей // Там же. 2006. N 5; Корякин В. М. К вопросу о местонахождении жилого помещения, предоставляемого военнослужащему по договору социального найма // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 5.

В обобщенном виде данные вопросы были проанализированы, в частности, Е. А. Глуховым. Автором проведено правовое моделирование правовых оснований и последствий возможного "отселения" <33> военнослужащих от места службы, по результатам которого им сделаны следующие выводы: -------------------------------- <33> Термин "отселение" Е. А. Глуховым не употребляется. Он введен мною лишь для краткости пояснения принадлежности к категории военнослужащего, которому жилье было предоставлено не по месту дислокации части, т. е. в другом, близлежащем населенном пункте (Прим. авт. - Е. В.).

- понятие "близлежащий населенный пункт" должно соотноситься с пространственным измерением сообразно границам местного гарнизона; - отдаленность "отселения" должна учитывать возможность своевременного прибытия на службу как при внезапном вызове (в любое время суток, по тревоге), так и при нормальном повседневном прибытии на службу и убытии к месту жительства как части исполнения служебных обязанностей; - отдаленность "отселения" должна учитывать нормальные временные затраты военнослужащего, а также наличие общественного транспорта для этого; - предоставление служебного жилья не по месту военной службы, т. е. в близлежащем населенном пункте по отношению к населенному пункту места дислокации воинской части, есть вариант, нарушающий права таких военнослужащих, поэтому воинская часть должна производить компенсацию денежных расходов, связанных с перемещениями по служебным интересам; - в месте "отселения" должны наличествовать нормальные бытовые и социально-экономические условия для членов семей военнослужащих, т. е. не только как обычно, при воинской части, но и по месту жительства, "в отселении"; - выбор места жительства для военнослужащего путем предоставления ему служебного жилья поставлен в зависимость от возможностей государства и является прерогативой командования (его усмотрения), исходя из критериев боевой готовности; поэтому возможная избирательность должна строиться с учетом приоритета прав военнослужащих подразделений повышенной (постоянной) готовности проживать по месту дислокации части; - в то же время ввиду трудности для командования доказать "невозможность" предоставить жилье по месту дислокации воинской части, каждый "отселяемый" военнослужащий имеет право не соглашаться с таким решением, настаивать на служебном жилье непосредственно по месту службы <34>. -------------------------------- <34> Глухов Е. А. К вопросу о критериях отнесения населенного пункта к категории близлежащего при предоставлении военнослужащим служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 8. С. 61 - 66.

С такими выводами и предложениями военных юристов следует согласиться. Более того, можно привести и иные юридические соображения, но, прежде чем осветить их, внесем дополнительную ясность в существо анализируемых нами нормативных положений. Вначале вспомним историю вопроса. Дело в том, что, конкретизируя положение о территории (месте) предоставления жилых помещений для военнослужащих, законодатель первоначально рассматривал это положение в качестве меры возможного определения мест предоставления как постоянного, так и служебного жилья одновременно (в абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе речь шла о предоставлении жилых помещений вообще) <35>. В таком "универсальном" виде эта правовая норма действовала полгода, с июля 2004 г. по январь 2005 г. Когда же в результате "поправочного" нормотворчества к словам "жилые помещения" было механически добавлено слово "служебные", прежнее положение, распространявшееся ранее на все формы жилищного обеспечения (и жилья по договору социального найма, и служебного жилья), приобрело совершенно иной смысл. Как следствие, сохранившееся в законе положение о территориально широком месте предоставления служебного жилья стало противоречить сути служебно-жилищного обеспечения как такового. -------------------------------- <35> Федеральный закон от 20 июля 2004 г. N 71-ФЗ.

Разрешению неясности рассматриваемого вопроса в определенной мере способствует ЖК РФ. Согласно ст. 99 данного Кодекса служебные жилые помещения предоставляются работникам (служащим) в соответствующем населенном пункте. И только. Не случайно, например, один из разработчиков ЖК РФ П. В. Крашенинников уточняет свою позицию по данному правилу следующим образом: близость служебного жилья должна означать "в черте населенного пункта", где гражданин работает, проходит службу <36>. Таким образом, при служебно-жилищном обеспечении место проживания работника (служащего) в любом случае определяется границами населенного пункта по отношению к месту его работы, службы, но уж никак не местом вне населенного пункта и не в других населенных пунктах, пусть даже "близлежащих". Такое место может быть ближе (в границах населенного пункта, ближе к предприятию или организации, на его территории), но не дальше (не за пределами населенного пункта). -------------------------------- <36> Крашенинников П. В. Жилищное право: Учеб. 7-е изд. М., 2010. С. 154.

Ввиду несоответствия абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе смыслу главной нормы, установленной ЖК РФ, и общему доктринальному смыслу служебно-жилищного обеспечения законодателю следовало бы вновь вернуться к поиску механизмов адекватного правового регулирования и внести дополнительную правовую конкретизацию положений о местах предоставления жилья: отдельно для жилья постоянного, отдельно для жилья служебного. На переходный период (до момента создания полноценного фонда служебного жилья) для каждой воинской части по месту ее дислокации надлежит урегулировать следующие моменты служебно-жилищного обеспечения военнослужащих. Во-первых, и это путь, уже избранный некоторыми федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, заключается в нормативном закреплении права командования избирательно устанавливать, кому из должностных лиц конкретной воинской части надлежит проживать непосредственно при части, а кому - в определенной отдаленности от нее. Во-вторых, так как данное решение по-прежнему противоречит норме-максиме служебно-жилищного обеспечения военнослужащих (все они в равной степени должны быть обеспечены служебными жилыми помещениями только по месту службы, вблизи воинской части), оно не может быть рассмотрено в качестве окончательного. Следовательно, необходимо дополнительно урегулировать и еще один момент: отход от общего правила следует "смягчить" специальными нормами с гарантиями и компенсациями тем военнослужащим, которые в силу невозможности командования предоставить им служебное жилье по месту службы проживают в служебных жилых помещениях в "близлежащих" населенных пунктах, претерпевая негативные последствия из-за такой отдаленности. Речь идет о компенсации времени перемещения от места жительства к месту службы и обратно ("отселенцам" оно должно включаться в служебное время не только в праздничные и в выходные дни, как это предусмотрено порядком учета служебного времени и предоставления дополнительных суток отдыха <37>, но и в рабочие дни недели), а также о компенсации денежных расходов на дорогу. -------------------------------- <37> Приложение N 2 к Положению о порядке прохождения военной службы.

Приведенное выше есть одна из возможных правовых "матриц", позволяющих разрешить существующее противоречие, более детальное ее наполнение оставим на усмотрение законодателя. Но внесение изменений в закон, так же как и разработка и принятие подзаконных правовых актов, разрешающих указанные трудноразрешимые коллизии, есть удел будущего. Однако уже сейчас можно попытаться решить эти коллизии, исходя из имеющихся предписаний закона и Инструкции. Если еще раз вдуматься в положения п. 1 Инструкции, полностью повторяющие закон, можно заметить следующее. С одной стороны, узаконено главное правило: военнослужащий должен обеспечиваться служебным жильем в том населенном пункте, где находится его воинская часть (место службы). С другой стороны, дополнением к главному правилу является вспомогательное (факультативное) правило о возможном обеспечении в других близлежащих населенных пунктах как следствие отсутствия жилья согласно главному правилу. Чаще всего правоведы оба правила разделяют, рассматривая как самостоятельные и автономные, вследствие чего права на обеспечение в данном населенном пункте и в иных близлежащих населенных пунктах противопоставляются. Но если эти правила соединить, рассматривать в их неразрывном единстве, при этом соподчинив между собой по их юридической силе? Тогда все возвращается на круги своя. При таком подходе вспомогательное правило следует рассматривать как не преодолевающее и не исключающее указанную главную норму, норму-максиму, согласно которой служебное жилое помещение должно все-таки предоставляться военнослужащему в населенном пункте по месту дислокации его воинской части. Приблизительно такое решение и предложено в комментируемом правовом акте. Согласно п. 8 Инструкции военнослужащим, ранее обеспеченным служебными жилыми помещениями в близлежащих населенных пунктах, предоставляются по мере возможности служебные жилые помещения по месту прохождения военной службы. Даже несмотря на то что приведенная норма изложена не так строго, как того требует юридическая техника <38>, ее истолкование во взаимосвязи и в дополнение к главной норме существенным образом корректирует основное правило, содержащееся в п. 1 Инструкции. Смысл этой коррекции состоит в следующем. Если военнослужащий получил жилье не по месту службы, а вблизи него, то его право на служебно-жилищное обеспечение не только сохраняется, но и приобретает вполне конкретное, причем качественно новое содержание. Будучи не обеспеченным служебным жильем по месту службы (в месте дислокации воинской части), но обеспеченным в ином близлежащем населенном пункте, такой военнослужащий считается обеспеченным ненадлежащим образом, временно, а потому должен продолжать оставаться в очереди на получение служебного жилого помещения согласно главному правилу, т. е. по месту дислокации своей воинской части, с соответствующим правом требовать надлежащего обеспечения и обязанностью государства удовлетворить это право. Из этой обязанности (до ее исполнения) и должны вытекать те самые желаемые гарантии и компенсации для таких военнослужащих, на которые указывалось ранее. Эта же обязанность должна стать вектором, определяющим программы жилищного строительства и формирования служебного жилищного фонда для обеспечения личного состава по каждому месту постоянной дислокации воинских частей. -------------------------------- <38> Речь идет о требовании императивности языкового предписания в любом нормативном правовом акте. Если есть право, то должна быть и соответствующая этому праву обязанность. Обязанности и права, поставленных под условие "по мере возможности", в качестве части правовой нормы как таковой существовать не должно, так как подобное "уточнение" нивелирует все юридическое содержание нормы, конкретику и властность самого права, механизм его осуществления. См.: Юридическая техника: Учеб. пособие / Под ред. Т. Я. Хабриевой, М. А. Власенко. М., 2010. С. 50 - 51.

Этим, пожалуй, можно было и ограничить наши рассуждения, однако есть смысл еще раз напомнить норму абз. 8 п. 1 ст. 15 Закона о статусе: служебные жилые помещения предоставляются не где-нибудь, а преимущественно в закрытых военных городках. В ходе толкования норм о месте предоставления жилья через категории населенных пунктов данное предписание закона нами как-то подзабыто. Отсутствует это правило и в нормах Инструкции. Но если перевести правила о месте предоставления служебного жилья с языка гражданских категорий населенных пунктов, закрепленных в ЖК РФ, на военно-юридические категории гарнизонов и военных городков в гарнизонах, закрепленные в Законе о статусе, получается несколько иная картина. Ее, в частности, обрисовал А. В. Кудашкин, который приводит признаки служебного жилья, в том числе и его места: нахождение жилого помещения, как правило, в служебном здании, вблизи предприятия или организации (на территории военного городка или вблизи него) <39>. Если прибавить к этому ранее приведенные выводы Е. А. Глухова о границах местного гарнизона как о мере возможной отдаленности служебного жилья от места службы, многие противоречия в рассматриваемом вопросе также существенно сглаживаются, а не обостряются, как это происходит при буквальном толковании норм Закона о статусе. -------------------------------- <39> Кудашкин А. В. Жилищное право: Учеб. М., 2010. С. 250.

Аналогичное понимание места предоставления жилья по месту службы в свое время выработала и Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации: "Нормативными актами установлено, что в период прохождения военной службы учет военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, последующее предоставление им жилых помещений либо улучшение жилищных условий должны производиться в местности, где они, исполняя воинскую обязанность, проживают" <40>. Представляется, что речь идет о тех же критериях отдаленности, на которые указывают и военные юристы, упомянутые ранее. -------------------------------- <40> Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 1998 г. N 1н-8/98 по гражданскому делу в связи с жалобой капитана Н. на действия командира, отказавшего ему в выделении финансовой помощи, рассмотренное военным судом Наро-Фоминского гарнизона.

С практической точки зрения "проверочным инструментом" надлежащего или ненадлежащего места предоставления служебного жилого помещения для отдельного военнослужащего конкретной части следует полагать детальное изучение положения дел, а именно: где размещается основная масса военнослужащих конкретной воинской части. Если все они "разбросаны" по разным близлежащим населенным пунктам, это и есть места жительства по данному месту службы. Но если основная масса военнослужащих сосредоточенно размещается в одном месте, а немногим предлагается жить "в отселении", это и будет тот случай, когда включается факультативное правило абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе и п. 1 Инструкции, не исключающее впоследствии изменения их места жительства на новое место жительства "как для всех". Таким образом, комментируемые нормы Инструкции, относящиеся к вопросу о месте предоставления служебных жилых помещений, являются значимым вкладом в дело конкретизации не столь конкретных норм Закона о статусе. При их толковании и правоприменении, с учетом предложенного подхода, они дают новый импульс в развитии адекватного правового регулирования, а потому заслуживают положительный юридической оценки.

/"Право в Вооруженных Силах", 2011, N 6/

Ключевые слова: инструкция, предоставление, служебные жилые помещения, военнослужащий.

Key words: The instruction, granting, office apartment, the military man.

Об очередности предоставления служебного жилья

Под очередностью предоставления жилых помещений следует понимать установленную законами и подзаконными правовыми актами (в том числе и Инструкцией) последовательность в приобретении прав владения и пользования конкретными служебными жилыми помещениями одних военнослужащих по отношению к другим. Элементы очередности охватывают следующие этапы предоставления служебного жилого помещения: принятие на учет для его предоставления (включение в очередь), ожидание предоставления помещения (состояние в очереди), предоставление служебного жилья (исключение из очереди). Согласно п. 1 Инструкции, военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы служебные жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Момент включения в очередь (в список на предоставление служебных жилых помещений) определяется датой подачи (отправки по почте) заявления и документов, указанных в п. 2 Инструкции. Согласно п. 5 Инструкции военнослужащие обеспечиваются служебными жилыми помещениями в порядке очередности исходя из этой даты. Таким образом, в нормах комментируемой Инструкции нашел соответствующее отражение тот порядок, которого в настоящее время придерживается правоприменитель. Согласно ему, очередность рассматривается как последовательное и равномерное удовлетворение жилищных прав военнослужащих, при котором единственным и определяющим критерием является момент принятия военнослужащих на учет (включения в очередь, в списки очередников) согласно датам подачи (отправки) ими своих документов. Несущественным новшеством Инструкции следует полагать то положение, что в случае, если указанные даты совпадают, очередность определяется исходя из общей продолжительности военной службы, а при ее совпадении - по алфавиту. Существенным новшеством очередности в новом порядке обеспечения служебными жилыми помещениями видится то, что, согласно смыслу Инструкции, формируется единая очередь, в едином списке уполномоченного органа, а не в отдельных списках согласно местам службы, как это было ранее. Однако такие взгляды на очередность представляются не совсем точными по ряду моментов, юридически весьма значимых. Во-первых, как в законе, так и в Инструкции, пусть и не столь очевидно, но вполне различимы как минимум две неравные в правах очередности категории военнослужащих: прибывшие к новому месту военной службы и уже живущие в служебном жилье. "Прибывшие" (это, как правило, бесквартирные военнослужащие, не имеющие жилья вследствие прибытия на новое место жительства) должны быть обеспечены "не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы" (следует полагать, в особом, внеочередном или первоочередном порядке). "Живущие", то есть уже имеющие служебное жилье, но у которых из-за изменения (увеличения) состава семьи военнослужащих площадь служебного жилого помещения, приходящаяся на военнослужащих и членов их семей, стала ниже учетной нормы площади жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, или же ранее получившие жилье не по месту службы, но сохраняющие право получить его по месту службы в соответствии с п. 8 Инструкции, приобретают право на предоставление другого служебного жилого помещения "в соответствии с настоящей Инструкцией" (п. 7 Инструкции) (следует полагать, в общем порядке очередности). Общий порядок не ограничен конкретным сроком предоставления жилья, как это предусмотрено для первой категории военнослужащих. Следовательно, "прибывшие" на новое место службы (бесквартирные) имеют приоритет в очередности по отношению к правам уже "живущих" в данной местности <1>. -------------------------------- <1> Подробнее о проблеме очередности в жилищных правах бесквартирных военнослужащих см.: Воробьев Е. Г. Толкование нормы пункта 1 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" о прибытии к новому месту военной службы в судебной практике Верховного Суда Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 7, N 8.

