Бесквартирные распоряженцы: Конституционный Суд оградил их от огульного уголовного преследования, но неопределенная по срокам добровольно-принудительная служба без полноценного денежного довольствия сохранена в неизменном виде
(Воробьев Е. Г.) ("Военно-юридический журнал", 2012, N 2) Текст документаБЕСКВАРТИРНЫЕ РАСПОРЯЖЕНЦЫ: КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД ОГРАДИЛ ИХ ОТ ОГУЛЬНОГО УГОЛОВНОГО ПРЕСЛЕДОВАНИЯ, НО НЕОПРЕДЕЛЕННАЯ ПО СРОКАМ ДОБРОВОЛЬНО-ПРИНУДИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА БЕЗ ПОЛНОЦЕННОГО ДЕНЕЖНОГО ДОВОЛЬСТВИЯ СОХРАНЕНА В НЕИЗМЕННОМ ВИДЕ
Е. Г. ВОРОБЬЕВ
Воробьев Е. Г., полковник юстиции, доцент, кандидат юридических наук.
Среди современных проблем социальной защиты военнослужащих и граждан, увольняемых с военной службы, не последнее место занимают вопросы государственных гарантий и компенсаций военнослужащим, исполняющим обязанности не на должности, а за штатом, в распоряжении командира (начальника), так называемым заштатникам или распоряженцам. Институт прохождения службы в распоряжении прямо предусмотрен действующим военным законодательством (п. 4 ст. 42 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Закон о службе), ст. 13 Положения о порядке прохождения военной службы (далее - Положение о службе)). В отличие от общего и наиболее типичного порядка, когда военнослужащий исполняет обязанности на конкретной воинской должности (п. 1 ст. 42 Закона о службе), служба в распоряжении всегда ограничена (абсолютно или относительно) определенным сроком и может рассматриваться как переходный этап от одного правового состояния военнослужащего к другому. И в этом смысле данный институт объективно необходим как нормативно отражающий сложную вариативную динамику военно-служебных отношений. Это подтверждается и множественностью оснований нахождения в распоряжении. Если в Федеральном законе таковых указано всего 3, то в Положении о службе - 9. Следует также обратить внимание и на то, что все основания не являются однородными, существенно разнятся по целям и характеру их последствий. Так как в предлагаемой публикации заявлено рассмотрение лишь тех из них, которые связаны с проблемой необеспеченности жильем, далее речь пойдет лишь о вопросах нахождения в распоряжении по причине невозможности своевременного исключения военнослужащих, уволенных с военной службы, из списков личного состава (подп. "и" п. 2 ст. 13 Положения о службе) из-за их ненадлежащего жилищного обеспечения согласно гарантии, установленной п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе). Данную правовую гарантию, как не допускающую увольнения со службы бесквартирных и иных нуждающихся в жилье без их согласия, для граждан в погонах трудно переоценить. В момент ее появления в федеральном законодательстве аналогичная правовая норма была более категорична, нежели сейчас, и звучала она так: "Военнослужащие, прослужившие 10 лет и более, не могут быть уволены с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья и в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им и членам их семей жилых помещений по нормам, установленным законодательством" (абз. 2 п. 1 ст. 22 Закона о статусе в ред. 1993 г.). Со временем анализируемое правило было несколько изменено, но в целом не утратило своего правозащитного содержания: "Военнослужащие - граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 настоящего Федерального закона" (абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона о статусе в ред. 1998 г.). Именно эта норма-гарантия, направленная на социально-правовую нейтрализацию негативных последствий системной неспособности государства своевременно предоставлять жилье всем нуждающимся в нем увольняющимся военнослужащим (одновременно или почти одновременно с увольнением), несколько десятилетий не позволяет злоупотреблять кадровыми решениями в ущерб охраняемым законом жилищным правам граждан. Но она же породила и массовое появление бесквартирных распоряженцев, о проблемном положении которых мы ведем речь. Центром социального конфликта между бесквартирными распоряженцами и государством стало пересечение двух законных интересов: военнослужащих, правомерно настаивающих на скорейшем увольнении с военной службы с одновременным предоставлением положенных по закону жилых помещений, и государства в лице военной администрации, настаивающей на полноценной службе таких военнослужащих в период ее "вынужденного" продолжения до получения жилья (с соответствующим исключением из списков части). Камнем же преткновения, как чаще всего бывает, стал денежный вопрос, ибо, согласно установленному порядку выплаты денежного довольствия военнослужащим, находящимся в распоряжении без временного возложения обязанностей по вакантной должности, им выплачиваются лишь "гарантированные" платежи (оклад по последней занимаемой воинской должности, оклад по воинскому званию и процентная надбавка за выслугу лет), до 1 января 2012 г. составляющие не более 25 - 30% "обычных" выплат. Остальные "негарантированные" платежи (единовременное денежное вознаграждение, премии за образцовое выполнение воинского долга, процентные надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы, другие процентные надбавки и выплаты, устанавливаемые