Некоторые выводы из судебной практики по вопросу обеспечения военнослужащих жилыми помещениями
(Выскубин А. А.) ("Право в Вооруженных Силах", 2012, N 3) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ВОПРОСУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ЖИЛЫМИ ПОМЕЩЕНИЯМИ
А. А. ВЫСКУБИН
Выскубин А. А., кандидат юридических наук.
Комментируется судебная практика по применению Приказа Министра обороны Российской Федерации "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" от 30 сентября 2010 г. N 1280, с принятием которого существенно изменился порядок обеспечения военнослужащих жилыми помещениями.
Ключевые слова: военнослужащий, обеспечение жильем, судебная практика.
Some of the findings of the jurisprudence on the issue of providing servicemen with living quarters A. A. Vyskubin
Commented on the application of the jurisprudence of the Order of the Minister of Defence of the Russian Federation "On the provision of military personnel of the Armed Forces of the Russian Federation of premises under a contract of employment and social service premises" on September 30, 2010 N 1280, with the adoption of which significantly changed the procedure for military personnel living quarters.
Key words: military, housing, judicial practice.
В настоящее время одной из самых насущных проблем для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, является жилищное обеспечение. На страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" регулярно публикуются проблемные статьи, посвященные жилищному обеспечению военнослужащих. С изданием Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" существенно изменился порядок обеспечения военнослужащих жилыми помещениями. Новый порядок обеспечения военнослужащих жильем породил различное понимание механизма реализации права военнослужащих на жилые помещения. Приведем характерный пример. Подполковник В. проходил военную службу по контракту в научно-исследовательском институте Министерства обороны Российской Федерации (далее - институт). Протоколом заседания жилищной комиссии института от 31 октября 2006 г. В. был признан нуждающимся в получении жилого помещения. 6 июля 2009 г. военнослужащий В. обратился в порядке подчиненности с рапортом с просьбой о досрочном увольнении с военной службы на основании подп. "а" п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в связи с организационно-штатными мероприятиями. На основании п. п. 12, 29 Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. N 80 "О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации" <1>, подполковник В. просил включить его в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений. На увольнение с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления жилого помещения по месту службы он согласия не давал. -------------------------------- <1> Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1297 признан утратившим силу.
Протоколом заседания жилищной комиссии института от 7 июля 2009 г. В. был включен в отдельный список военнослужащих института, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений. Параграфом 2 Приказа начальника института от 9 февраля 2010 г. N 22 (по строевой части) В. в связи с организационно-штатными мероприятиями с 9 февраля 2010 г. поступил в распоряжение начальника института. 30 ноября 2010 г. подполковник В. обратился в Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (далее - Департамент) с просьбой сообщить следующую информацию: 1) под каким номером он состоит в реестре военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма; 2) включен ли он в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений по договору социального найма (с даты принятия соответствующего решения на заседании жилищной комиссии института), и под каким номером он состоит в этом списке. Указанное обращение было направлено при помощи почтовой связи с уведомлением и поступило в Департамент 30 ноября 2010 г. До настоящего времени ответа на обращение из Департамента не поступало. Кроме того, Департаментом приняты решения об обеспечении трехкомнатными квартирами военнослужащих, которые состояли в списках военнослужащих института, нуждающихся в получении жилых помещений, после подполковника В. Так, извещением N 0023721 от 22 декабря 2010 г. о распределении жилого помещения подполковнику запаса П. распределено жилое помещение в виде отдельной трехкомнатной квартиры в г. Балашиха. Извещением N 0024099 от 22 декабря 2010 г. о распределении жилого помещения подполковнику А. распределено жилое помещение в виде отдельной трехкомнатной квартиры в г. Балашиха. Указанные военнослужащие состояли в списке военнослужащих института, нуждающихся в получении жилых помещений, в порядке общей очереди и подлежали обеспечению жилым помещением после подполковника В. Извещения о распределении подполковнику запаса П. и подполковнику А. трехкомнатных квартир подписаны заместителем руководителя Департамента, не наделенного такими полномочиями. Считая, что вышеуказанными действиями (бездействием) руководитель Департамента нарушил его права и свободы в области конституционного права на жилище, подполковник В. обратился за защитой своих прав в гарнизонный военный суд с требованиями: 1) признать бездействие руководителя Департамента, связанное с отказом включения подполковника В. в отдельный список (реестр) военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, незаконным; 2) обязать руководителя Департамента включить подполковника В. в отдельный список (реестр) военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений; 3) признать решения Департамента о распределении