Кроме того, не нужно забывать и о тех случаях, когда служебные жилые помещения должны быть предоставлены бывшим первоочередникам и внеочередникам (приобретшим соответствующие особые права очередности до 1 марта 2005 г.), а также отдельным военнослужащим, имеющим право на получение служебного жилья согласно судебным решениям. И в этих случаях речь идет не об ординарном, а об экстраординарном, приоритетном порядке в реализации очередности получения жилья. Во-вторых, несмотря на положения Инструкции об организационном единстве очереди и реализации жилищных прав согласно единой последовательности по датам отправления (подачи) заявлений для принятия на учет, никакого единства очереди нет и, более того, не может быть. Все дело в том, что принятие на учет и реализация права согласно такому принятию возможны только в том случае, когда предоставление жилья осуществляется в одном месте (в едином аппарате обслуживания требований). Если же принять во внимание, что таких мест службы много (по замыслу военной реформы общее количество военных городков хотя и сократится приблизительно в 40 раз, но все равно будет значительным - около 200) <2>, получается, что единый учет входа требований при его последующей реализации в разных местах на самом деле распадается на множество самостоятельных учетов, отдельных в каждом месте жилищного обеспечения согласно местам службы тех или иных военнослужащих. По этому поводу и заместитель Министра обороны Т. В. Шевцова, всегда ставившая в заслугу новому порядку создание некой единой (общей) очереди ("Раньше в каждой воинской части была своя очередь на жилье... Приказом также ликвидирована многоуровневая система распределения жилья. Если ранее квартиры выделялись пропорционально по видам и родам Вооруженных Сил, то теперь военнослужащий напрямую получает персональное извещение от Министерства обороны... независимо от того, к какому виду и роду войск он относится... Ценность единой очереди - единый подход к процессу распределения жилья..." <3>), была вынуждена признать тот факт, что есть только единый учет, но единой очереди предоставления нет ("существует единая электронная очередь, которая разветвляется по всей стране" <4> согласно местам предоставления жилья (Уточнение авт. - Е. В.)). -------------------------------- <2> Согласно информации Председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озерова (со ссылкой на А. Сердюкова) и начальника Генштаба Вооруженных Сил Российской Федерации Н. Макарова из примерно 8000 нынешних военных городков (в соответствующих им армейских и флотских гарнизонах) на балансе Министерства обороны для военных решено оставить лишь 200 (184). См.: Розэ А., Прокофьев В., Фещенко В. Солдатская доля. Корреспонденты "РГ" выяснили, к чему приводит сокращение численности европейских армий // Рос. газ. 2010. 26 авг. <3> Горупай О. На основе социальной справедливости // Красная звезда. 2010. 9 нояб. <4> Гаврилов Ю. Ключевой вопрос. Заместитель Министра обороны Татьяна Шевцова: ключи от квартир военные очередники получат в срок // Рос. газ. 2010. 29 нояб.

Следовательно, надлежит исходить из того, что очередность предоставления служебных жилых помещений, согласно Инструкции, на самом деле неоднородна как минимум по двум признакам: по приоритетам в очередности, установленной законом для отдельных категорий военнослужащих, и по местам предоставления жилых помещений. Если же к этим факторам, влияющим на очередность, прибавить еще и иные (например, параметры служебного жилья по площади, по количеству комнат, которые также неоднородны, не подходят каждому очереднику и, следовательно, не могут удовлетворять требования без пропусков очередников в очереди, для которых "нужного" жилья нет, но есть "ненужное"), картина запутанности единой очередности приобретет еще более пестрый характер. Каких-либо положений, регулирующих очередность с учетом указанных нами юридически значимых обстоятельств, Инструкция не содержит. Таким образом, положения Инструкции об очередности предоставления служебных жилых помещений следует оценить нейтрально или даже критически: ее нормы не вносят дополнительной конкретики в порядок предоставления служебного жилья, а по отдельным моментам даже искажают тот порядок очередности, который формально отражен в федеральном законодательстве и на практике давно реализуется правоприменителем.

О нормировании при предоставлении служебного жилья

Объективными критериями пригодности служебных жилых помещений в зависимости от численности семьи военнослужащего выступают размеры жилья, которые характеризуются через учетные нормы и нормы предоставления (ст. 50 ЖК Российской Федерации). Ранее нами утверждалось, что закон не предполагает строгого нормирования по площади предоставляемого служебного жилого помещения. В правилах предоставления специализированных жилых помещений (гл. 10 ЖК Российской Федерации) в отношении служебного жилья никаких положений ни об учетных нормах, ни о нормах предоставления также не содержится. Косвенно размеры служебных жилых помещений определяются лишь правилом о том, что такие помещения должны быть, согласно ч. 1 ст. 104 ЖК Российской Федерации, в виде отдельной квартиры или даже жилого дома (спасибо неувязке с коттеджным поселком "Новая Ижора" <5>). -------------------------------- <5> Гаврилов Ю. Коттедж берет под козырек. Депутаты озаботились качеством жилья для военных // Рос. газ. 2010. 20 янв.; Он же. Военный коттедж по закону. Госдума собирается подкорректировать Жилищный кодекс // Рос. газ. 2009. 25 нояб.

Комментируемая Инструкция повторяет положения прежней Инструкции 2000 г. о том, что размер учетно-постановочных норм приравнивается к нормам, определяемым органами местного самоуправления, по месту нахождения предоставляемого служебного жилого помещения (п. 7 Инструкции). Напомним читателю, что данная формулировка была взята из положений ЖК Российской Федерации (ч. ч. 4 - 6 ст. 50 ЖК Российской Федерации) по результатам нормоконтрольной практики Верховного Суда Российской Федерации, которая, в свою очередь, была подвергнута научному анализу критической направленности в работах Д. М. Бахтиярова, Е. Н. Трофимова, Д. Ю. Гайдина, П. В. Ильменейкина и др. юристов, о чем мы писали и на страницах журнала <6>. Но Инструкция в неизменном виде повторила все те же правоположения, которые были фактически вменены военному ведомству верховной юстицией всего полтора года назад <7>. Следует понимать, что разработка и принятие новой Инструкции могли бы стать шагом, как преодолевающим былой подход, так и сохраняющим его. Очевидно, что ведомство сочло за должное не конфликтовать с позицией верховного правосудия, невзирая на все имеющиеся юридические сомнения в верности сложившегося подхода, подрывающего принцип единства статуса военнослужащих. -------------------------------- <6> Воробьев Е. Г. Об учетных нормах для приобретения права на улучшение жилищных условий военнослужащих: к чему и почему ведет устоявшаяся правоприменительная практика? // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 3, N 4. <7> Сведения о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, признанных в январе - августе 2009 года Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации противоречащими законодательству // Рос. газ. 2009. 28 окт.

Не повторяя прежних аргументов, укажем на то, что согласно ч. 7 ст. 12 ЖК Российской Федерации правом на установление оснований для предоставления жилья по найму для всех специализированных жилых помещений из соответствующих специализированных жилищных фондов всех видов наделена лишь Российская Федерация. Правила, аналогичные этому положению, содержит и военное законодательство. В норме абз. 15 п. 1 ст. 15 Закона о статусе говорится о том, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, "в период военной службы имеют право на улучшение жилищных условий с учетом норм, устанавливаемых федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". В норме абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе определено, что военнослужащие, "нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации", без их согласия не могут быть уволены с военной службы без предоставления им жилых помещений. Ни о каких нормах местного уровня в Законе о статусе даже не упоминается. Не видим необходимости еще раз убеждать читателя в том, что и в первом, и во втором случае речь идет не о нормах-правилах (правовых нормах-правилах, нормах законов или иных правовых актов), а о нормах-нормативах (постановочных нормах и нормах предоставления) федерального уровня. Правовое моделирование согласно правилам, вновь заложенным в п. 7 Инструкции, приводит к тому, что, например, в одном воинском гарнизоне или даже в одной воинской части с проживанием военнослужащих в разных населенных пунктах их жилищные права на улучшение условий могут быть совершенно разными из-за различий местных учетных норм. К примеру, в воинских частях только Московской области военнослужащие проходят службу и проживают на территории около 380 городских и сельских муниципальных поселений, каждое из которых вправе самостоятельно устанавливать свои собственные учетные нормы <8>. -------------------------------- <8> Воробьев Е. Г. Указ. соч.

Поэтому необходимость преодоления былого подхода, сохраненного в нормах комментируемой Инструкции, сохраняется. Несколько иное положение сложилось с нормами предоставления служебного жилья. Благодаря тому что в Законе о статусе наконец-то появились правила ст. 15.1, устанавливающие федеральные нормативы площади предоставления военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и в собственность, п. 3 Инструкции повторяет это же правило применительно к их служебно-жилищному обеспечению. Такой подход вполне адекватно отражает положения норм ст. 15 и ст. 23 Закона о статусе и ст. ст. 93, 100, 104 ЖК Российской Федерации, если рассматривать его в качестве конкретного решения собственника служебного жилья для военного контингента государственных служащих. В то же время есть необходимость обратить внимание читателя на некоторые весьма уязвимые, с юридической точки зрения, места рассматриваемых норм Инструкции. Во-первых, правовой акт Минобороны России не может быть актом, выражающим решение собственника служебного жилья, которым является Российская Федерация. Однако до сих пор ни федеральный закон, ни федеральные подзаконные правовые акты уровня Правительства или Президента (согласно п. п. 2 - 5 ст. 5 ЖК Российской Федерации только правовые акты данного уровня и регулируют правоотношения с участием государственных служащих) не содержат положений о применении к правоотношениям по предоставлению служебного жилья военнослужащим нормативов согласно ст. 15.1 Закона о статусе. Конечно, в норме абз. 15 п. 1 ст. 15 Закона о статусе говорится о нормах предоставления, но не в конкретном размере, согласно ст. 15.1, а в абстрактном смысле, в том смысле, что федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации должны быть установлены соответствующие нормы-нормативы для служебно-жилищного обеспечения. В таком же абстрактном виде данное правовое предписание повторяется в некоторых подзаконных правовых актах Правительства Российской Федерации, например в п. 3 Постановления N 487. В п. 5 Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде некоторых федеральных органов исполнительной власти <9> устанавливается, что служебные жилые помещения предоставляются сотрудникам (военнослужащим) в пределах социальной нормы площади жилья. Однако, во-первых, это правило касается иных, нежели Министерство обороны Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, и, во-вторых, "социальная норма предоставления" жилья - категория прежнего, уже недействующего законодательства, то есть более не предусмотренная ни ЖК Российской Федерации, ни Законом о статусе для нормирования предоставления любого жилья. Поэтому, в соответствии с нормой ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса", социальная норма предоставления жилых помещений с 1 марта 2005 г. не применяется в качестве единицы нормирования и не приравнивается к нормам предоставления согласно ЖК Российской Федерации. Иными словами, Инструкция самостоятельно ввела правило нормирования, не предусмотренное нормативными правовыми актами более высокой юридической силы. -------------------------------- <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2002 г. N 897 "Об утверждении Типового положения о находящемся в государственной собственности служебном жилищном фонде, переданном в оперативное управление органам внутренних дел, органам федеральной службы безопасности, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенным органам Российской Федерации и внутренним войскам Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Постановление N 897).

Во-вторых, такое "самоуправство" норм Инструкции идет еще дальше. Использованная в ней формулировка "не ниже норм предоставления" площади жилого помещения устраняет всю нормативность, на которую и рассчитана ст. 15.1 Закона о статусе. Получается то, что Инструкция позволяет предоставлять военнослужащим служебное жилье фактически без ограничения его предельных размеров. Она допускает, например, выделение 250 кв. метров коттеджа с земельным участком, вместо положенных, пусть даже по нормативам ст. 15.1 Закона о статусе, предельных 36 кв. метров (на одинокого военнослужащего), 45 кв. метров (на семью из 2 человек), 63 кв. метра (на семью из 3 человек), или трехкомнатную служебную квартиру вместо положенной однокомнатной, и т. п. "Избранные" по решению собственника служебного жилого помещения в лице уполномоченного органа могут рукоплескать. Конечно, нормы предоставления жилых помещений не только могут, но и должны быть достаточно гибкими, но лишь в интересах обеспечения равномерного распределения различного по площади жилья с соблюдением определенного единообразия в нормировании. Но они не могут быть сформулированы столь произвольно, быть абсолютно неограниченными, как это допускает новая Инструкция. Отдельного интереса правоведов заслуживает и положение п. 4 Инструкции, согласно которому, в случае невозможности предоставления военнослужащим и членам их семей служебных жилых помещений по вышеуказанным нормам, при их согласии им могут предоставляться меньшие по площади служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития. Если рассматривать данное правило как повторение нормы абз. 1 п. 3 ст. 15 Закона о статусе, то есть как меры временного размещения до предоставления служебного жилья по установленным нормам, особых вопросов не возникает, хотя и непонятно, при чем здесь положение о согласии таких военнослужащих. Если же такое согласие рассматривать как правовое основание для окончательного решения жилищного вопроса, без последующего предоставления нормального по размерам жилья, возникают резонные сомнения в таком регулировании, когда необеспеченность жильем засчитывается за обеспеченность "по согласию" бесквартирных военнослужащих. Ввиду того что последнее умозаключение нельзя полагать легитимным выходом из ситуации нехватки жилых помещений, норму п. 4 Инструкции следует воспринимать только в первом толковании: военнослужащие, обеспеченные служебным жильем не по нормам (ниже минимальных норм), должны считаться обеспеченными временно, а потому оставаться в очереди нуждающихся в жилых помещениях до получения жилья по установленным нормам. Таким образом, положения Инструкции о нормах служебно-жилищного обеспечения военнослужащих вызывают обоснованные нарекания. Вопросы нормирования предоставления жилых помещений прописаны юридически неточно, порой иносказательно, с сомнительными по правовой чистоте уточнениями.

О порядке предоставления служебного жилья

Комментируя положения Инструкции о порядке предоставления служебных жилых помещений, сразу же уточним, что предметом рассмотрения в данном случае выступают лишь сегмент этого порядка, а именно действия военнослужащих и уполномоченных органов военного управления, связанные с предоставлением жилья. Согласно п. 2 Инструкции, для получения служебного жилого помещения военнослужащие подают заявление по рекомендуемому образцу в структурное подразделение уполномоченного Министром обороны Российской Федерации органа (специализированную организацию, структурное подразделение организации), к которому прикладываются документы согласно установленному перечню. На основании решения структурного подразделения уполномоченного органа о предоставлении военнослужащему конкретного служебного жилого помещения это подразделение и военнослужащий заключают договор найма служебного жилого помещения (п. 6 Инструкции). Исходя из этих положений, военные правоведы пришли к обоснованному выводу о том, что вопросы учета, распределения, выделения и оформления прав на служебные жилые помещения для военнослужащих теперь будут осуществлять, минуя командиров воинских частей, начальников гарнизонов и создаваемых при них жилищных комиссий, специальные уполномоченные органы вышестоящего (центрального) подчинения. Как справедливо отметили по этому поводу Е. А. Глухов и В. М. Корякин, вместо одной крайности в регулировании порядка предоставления жилья, когда командирам воинских частей были отданы на усмотрение почти все вопросы его распределения на местах, возникла крайность другая, когда "командиры теперь могут "умыть руки" и на вполне законных основаниях всех обращающихся к ним по жилищным вопросам подчиненных "посылать в Москву". Ведь они "отлучены теперь даже от участия в предоставлении своим подчиненным служебных жилых помещений и мест в общежитиях" <10>. -------------------------------- <10> Глухов Е. А., Корякин В. М. Приказ N 1280: шаг вперед, два шага назад... С. 54.