согласно ст. 13 Закона о статусе), достигающие 70 - 75% сумм, получаемых на должности, бесквартирным распоряженцам не положены вообще или выплачиваются им в минимальных размерах. Таким образом, в силу существующего нормативного порядка оплаты воинского труда данная категория граждан всегда получает денежное содержание в разы меньшее, чем такие же военнослужащие, проходящие службу на должностях. Причем такое уменьшение выплат происходит "автоматически", независимо от воли командиров (начальников) и реального объема исполнения ими общих и специальных обязанностей военной службы (ст. ст. 26, 27 Закона о статусе). Сами же распоряженцы, в силу опять-таки законодательных установлений, не освобождены от исполнения указанных обязанностей военной службы в полном объеме, но одновременно по-прежнему ограничены в праве получать иные доходы (п. 7 ст. 10 Закона о статусе). Как следствие, многие из таких военнослужащих различными способами стремятся к уклонению от добросовестного исполнения служебных обязанностей, аргументируя подобное поведение вышеуказанными проблемами: они сами не хотят служить и готовы уволиться на законных основаниях, а если и продолжать исполнять обязанности в полном объеме (даже не на должности), то лишь при полноценной и адекватной оплате их труда. Однако государство фактически "удерживает" их на военной службе (причем неопределенно долго, до предоставления жилья, которого пока еще нет, и неизвестно, когда оно будет), "принуждает" служить, при этом, однако, не оплачивает требуемое от них полное служебное время должным образом. Так, например, по данным военной прокуратуры, длительное время не увольнялись в запас более 100 военнослужащих, находившихся в распоряжении начальника Пограничного управления ФСБ России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Этим лицам были выделены жилые помещения, но полученный "метраж" не был зарегистрирован должным образом, что препятствовало заключению договоров социального найма. Поэтому бесквартирные распоряженцы в буквальном смысле годами получали пусть и незначительную для каждого в отдельности, но весьма весомую в сумме часть денежного довольствия (более 3000000 руб. в год) <1>. -------------------------------- <1> Основная задача - защита прав человека // Граница России. 2009. N 12.
Вполне естественно, что внеплановые выплаты денег тем, кто фактически не служит, означают уменьшение общего фонда денежного содержания, выделяемого для всех военнослужащих, что прямо нарушает интересы других граждан, в полном объеме выполняющих обязанности военной службы, и должностных лиц, заинтересованных в материальном стимулировании за реальные служебные показатели, а не за формальное пребывание в списках личного состава воинской части в ожидании жилья. Получается, что для граждан - это правовая неопределенность между военно-служебной и гражданской жизнью, мытарства в выжидании момента получения своего жилищного довольствия с мизерной оплатой. Для государства - это кадровые проблемы, проблемы нерачительного расходования фонда денежных средств и, наконец, проблемы ненадлежащей дисциплины "неувольняемых" увольняемых. Казалось бы, приведенное состояние правового конфликта государства с бесквартирными распоряженцами и для государства, и для самих военнослужащих изначально очевидно, а потому обе стороны должны были бы предпринимать все зависящие от них меры для недопущения подобных ситуаций, по крайней мере в больших масштабах. И возможно, так бы оно и было, если бы не два взаимодополняющих процесса, только усугубляющих анализируемый конфликт. С одной стороны, государство, не обладая необходимыми жилищными ресурсами, тем не менее само инициирует выводы в распоряжение бесквартирных в ходе ускоренных реформаторских оптимизаций штатов Вооруженных Сил РФ, проводимых в том числе путем массового сокращения "по живому" (это имело место, в частности, в периоды 2003 - 2004 гг. и 2008 - 2009 гг.). С другой стороны, в это же самое время многие бесквартирные военнослужащие сознательно стремились к прекращению военно-служебных отношений и требовали увольнения с предоставлением жилья. Как ни странно, но движителем для подобных, казалось бы, "самоубийственных" для граждан в погонах шагов (с позиций их последующего неопределенного военно-служебного положения и совсем низкого материального уровня обеспечения) стали действовавшие до недавнего времени ведомственные правила предоставления жилых помещений. Последнее поясним подробнее. Согласно п. 12 Приказа Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. N 80 "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации" <2> (далее - Инструкция), военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могли быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений, и указанным военнослужащим при увольнении с военной службы жилые помещения предоставлялись вне очереди. Таким образом, преимущественно именно бесквартирным распоряженцам, подлежащим увольнению с предоставлением жилья, нормативно гарантировалась внеочередность такого предоставления. -------------------------------- <2> Приказ отменен в связи с введением нового порядка жилищного обеспечения военнослужащих, согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений".