вышеуказанных трехкомнатных квартир незаконными в связи с нарушением очередности; 4) обязать руководителя Департамента распределить трехкомнатные квартиры в соответствии с действующим законодательством с учетом права подполковника В. на внеочередное обеспечение жилым помещением. В своем возражении на заявление подполковника В. Департамент, ссылаясь на то, что Инструкцией, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 (далее - Инструкция), не предусмотрено обеспечение военнослужащих жилыми помещениями во внеочередном порядке, просил суд в удовлетворении заявления подполковника В. отказать полностью. Изложенное выше свидетельствует о том, что Департамент отказал во включении подполковника В. в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений. Впоследствии военные суды уклонялись от дачи правовой оценки данному факту. 17 февраля 2011 г. гарнизонный военный суд, рассмотрев гражданское дело, вынес решение, согласно которому требования подполковника В. были удовлетворены частично, а именно: 1) решение Департамента о распределении трехкомнатной квартиры в г. Балашиха подполковнику А. признано незаконным; 2) на Департамент возложена обязанность распределить трехкомнатную квартиру (распределенную подполковнику А.) в порядке, установленном действующим законодательством; 3) в удовлетворении других требований подполковника В. отказано (о признании незаконными бездействия руководителя Департамента, связанного с невключением подполковника В. в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, и решения о распределении ему трехкомнатной квартиры (распределенной подполковнику запаса П.), а также возложения на руководителя Департамента обязанностей: по включению подполковника В. в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений; по распределению двух трехкомнатных квартир в г. Балашиха с учетом права подполковника В. на внеочередное обеспечение жилым помещением). В мотивировочной части решения суда отмечено, что согласно извещению о распределении жилого помещения от 22 декабря 2010 г. N 0024099, подписанному заместителем руководителя Департамента, подполковнику А. на семью в составе четырех человек распределена отдельная трехкомнатная квартира в г. Балашиха. Вместе с тем, из заявления подполковника А. от 20 января 2011 г. следует, что он отказался от вышеуказанной квартиры в связи с изменением состава его семьи. Также из копии листа беседы с подполковником А. о предстоящем увольнении с военной службы от 20 декабря 2010 г., его заявления от 20 января 2011 г., выписки из домовой книги и финансового лицевого счета от 15 июня 2010 г. усматривается, что подполковник А. и члены его семьи обеспечены жилым помещением по договору социального найма в виде отдельной трехкомнатной квартиры. Как следует из изложенного выше, на момент подписания оспариваемого заявителем извещения N 0024099 от 22 декабря 2010 г. о распределении вышеуказанной квартиры подполковнику А. состав его семьи составлял три человека. Исходя из приведенных выше доказательств, суд пришел к выводу о том, что решение Департамента о распределении жилого помещения (извещение N 0024099 от 22 декабря 2010 г.) подполковнику А. в виде отдельной трехкомнатной квартиры является незаконным и нарушающим права заявителя как состоящего в списках Департамента на получение жилого помещения. Довод заявителя о том, что согласно выписке из решения жилищной комиссии института от 7 июля 2009 г. он включен в отдельный список военнослужащих института, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, в связи с чем должен быть обеспечен жилым помещением ранее П. и А., суд находит несостоятельным, поскольку в соответствии с п. 11 вышеназванной Инструкции жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма, распределяются уполномоченным органом военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, по очередности, которая определяется датой принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях. При этом внеочередной порядок обеспечения военнослужащих жильем указанной Инструкцией не предусмотрен. Поскольку, как следует из изложенного выше, подполковник запаса П. состоит в Департаменте в реестре военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях, с 2001 г., а подполковник В. - с 2006 г., оснований для обеспечения подполковника В. жильем ранее подполковника запаса П. у Департамента не имелось. По тем же основаниям признано не подлежащим удовлетворению и требование заявителя о возложении на руководителя Департамента обязанности по распределению вышеуказанных трехкомнатных квартир в г. Балашиха с учетом права В. на внеочередное обеспечение жилым помещением. При рассмотрении требования заявителя о признании незаконным бездействия руководителя Департамента, связанного с невключением его в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, и возложении на указанное должностное лицо обязанности по включению его в указанный список, суд исходит из того, что положениями названной Инструкции ведение такого списка не предусмотрено, в связи с чем требования заявителя в данной части признаны судом не подлежащими удовлетворению. Не согласившись с решением гарнизонного военного суда, подполковник В. установленным порядком обжаловал указанное решение в кассационном порядке. Кассационным Определением Московского окружного военного суда от 14 апреля 2011 г. N КГ-644 решение гарнизонного военного суда от 17 февраля 2011 г. в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права, отменено и без передачи дела на новое рассмотрение принято новое решение: заявление подполковника В. удовлетворено частично. Суд