Мы же предлагаем пристальней взглянуть на этот же, указанный в Инструкции, порядок с позиций его общей легитимности. Напомним еще раз: военное ведомство вправе и обязано исполнять законы и подзаконные правовые акты в части реализации жилищных прав военнослужащих. И ведомственное правовое регулирование направлено на то, чтобы обеспечить точность такого исполнения. Однако по мере осмысления правил, заложенных в Инструкции, возникают ассоциации того, что они не согласуются, а иногда даже входят в противоречие с некоторыми требованиями федерального законодательства. В качестве маркеров, с которыми читатель сможет сравнить "чистоту" положений Инструкции об органах, уполномоченных предоставлять служебные жилые помещения, приведем такие правоположения, как: - военнослужащие, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями, заключают с Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) договор найма служебного жилого помещения. В указанном договоре определяется порядок предоставления служебного жилого помещения, его содержания и освобождения. Условия и порядок заключения такого договора определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти <11> (абз. 13 п. 1 ст. 15 Закона о статусе); -------------------------------- <11> Правительством Российской Федерации, согласно уже упомянутому Постановлению N 487 (Прим. авт. - Е. В.).

- военнослужащие - граждане, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих-граждан, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей <12>. Указанным военнослужащим - гражданам и членам их семей до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, жилые помещения маневренного фонда или общежития. -------------------------------- <12> Через командира воинской части (Прим. авт. - Е. В.).

В случае отсутствия указанных жилых помещений воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих - граждан и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих - граждан ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений (п. 3 ст. 15 Закона о статусе); - командир (начальник) является единоначальником, в мирное и военное время отвечает: ...за бытовое обеспечение (п. п. 75, 93 Устава внутренней службы ВС Российской Федерации); - командир (начальник) обязан обеспечить твердый внутренний порядок в подчиненной воинской части: ...организовать правильное размещение подразделений в военном городке и военнослужащих в помещениях... (п. 80 Устава внутренней службы ВС Российской Федерации); - начальник квартирно-эксплуатационной службы полка или заместитель командира полка по тылу обязан: ...разрабатывать план распределения и обеспечения подразделений полка квартирным имуществом (п. 119 Устава внутренней службы ВС Российской Федерации); - все помещения и территорию полка распределяет между подразделениями командир полка; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и совместно проживающие с ними члены их семей обеспечиваются жилыми помещениями по нормам и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации (п. 164 Устава внутренней службы ВС Российской Федерации); - начальник гарнизона обязан: ...разрешать вопросы, связанные... с обеспечением жилыми помещениями военнослужащих и членов их семей; руководить работой квартирно-эксплуатационной части района (гарнизона) по расквартированию воинских частей, а также деятельностью жилищной комиссии гарнизона... рассматривать и утверждать распределение жилой площади в гарнизоне (п. 24 Устава гарнизонной и караульной служб ВС Российской Федерации); - заместитель начальника гарнизона по тылу... обязан: участвовать в работе жилищной комиссии гарнизона, контролировать учет и распределение жилой площади в воинских частях (п. 38 Устава гарнизонной и караульной служб ВС Российской Федерации); - начальник квартирно-эксплуатационной части района (гарнизона) обязан: ...докладывать начальникам обслуживаемых гарнизонов предложения и расчеты по использованию казарменно-жилищного фонда и предоставлять... заявки на выделение недостающего фонда; предоставлять начальникам гарнизонов на утверждение планы распределения жилых помещений в гарнизонах и вести учет всей жилищной площади, закрепленной за гарнизонами; вести учет военных городков, зданий в них, коммунального оборудования, жилищного фонда по всем видам квартирного довольствия и денежных средств, отпускаемых на квартирное довольствие (п. 48 Устава гарнизонной и караульной служб ВС Российской Федерации); - жилищный договор заключается между Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, в лице командиров (начальников) воинских частей и военнослужащими, проходящими военную службу по контракту (п. 3 Положения об условиях и порядке заключения жилищного договора согласно Постановлению N 487); - в случае заключения военнослужащими новых контрактов о прохождении военной службы командиры (начальники) воинских частей обязаны заключить с этими военнослужащими новые жилищные договоры (абз. 3 п. 4 Положения об условиях и порядке заключения жилищного договора согласно Постановлению N 487); - до получения служебных жилых помещений по новому месту службы военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей предоставляются жилые помещения, пригодные для временного проживания, или общежития. При отсутствии указанных жилых помещений воинская часть арендует жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивает им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилого помещения в порядке и размерах, которые определены Правительством Российской Федерации (абз. 5 п. 4 Положения об условиях и порядке заключения жилищного договора согласно Постановлению N 487); - жилищный договор составляется в двух экземплярах, один из которых находится в личном деле военнослужащего, а другой - у военнослужащего. При досрочном расторжении или прекращении жилищного договора кадровый орган воинской части производит об этом соответствующую запись в обоих экземплярах с указанием даты и причины расторжения договора. Подпись начальника кадрового органа воинской части заверяется гербовой печатью воинской части (п. 6 Положения об условиях и порядке заключения жилищного договора согласно Постановлению N 487); - в содержании типового договора на стороне наймодателя указан командир воинской части <13> (п. 2 и приложение к Положению об условиях и порядке заключения жилищного договора согласно Постановлению N 487). -------------------------------- <13> В данном месте дан анализ интересующего нас элемента типового договора (Прим. авт. - Е. В.).

Еще раз напомним, что перечисленные "маркеры" - нормы правовых актов более высокого уровня, чем любые приказы Министра обороны России. А потому читателю нетрудно убедиться в том, что положения комментируемой Инструкции об уполномоченном органе и его подразделениях "не вписываются" в систему тех должностных лиц и военных органов, которые уже уполномочены государством предоставлять служебные жилые помещения, согласно Закону о статусе, указам Президента и постановлениям Правительства. Несмотря на главный лозунг, под которым были введены новые правила предоставления жилых помещений (и по договорам социального найма и служебных), все оказалось не совсем так, как провозглашалось. Например, утверждалось о том, что федеральный закон в виде ЖК Российской Федерации 2004 г. более не содержит положений о жилищных комиссиях на местах, а потому они не нужны и ликвидируются <14>. Это верно. Но верно и другое: ЖК Российской Федерации вообще не содержит положений о военнослужащих как о субъектах жилищных отношений в буквальном смысле. И единичные правовые нормы ЖК Российской Федерации о том, что члены семей погибших (умерших) военнослужащих и бывшие военнослужащие, ставшие инвалидами, не могут быть выселены без предоставления другого жилья из служебных жилых помещений или общежитий, в которых они уже проживают (ч. 2 ст. 103 ЖК Российской Федерации), адресованы не военнослужащим. А еще вернее то, что в специальном военном законодательстве и командиры воинских частей, и начальники гарнизонов, и жилищные комиссии на местах по-прежнему прямо предусмотрены как уполномоченные органы служебно-жилищного обеспечения военнослужащих. -------------------------------- <14> Горупай О. На основе социальной справедливости // Красная звезда. 2010. 9 нояб.; Гаврилов Ю. Ключевой вопрос. Заместитель Министра обороны Татьяна Шевцова: Ключи от квартир военные очередники получат в срок // Рос. газ. 2010. 29 нояб.

Получается, что отдельное ведомство (все иные придерживаются прежнего, устоявшегося порядка предоставления, более адекватного положениям федерального законодательства) смогло разработать и принять не просто новые, а радикально новые правила, без соответствующих изменений в действующих федеральных законах и иных правовых актах уровня Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, т. е. без очевидных юридических основ для этих самых ведомственных нововведений. Следовательно, новая система предоставления служебных жилых помещений, закрепленная в нормах Инструкции, может быть оценена как неадекватная юридическим нормам, регулирующим предоставление служебных жилых помещений согласно федеральным законам и подзаконным правовым актам большей силы. Выходом для устранения такого несоответствия может стать или приведение норм Инструкции в соответствие с нормативно-правовыми актами большей юридической силы, или наоборот. Вполне возможно и то и другое. И это не сарказм. Нет сомнений в том, что государство должно заметить такие "неувязки", и выявленные несоответствия в любом случае подлежат нормативно-правовой гармонизации. Но как быть до этого? Рука так и просится вывести на бумаге общую правоприменительную формулу, согласно которой "приоритет отдается источнику права, обладающему большей юридической силой"; "специальная норма, как правило, имеет преимущество перед нормой общего характера, однако принципы-максимы всегда имеют преимущество перед специальными нормами"; если допускается несколько толкований, при которых одно ведет к неестественному порядку, приоритет нужно отдавать тому толкованию, при котором получается более рациональный результат, соответствующий "естественному порядку вещей" <15>, и проч. Иными словами, как бы само собой напрашивается заключение о том, что нормы Инструкции в той части, в которой они противоречат федеральному законодательству, не учитывают механизм военной организации, сложившейся системы военного управления, применению не подлежат. -------------------------------- <15> Смирнов А. В., Манукян А. Г. Толкование норм права: Учебно-практическое пособие. М., 2008. С. 136.

Однако это будет и верное, и неверное заключение одновременно. Оно будет верным, если исходить лишь из идеальных формул права вообще, в том числе и права военного. Но оно будет неверным, если не учитывать особые качества военного права. Поясним это детальнее. При коллизии правовых норм приоритет действительно отдается источнику права, обладающему большей юридической силой. Например, согласно ч. 2 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. Однако эта формула правоприменения направлена на обеспечение согласования содержания норм законов и актов органов военного управления (приказы, инструкции) в том смысле, что последние должны соответствовать правовым актам большей юридической силы. Но при этом, даже в случае такого несоответствия, в силу обязательности приказов, инструкций, применяются нормы, содержащиеся именно в них, как конкретно адресованные непосредственным исполнителям от управомоченного органа военного управления. Такова универсальная формула административного права, подчиняющегося принципу централизованного, властного управления "сверху вниз" <16>. Аналогичное положение наблюдается и в системе военно-административного управления. Как указывают Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров, в нем действует метод субординации и властного приказа (предписания), позволяющий эффективно регулировать служебную и управленческую деятельность, что согласуется с такими принципами государственного управления в военной организации, как централизация, единоначалие и воинская дисциплина <17>. Близкую к этому характеристику военно-административных отношений дают и В. М. Корякин, А. В. Кудашкин, К. В. Фатеев, указывающие на следующие их особенности: а) построение их на основе субординации и высшей степени централизации управления; б) беспрекословности подчинения нижестоящих вышестоящим, подчиненных начальникам; в) полное единоначалие, основанное на правовых нормах <18>. -------------------------------- <16> Административное право России: Учебник / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2010. С. 8 - 9. <17> Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право: Учебник / Под ред. Ю. И. Мигачева. М., 2008. С. 15 - 16. <18> Корякин В. М., Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Военно-административное право (военная администрация): Учебник. М., 2008. С. 18.

Кому из правоведов и простых читателей не известны ставшие сейчас нарицательными правовые реалии т. н. "командно-административной системы", когда право именуется "указным", "приказным", "циркулярным", "телефонным" и проч.? Но военно-правовое регулирование как раз и есть такая система. И Министр обороны, исходя из сложившейся обстановки, вправе издавать приказы, обязательные к неукоснительному исполнению, независимо от их оценки на правовую чистоту, за исключением явно противоправных положений. Неявное, не столь значительное несоответствие в счет не принимается, ибо оно будет подправлено по мере реализации новых правовых предписаний. Следует предположить то, что такое нетрадиционное, радикальное правовое решение конкретного проблемного вопроса распределения служебных жилых помещений согласно Инструкции, которое не согласуется с положениями правовых актов большей юридической силы, на самом деле было все-таки не самоуправным, а санкционированным, как Президентом страны, так и Правительством. И "добро" сверху было все-таки получено, даже притом, что существующие нормативные правовые акты этих же органов власти предварительно под новый подход не изменялись. А применять законы и подзаконные правовые акты не по их буквальному предписанию, а с коррекцией на текущую необходимость и целесообразность - не лучшая, но все-таки объективно существующая традиция нашего общества, которая до сих пор не преодолена и сохраняется на всех уровнях правоприменения. Комментируемая Инструкция служит тому прямым подтверждением. Таким образом, в целом негативно оценивая те части нового порядка предоставления, которые не соответствуют положениям нормативных правовых актов большей юридической силы, отметим их юридически властную "непоколебимость": система предоставления служебного жилья сможет работать даже вопреки таким несоответствиям, тем более что в таком виде она встроена в правовой механизм, полностью соответствующий таким актам. Об этом ниже.

О правовом режиме служебных жилых помещений для обеспечения военнослужащих (часть вторая)

Комментарий порядка предоставления служебных жилых помещений вывел нас на еще один аспект, непосредственно связанный с правовым режимом таких помещений, часть которого уже была освещена в самом начале статьи. В первой части мы проанализировали этот режим в системе прав и обязанностей "управомоченное лицо - военнослужащий". Во второй части разговор идет о "теневой" его стороне, складывающейся в системе "государство - управомоченное лицо". По сути, мы поднимаем вопрос о разграничении государственных полномочий по управлению финансами и служебным жилищным фондом в Вооруженных Силах Российской Федерации в целях их предоставления адресатам права, то есть военнослужащим. Напомним главное: первоначальным уполномоченным субъектом такого предоставления выступает непосредственно государство, Российская Федерация. Минобороны России, МВД, ФСБ, ФСО, МЧС и проч. федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, являются лишь его представителями, агентами государства по служебно-жилищному обеспечению своих военнослужащих. Уже имея представление о новом порядке, можно смело утверждать следующее: система предоставления служебных жилых помещений, заложенная в Инструкции, представляет собой элемент прежнего механизма предоставления жилых помещений, с той лишь разницей, что из него изъяли "низовые" узлы доведения жилья, узлы гарнизонного уровня и уровня командиров воинских частей и соединений. Все остальное осталось по-прежнему: государство финансирует и строит, а ведомство - платит и предоставляет. И с точки зрения работоспособности, даже такой "урезанный" механизм доведения квартирного довольствия вполне способен "довести" соответствующую служебную квартиру до каждого отдельного адресата в лице военнослужащего и членов его семьи. Точно так же, по аналогичной модели, могут распределяться и иные виды материального довольствия (денежные средства, вещевое имущество, продовольствие и проч.). Получается, что вместо прежних исполнителей задач материального обеспечения военнослужащих на местах, которые до этого в соответствии с законами и подзаконными правовыми актами достаточно автономно и самостоятельно принимали решения, оформляли их и непосредственно исполняли, теперь все решения, подлежащие исполнению, будут приниматься и оформляться "наверху". Низовым же структурам, если они будут сохранены, или новым, созданным вместо прежних, будет вменено лишь "доисполнение" на местах. Повысится ли от таких нововведений эффективность предоставления служебных жилых помещений, покажет лишь практика их реализации. Однако уже сейчас вполне заметно, что новый порядок неестественен для военной организации и, кроме того, не отличается очевидными преимуществами по сравнению с порядком прежним. По многим моментам он требует дополнительной правовой регламентации, более гармоничного встраивания в имеющийся механизм военной организации государства и сложившуюся систему военно-административного управления.