Вот какую картину широкомасштабного "бегства" с военной службы для ускорения решения фактически не решаемого в Вооруженных Силах жилищного вопроса в 2005 г. обрисовал военный юрист полковник юстиции В. Н. Орлов. Сразу же укажем, что оценка фактических обстоятельств, анализируемого правопорядка и результатов его реализации на практике, высказываемая этим автором, отражает взгляды не военнослужащего-распоряженца, а должностного лица - представителя Министерства обороны РФ <3>. -------------------------------- <3> В. Н. Орлов в то время занимал должность начальника отдела приемной министра обороны РФ.
Правило ст. 23 Закона о статусе совместно с п. 12 Инструкции, как пишет В. Н. Орлов, "оказывает деструктивное воздействие на правоотношения в сфере жилищного обеспечения военнослужащих". "Правовая норма о внеочередном обеспечении жильем указанной категории граждан максимально "уплотняет" отношения, побуждает к активным действиям военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), в конкретно определенный период времени - при увольнении с военной службы... По общему правилу жилые помещения предоставляются гражданам... в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет... Предоставление жилья вне очереди предполагает особый порядок. Предоставление жилых помещений в особом порядке, порядке исключения из общего правила, является актом социальной помощи и поддержки... (основанным на уважительных причинах, возникающих у граждан по объективным обстоятельствам. - Примеч. авт.). "Между тем право на внеочередное получение жилых помещений, - указывает этот правовед, - многие военнослужащие приобрели вполне естественным путем: достижением предельного возраста пребывания на военной службе, а также в результате реформирования Вооруженных Сил путем значительного сокращения численности личного состава военнослужащих. Кроме того, военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы, при определенных обстоятельствах имеют право выбора основания увольнения и поэтому в какой-то степени по своей воле могут стать "внеочередниками" на получение жилых помещений". "В связи с относительной доступностью законодательной льготы за короткое время удельный вес указанных военнослужащих в составе всех лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в 2004 г. на учете состояло 570 тыс. военных семей, в т. ч. 210 тыс. не имеющих жилья для постоянного проживания. - Примеч. авт.), вырос до той критической отметки, за которой эта льгота теряет свою силу (регулирующее воздействие на общественные отношения)...". "В воинских частях и органах военного управления параллельно с общей очередью формируется очередь внеочередников, которая по количеству доходит до одной трети числа (нуждающихся) военнослужащих...". В итоге В. Н. Орлов заключает: подобное правовое регулирование "имеет сильное негативное воздействие на правовое сознание военнослужащих, формирует у них пассивное поведение в жилищно-правовых отношениях в течение длительного времени (за весь период состояния на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий)" <4>. -------------------------------- <4> Орлов В. Н. О праве военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, на внеочередное предоставление жилых помещений // Актуальные проблемы жилищного обеспечения военнослужащих: Российский военно-правовой сборник. М.: За права военнослужащих, 2005. С. 180 - 186.
И с этим мнением следует согласиться. Волей-неволей, но подавляющее большинство таких бесквартирных распоряженцев в ожидании жилья, не получая нормального денежного содержания, со временем (по вполне понятным причинам, указанным ранее) переходят в "оппозицию" по отношению к своему командованию. Как верно указал А. Ю. Чаленко, ситуация, когда военнослужащие имеют право быть уволенными с военной службы с одновременным предоставлением им жилого помещения, но которым командование, обязанное их уволить, не может предоставить жилье из-за его отсутствия, становится почвой для всевозможного злоупотребления правом со стороны таких военнослужащих. Юрист называет их "недобросовестными" и "экстремистами права" на том основании, что в качестве самозащитных средств такие граждане почти всегда обращаются в военные суды и во всевозможные защитные административные инстанции, накапливая позитивные решения в свою пользу, с тем чтобы впоследствии защититься этими юридическими документами от всевозможных "нападок" со стороны командования. Например, один такой военнослужащий, пользователь социальной сети, признался, что у него на руках имеются несколько решений суда в его пользу и целая папка с десятком ответов на жалобы из Администрации Президента РФ, Минобороны России, прокуратуры и пр., подтверждающих его право <5>. В результате, как пишет А. Ю. Чаленко, такие военнослужащие "самоустраняются от выполнения служебных обязанностей... подрывая авторитет командиров и начальников... полагая, что в отсутствие контракта командиры не вправе отдавать им приказания, давать какие-либо поручения, а они перестают быть субъектами воинских правоотношений, в том числе и дисциплинарной ответственности" <6>. -------------------------------- <5> URL: http:// voensud. ru/ problems-f11/ slujba-posle-okonchaniya-kontrakta-t617.php <6> Чаленко А. Ю. Обеспечение увольняемых военнослужащих и военная служба в преддверии увольнения // Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации (военно-правовой сборник). М.: За права военнослужащих, 2006. С. 292 - 295.