Общие выводы из анализа нового порядка служебного жилищного обеспечения военнослужащих согласно комментарию к Инструкции

Пытаясь осмыслить основные выводы, сделанные по ходу комментария к Инструкции, ловим себя на мысли, что многого не хватает. И вот почему. Если припомнить тот факт, что объем нормативно-правового материала, содержащегося в Инструкции о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, примерно в пять раз превышает объем норм комментируемой Инструкции, напрашивается вывод об остром дефиците правовых норм. И в этом смысле поговорка "мал золотник, да дорог" никак не подходит в качестве объективного резюме. Согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, обе Инструкции утверждены раздельно, и каких-либо положений об их взаимосвязи, субсидиарном применении одной инструкции к другой не содержится. Следовательно, перед нами два автономных нормативных правовых акта, один "большой", другой "маленький". Но регулируют они однотипные правовые отношения с разницей лишь в объектах предоставления. Вследствие этого мы можем сделать еще один вывод: правоотношения по предоставлению служебного жилья урегулированы лишь в общих чертах, недостаточно. И этот вывод порождает нормальное требование дополнительных пояснений такого порядка, восполнения недостающих правил для адресатов права, особенно для военнослужащих и членов их семей. Восполнение действительно необходимо. Однако насколько такой дефицит правовых предписаний чреват для реализации жилищных прав военнослужащих? Этот вопрос заслуживает отдельного рассмотрения. Приоткроем читателю один малоизвестный факт из новейшей истории военно-правового регулирования жилищного обеспечения. Факт весьма примечательный и, полагаем, имеющий непосредственное отношение к предмету нашего разговора. После реорганизации бывшего КГБ СССР, с 1993 г. по 2003 г. в системе федеральных органов исполнительной власти, в которых законом было предусмотрено прохождение военной службы, функционировало отдельное федеральное ведомство под названием Федеральная пограничная служба России <19>. Будучи правопреемником пограничных войск при КГБ СССР, ФПС России руководствовалась рядом нормативных правовых актов, доставшихся "по наследству", в том числе и Приказом Министерства безопасности России 1993 г. N 285 <20>, который длительное время выступал в качестве основного подзаконного правового акта жилищного обеспечения пограничников. Однако в связи с принятием Закона о статусе (в ред. 1993 г. и ред. 1998 г.), новых правовых актов Правительства Российской Федерации, изменений в региональном законодательстве этот правовой акт постепенно пришел в такое несоответствие с большинством нормативных положений большей юридической силы, что был попросту отменен для руководства в ФПС России, причем даже без разработки и принятия новой инструкции. -------------------------------- <19> Указом Президента Российской Федерации от 30 декабря 1993 г. N 2318 на базе Пограничных войск упраздненного Министерства безопасности Российской Федерации была образована Федеральная пограничная служба - Главное командование Пограничных войск Российской Федерации (ФПС - Главкомат). 30 декабря 1994 г. служба была переименована в Федеральную пограничную службу России (ФПС России). В 2000 - 2003 гг. полномочия пограничных войск и ФПС России регулировались Федеральным законом от 4 мая 2000 г. N 55-ФЗ "О Пограничной службе Российской Федерации" (далее - ФПС России). <20> Примерные правила решения жилищных вопросов военнослужащих, рабочих и служащих органов государственной безопасности в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области и автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, Пограничных войсках Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства безопасности Российской Федерации от 27 июля 1993 г. N 285.

Приведем извлечение из соответствующего Приказа ФПС России. "В системе ФПС России действуют Примерные правила... Многие положения Примерных правил устарели и в настоящее время вступают в противоречие с жилищным законодательством, затрудняют решение жилищных вопросов... Военные суды при рассмотрении жалоб военнослужащих системы ФПС России признают некоторые пункты Примерных правил не соответствующими положениям жилищного законодательства, выносят решения о неправомерности их применения. В целях недопущения нарушений жилищного законодательства Российской Федерации при рассмотрении и решении жилищных вопросов приказываю: 1. Примерными правилами... в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации не руководствоваться. 2. Начальникам региональных управлений, командирам частей центрального подчинения при решении вопросов, связанных с учетом и распределением жилых помещений военнослужащим и членам их семей, руководствоваться требованиями Федерального закона "О статусе военнослужащих", Жилищного кодекса РСФСР, правил учета и распределения жилой площади, действующих в субъектах Российской Федерации" <21>. -------------------------------- <21> Приказ ФПС России от 1 апреля 1999 г. "Об упорядочении нормативно-правовой базы решения жилищных вопросов в системе ФПС России". Официально не опубликован.

Таким образом, сложилась ситуация, когда в течение пятилетнего периода (с 1999 по 2003 г.) жилищное обеспечение военнослужащих ФПС России осуществлялось лишь на основании прямого применения правовых норм Закона о статусе, ЖК РСФСР, актов Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации без какой-либо конкретизации посредством специализированного ведомственного правового акта. И, что самое важное, отсутствие такового акта не вызвало паралича подзаконного регулирования, не препятствовало нормальному продолжению исполнения функций жилищного обеспечения, которое осуществлялось на основании иных административно-распорядительных актов. Данный пример позволяет с высокой вероятностью спрогнозировать то, что имеющая место неполнота и определенная "ущербность" комментируемой Инструкции не станут препятствиями, определяющими неспособность Минобороны России выполнять свои задачи по предоставлению служебных жилых помещений. Автономность области правового регулирования, обособленность военно-правовых отношений с учетом специфики их административного абсолютизма позволяют регулировать жилищные, как и иные отношения, по особым внутренним правилам, достигать те легальные цели, которые обозначены в нормативно-правовых актах большей юридической силы. Исходя из этих соображений, позволим себе согласиться с мнением Е. А. Глухова и В. М. Корякина, что хотя Инструкция далека от тех качеств нормативных правовых актов, которые так необходимы для нормального регулирования отношений по предоставлению служебного жилья, но в ней все-таки содержатся и некоторые положительные результаты подзаконного нормотворчества. Поэтому Инструкция является частичным шагом вперед в реализации прав военнослужащих, однако наличие в ней весьма существенных противоречий, пробелов в правовом регулировании можно расценивать и как движение вспять <22>. Исправление этих правовых огрехов - дело и государства, и военнослужащих, под натиском притязаний которых "заусеницы" новоиспеченного правового акта обязательно будут подправлены в нужном для всех направлении. -------------------------------- <22> Глухов Е. А., Корякин В. М. Указ. соч. С. 57.

------------------------------------------------------------------

Название документа Интервью: Актуальные правовые вопросы в сфере здравоохранения, социального развития и труда (интервью с С. Ф. Вельмяйкиным, директором Правового департамента Минздравсоцразвития России) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011) Текст документа

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ, СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И ТРУДА

ИНТЕРВЬЮ С С. Ф. ВЕЛЬМЯЙКИНЫМ, ДИРЕКТОРОМ ПРАВОВОГО ДЕПАРТАМЕНТА МИНЗДРАВСОЦРАЗВИТИЯ РОССИИ

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 18 мая 2011 года

- Как стало известно, Министерство здравоохранения и социального развития начало разработку законопроекта о внесении изменений в Трудовой кодекс. Какие поправки планируется внести в ТК РФ? - Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации подготовлен ряд законопроектов, вносящих изменения в отдельные положения Трудового кодекса Российской Федерации. Во-первых, в апреле 2011 года Минздравсоцразвития России был подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в части регулирования труда работников, выполняющих работу вне территории работодателя). В Трудовом кодексе Российской Федерации содержится глава 49, регулирующая трудовые отношения надомников. Так, в соответствии со статьей 310 Трудового кодекса Российской Федерации надомниками считаются лица, заключившие трудовой договор о выполнении работы на дому из материалов и с использованием инструментов и механизмов, выделяемых работодателем либо приобретаемых надомником за свой счет. Надомник может выполнять работу, обусловленную трудовым договором, с участием членов семьи. Между тем данное определение понятия надомника не учитывает складывающуюся в экономике и на рынке труда ситуацию, при которой в условиях быстрого развития информационных технологий и сферы услуг появляются новые формы трудовых отношений, в рамках которых работник работает вне территории работодателя, производя продукцию не только материального производства. В настоящее время при быстром развитии информационных технологий все большее распространение получает так называемая дистанционная занятость. Дистанционная занятость повышает деловую активность и занятость населения, поскольку работники получают возможность работать, не покидая дома. Работодатели при этом могут привлечь работников, не обеспечивая последних рабочими местами. Учитывая изложенное, законопроектом предлагается внести соответствующие изменения в главу 49 Трудового кодекса Российской Федерации, предусмотрев, что работниками, выполняющими работу дистанционно, считаются лица, заключившие трудовой договор с работодателем о выполнении трудовой функции, предусмотренной трудовым договором, вне производственных помещений и территории работодателя. При этом выполнение работником трудовой функции, предусмотренной трудовым договором, может осуществляться вне производственных помещений и территории работодателя, в том числе по месту жительства работника (надомник), на территориях и в помещениях по выбору работника (в том числе в другой местности, вне места расположения работодателя). В результате предлагаемых изменений гарантии, предусмотренные трудовым законодательством Российской Федерации, в том числе право на оплачиваемый отпуск, будут распространяться не только на работников, работающих на дому и выполняющих работы по изготовлению продукции, но и на работников, работающих на территориях и в помещениях по их выбору (в том числе в другой местности, вне места расположения работодателя), и выполняющих работы по изготовлению продукции или оказывающих услуги. Кроме того, с учетом специфики работы работника, выполняющего работу дистанционно, законопроектом предлагается предусмотреть, что особенности порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда работников, выполняющих работу дистанционно, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также уточнить права и обязанности работодателя и работника, выполняющего работу дистанционно, в части соблюдения требований охраны труда. Во-вторых, Министерством также разработан законопроект о внесении изменений в статьи 168 и 169 Трудового кодекса Российской Федерации. Предлагается внести изменения в статью 168 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающие предоставление права устанавливать размеры возмещения расходов, связанных со служебной командировкой: - Правительству Российской Федерации - в отношении работников федеральных государственных органов и федеральных казенных учреждений; - высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований - в отношении соответственно работников государственных органов субъектов Российской Федерации и казенных учреждений субъектов Российской Федерации, работников органов местного самоуправления и муниципальных казенных учреждений. При этом размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками работников иных организаций, и порядок их установления определяются коллективным договором или локальным нормативным актом организации. Кроме того, предлагается предусмотреть, что размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, устанавливаемые высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципальных образований в отношении соответственно работников государственных органов субъектов Российской Федерации и казенных учреждений субъектов Российской Федерации, работников органов местного самоуправления и муниципальных казенных учреждений, а также устанавливаемые коллективным договором или локальным нормативным актом организации в отношении работников иных организаций, не могут быть ниже размеров, определенных Правительством Российской Федерации для работников федеральных государственных органов и федеральных казенных учреждений. Предлагается также предусмотреть внесение изменений в статью 169 Трудового кодекса Российской Федерации в части предоставления права Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований устанавливать размеры возмещения расходов соответственно работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления, казенных учреждений при переезде их на работу в другую местность, поскольку финансовое обеспечение возмещения расходов при переезде на работу в другую местность работников федеральных государственных органов и федеральных казенных учреждений осуществляется за счет федерального бюджета, а Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации обеспечивает составление и исполнение федерального бюджета. Помимо этого, предлагаемое изменение в статью 169 Трудового кодекса Российской Федерации позволит установить минимальные гарантии работникам в части размеров возмещения расходов при переезде на работу в другую местность. В настоящее время данный законопроект проходит согласование в федеральных органах исполнительной власти. В-третьих, в действующем законодательстве об охране труда отсутствуют механизмы экономического стимулирования работодателей к улучшению условий и охраны труда. Для решения данного вопроса необходимо внедрение методологии выявления, оценки и управления профессиональными рисками на рабочих местах, которая с принятием в 1989 году рамочной европейской Директивы 89/391/EC реализована во всех странах ЕС и является краеугольным камнем европейского подхода к профессиональным безопасности и здоровью, путем внесения изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации. Проект Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части определения понятия "профессиональный риск", установления прав и обязанностей субъектов трудовых отношений, связанных с управлением профессиональными рисками, установления порядка организации работы по профилактике профессиональных заболеваний и профессиональной реабилитации работников", вносящий изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации и закладывающий основы управления профессиональными рисками в трудовых отношениях, соответствующие вышеуказанной Директиве, также проходит согласование в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти. С принятием указанного законопроекта будет установлена и законодательно закреплена связь между условиями труда, травмоопасностью на рабочих местах, а также состоянием здоровья занятых на них работников, что должно способствовать повышению эффективности профилактических мероприятий в сфере охраны труда и усилению социальной защиты работающего населения. Кроме того, заложенные законопроектом основы методологии управления профессиональными рисками на рабочих местах позволят в дальнейшем осуществлять оценку и управление профессиональными рисками в организации (планировать организационно-технические мероприятия, направленные на улучшение условий труда и здоровья работников организации, оценивать эффективность финансовых, материальных и иных затрат, связанных с реализацией указанных мероприятий; ранжировать структурные подразделения и профессиональные группы организации по структуре и уровню профессионального риска с целью определения приоритетности и очередности мероприятий по управлению профессиональными рисками) с последующим ранжированием организаций, профессий, видов экономической деятельности, отраслей, административных и территориальных единиц по уровню профессионального риска для анализа эффективности системы; обосновывать величину страховых тарифов в системе обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Таким образом, принятие законопроекта обеспечит переход в сфере управления охраной труда к управлению профессиональными рисками с целью повышения экономической и финансовой заинтересованности сторон социального партнерства в улучшении условий труда и сохранении здоровья работников. Принятие законопроекта также будет способствовать укреплению института охраны труда и улучшению социальной защищенности работающего населения, снижению экономических потерь вследствие производственного травматизма и профессиональной заболеваемости работников, созданию эффективного механизма управления охраной труда на различных уровнях, основанного на принципах экономического стимулирования к вложению средств на реализацию мероприятий, направленных на улучшение условий и охраны труда на рабочих местах.

- Президент Российской Федерации в Бюджетном послании на 2011 - 2013 годы указал на необходимость разработки программы долгосрочного развития пенсионной системы. Одна из основных задач программы - обеспечение социально приемлемого уровня пенсий по сравнению с заработной платой без повышения ставки страховых взносов. В частности, планируется повысить коэффициент замещения утраченного заработка так, чтобы размер трудовой пенсии по старости был не менее 40% заработка, на который начислялись страховые взносы, за весь трудовой период. Какие Вы видите пути решения этой задачи? - Проблема повышения коэффициента замещения утраченного заработка, с тем чтобы размер трудовой пенсии по старости был не менее 40% заработка, безусловно, является актуальной. Однако прежде чем предлагать решение данной проблемы, необходимо обеспечить адекватность методов экономического измерения данного показателя, поскольку сформулированный в международных нормах механизм его исчисления был ориентирован на особенности социально-трудовых отношений середины прошлого столетия и по большинству параметров неадекватен современной структуре рынка труда, условиям формирования трудовых доходов и структуре потребительских расходов как трудоспособного, так и нетрудоспособного населения. Отмечая относительно низкий размер коэффициента замещения, не следует забывать об отраслевой и региональной российской специфике исчисления данного показателя, принципиально отличающейся от методологии Международной организации труда. В России используется солидарный коэффициент замещения, который рассчитывается как соотношение среднего для всех получателей размера пенсии в текущем году и средней заработной платы в экономике за этот же период, выраженное в процентах. (Справка. Конвенцией МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (от 28 июня 1952 г.) и Европейским кодексом социального обеспечения (от 16 апреля 1964 г.) предусмотрен расчет коэффициента замещения как соотношения размера пенсии типичного получателя и его предыдущих доходов. Коэффициент замещения установлен на уровне 40% только для типичных получателей, главным требованием к которым является выработка 30 лет страхового стажа (для пенсий по старости). Для остальных пенсионеров нормы коэффициента замещения пропорционально снижаются. При этом пенсия должна соотноситься не с заработной платой других людей, работающих в настоящее время, как это происходит в России при расчете солидарного коэффициента замещения, а с прежним заработком (доходом) самого индивидуума в период, предшествующий назначению пенсии.) В конце 2009 г. величина солидарного коэффициента замещения среднего размера трудовой пенсии по старости по Российской Федерации составляла 35,3%, в 20 субъектах Федерации находилась между 30 и 40% среднего заработка в регионе, а в 55 - превышала 40%. В результате реформы 2010 г. он увеличился до 38,4% в целом по России, но в последующие годы его снижение возобновится, и к 2050 г. он составит 22%. Для поддержания коэффициента замещения на уровне хотя бы 35% потребуется либо постепенное увеличение тарифа страховых взносов - на 0,4 процентных пункта в 2015 г. и т. д., либо усиление внешних по отношению к пенсионной системе демографических факторов (резкий рост рождаемости и увеличение миграции). Таким образом, сравнение российского солидарного коэффициента замещения с международными нормами по меньшей мере некорректно, т. к. в нем учитывается пенсия лиц, не выработавших 30 лет страхового стажа, которые составляют 23% от числа получателей трудовой пенсии по старости. Рассчитать коэффициент замещения по международной методологии в настоящее время невозможно, т. к. в советский период не осуществлялся учет заработка в течение всего трудового стажа, а для назначения пенсии брались только лучшие 2 или 5 лет. Этот показатель можно будет использовать не ранее 2032 г. для застрахованных лиц, формировавших свои пенсии в новых, постсоветских условиях. По оценкам, его величина составит в 2032 г. 34%, а к 2050 г. снизится до 32%. В этой связи представляется необходимым осуществить нормативное закрепление методологии определения коэффициента замещения пенсией утраченного заработка в целях обеспечения сопоставимости его расчета с международными нормами.