Однако командиры (начальники) по закону не имеют права не замечать нарушений (ст. ст. 4, 8 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ), а потому правомерно требуют от военнослужащих-распоряженцев исполнения обязанностей военной службы без всяких послаблений и скидок на особенности их правового состояния. И обладая соответствующими дисциплинарными правами, применяют их к "уклонистам" с учетом допущенных нарушений по службе. Формулой всеобщей легализации соответствующего подхода стало пояснение правового положения этих граждан, данное в Определении Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 г. N 322-О, после которого в теорию и практику правового регулирования была введена категория "военнослужащих, проходящих военную службу в добровольном порядке только до дня обеспечения жилым помещением". Фактические обстоятельства рассмотренного Конституционным Судом РФ обращения таковы. Офицер В. В. Францын, достигший предельного возраста пребывания на военной службе, по истечении срока контракта продолжал служить в ожидании жилья. В этот период он был несколько раз привлечен к дисциплинарной ответственности. Вышестоящие должностные лица и военные суды не нашли оснований для отмены этих взысканий, хотя сам военнослужащий полагал, что за пределами срока службы по контракту он не должен быть субъектом юридической ответственности. Конституционный Суд РФ косвенно поддержал правовую позицию командования и военных судов в том смысле, что до исключения военнослужащего из списков личного состава он сохраняет статус военнослужащего, как специального субъекта военно-правовых отношений, в т. ч. такую составляющую его статуса, как юридическую ответственность (ст. 2 Закона о статусе). Приведем извлечение из итогового заключения мотивировочной части этого судебного акта. "Таким образом, после истечения срока, указанного в контракте, военнослужащий реализует свое право на труд посредством либо дальнейшего прохождения военной службы - до обеспечения его жилым помещением, либо увольнения с военной службы - с условием его последующего обеспечения жильем по месту будущего проживания. Следовательно, при отсутствии письменного согласия военнослужащего на увольнение до улучшения его жилищных условий и при истечении срока, указанного в контракте, такого военнослужащего следует считать проходящим военную службу в добровольном порядке только до дня обеспечения жилым помещением (выделено мной - Авт.)" <7>. -------------------------------- <7> Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 г. N 322-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Францына Валерия Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих", пункта 4 статьи 32 и пункта 11 статьи 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе".
Несколько позже Конституционный Суд РФ сформулировал аналогичное правоположение и в отношении военнослужащих, признанных ограниченно годными по состоянию здоровья, но также избравших путь продолжения службы до получения жилых помещений. Итак, приведенная правовая позиция вполне определенно отразила официальную точку зрения власти на правовое положение бесквартирных распоряженцев. Государство сразу не может, но готово, исходя из экономических возможностей, к постепенному решению накопившихся жилищных проблем и предоставлению им жилья. Право выбора (служить или уволиться, в любом случае оставаясь в очереди на жилье) - за военнослужащими. Это, однако, не дает им оснований в период возникшей "сверхсрочной" службы уклоняться от исполнения обязанностей, в т. ч. не являться субъектом юридической ответственности за допущенные правонарушения. Сигнал конституционного правосудия о возможном привлечении таких военнослужащих к юридической ответственности был вполне определенно услышан командирами (начальниками) всех уровней, органами надзора за законностью в войсках, военными судами. В результате этого начиная с 2005 г. бесквартирные распоряженцы, ранее особо не замеченные в качестве злостных нарушителей, сделались "заметными" и стали повсеместно привлекаться не только к дисциплинарной, но даже и к уголовной ответственности. О. Герасименко привела факты, как в конце 2008 г. в г. Сочи 16 офицеров военных частей пограничных органов ФСБ России были обвинены чуть ли не в дезертирстве. Военнослужащим, у которых срок контрактов истек несколько лет назад, грозили условные сроки и исключение из очереди на жилье. Как оказалось, именно из-за положенных им по закону квартир и началось уголовное преследование. Срок их контрактов давно истек, и они должны были быть уволены в запас еще несколько лет назад. Все дело в том, пишет О. Герасименко, что само же государство не могло предоставить им положенное при увольнении по закону жилье. "Срок нашей службы давно закончился. У некоторых два-три года назад, у некоторых пять лет назад. Но вместо того, чтобы отправить нас в запас, командование просто вывело нас за штат", - рассказал "Газете. ru" капитан юстиции, бывший старший следователь военной прокуратуры органов и войск ФПС РФ П., у которого официально контракт закончился еще в 2004 г. Военнослужащим назначили содержание в 7 тыс. рублей в месяц (что в 4 раза меньше выплат тем, кто находится на должности) и наделили секретарскими функциями. Так, бывший командир президентской яхты "Кавказ" Н., охранявший главу государства, стал ответственным за картриджи и бумагу в принтере. Другие офицеры носили из одного кабинета в другой папки с документами. "Делать на службе нечего, кто-то приходил раза два в неделю, некоторые реже", - сказал П. Тогда-то против офицеров и возбудили уголовное дело с формулировкой "отказ от исполнения должностных обязанностей" по ч. 4 ст. 337 Уголовного кодекса РФ (самовольное оставление части). При этом у всех "уклонистов" на руках имелись решения военных судов, вынесенные в их пользу в той части, что командование должно "немедленно выполнить свои обязательства по отношению к военнослужащим с истекшим сроком контракта" и "предоставить им жилье" <8>. -------------------------------- <8> Герасименко О. Офицеры дезертировали секретарями. [Газета. ru] URL: http:// www. gazeta. ru/ social/ 2008/ 12/ 11/ 2909245.shtml.