- Один из ключевых вопросов, обсуждаемых на Третьем ежегодном российском пенсионном форуме, проходившем в ноябре прошлого года в Москве, - совершенствование механизма пенсионных накоплений. Предполагается ли разработка механизма, гарантирующего сохранность пенсионных накоплений? Планируется ли установить минимальный уровень доходности по пенсионным накоплениям, защищающий их от обесценивания (хотя бы не ниже официального уровня инфляции)? - К сожалению, реальные механизмы гарантий сохранности и возвратности средств пенсионных накоплений, которые бы позволяли контролирующим органам на ранней стадии выявлять несоответствие обязательств активам, приостанавливать действие лицензий, запрещать застрахованным лицам на период приостановления действия лицензий совершать действия по фиксации убытка (переводу средств в другие организации), а фондам - страховать риск отзыва лицензии (по аналогии со страхованием банковских вкладов), при котором средства пенсионных накоплений должны быть срочно переданы другому страховщику и будет покрыт их дефицит, в законодательстве отсутствуют. В рамках долгосрочных перспектив развития пенсионной системы Российской Федерации планируется рассмотрение следующих предложений по повышению стабильности инвестирования средств пенсионных накоплений и гарантий их сохранности: - переход от законодательного ограничения направлений и объемов инвестирования средств пенсионных накоплений к ограничению выбора уровня риска инвестиционного портфеля в зависимости от возраста лица, в пользу которого формируются накопления; - предоставление негосударственным пенсионным фондам права самостоятельной купли-продажи ценных бумаг на организованных рынках; - введение полноценного договора доверительного управления средствами пенсионных накоплений, заключаемого негосударственным пенсионным фондом с управляющей компанией, включая возмещение упущенной выгоды от инвестирования средств пенсионных накоплений, случаи и состав которой, однако, должны быть напрямую урегулированы законом; - законодательное установление принципа разумного поведения (пруденциальных принципов) при управлении средствами пенсионных накоплений и их инвестировании, снятия законодательных ограничений по направлениям и объемам вложений в пределах объемов сформированных по уровню риска инвестиционных портфелей; - введение обязательного страхования ответственности негосударственного пенсионного фонда по передаче сумм пенсионных накоплений в Государственный накопительный пенсионный фонд либо в другой накопительный пенсионный фонд по выбору гражданина в случае лишения фонда лицензии; - ограничение права граждан на срок до 2-х лет на назначение выплат за счет средств пенсионных накоплений при падении их рыночной стоимости более чем на 20% вследствие финансовых кризисов с обязанностью накопительного пенсионного фонда восстановить докризисную стоимость пенсионных накоплений, в том числе за счет непропорционального перераспределения части инвестиционного дохода в этот период в пользу указанных граждан с принудительно отложенной накопительной пенсией.

- Как предполагается реформировать систему досрочных трудовых пенсий по старости? - Вопрос реформирования досрочных пенсий является одним из запланированных мероприятий пенсионной реформы 2002 года, предполагающей решение указанного вопроса путем вывода досрочных пенсий из распределительной в профессиональные пенсионные системы. Соответствующие проекты Федеральных законов "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" N 183353-3 и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем" N 183365-3 (разработчик - Минэкономразвития России) были приняты в первом чтении 26.06.2002. Однако до настоящего времени указанные проекты Федеральных законов не нашли дальнейшего продвижения.

- С 2010 г. значительно изменилась государственная тарифная политика. В частности, целому ряду страхователей установлены пониженные тарифы взносов на обязательное социальное страхование, в том числе обязательное пенсионное страхование. Предполагается ли компенсировать часть страхового взноса застрахованным, занятым у страхователей, уплачивающих взносы на обязательное пенсионное страхование по пониженному тарифу? - Действительно, с 2010 года произошли изменения в тарифной политике в части выделения категорий страхователей - работодателей в различных секторах экономики, которым предоставляются льготы по уплате тарифа страховых взносов в целях стимулирования развития экономики. В целях недопущения уменьшения пенсионных прав застрахованных лиц, занятых у этих страхователей-работодателей, статьями 57 и 58 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" предусмотрен механизм компенсации выпадающих доходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации. Объем указанной компенсации определяется как разница между суммой страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, которую могли бы уплатить указанные плательщики страховых взносов по полному тарифу страховых взносов, и суммой страховых взносов, подлежащей уплате в результате применения пониженных тарифов страховых взносов. Вместе с тем в рамках долгосрочных перспектив развития пенсионной системы Российской Федерации было бы целесообразно отказаться от практики выделения таких категорий страхователей-работодателей, поскольку подобные меры, безусловно оправданные с экономической точки зрения, применительно к функционированию пенсионной системы ведут к увеличению расходов федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в целях недопущения уменьшения пенсионных прав застрахованных лиц, занятых у этих страхователей, что только повышает уровень бюджетозависимости Пенсионного фонда Российской Федерации. В дальнейшем поддержку определенных видов экономической деятельности по мере необходимости целесообразно осуществлять принципиально иным способом - посредством выделения работодателям целевых субсидий из федерального бюджета, которые возможно было бы использовать на компенсацию произведенных ими расходов по уплате страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию.

- В СМИ прошла информация о том, что, возможно, будет отменен предельный размер выплат работнику (сейчас 463000 руб.) для начисления страховых взносов на обязательное социальное страхование. Действительно ли это планируется? - Как известно, предельная величина заработной платы, с которой могут взиматься страховые взносы (взносооблагаемая база), в 2010 г. составляла 415 тыс. руб., а в 2011 г. в результате ее индексации в соответствии с ростом средней заработной платы в стране составляет 463 тыс. руб. В дальнейшем предельная величина базы взносообложения будет регулярно индексироваться на индекс роста средней заработной платы в стране. Теоретически повышение предельной величины базы взносообложения сверх коэффициента ее индексации (либо даже гипотетическая отмена данной предельной величины) повлекло бы за собой увеличение доходной части пенсионной системы. Однако такое решение представляется неприемлемым по двум причинам. Во-первых, его реализация приведет к фактическому увеличению нагрузки на фонд оплаты труда организаций при формальном сохранении без изменений тарифа страховых взносов. Во-вторых, увеличение доходной части пенсионной системы будет снивелировано ростом ее обязательств с учетом применения эквивалентной формулы расчета размера пенсии.

- Последние 10 лет не прекращается дискуссия о повышении общего пенсионного возраста. Если все же он будет повышен спустя какое-то время, какой, на Ваш взгляд, механизм его повышения будет менее болезненным для общества? - Как известно, с 1 января 2010 года в Российской Федерации действует эквивалентная формула исчисления размера трудовой пенсии, не применяемая в странах, принявших решение об увеличении пенсионного возраста. Данная формула основана на принципе прямого, ничем не ограниченного роста пенсионных обязательств перед застрахованным лицом, исходя из объема уплаченных за него страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации. Это по своей сути аналог банковского депозита - сколько страховых взносов перевел работодатель на индивидуальный счет работника в Пенсионном фонде Российской Федерации, столько затем работник при наступлении пенсионного возраста получает с этого счета в виде пенсии. То есть чем больше период и объем страховых отчислений, тем больше размер обязательств Пенсионного фонда Российской Федерации перед будущими пенсионерами. При сокращении числа работников, за которых уплачиваются страховые взносы, Пенсионный фонд Российской Федерации не будет располагать необходимыми доходными источниками для исполнения возросших обязательств перед предыдущим (более многочисленным) поколением. В условиях применения эквивалентной пенсионной формулы меры по повышению возрастной границы выхода на пенсию не только не принесут в долгосрочной перспективе существенной экономии средств на выплату пенсий, а еще более усугубят дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации. В связи с этим вопрос о повышении пенсионного возраста даже рамках долгосрочных перспектив развития пенсионной системы Российской Федерации не ставится.

- С 2007 г. государством много сделано для повышения уровня рождаемости (значительно повышены размеры пособий гражданам, предусмотрены меры государственной поддержки в случае рождения второго или последующих детей - материнский капитал). На этом фоне кажутся нелогичными изменения в механизме расчета пособий по беременности и родам и по уходу за ребенком, вступившие в силу с 1 января этого года, которые фактически привели к уменьшению размера этих пособий. Впоследствии был принят Закон, который отсрочил его применение на ближайшие два года. С 2013 г. будет применяться новый механизм расчета этих пособий. В результате размер пособий может снизиться - пусть и не так сильно, как по правилам 2011 г. Не идет ли это вразрез с усилиями государства по улучшению демографической ситуации и повышению рождаемости? - Федеральный закон от 25 февраля 2011 г. N 21-ФЗ "О внесении изменений в статью 14 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" и статьи 2 и 3 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" направлен на установление возможности выбора женщиной наиболее выгодного порядка расчета пособий по беременности и родам и по уходу за ребенком. Законом вводится специальный порядок исчисления пособий по беременности и родам и по уходу за ребенком. То есть средний дневной заработок для исчисления пособия определяется путем деления суммы начисленного заработка за два предыдущих года на число календарных дней за этот период. Но не включаются дни, приходящиеся на периоды временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком; дополнительные выходные для ухода за ребенком-инвалидом, а также период освобождения работника от работы с полным или частичным сохранением зарплаты, если на эту зарплату не начислялись страховые взносы. Закон дает женщине право выбора наиболее выгодного порядка расчета пособий по беременности и родам и по уходу за ребенком в течение переходного периода - в 2011 и 2012 годах, что, по нашему мнению, создает условия для того, чтобы женщины, уходящие в отпуск по беременности и родам, получали максимально высокие пособия.

- Будут ли предприниматься в ближайшее время новые меры, направленные на улучшение демографической ситуации (повышение рождаемости, увеличение продолжительности жизни и сокращение смертности)? - В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года была предложена программа стимулирования рождаемости, направленная на материальную поддержку женщин, имеющих детей, и развитие инфраструктуры, способствующей помощи семье при рождении и воспитании детей. Эта программа явилась одной из важнейших составляющих Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, которая была подготовлена на основании решения Совета Безопасности Российской Федерации от 20 июня 2006 года и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351. В соответствии с Концепцией реализация демографической политики Российской Федерации осуществляется в 3 этапа. План действий на первом этапе был утвержден Правительством Российской Федерации 14 февраля 2008 г. Целью первого этапа являлось создание условий, позволяющих уменьшить остроту демографического кризиса, сформировать правовую, организационную и финансовую базу для наращивания дальнейших усилий по поддержке и закреплению к началу 2011 года позитивных тенденций. Полученный результат напрямую связан с большой правовой и организационной работой, существенным увеличением финансовой базы мероприятий по улучшению демографической ситуации. Так, например, государственные пособия гражданам, имеющим детей, установлены Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". С января 2008 года Федеральным законом от 25 октября 2007 г. N 233-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" введены два новых вида пособий, адресованных семьям военнослужащих по призыву. Детям данной категории граждан предусматривается выплата ежемесячного пособия в размере 7458 рублей (с 1 января 2010 года на каждого ребенка в возрасте до 3 лет). С января 2010 года вступил в действие новый механизм выплаты государственных пособий гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, в соответствии Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством", согласно которому упразднены прямые ограничения максимальных размеров пособий по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком. В результате введения данных мер максимальные суммы выплат составляют по пособию по беременности и родам 34583 рубля за полный календарный месяц (2009 год - 25390 рублей), по уходу за ребенком до 1,5 лет - 13833 рубля в месяц (2009 год - 7492 рубля). Минимальный размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком, а также размер данного пособия неработающим гражданам с 1 января 2010 года составляет 2060 рублей по уходу за первым ребенком и 4120 рублей - за вторым и последующими детьми. Единовременное пособие при рождении ребенка составляет 10989 рублей. В 2011 году начинается второй этап реализации демографической программы, который предусматривает осуществление мероприятий по стабилизации демографической ситуации. Поставлены задачи к 2016 году: - стабилизировать численность населения на уровне 142 - 143 млн. человек; - увеличить показатель ожидаемой продолжительности жизни до 70 лет; - увеличить суммарный коэффициент рождаемости по сравнению с 2006 годом в 1,3 раза; - снизить смертность населения по сравнению с 2006 годом на треть; - уменьшить отток квалифицированных специалистов, увеличить объемы привлечения на постоянное место жительства в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, квалифицированных иностранных специалистов и молодежи и обеспечить на этой основе миграционный прирост на уровне 200 тыс. человек ежегодно. Наряду с действиями, предусмотренными для второго этапа Концепцией, в проект Плана мероприятий на 2011 - 2015 годы включены меры, предложенные в решениях Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 23 апреля 2010 г. и от 2 июля 2010 г., Президиума Государственного совета от 25 октября 2010 г., в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г., а также в перечне поручений Президента Российской Федерации по итогам совместного заседания Государственного совета Российской Федерации и Комиссии при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 7 января 2011 года. При разработке Плана мероприятий учитывались неблагоприятные демографические факторы предстоящего пятилетия, прежде всего значительное (на 2 млн. человек) сокращение числа женщин активного репродуктивного возраста (20 - 29 лет) и рост численности населения старше трудоспособного возраста (особенно в возрасте 80 лет и старше). Особое внимание в проекте Плана уделяется мерам по сокращению уровня материнской и младенческой смертности, дальнейшему улучшению работы службы родовспоможения. На 2011 год запланировано ввести в эксплуатацию 9 перинатальных центров. Еще один центр будет введен в эксплуатацию в 2014 году. Предлагается комплекс мер по развитию перинатальной (дородовой) диагностики и неонатальной хирургии, профилактике и снижению числа абортов (создание центров медико-социальной поддержки беременных женщин, оказавшихся в трудной жизненной ситуации), расширению объемов и повышению эффективности лечения бесплодия с применением репродуктивных технологий. Реализация мероприятий по выхаживанию новорожденных с низкой и экстремально низкой массой тела позволит поднять на новый качественный уровень оказание реанимационной и реабилитационной помощи недоношенным новорожденным, в том числе с низкой и экстремально низкой массой тела. Это позволит снизить перинатальную и младенческую заболеваемость и смертность, в том числе на 30% снизить смертность среди новорожденных, родившихся с экстремально низкой массой тела. Новым направлением национального приоритетного проекта "Здоровье" и демографической программы является создание симуляционных центров во всех федеральных округах. С 2011 по 2013 год планируется создание 12 симуляционных центров, которые будут решать проблему повышения квалификации врачей и среднего медицинского персонала за счет овладения мануальными навыками. Подготовка и внедрение новых программ обучения и повышения квалификации кадров в области акушерства и гинекологии, неонатологии и педиатрии и создание симуляционных центров позволит на 15 - 18% улучшить показатели деятельности родовспомогательных и педиатрических медицинских организаций. В связи с ожидаемым сокращением числа женщин активного репродуктивного возраста предлагается принять превентивные меры по сохранению здоровья детей и подростков. Это будет делаться на основе диспансеризации детей подросткового возраста (14-летних), которая, по оценкам, позволит снизить долю заболеваний, способствующих ограничению репродуктивной функции подрастающего поколения на 30%, и, соответственно, увеличить рождаемость в последующие годы. В проекте Плана также предложены мероприятия по увеличению масштабов вовлечения детей и подростков в занятия физкультурой и спортом, улучшению организации летнего отдыха детей. В целях повышения уровня рождаемости предусматриваются совершенствование механизмов использования средств материнского (семейного) капитала, развитие программ обеспечения жильем молодых семей, реализация программ профессионального обучения женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до 3-х лет, развитие муниципальных программ образования детей дошкольного возраста. Предусматривается провести комплекс мер, позволяющих расширить возможности трудоустройства женщин, имеющих малолетних детей, а также родителей детей-инвалидов, многодетных родителей. Прежде всего это организация их профессионального обучения и оборудование надомных рабочих мест и рабочих мест с гибкими формами занятости. В План мероприятий по реализации в 2011 - 2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации включены мероприятия, направленные на введение в субъектах Российской Федерации материнского капитала за счет средств субъектов Российской Федерации, предоставление на безвозмездной основе земельных участков под строительство жилого дома или дачи при рождении третьего или последующего ребенка и обеспечению жильем молодых семей и молодых специалистов в сельской местности. Предусмотрены также мероприятия по увеличению размера налоговых вычетов для семей с детьми, в том числе для семей с тремя несовершеннолетними детьми до 3 тысяч рублей, начиная с третьего. Будут подготовлены предложения по повышению уровня доходов семей с детьми с учетом нуждаемости, включая расширение возможности для занятости родителей (законных представителей), осуществляющих уход за детьми в возрасте до 14 лет или уход за детьми-инвалидами. Главное здесь - развитие гибких форм занятости; дополнительные меры, побуждающие работодателей обеспечивать повышение профессиональной квалификации или профессиональную подготовку граждан указанных категорий. Новый импульс будет дан реализации программ поддержки семей с детьми с учетом лучших региональных практик и опыта, накопленного Фондом поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Расширится участие в этой работе некоммерческих организаций, в том числе разрабатывающих благотворительные программы в указанной сфере. В План также включены мероприятия по укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций семейных отношений, по повышению миграционной привлекательности регионов Российской Федерации. Предложены меры по информационно-аналитическому и научному обеспечению проведения демографической политики. Финансирование мероприятий второго этапа реализации Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (2011 - 2015 гг.) будет осуществляться в пределах средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, которые определяются при формировании бюджетов на соответствующие годы. План мероприятий по реализации в 2011 - 2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года очень обширный и по масштабам предложенных действий существенно превышает план первого этапа.