Еще более масштабная картина противостояния бесквартирных военнослужащих с государством развернулась в Министерстве обороны РФ. Ведь за последние 1,5 - 2 года (с 2008 по 2009 г.) из рядов Вооруженных Сил РФ внезапно увольняется почти половина офицерского корпуса (150 тыс. из 350 тыс. человек) <9> и 140 тыс. прапорщиков. При этом значительная масса уволенных должна быть обеспечена жильем, которого нет. Самозащитные действия таких военнослужащих, выведенных за штат, но не уволенных с военной службы "до предоставления жилья", были вполне предсказуемы, как и дисциплинарные или даже уголовные последствия в отношении наиболее активных и строптивых "правдоискателей". -------------------------------- <9> Впоследствии по указанию Президента страны 70 тыс. офицерских должностей были все-таки "возвращены" в штат Вооруженных Сил, но их замещение распространялось преимущественно на молодых офицеров, не имеющих оснований для получения жилья при увольнении.
Для демонстрации крайней степени этого обострившегося противостояния приведем достаточно хорошо известный в военно-юридических кругах пример правовой судьбы одного из таких распоряженцев - бывшего десантника, старшего лейтенанта И. В. Голоты. Приговором Новороссийского гарнизонного военного суда от 24 декабря 2008 г. этот офицер был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 337 Уголовного кодекса РФ, вследствие неявки в срок без уважительных причин на службу свыше одного месяца и осужден к наказанию в виде шести месяцев лишения свободы условно. При этом немаловажно то, что в момент вынесения такого приговора, еще 4 годами ранее, в январе 2005 г., этот офицер был признан негодным для дальнейшего прохождения военной службы по состоянию здоровья, а на руках у него имелось неисполненное решение суда (вынесенное еще 3,5 года назад) об увольнении с военной службы с предоставлением жилья. Все это длительное время И. В. Голота, не имея жилья, но имея на содержании жену и двоих детей, получал мизерные выплаты, полагающиеся распоряженцу (по данным СМИ, в 2007 г. - 3,2 тыс. руб. <10>, т. е. даже меньше прожиточного минимума на одного человека, установленного в Краснодарском крае <11>), и объективно был вынужден искать пропитание на стороне. -------------------------------- <10> Воробьев А. Приговор. Десантник получил судимость вместо жилья // Коммерсантъ Юг России. Ростов-на-Дону. 2008. 26 дек. <11> По данным Департамента социальной защиты населения Краснодарского края, во II квартале 2008 г. прожиточный минимум на душу населения составлял 4369 руб. [Офиц. сайт Департамента] URL: http://www. sznkuban. ru/trud11128.php.
Не будет лишним отметить тот факт, что в законности осуждения (не по форме, а по духу права) этого молодого человека, отдавшего Отечеству свое здоровье в период военной службы, усомнились очень многие и на официальном, и на неофициальном уровне <12>, а высшие судебные органы сами инициировали отмену вынесенного приговора. Примечательность данного примера не столько в торжестве справедливости в отношении конкретного военнослужащего, сколько в том, что в связи с делом И. В. Голоты состоялось развернутое отказное определение Конституционного Суда РФ, в котором ранее сформулированные положения о сохранении полновесного статуса "военнослужащих, проходящих военную службу в добровольном порядке только до дня обеспечения жилым помещением" в части их юридической ответственности были существенно скорректированы в пользу военнослужащих. Цитируем. -------------------------------- <12> Титов Е. Окна с видом на решетку. URL: http:// www. stopcrime. ru/ investigations/ 871/ 1045.php; Илюшкин П. Начали сажать офицеров, требующих исполнить решения суда о предоставлении жилья. URL: http:// forum-msk. org/ material/ news/ 689636.php; Голод не тетка. В Ставрополье прошли одиночные пикеты в защиту негодного десантника. URL: http:// www. rufront. ru/ materials/ 498F092FCA1DC. html.
"Дальнейшее пребывание такого гражданина на военной службе (как И. В. Голота. - Примеч. авт.) не основано на Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" и принятом в соответствии с ним Положении о порядке прохождения военной службы, вследствие чего он не может быть привлечен к уголовной ответственности за самовольное оставление части или места службы, хотя формально и подпадающее под признаки объективной стороны состава преступления, предусмотренного частью четвертой статьи 337 УК Российской Федерации, но совершенное после того, как указанный гражданин должен был быть уволен с военной службы в связи с предоставлением ему соответствующего жилого помещения. Иное означало бы возложение на граждан обязанности нести уголовную ответственность за преступления против военной службы вопреки положениям статьи 331 УК Российской Федерации, а именно ее части первой, содержание которой с очевидностью свидетельствует, что такими преступлениями могут признаваться только деяния (действия, бездействие), посягающие на установленный порядок прохождения военной службы. Разрешение же вопроса о том, было ли военнослужащему, добровольно проходящему военную службу после истечения срока, предусмотренного контрактом, предоставлено жилое помещение и, как следствие, - имелись ли основания для его исключения из списков личного состава воинской части, должно осуществляться органами дознания, предварительного следствия и суда, которые в каждом конкретном случае обязаны учитывать все обстоятельства, имеющие существенное значение для уяснения наличия (отсутствия) у лица, привлекаемого к уголовной ответственности, статуса военнослужащего, проходящего военную службу в добровольном порядке (по контракту). При этом даже в случае совершения лицом, проходящим военную службу в добровольном порядке после истечения срока контракта, деяния (действия, бездействия), формально подпадающего под признаки преступления, предусмотренного частью четвертой статьи 337 УК Российской Федерации, до предоставления ему жилого помещения, такое деяние (действие, бездействие) в соответствии с частью второй статьи 14 УК Российской Федерации с учетом характера содеянного и степени вины данного лица может в силу малозначительности не представлять общественной опасности и не являться преступлением" <13>. -------------------------------- <13> Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2010 г. N 1622-О-О "По запросу Новороссийского гарнизонного военного суда о проверке конституционности положений части первой статьи 331 и статьи 337 Уголовного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 28 Федерального закона "О статусе военнослужащих", пункта 4 статьи 32, пункта 11 статьи 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и подпункта "а" пункта 9 статьи 4 Положения о порядке прохождения военной службы" // Документ офиц. не опубликован. СПС "Гарант".
Таким образом, Конституционный Суд РФ сразу же дал понять правоприменителю то, что при решении вопроса об ответственности бесквартирных и им подобных распоряженцев надлежит разграничивать тех военнослужащих, которые, как и И. В. Голота, не должны служить вообще (должны быть уволены), но формально продолжают службу в силу вынужденного ожидания жилья, и тех, кто, имея право выбора (могут быть уволены), добровольно соглашаются служить до предоставления жилья. В отношении первых привлечение к юридической ответственности по некоторым специальным составам воинских правонарушений недопустимо, а в отношении вторых - следует принимать во внимание объективные обстоятельства (с учетом некой "смешанной" виновности и самого государства, не способного до сих пор своевременно предоставлять жилые помещения, выплачивать нормальное денежное довольствие и т. п.) для смягчения ответственности распоряженцев или даже для освобождения от нее. Следует особо обратить внимание читателя на то обстоятельство, что в рассматриваемой нами проблематике юридической ответственности бесквартирных распоряженцев речь идет не об их ответственности в абстрактном понимании, а об ответственности, связанной только с теми составами правонарушений, которые относятся к действиям (бездействию) в связи с особыми условиями прохождения службы, выявленными нами ("вынужденный" и "конфронтационный" характер пребывания на военной службе, неопределенность служебного положения, недостаточность материального обеспечения и пр.). Следовательно, за деяния с иными составами они вполне могут быть и специальными (как военнослужащие), и общими (как граждане) субъектами юридической ответственности. На это в свое время указывали такие военные правоведы, как А. А. Тер-Акопов <14>, В. М. Корякин <15>, А. В. Кудашкин <16>, К. В. Фатеев <17>, Р. А. Закиров <18>, С. В. Корнишин <19>, Н. А. Новиков <20>, А. Ю. Чаленко <21> и др. -------------------------------- <14> Тер-Акопов А. А. Ответственность военнослужащих за воинские преступления, совершаемые путем бездействия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1973. <15> Корякин В. М. К вопросу о правовом положении военнослужащих после окончания срока действия контракта // Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации: Российский военно-правовой сборник. М.: За права военнослужащих, 2006. С. 286 - 295. <16> Кудашкин А. В. Некоторые проблемы реализации статуса военнослужащих при прохождении военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 1. <17> Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" / Под ред. В. Г. Стрекозова. М., 1999. С. 350. <18> Закиров Р. А. Юридическая ответственность военнослужащих, проходящих военную службу в "добровольном порядке" // Проблемы юридической ответственности военнослужащих и военных организаций: Российский военно-правовой сборник. М.: За права военнослужащих, 2009. С. 51 - 55. <19> Корнишин С. В. Правовое положение граждан, пребывающих на военной службе после истечения ее срока // Журнал российского права. 2003. N 12. <20> Новиков Н. А. Служба после окончания контракта: правовые последствия // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 4. <21> Чаленко А. Ю. Указ. соч. С. 294 - 295.