- Планируется ли передача органам ФСС РФ полномочий работодателей по назначению и выплате пособий по временной нетрудоспособности и в связи с материнством работникам? Если да, то насколько новый механизм выплаты пособий будет удобен для застрахованных? Не приведет ли это к возникновению очередей за пособиями в органах ФСС? - В целях своевременного получения застрахованным лицом пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в определенных случаях в соответствии с действующим законодательством в настоящее время прорабатывается возможность их назначения и выплаты территориальным органом Фонда социального страхования Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона от 8 декабря 2010 г. N 334-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов", которой установлено, что Фонд в 2011 году и в плановый период 2012 и 2013 годов осуществляет реализацию в ряде субъектов Российской Федерации пилотного проекта, направленного на организацию перехода к осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджета Фонда и предусматривающего особенности финансирования, назначения и выплаты застрахованным лицам страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также осуществления иных выплат и возмещения расходов страхователя на предупредительные меры по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников территориальными органами Фонда, утверждено Постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2011 г. N 294 "Об особенностях финансирования, назначения и выплаты в 2011 году страхового обеспечения, иных выплат и расходов, предусмотренных частью 2 статьи 7 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", особенностях уплаты страховых взносов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (далее - пилотный проект). Начало его реализации согласно пункту 4 пилотного проекта запланировано с 1 июля 2011 года. Пилотный проект предусматривает отработку порядка исчисления, назначения и выплаты пособий по обязательному социальному страхованию непосредственно территориальными органами Фонда без участия бухгалтерий организаций-страхователей. Замена "зачетного механизма" (т. е. механизма выплаты работодателем пособий застрахованным лицам в счет уплаты страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации) на систему непосредственного назначения и выплаты пособий территориальными органами Фонда направлена на: 1) обеспечение гарантированного законодательством Российской Федерации права застрахованных лиц на получение пособий по обязательному социальному страхованию, в частности повышение социальных гарантий граждан, имеющих право на получение пособий, в случаях исчезновения страхователя-работодателя на момент обращения за выплатой пособия; 2) снижение нагрузки на работодателя (страхователя) при исчислении и выплате пособий застрахованным гражданам, минимизацию его участия при выплате гражданам пособий; 3) "прозрачность" выплаты страхового обеспечения без участия посредников и, как следствие, должного уровня контроля за расходованием средств обязательного социального страхования; 4) усиление финансовой стабильности системы Фонда за счет надлежащего контроля в сфере назначения и выплаты пособий застрахованным лицам. Поэтапный переход к новой системе выплат страхового обеспечения в системе обязательного социального страхования требует разработки и внедрения принципиально новых технологий приема и обработки данных по учету документов для расчета, начисления и выплаты (перечисления) пособий застрахованным лицам, материально-технического обеспечения и обучения персонала территориальных органов Фонда новым технологиям, увеличения численности штата в системе Фонда и дополнительных расходов, а также создания соответствующего оборотного запаса денежных средств, необходимых для обеспечения бесперебойных выплат. Одновременное решение этих задач во всех субъектах Российской Федерации несет в себе необоснованно высокий риск несвоевременной выплаты пособий. Кроме того, организация выплаты страхового обеспечения застрахованным лицам должна быть синхронизирована с внедрением универсальных электронных карт, эмиссия которых начнется с 2012 года. Согласно статье 25 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" с 1 января 2012 года по 31 декабря 2013 года включительно универсальные электронные карты будут выдаваться гражданам на основании соответствующих заявлений. С 1 января 2014 года универсальная электронная карта будет выдаваться на бесплатной основе всем гражданам, не подавшим до 1 января 2014 года заявлений о выдаче им универсальной электронной карты и не обратившимся с заявлениями об отказе от получения этой карты. Целесообразность отказа от зачетного принципа расходования средств обязательного социального страхования с 1 января 2014 года обусловлена также тем, что с указанной даты запланирован переход Фонда на казначейскую систему исполнения бюджета. До введения на всей территории Российской Федерации механизма выплаты застрахованным лицам страхового обеспечения непосредственно территориальными органами Фонда планируется отработать все механизмы взаимодействия территориальных органов Фонда со страхователями, медицинскими организациями, получателями пособий, использования универсальных электронных карт в ходе реализации пилотного проекта на территории двух субъектов Российской Федерации (Карачаево-Черкесской Республики и Нижегородской области), что позволит определить эффективность действия нового механизма выплаты страхового обеспечения и выявить его недостатки. С 2012 года в пилотный проект предполагается включить территории с высокой степенью обеспеченности населения универсальными электронными картами, а с 2014 года - всю территорию Российской Федерации.

- С 2010 г. временно пребывающие на территории России работающие иностранные граждане (в основном это граждане стран СНГ) не подлежат обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также обязательному медицинскому страхованию. В результате им не выплачиваются пособия и они не имеют права на бесплатную медицинскую помощь, кроме неотложной. Насколько это согласуется с правом человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, закрепленным в ст. 9 Пакта об экономических, социальных и культурных правах и соглашениями о социальном обеспечении в рамках СНГ? - На сумму выплат и вознаграждений по трудовым договорам иностранных граждан, временно пребывающих на территории Российской Федерации, с 1 января 2010 года страховые взносы не начисляются (пункт 15 части 1 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"). Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" установлено, что застрахованными лицами являются граждане Российской Федерации, а также постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, которые имеют право на соответствующее обеспечение по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Таким образом, законодательством Российской Федерации устанавливается право иностранных граждан (постоянно или временно проживающих на территории Российской Федерации) при соблюдении определенных условий на соответствующее обеспечение по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. В статье 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах признаются права каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование. Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (часть 1 статья 7) гарантируя каждому социальное обеспечение по старости, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статья 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установления условий назначения страхового обеспечения, к компетенции законодателя. С этим корреспондирует Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, который, признавая права каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, не уточняет, какие именно условия могут быть установлены для реализации указанного права. Что касается оказания иностранным гражданам медицинской помощи, то соответствующий порядок определяется Правилами оказания медицинской помощи иностранным гражданам на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2005 г. N 546. На основании пункта 3 указанных Правил скорая медицинская помощь иностранным гражданам оказывается бесплатно и безотлагательно. В случае возникновения состояний, представляющих непосредственную угрозу их жизни или требующих срочного медицинского вмешательства, такая медицинская помощь оказывается независимо от наличия страхового полиса. Плановая медицинская помощь иностранцам оказывается в случае нарушения здоровья, не представляющего непосредственной угрозы их жизни, в соответствии с договором на предоставление платных медицинских услуг либо договором добровольного и (или) обязательного медицинского страхования. Иностранным гражданам, временно пребывающим в Российской Федерации и не работающим на территории Российской Федерации, плановая медицинская помощь предоставляется только на платной основе или на условиях добровольного медицинского страхования. В случае если международным договором Российской Федерации установлен иной порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, применяются правила международного договора.

- Хотелось бы иметь достоверную информацию в Интернете о порядке определения тарифов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Так, по коду ОКВЭД 01.50 (охота и разведение диких животных, включая предоставление услуг в этих областях) установлен тариф 8,5% - это очень серьезная нагрузка на ФОТ для работодателей. При этом по этому тарифу облагается оплата труда не только охотоведов, егерей, работа которых действительно опасна, но и оплата труда директора, бухгалтера, обслуживающего персонала, которые выполняют функции, далекие от охоты и разведения диких животных. Такая позиция Министерства не способствует увеличению ФОТ организаций, занимающихся таким видом деятельности. Непонятно, что относится к "услугам в этих областях", ФОТ по которым также облагается по ставке 8,5%. Можно ли получить конкретную информацию по этому вопросу? - Порядок и условия установления страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний регламентирован Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", а также ежегодно принимаемыми федеральными законами о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. Для целей указанного Федерального закона понятие "страховой взнос" определено как "обязательный платеж по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, рассчитанный исходя из страхового тарифа, скидки (надбавки) к страховому тарифу, который страхователь обязан внести страховщику". Исходя из этого следует, что страховой взнос устанавливается страхователю. При этом страхователь определен как юридическое лицо любой организационно-правовой формы (в том числе иностранная организация, осуществляющая свою деятельность на территории Российской Федерации и нанимающая граждан Российской Федерации) либо физическое лицо, нанимающее лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с пунктом 1 статьи 5 настоящего Федерального закона. Такие показатели, как число работников страхователя, размер получаемого ими вознаграждения, являются критерием при исчислении страховых взносов. В частности, страховые взносы рассчитываются исходя из начисленной по всем основаниям оплаты труда работников (в т. ч. внештатных, сезонных, временных, выполняющих работу по совместительству), лиц, осужденных к лишению свободы и привлекаемых к труду страхователем, а в соответствующих случаях - исходя из суммы вознаграждения по гражданско-правовому договору. Конкретные процентные ставки, применяемые к тому или иному классу профессионального риска, устанавливаются Федеральным законом. При этом диапазон колебания ставок составляет от 0,2 до 8,5% (1-й и 32-й классы профессионального риска соответственно). К 32 классу профессионального риска отнесены такие виды экономической деятельности, как охота и разведение диких животных, добыча каменного и бурого угля, руд цветных металлов, кроме урановой и ториевой. К размеру страхового тарифа на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний могут устанавливаться скидки и надбавки в зависимости от особенностей системы охраны труда в организации-налогоплательщике. Максимальный размер указанной скидки или надбавки не может превышать 40% страхового тарифа, установленного налогоплательщику (страхователю) (пункт 2 Правил установления страхователям скидок и надбавок к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2001 г. N 652).

- При прохождении обязательного медицинского осмотра согласно Федеральным авиационным правилам пилотов списывают с работы по медицинским показаниям - нейросенсорная тугоухость, то есть по своей профессии (командир воздушного судна, 2-й пилот, бортинженер, штурман) работать они не могут, но освидетельствование в органах МСЭ проводится на основании нормативных документов, на основании которых осуществляется установление процентов потери профессиональной деятельности, которыми являются Правила установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 года N 789, и Временные критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденные Постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 18 июля 2001 года N 56, и им устанавливают от 60 (это в лучшем случае), а чаще 40 или 30% утраты профессиональной трудоспособности. Указанные нормативные акты идут в противоречие с медицинскими требованиями к работникам летных специальностей, установленными Федеральными авиационными правилами. И, получив 60 - 40% утраты профессиональной трудоспособности, пилоты имеют право работать, но их не допускают на медосвидетельствовании. Что делать, как устранить такое противоречие? - Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. N 789 утверждены Правила установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (далее - Правила), в соответствии с которыми степень утраты профессиональной трудоспособности устанавливается в процентах на момент освидетельствования пострадавшего исходя из оценки потери способности осуществлять профессиональную деятельность вследствие несчастного случая на производстве и профессионального заболевания. Что касается Федеральных авиационных правил, утвержденных Приказом Минтранса России от 22 апреля 2002 г. N 50, то речь идет не об установлении степени утраты профессиональной трудоспособности, а о медицинском освидетельствовании летного и иного состава гражданской авиации. Расхождений между этими двумя документами не имеется, поскольку они изданы для регулирования различных правоотношений. Так, в соответствии с названными Авиационными правилами при первичном установлении диагноза нейросенсорной тугоухости неясной этиологии члены экипажей воздушных судов должны в установленном порядке направляться в центр профессиональной патологии для установления связи заболевания с профессиональным вредным фактором (шумом). При установлении связи заболевания с профессиональным вредным фактором (шумом) экспертное заключение выносится согласно требованиям ФАП МО ГА-2002 с учетом рекомендаций профпатолога. Что касается несогласия с решениями об установлении степени утраты трудоспособности, то в соответствии с пунктами 31 - 33 Правил заинтересованное лицо может обжаловать его, представив письменное заявление в учреждение, проводившее освидетельствование пострадавшего, или в главное бюро медико-социальной экспертизы, или в орган социальной защиты населения субъекта Российской Федерации. Бюро медико-социальной экспертизы, проводившее освидетельствование пострадавшего, в 3-дневный срок со дня получения заявления направляет это заявление со всеми документами в главное бюро медико-социальной экспертизы. Главное бюро медико-социальной экспертизы в месячный срок со дня поступления заявления проводит переосвидетельствование пострадавшего и на основании полученных результатов выносит решение. Решение главного бюро медико-социальной экспертизы может быть обжаловано в месячный срок в орган социальной защиты населения субъекта Российской Федерации, который может поручить проведение переосвидетельствования пострадавшего другому составу специалистов необходимого профиля указанного учреждения. Решение учреждения медико-социальной экспертизы может быть обжаловано в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

- Отменялся или кардинально изменился Приказ N 337 от 20 августа 2001 г. "О мерах по дальнейшему развитию и совершенствованию спортивной медицины и лечебной физкультуры"? - В Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 "О мерах по дальнейшему развитию и совершенствованию спортивной медицины и лечебной физкультуры" не вносились изменения, а также указанный Приказ не отменялся и не признавался утратившим силу. Вместе с тем отмечаем, что Приказ Министерства здравоохранения Российской федерации от 20.08.2001 N 337 утверждает ряд положений, которые впоследствии были урегулированы Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий", изданным в соответствии со статьей 37.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1. Такие положения касаются, в частности: - программы углубленного медицинского обследования спортсменов сборных команд России и их ближайшего резерва (приложение N 3 к Приказу Министерства здравоохранения Российской федерации от 20.08.2001 N 337 и раздел IV приложения к Приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н); - программы медицинского обследования лиц, занимающихся массовыми видами спорта и физкультурой (приложение N 5 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 и приложение N 1 к Порядку оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утвержденному Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н); - положения об организации работы врачебно-физкультурного диспансера (приложение N 8 к Приказу Министерства здравоохранения Российской федерации от 20.08.2001 N 337 и приложение N 5 к Порядку оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утвержденному Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н); - положения об организации работы отделения (кабинета) спортивной медицины (приложение N 9 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 и приложение N 3 к Порядку оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утвержденному Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н); - положения об организации работы организационно-методического отдела (кабинета) (приложение N 11 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 и приложение N 4 к Порядку оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утвержденному Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н); - положения об организации работы врача по лечебной физкультуре (приложение N 12 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 и приложение N 10 к Порядку оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утвержденному Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н); - положения об организации работы врача по спортивной медицине (приложение N 13 к Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 и приложение N 2 к Порядку оказания медицинской помощи при проведении физкультурных и спортивных мероприятий, утвержденному Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н). В этой связи обращаем внимание на то, что Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 признан не нуждающимся в государственной регистрации (письмо Минюста России от 19.09.2011 N 07/9234-АК), тогда как Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н как нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, зарегистрирован в Минюсте России 14.09.2010 N 18428 и опубликован в "Российской газете", 2010, N 222. Таким образом, нормы Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.08.2001 N 337 действуют в части, не противоречащей Приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 09.08.2010 N 613н.

- Когда Минздравсоцразвития выполнит пункт 2 Постановления Правительства от 20 ноября 2008 г. N 870 "Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда"? - В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2008 г. N 870 "Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда" Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации было поручено в 6-месячный срок после вступления в силу данного Постановления установить в зависимости от класса условий труда и с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, сокращенную продолжительность рабочего времени, минимальную продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, минимальный размер повышения оплаты труда, а также условия предоставления указанных компенсаций. Во исполнение пункта 2 названного Постановления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации подготовлен проект Приказа "Об установлении работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда сокращенной продолжительности рабочего времени, минимальной продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска и минимального размера повышения оплаты труда", которым работникам, занятым на указанных работах, которым по результатам аттестации рабочих мест установлены опасные условия труда (класс условий труда 4), предполагается установить следующие компенсации: продолжительность рабочей недели - не более 24 часов в неделю, минимальную продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска - не менее 10 календарных дней, минимальный размер повышения оплаты труда - не менее 12 процентов. В настоящее время проект Приказа проходит согласование в Министерстве, после подписания он будет направлен в Министерство юстиции Российской Федерации на государственную регистрацию.

- Когда Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации выполнит Постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.2010 N 508 "О передаче инвалидам в собственность легковых автомобилей" и разработает нормативный документ о порядке оформления автомобилей в собственность инвалидов? - Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации совместным Приказом от 13 декабря 2010 г. N 1101н/849 (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 29 апреля 2011 г. N 20626) утвердили порядок оформления в собственность легковых автомобилей, выданных инвалидам по медицинским показаниям бесплатно в безвозмездное пользование. Право оформить автомобиль в собственность распространяется на инвалидов, получивших бесплатно по медицинским показаниям автомобиль в 2005 - 2009 годах за счет средств федерального бюджета. Минздравсоцразвития России должно передать в МВД РФ необходимые сведения о выданных инвалидам автомобилях. После этого инвалиды или их законные представители, желающие оформить автомобиль в собственность, могут обратиться в регистрационное подразделение Госавтоинспекции по месту регистрации автомобиля. Для изменения регистрационных данных на транспортное средство необходимо написать заявление и представить документы, предусмотренные Административным регламентом МВД РФ по регистрации автотранспортных средств. Сотрудники Госавтоинспекции производят перерегистрацию без учета запретов и ограничений по изменению права собственности на автомобиль. Все запреты и ограничения такого рода, содержащиеся в паспорте транспортного средства, считаются недействительными со дня внесения изменений в регистрационные данные. Переоформление автомобилей - это не обязанность, а право инвалида, которое он может реализовать по своему желанию в любое время.

- Вопросы по ФЦП "Здоровье" в части дополнительных выплат участковой поликлинической службе. 1. Имеет ли право администрация ЦРБ лишать выплат сотрудников, ссылаясь на часть 4 ст. 60.2 ТК РФ и игнорируя текст допсоглашения, в котором такая возможность не упоминается? 2. Имеет ли право администрация ЦРБ не заключить дополнительный договор с сотрудником на очередной период работы, руководствуясь той же статьей ТК РФ и считая, что "заключение или незаключение соответствующего допсоглашения является исключительно правом (не обязанностью) работодателя"? В порядке уточнения ситуации: данный сотрудник является участковым врачом по основному месту работы (не по совместительству) с фактической отработкой времени на 1,0 ставки и с выполнением должностных обязанностей, в том числе и предусмотренных упомянутым допсоглашением. Прошу дать точный и аргументированный ответ на предложенные вопросы, так как уверен, что такая ситуация встречается во многих поликлиниках, особенно на периферии. - В рамках выполнения государственного задания по оказанию дополнительной бесплатной медицинской помощи гражданам Российской Федерации с врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, медицинскими сестрами участковыми врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей) заключаются дополнительные соглашения к трудовому договору об увеличении объема работ с выплатой надбавки стимулирующего характера. Поскольку правоотношения между работником и работодателем регулируются Трудовым кодексом Российской Федерации, то частью четвертой статьи 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при увеличении объема работы без освобождения от работы, определенной трудовым договором, и работник, и работодатель вправе изменить условия дополнительного соглашения. Работник вправе досрочно отказаться от выполнения дополнительной работы, а работодатель вправе досрочно отменить поручение о ее выполнении, соблюдая при этом установленный порядок, а именно предупредив об этом работника в письменной форме не позднее чем за три рабочих дня. В любом случае, если работник полагает, что работодателем нарушаются его трудовые права, в частности по выплатам надбавок стимулирующего характера, он вправе обратиться за защитой своих прав в государственную инспекцию труда в соответствующем субъекте Российской Федерации либо в суд.

- Может ли новый владелец ООО уволить директора по дополнительным основаниям, предусмотренным в ТК РФ, если директор - девушка и находится в отпуске по уходу за ребенком до полутора лет? - Кроме общих оснований для увольнения работника по инициативе работодателя Трудовой кодекс Российской Федерации содержит специальную норму (статья 278), которая предусматривает дополнительное основание для досрочного прекращения трудового договора с руководителем организации в связи с принятием решения уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом). Вместе с тем, как определено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" положения Трудового кодекса Российской Федерации, регулирующие особенности труда руководителя организации, не содержат норм, лишающих этих лиц гарантии, установленной частью шестой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, в виде общего запрета на увольнение работника по инициативе работодателя в период временной нетрудоспособности и в период пребывания в отпуске (кроме случаев ликвидации организации либо прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем). Таким образом, в соответствии с гарантиями, предусмотренными частью 4 статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, увольнение по инициативе работодателя женщин - руководителей организаций, имеющих детей в возрасте до трех лет, не допускается (за исключением ликвидации организации и виновных действий руководителя организации - пункты 1, 5 - 8, 10 или 11 части первой статьи 81 или пункт 2 статьи 336 Трудового кодекса Российской Федерации).

- Платное медицинское обслуживание ущемляет права работников вредных профессий, работодатели не желают оплачивать медосмотры, в результате страдают работники, не получая медицинского обслуживания. Работник, не имея возможности в рабочее время попасть на прием к врачу, доводит состояние своего здоровья до критического, затем государство тратит в разы больше на лечение или социальное обеспечение нетрудоспособного (инвалида). Намерено ли государство разрешить данную ситуацию? - В соответствии со статьей 212 Трудового кодекса Российской Федерации проведение обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (для лиц в возрасте до 21 года - ежегодных) медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, включая расходы, связанные с медицинскими осмотрами (обследованиями), входит в обязанности работодателя. Приказом Минздравсоцразвития России от 16 августа 2004 г. N 83 были утверждены: - перечень вредных и (или) опасных производственных факторов, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования); - перечень работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования); - порядок проведения предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на вредных работах и на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами. В случае несоблюдения работодателем указанных требований трудового законодательства работник (его представитель, профсоюзная организация) вправе обратиться за защитой прав в государственную инспекцию труда в соответствующем субъекте Российской Федерации (территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости), осуществляющую государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе по прохождению работниками медицинских осмотров (обследований), либо в суд. Полномочия госинспекций труда по государственному надзору и контролю реализуются путем в том числе привлечения работодателей-нарушителей к административной ответственности. В настоящее время Минздравсоцразвития России подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации законопроект "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", предусматривающий увеличение сумм штрафов за нарушение работодателями требований охраны труда.

- Я на инвалидности по трудовому увечью с 1985 года. Когда, наконец, планируется провести достойную индексацию страховых выплат инвалидам, получившим травму на производстве в советское время? Дождемся ли мы того времени, когда инвалиды будут уравнены в доходах независимо от времени получения травмы? - 30 июня 2006 года был принят Федеральный закон N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", пунктом 6 части 2 статьи 2 которого признано утратившим силу Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4214-1 "Об утверждении Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей". Названным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4214-1 предусматривалось увеличение заработка на соответствующий коэффициент года: в 1971 году и ранее - 11,2; в 1972 году - 10,9; в 1973 году - 10,6; в 1974 году - 10,3; в 1975 году - 10,0; в 1976 году - 9,7; в 1977 году - 9,4; в 1978 году - 9,1; в 1979 году - 8,8; в 1980 году - 8,5; в 1981 году - 8,2; в 1982 году - 7,9; в 1983 году - 7,6; в 1984 году - 7,3; в 1985 году - 7,0; в 1986 году - 6,7; в 1987 году - 6,4; в 1988 году - 6,1; в 1989 году - 5,8; в 1990 году - 5,5; в 1991 году - 4,3. Кроме того, за период до 1 января 1991 года было предусмотрено применение повышающего коэффициента "6", а за период с января 1991 года до 31 января 1993 года - повышающего коэффициента "3". Таким образом, с момента введения в действие Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ при назначении ежемесячных страховых выплат по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не производилось осовременивание заработка за соответствующие периоды, что вело к нарушению прав пострадавших на страховое обеспечение. Вместе с тем с целью исправления сложившейся ситуации принят Федеральный закон от 19 мая 2010 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в статью 12 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", который вносит изменения в Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ в части осовременивания заработка за прошлое время, принимаемого для расчета размера ежемесячной страховой выплаты, а также восстанавливает соответствующие правовые нормы, ранее предусмотренные Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4214-1. Наряду с этим, пунктом 11 статьи 12 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ предусматривается индексация размера ежемесячной страховой выплаты с учетом уровня инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на соответствующий финансовый год, коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством Российской Федерации. Так, с 1 января 2011 г. установлен коэффициент индексации размера ежемесячной страховой выплаты по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, назначенной до 1 января 2011 г., который составляет 1,065, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. N 1072 "Об установлении коэффициента индексации размера ежемесячной страховой выплаты по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

- По данным Союза "Чернобыль" в России из числа граждан, принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, инвалидами стали почти 90 тысяч человек (у 57 тысяч инвалидность связана с ЧАЭС), ушло из жизни около 30 тысяч ликвидаторов, и только у 6 тысяч смерть связали с радиационным воздействием. Сегодня свыше 30 тысяч ликвидаторов, ставших инвалидами, не могут подтвердить связь наступившей инвалидности с Чернобылем, так как порядок и условия ее установления законодателем изменились и тем самым они поставлены в неравные условия. Они вовсе лишены права на ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда, причиненного здоровью. Семьи таких инвалидов еле сводят концы с концами. Среди них высокий процент разводов (из-за бесплодия, особенно мужчин), самоубийств. Сейчас уже не вызывает сомнения увеличение заболеваемости у ликвидаторов за счет роста болезней системы кровообращения, ишемической болезни сердца, эндокринной системы, органов пищеварения, злокачественных новообразований, лейкемии и других патологий. По данным многочисленных исследований радиационной медицины, повышена заболеваемость у участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, особенно эндокринной системы (130%), нервной (130%), отмечается тенденция роста злокачественных новообразований (110%), особенно рака молочной железы. Значительно повышена частота врожденных пороков развития. Исследованиями установлено, что влияние эмоционального стресса на поведение и производственную деятельность человека, на развитие посттравматических стрессовых расстройств (сердечно-сосудистых, пищеварительных, иммунных и т. д.) тесно связано с реальным и предполагаемым действием ионизирующей радиации. В Постановлении Правительства РФ от 4 ноября 2004 года N 592 "Об утверждении перечня заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлено воздействием радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" приведен перечень заболеваний, в основном онкологического характера. В межведомственных экспертных советах устанавливают причинную связь заболеваний только в соответствии с перечнем заболеваний, приведенных в Постановлении Правительства РФ. Подавляющего большинства ликвидаторов, больных онкологическими заболеваниями, к сожалению, среди нас уже нет (умерли). В ранее действовавшем законодательстве список заболеваний был шире, а участникам ликвидации аварии на ЧАЭС в 1987 году в зоне отчуждения причинную связь устанавливали по любому заболеванию без освидетельствования в межведомственных экспертных советах. По причине несовершенства российского законодательства многие чернобыльцы лишены права на ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда, причиненного здоровью. Чернобыльцы, принадлежащие к одной категории, дифференцированы в правах, а нарушение конституционного принципа равенства привело к необоснованным различиям в объеме социальных прав граждан, относящихся к одной категории пострадавших от радиационного воздействия в связи с аварией на Чернобыльской АЭС. С июля 2008 года перечень заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлено воздействием радиации, определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (скорее всего, уполномоченным органом является Минздравсоцразвития РФ). 1. Намечается ли внесение изменений и дополнений в перечень заболеваний? 2. Как поступить чернобыльцам, у кого связь заболеваний и инвалидности не установлена с воздействием радиационных факторов? - Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и другими актами законодательства Российской Федерации, издаваемыми в соответствии с ними. В соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 установление причинной связи развившихся заболеваний и инвалидности с последствиями чернобыльской катастрофы осуществляется межведомственными экспертными советами и военно-врачебными комиссиями в соответствии с Перечнем заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлены воздействием радиации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. N 592. При этом Закон не содержит норм, предусматривающих установление данной связи какими-либо другими органами, кроме межведомственных экспертных советов или военно-врачебных комиссий. В настоящее время в соответствии с установленным порядком (согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 27 октября 2004 г. N 585, Приказу Минздравсоцразвития России от 21 апреля 2005 г. N 289 "Об утверждении Положения о межведомственном экспертном совете по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов", Приказу Минздравсоцразвития России от 28 июля 2005 г. N 475 "О создании и организации деятельности межведомственных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов") причинно-следственная связь устанавливается межведомственными экспертными советами по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов на основании документов, направленных органом управления здравоохранением субъекта Российской Федерации по месту жительства заявителя. Согласно пункту 7 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321, Минздравсоцразвития России не вправе осуществлять контроль за решениями, принимаемыми межведомственными экспертными советами. В случае несогласия с решением межведомственного экспертного совета Вы можете обратиться в орган управления здравоохранением субъекта Российской Федерации для направления необходимых материалов и документов на повторное рассмотрение и принятие соответствующего решения в Федеральный межведомственный экспертный совет (123182, г. Москва, ул. Живописная, дом 46), на который возложены функции организационно-методического руководства деятельностью, осуществляемой в области проведения экспертизы по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан, подвергшихся воздействию радиационных факторов. Перечень заболеваний, возникновение или обострение которых обусловлены воздействием радиации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. N 592, определяется с учетом проведенных исследований, заключений многих научных центров Российской Федерации, изучающих медицинские аспекты аварии на Чернобыльской АЭС, занимающихся проблемами воздействия радиации на организм человека. Его изменение осуществляется в таком же порядке.