Социально-правовой фон для привлечения к ответственности таких граждан действительно противоречив. Ни для кого не секрет, что многие деяния распоряженцев в какой-то мере следует воспринимать не просто как субъективно мотивированные посягательства на нарушения, а как проявление своего рода правомерной объективно необходимой самозащиты в форме отказа от увольнения с военной службы без предоставления жилья и его последующего ожидания (п. 1 ст. 23 Закона о статусе). Такие военнослужащие сразу же попадают в положение правовой неопределенности. Последствия и правомерных, и не совсем правомерных, но порой вынужденных деяний таких граждан воспринимаются как неприемлемые для государственной организации: на перспективу они более не рассматриваются в качестве полноценных военнослужащих, а потому воспринимаются как дополнительная обуза, от которой необходимо скорее избавляться. Как следствие - правовая неопределенность, "компромисс", не устраивающий ни военнослужащих, ни государство, и, что весьма важно, возможность злоупотребления правами и с той, и с другой стороны. Но многих острот подобного правового конфликта вполне можно было бы избежать, будь правовое регулирование и правоприменение более восприимчивыми к жизненным реалиям, более детализированными в части учета необычности публично-правовых связей между гражданами и государственными органами в рассматриваемых ситуациях. Для сглаживания правовых проблем распоряженцев, очевидно, не хватает весьма важного нейтрализующего правового элемента, а именно юридической ответственности и самого государства за ненадлежащее обеспечение лиц, подлежащих увольнению с обязательным предоставлением жилья, юридической возможности понуждения к исполнению государственных обязательств по требованию военнослужащих - адресатов права. Действительно, если в отношении военнослужащих их юридическая ответственность прямо предусмотрена на всех уровнях правового регулирования (ст. ст. 28, 28.1 - 28.10 Закона о статусе, ст. ст. 26 - 32 Устава внутренней службы РФ), то в отношении государства, выступающего для военнослужащих в роли работодателя, таковая почти отсутствует (по крайней мере применительно к рассматриваемым правоотношениям). Некоторые правоведы, как, например, А. В. Молодых, настаивают на обязательном формировании специального института государственной ответственности за нарушение социальных гарантий и компенсаций, положенных по закону военнослужащим. При этом предлагается ориентироваться на принцип социальной справедливости в правовом государстве, который должен включать в себя как публично-правовые ограничения для возможного "укрывательства" для законодательных и исполнительных органов государственной власти, так и частноправовые (цивилистические) элементы непосредственной ответственности органов военного управления и, субсидиарно, самого государства перед каждым потерпевшим военнослужащим <22>. В этой связи и заслуженный правовед Б. С. Эбзеев также недвусмысленно заключает: "Пора усвоить... "простую" истину: неисполнение конституционного веления гражданином есть "просто" нарушение Конституции, за которое, конечно, неумолимо должна наступить ответственность; неисполнение такого же веления властью означает ее попрание, ответственность за которое должна быть не только неумолимой, но и суровой" <23>. -------------------------------- <22> Молодых А. В. Гарантии выполнения государством своих обязательств по обеспечению военнослужащих жильем как фактор обеспечения боеспособности воинских частей // Актуальные проблемы правового обеспечения прохождения военной службы в Российской Федерации: Российский военно-правовой сборник. М.: За права военнослужащих, 2006. С. 152 - 158. <23> Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М.: Норма, 2007. С. 11.