- В случае смерти инвалида, который купил положенные ему в соответствии с Законом "О социальной защите инвалидов" технические средства реабилитации и, будучи живым, представил чеки в ФСС для получения компенсации (денег), фонд отказывается от исполнения обязательства (возврата денег), ссылаясь на пункт 2 статьи 418 ГК. Правомерно ли такое узаконенное мародерство с последующей ссылкой на статью 1112 ГК, хотя деньги - это имущество. Чиновники считают нравственным подобное толкование закона и получение выгоды на смерти ветеранов войны? - Статьей 1112 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в состав наследства входят принадлежавшие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе имущественные права и обязанности. Не входят в состав наследства права и обязанности, неразрывно связанные с личностью наследодателя, в частности право на алименты, право на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, а также права и обязанности, переход которых в порядке наследования не допускается Гражданским кодексом Российской Федерации или другими законами. Согласно статье 10 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" государство гарантирует инвалидам получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. При этом согласно части шестой статьи 11 указанного Федерального закона, если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за собственный счет, ему выплачивается компенсация в порядке, установленном частью четырнадцатой статьи 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ. Порядок выплаты такой компенсации, включая порядок определения ее размера и порядок информирования граждан о размере указанной компенсации, определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития. Так, согласно пункту 3 Порядка выплаты компенсации за самостоятельно приобретенное инвалидом техническое средство реабилитации и (или) оказанную услугу, включая порядок определения ее размера и порядок информирования граждан о размере указанной компенсации, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 31 января 2011 г. N 57н, компенсация выплачивается инвалиду в случае, если инвалид самостоятельно приобрел указанное техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за счет собственных средств. Таким образом, право на получение компенсации за самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации неразрывно связано с личностью ее получателя и в случае смерти лица, имеющего право на получение такой компенсации, не может перейти к другому лицу. Вместе с тем, как уже было отмечено, статьей 1112 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что в состав наследства входят принадлежавшие наследодателю на день открытия денежные средства. Кроме того, Порядок не содержит норм, не допускающих наследование средств компенсации за самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации. Наряду с этим статьей 1183 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок наследования невыплаченных сумм, предоставленных гражданину в качестве средств к существованию. В частности, согласно части 1 статьи 1183 Гражданского кодекса Российской Федерации право на получение подлежавших выплате наследодателю, но не полученных им при жизни по какой-либо причине сумм заработной платы и приравненных к ней платежей, пенсий, стипендий, пособий по социальному страхованию, возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, алиментов и иных денежных сумм, предоставленных гражданину в качестве средств к существованию, принадлежит проживавшим совместно с умершим членам его семьи, а также его нетрудоспособным иждивенцам независимо от того, проживали они совместно с умершим или нет, при этом в соответствии с частью 3 названной статьи при отсутствии указанных лиц или при непредъявлении этими лицами требований о выплате указанных сумм в установленный срок соответствующие суммы включаются в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации. Таким образом, суммы компенсации за самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации, начисленные лицу, имеющему право на получение такой компенсации, то есть было принято решение о выплате компенсации за самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации, являются собственностью этого лица, включаются в состав наследства и должны наследоваться по общим основаниям.

- У нас в стране большая проблема - транспортное обеспечение для категории людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата, особенно для колясочников. Столкнулась с этим при необходимости поездки из Краснодарского края в Иркутскую область. Почти все поезда, оборудованные спецвагонами для инвалидов и подъемниками, ездят только по направлению из Москвы на юг, или из Москвы в ближайшие к ней области. В Сибирь ходит разве что 1 иркутский поезд и опять же из Москвы. А при необходимости поездки из других регионов вариант только один - пересадка в Москве, причем поезда приходят на разные вокзалы. Здоровому, ходячему человеку и то не очень удобно ехать с пересадкой с вокзала на вокзал, а колясочнику и подавно. Не планируется ли добавить хоть несколько маршрутов поездов, оборудованных спецвагоном, помимо московских? Хотя бы прямых по пути Краснодар - Иркутск, Анапа - Чита и т. д.? Как инвалиду из Сибири или Забайкалья приехать на юг России? Самолет - дорого, а поезда прямые не оборудованы спецвагонами, как и вокзалы не приспособлены под коляски. Планируется ли какое-то решение этих вопросов? - Обязанность создания необходимых условий для инвалидов по предоставлению беспрепятственного пользования железнодорожным транспортом содержится в положениях статьи 16 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", предусматривающей ответственность за уклонение от исполнения требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Кроме того, в целях создания необходимых условий для беспрепятственного пользования железнодорожным транспортом и неущемления в данном случае прав инвалидов распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. N 877-р утверждена Стратегия развития железнодорожного транспорта Российской Федерации до 2030 года, которой в качестве основных мероприятий также предусмотрено производство транспортных средств со специальным оборудованием и конструктивными особенностями, обеспечивающими их доступность для пассажиров-инвалидов. Со своей стороны Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации также уделяется большое внимание проблеме, связанной с транспортным обеспечением граждан, признанных инвалидами с нарушениями опорно-двигательного аппарата, по предоставлению железнодорожного проезда к месту лечения и обратно. В частности, в настоящее время ведется работа по внесению изменений в Правила финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 864, в части предоставления гражданам права пользования железнодорожным транспортом независимо от их принадлежности к фирменным поездам и вагонам повышенной комфортности гражданам. Подготовка указанных изменений обусловлена тем, что ОАО "Российские железные дороги" в составе фирменных поездов оборудованы купе для инвалидов и соответствующим подъемником, расположенным в некотловом тамбуре вагона. То есть на сегодняшний день Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ведется активная работа по урегулированию данного вопроса.

- Разъясните, пожалуйста, почему в некоторых регионах России, в частности в Кабардино-Балкарии, в федеральный список ТСР для инвалидов под пунктом "опоры" понимаются только опоры для хождения, а опоры для сидения, стояния и ползания вообще, получается, не нужны ребенку-инвалиду (не можем вписать в ИПР - отказ на МСЭ, к сожалению не письменный), якобы хватит и комнатной инвалидной коляски. Второй вопрос: это совершенно мизерные суммы возврата денег ФСС за самостоятельно приобретенные ТСР, вписанные в ИПР. - Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. N 2347-р опоры включены в Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду. При этом каких-либо исключений по видам опор названный Перечень не содержит. Вместе с тем определение нуждаемости инвалидов в тех или иных видах технических средств реабилитации, в том числе в опорах, относится к компетенции органов медико-социальной экспертизы, осуществляющих разработку индивидуальных программ реабилитации инвалидов. В случае несогласия инвалида с рекомендуемыми ему в индивидуальной программе реабилитации видами технических средств реабилитации он вправе обжаловать данную программу реабилитации в вышестоящие учреждения медико-социальной экспертизы (главное бюро медико-социальной экспертизы, Федеральное бюро медико-социальной экспертизы). Что касается размеров выплаты инвалиду денежной компенсации за самостоятельно приобретенное техническое средство реабилитации, то необходимо прежде всего отметить следующее. Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрена возможность получения инвалидом компенсации за самостоятельно приобретенные технические средства реабилитации в случаях, если предусмотренные индивидуальной программой реабилитации техническое средство реабилитации и (или) услуга не могут быть предоставлены инвалиду либо если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за собственный счет. Порядок выплаты такой компенсации, включая порядок определения ее размера и порядок информирования граждан о размере указанной компенсации, установлен Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 31 января 2011 г. N 57н, в соответствии с пунктом 4 которого размер компенсации определяется по результатам последнего по времени размещения заказа на поставку технического средства реабилитации (конкурса, аукциона, запроса котировок), проведенного уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. То есть если инвалид по каким-либо причинам не желает получить техническое средство реабилитации через уполномоченный орган, осуществляющий обеспечение техническими средствами реабилитации, то он вправе получить компенсацию, однако ее размер не должен превышать стоимость аналогичного технического средства реабилитации, закупленного уполномоченным органом в общем порядке.

- В Калмыкии врачам и среднему медицинскому персоналу, а также медицинским специалистам, отработавшим десять лет в сельской местности, приходится по судам доказывать право на предоставление льготы на коммунальные услуги по отоплению и освещению по фактическим затратам. Просим Вас подтвердить наше требование. - До 1 января 2005 года в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (часть 2 статьи 63) врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающим с ними членам их семей, предоставлялись льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг (отопления и освещения) в натуральном виде. При этом из федерального бюджета на данные цели бюджетам субъектов предоставлялась финансовая помощь в виде субсидий на компенсацию расходов, связанных с предоставлением указанных льгот отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности. С 1 января 2005 года в связи с разграничением полномочий и введением в действие Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан были внесены изменения. Однако для тех граждан, включая медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, у которых до 1 января 2005 года возникло право на льготы, закрепленные в отмененных нормах, в том числе на бесплатное обеспечение жильем с отоплением и освещением, льготы должны предоставляться в полном объеме. В связи с этим ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете на очередной период в Федеральном фонде софинансирования социальных расходов предусматриваются денежные средства, которые перечисляются в виде субсидий в бюджеты субъектов Российской Федерации на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением гражданам, включая работников системы здравоохранения, постоянно проживающих в сельской местности, субсидий на оплату коммунальных услуг. Таким образом, и ранее, и в настоящее время льготы по оплате коммунальных услуг медицинским работникам и членам их семей, которые до 1 января 2005 года пользовались такими льготами, должны предоставляться.

- Врач-эндокринолог поликлиники работает в кабинете без медицинской сестры, выполняя план посещений. Администрация недоплачивает за выполнение функциональных обязанностей медицинской сестры, по сути дела, за проводимую дополнительную работу. Как в этом случае закон регулирует заработную плату дополнительного труда врача? - Статьями 60.2 и 151 Трудового кодекса Российской Федерации установлены порядок и условия совмещение профессий (должностей). Статьей 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено совмещение профессий (должностей), исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, обусловленной трудовым договором, а также оплата труда в эти периоды. Положениями статьи 60.2 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что совмещение профессий (должностей) в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) поручается работнику только с его письменного согласия, а также что срок, содержание работы и ее объем устанавливаются работодателем с письменного согласия работника. Работник вправе отказаться от выполнения дополнительной работы досрочно, а работодатель вправе досрочно отменить поручение о ее выполнении. Оплата труда при совмещении профессий (должностей) (исполнении обязанностей временно отсутствующего работника) устанавливается соглашением сторон (работником и работодателем) с учетом содержания и объема дополнительной работы (статья 151 Трудового кодекса Российской Федерации).

- Сергей Федорович, прошу объяснить правомерность действий медицинских работников в следующей ситуации. Мама (72 года) имеет 3-ю группу по общему заболеванию (сердце, гипертония), вынуждена была отказаться от бесплатных медикаментов, так как их невозможно получить в аптеке. Получает денежную компенсацию. Группа установлена бессрочно. В 2010 г. ей установили диагноз "сахарный диабет". Она обратилась в поликлинику, чтобы ей дали рецепты на бесплатные препараты, понижающие сахар в крови. Ей было отказано, так как она отказалась от права на бесплатные лекарства. Правомерно ли это? Ведь эти препараты входят в перечень по жизненно важным показаниям. - Гражданам, являющимся инвалидами с диагнозом "сахарный диабет" и получающим социальную услугу по обеспечению в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов (пункт 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"), могут быть предоставлены средства для лечения сахарного диабета, включенные в Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи, утвержденный Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. N 665 (далее - Перечень), но только в случае, если указанные граждане не отказались от получения указанной социальной услуги и не получают ежемесячную денежную выплату. В случае отказа от получения социальной услуги по обеспечению в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами по Перечню, указанные лекарственные средства не предоставляются. Данные положения основаны на нормах статьи 6.3 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ. Таким образом, по нашему мнению, действия поликлиники, отказавшей в предоставлении бесплатных препаратов для лечения сахарного диабета в рамках набора социальных услуг, правомерны. Наряду с этим, Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложены полномочия по своевременной оплате лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых в установленном порядке населению по рецептам врачей бесплатно или со скидкой (пункт 4). Перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, утвержденный приложением N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890, предполагает бесплатный отпуск всех лекарственных средств при диабете. Учитывая изложенное, лекарственные средства должны предоставляться Вам в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 890 независимо от того, отказались Вы от получения лекарственных препаратов в рамках набора социальных услуг или нет.

- С 2009 г. я являюсь пенсионером МВД РФ. Пенсию и медицинское обслуживание получаю по линии МВД. Стаж службы в органах МВД составил 23 года, в льготном исчислении 28 лет. Гражданского стажа работы не имею. С октября 2010 г. я приобрела статус адвоката. Пенсионный фонд, ссылаясь на изменения в ФЗ N 167, N 212, заставляет меня как адвоката отчислять фиксированные денежные суммы на страховую часть пенсии, т. е. для получения второй трудовой пенсии по старости (дополнительно к моей военной пенсии). При этом я должна как минимум иметь 5 лет гражданского трудового стажа и в течение этого периода отчислять взносы в Пенсионный фонд. Таким образом, нарушается принцип добровольности пенсионного страхования военных пенсионеров. Как быть, если я не смогу по состоянию здоровья проработать эти 5 лет, и как быть, если я не захочу при достижении мной 55 лет получать вторую трудовую пенсию по старости (по закону получение второй трудовой пенсии по старости - это право военного пенсионера, а не обязанность)? Могу ли я отказаться выплачивать взносы в Пенсионный фонд на страховую часть трудовой пенсии по старости? Ведь у меня нет гарантии, что смогу проработать 5 лет и отчислять взносы в Пенсионный фонд, а, кроме того, законодательство России изменяется непредсказуемо, и какое оно будет спустя 6 лет, судить трудно (через 6 лет мне будет 55 лет). - В соответствии с действующей в Российской Федерации пенсионной системой трудовые пенсии предоставляются гражданам по обязательному пенсионному страхованию, организационные, правовые и финансовые основы которого определены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и которое реализуется в рамках системы отношений по формированию за счет страховых взносов и иных поступлений консолидированных средств (средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации), предназначенных для осуществления страховщиком - Пенсионным фондом Российской Федерации гарантируемой государством выплаты страхового обеспечения при наступлении страхового случая. Лицам, застрахованным в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ, к которым, в частности, отнесены адвокаты, трудовая пенсия согласно части первой статьи 3 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" назначается при соблюдении ими определенных условий. К их числу Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ относит наличие у гражданина страхового стажа, определяемого как суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж (абзац третий статьи 2): в частности, для приобретения права на трудовую пенсию по старости, назначаемую на общих основаниях, помимо достижения общеустановленного пенсионного возраста необходим страховой стаж не менее пяти лет. При этом согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации застрахованными лицами, включаются в страховой стаж, если за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, за счет которых финансируются страховая и накопительная части трудовой пенсии, определяются Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ как индивидуально-возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в Пенсионный фонд Российской Федерации и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 24 февраля 1998 г. N 7-П, от 23 декабря 1999 г. N 18-П и от 22 марта 2007 г. N 4-П, в Российской Федерации как правовом и социальном государстве устанавливаемый федеральным законодателем правовой режим страховых выплат по обязательному социальному страхованию должен быть основан на универсальных принципах справедливости и юридического равенства и вытекающего из них требования сбалансированности прав и обязанностей (часть 1 статьи 1; часть 2 статьи 6; статья 19 Конституции Российской Федерации); этим обусловлены, в частности, недопустимость существенных диспропорций между платежами, которые вносятся работодателями на обязательное социальное страхование и из которых формируются его средства, и предоставляемым страховым обеспечением, необходимость обеспечения соотносимости между страховыми взносами и трудовой пенсией. В действующем пенсионном законодательстве такая соотносимость достигается установлением зависимости размера трудовой пенсии (ее страховой и накопительной частей) от общей суммы уплаченных за застрахованное лицо на ее финансирование страховых взносов в течение всего периода, предшествовавшего назначению или перерасчету пенсии (абзацы четвертый и восьмой статьи 2, пункты 5 и 9 статьи 14, пункты 3 и 5 статьи 15, пункт 2 статьи 16, пункты 3 - 5 и 10 статьи 17 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ, пункт 1 статьи 9, часть первая статьи 20 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ).

------------------------------------------------------------------

Название документа

Blog