Однако если нормативное закрепление и социализация института ответственности государства перед гражданским обществом и отдельными гражданами в нашей стране находятся лишь в зачаточном состоянии, то о существенном смягчении публичной требовательности к бесквартирным распоряженцам в период их вынужденного добровольно-принудительного ожидания получения жилых помещений вполне можно говорить уже сейчас, находясь в рамках существующих правовых предписаний. И для этого вполне достаточно официально скоординированной доброй воли на всех этажах государственного управления военной организацией государства. В качестве свежего примера стоит привести небезызвестный для военной публики казус с введенным, но через неделю отмененным указанием Министерства обороны РФ об отмене выплат всем распоряженцам за пределами предельного шестимесячного срока пребывания в распоряжении. Как указал корреспондент "Российской газеты" Ю. Гаврилов, в Министерстве обороны его заверили, что командирам частей и армейских учреждений разрешили своим приказом продлевать финансовое довольствие таких военнослужащих и после 6 месяцев нахождения в распоряжении. Правда, как пишет корреспондент, получать они будут не стопроцентное жалованье, а лишь оклады по прежней должности, своему воинскому званию и установленный процент за имеющуюся выслугу лет. Начислять офицерам до нового назначения другие надбавки, например, за особые условия службы или работу с секретными документами, "заштатникам" не положено <24>. -------------------------------- <24> Гаврилов Ю. Офицеры остались при деньгах. Минобороны не снимает с довольствия тех, кто остался за штатом // Рос. газета. 2011. 20 окт.
Получается, что правовое разрешение давно всем известной проблемы восстановления справедливой соразмерности размера оплаты с объемом выполняемых обязанностей распоряженцами так и не будет доведено до логического конца. И в этой связи нельзя обойти молчанием свежие правовые предписания, содержащиеся в новом порядке денежного довольствия военнослужащих, вводимого в Вооруженных Силах РФ с 1 января 2012 г., которые сохраняют статус-кво в оплате службы распоряженцев. Согласно норме ч. 28 ст. 2 Федерального закона РФ от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ "в период нахождения военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в распоряжении командира (начальника) (без возложения обязанностей по вакантной должности согласно ч. 29 ст. 2 этого же Закона. - Примеч. авт.) ему выплачиваются оклад по воинскому званию, оклад по последней занимаемой воинской должности и ежемесячная надбавка за выслугу лет в порядке, предусмотренном руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба" <25>. И никаких вариаций. -------------------------------- <25> Федеральный закон РФ от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" // Рос. газета. 2011. 9 ноября.
Однако симптоматично, что в отношении прав аналогичной категории государственных служащих в лице некоторых сотрудников правоохранительных органов МВД России аналогичная правовая норма наполнена ясным и вразумительным содержанием. Согласно положениям п. "д" ч. 1 ст. 10 Федерального закона РФ от 8 ноября 2011 г. N 309-ФЗ <26>, ч. 23 ст. 2 Федерального закона РФ от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" правило выплаты денежного довольствия некоторым полицейским-распоряженцам гласит: -------------------------------- <26> Федеральный закон РФ от 8 ноября 2011 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" и Федерального закона "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Рос. газета. 2011. 11 ноября.
"За сотрудником, находящимся в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, его территориального органа или организации, входящей в систему указанного федерального органа, до истечения срока, определенного федеральным законом, регулирующим прохождение службы в органах внутренних дел, сохраняется денежное довольствие в размере должностного оклада по последней замещаемой должности и оклада по специальному званию, а также ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет). Сотруднику, находящемуся в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, его территориального органа или организации, входящей в систему указанного федерального органа, и выполняющему обязанности по последней замещаемой должности, в соответствии с приказом или распоряжением руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного им руководителя денежное довольствие выплачивается в полном размере. По решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного им руководителя сотруднику, находящемуся в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или организации, входящей в систему указанного федерального органа, и не выполняющему обязанностей по последней замещаемой должности, с учетом фактического объема выполняемых им служебных обязанностей могут также производиться дополнительные выплаты, предусмотренные частью 6 настоящей статьи". Как можно судить из приведенных правоположений, эта норма Федерального закона хотя и не отличается всеобщностью (ибо распространяется только на избранных полицейских), но вполне могла бы стать прообразом адекватного подхода в правовом регулировании в отношении всех военнослужащих-распоряженцев. Могла бы, но не стала. Поэтому подытожим наше краткое исследование следующим образом. Хотя Конституционный Суд РФ в какой-то степени оградил бесквартирных распоряженцев от огульного уголовного и дисциплинарного преследования, неопределенная по срокам добровольно-принудительная служба без полноценного денежного довольствия этим гражданам в погонах по-прежнему сохранена в неизменном виде и продлится еще несколько лет. Ведь, согласно публичным обещаниям руководства Минобороны России, плановое предоставление положенного военнослужащим жилья непосредственно в год их возможного увольнения с военной службы начнется только после 2013 г. <27>. Поверим в это обещание, как и в то, что проблемы бесквартирных распоряженцев, так и не разрешенные до конца на законодательном уровне, в новых условиях квартирного изобилия сами по себе уйдут в небытие. А что еще остается гражданам, в полной мере не защищенным действующим законом, кроме как верить обнадеживающим публичным обещаниям? -------------------------------- <27> Минобороны: очередь на постоянное жилье для военнослужащих ликвидируют к 2013 году // Рос. газета. 2010. 20 декабря.
------------------------------------------------------------------
Название документа