признал незаконным бездействие руководителя Департамента, связанное с оставлением без ответа обращения подполковника В. от 24 ноября 2010 г., и обязал указанное должностное лицо дать заявителю письменный ответ на указанное обращение в установленном порядке. В удовлетворении требований подполковника В. о признании незаконными действий руководителя Департамента, связанных с невключением заявителя в список военнослужащих, имеющих право на внеочередное обеспечение жильем, а также решения о распределении квартир военнослужащим А. и П., суд отказал. В мотивировочной части кассационного определения суд указал следующее. "Из материалов дела следует, что подполковник В. 24 ноября 2010 г. обратился в Департамент с просьбой сообщить ему номер очереди в реестре военнослужащих, принятых на учет нуждающихся во внеочередном обеспечении жильем. Указанное обращение поступило адресату 30 ноября 2010 г., однако до настоящего времени сообщения подполковнику В. о включении его в списки военнослужащих, имеющих право на внеочередное обеспечение жильем, не поступило. При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о необоснованности требований заявителя о бездействии руководителя Департамента, связанном с отсутствием ответа на его обращение по вопросу нахождения его в списках внеочередников, является неверным, так как обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Вместе с тем из материалов дела не усматривается, какие права заявителя нарушены выделением квартир другим военнослужащим, так как подполковник В. не заявлял требования о распределении одной из указанных квартир ему. Департаментом квартиры распределяются военнослужащим по общему списку военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации исходя из даты принятия их на жилищный учет, а не по воинским частям. Таким образом, поскольку Департаментом квартиры распределяются военнослужащим по общему списку исходя из даты принятия их на жилищный учет, а не по воинским частям, то подполковник В. вправе оспорить в судебном порядке лишь действия, связанные с порядком обеспечения его жилым помещением, так как выделением квартир другим военнослужащим, внесенным в реестр военнослужащих, нуждающихся в обеспечении жильем, право заявителя нарушено быть не может". По результатам рассмотрения надзорной жалобы подполковника В. на указанное судебное Постановление Московского окружного военного суда судьей Московского окружного военного суда 31 мая 2011 г. вынесено Определение об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании президиума Московского окружного военного суда. Принимая указанное определение, суд указал, что до момента возникновения рассматриваемых спорных правоотношений, согласно п. 28 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации (Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80), признание военнослужащих и членов их семей и постановка их на учет в качестве нуждающихся в получении жилых помещений входили в компетенцию жилищных комиссий воинских частей, решения которых оформлялись протоколами и утверждались командирами воинских частей. С 9 ноября 2010 г., то есть с момента вступления в законную силу Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, которым утверждена Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, функции по ведению жилищного учета и распределению жилья среди военнослужащих были переданы Департаменту, бездействие руководителя которого оспаривается заявителем. Вместе с тем ни Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, ни иные нормативные правовые акты Российской Федерации не предусматривают возможности распространения действия этого Приказа на правоотношения, имевшие место до его вступления в силу. А потому до вступления в силу данного Приказа Министра обороны Российской Федерации органами, осуществлявшими принятие военнослужащих на жилищный учет, являлись жилищные комиссии воинских частей. При таких данных и поскольку решением жилищной комиссии института от 7 июля 2009 г. подполковник В. включен в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное обеспечение жилым помещением, суд пришел к правильному выводу об отсутствии какого-либо бездействия со стороны руководителя Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по включению заявителя в указанный список, и соответственно, обоснованно отказал в удовлетворении его требования возложить на данное должностное лицо обязанность включить его в такой список. В этой связи утверждение заявителя о том, что он подлежит обеспечению жилым помещением во внеочередном порядке, а не по общему списку военнослужащих Минобороны России, безосновательно, поскольку данное обстоятельство обжалуемыми судебными постановлениями под сомнение не ставится. Как усматривается из имеющихся материалов, 24 ноября 2010 г. подполковник В. обратился в Департамент с просьбой сообщить ему номер очереди в реестре военнослужащих, принятых на учет нуждающихся во внеочередном обеспечении жилым помещением. Однако данная просьба заявителя удовлетворена не была. Учитывая то, что подполковник В. не заявлял требования о распределении ему одной из указанных квартир, Департаментом жилищного обеспечения до настоящего времени не определена очередность обеспечения жилым помещением заявителя, постановка вопроса о каком-либо нарушении прав и свобод заявителя оспариваемыми решениями Департамента жилищного обеспечения преждевременна, равно как и в условиях отсутствия ответа из данного органа несостоятельно и утверждение заявителя о незаконности бездействия Департамента жилищного обеспечения, связанного с невключением его в списки внеочередников для обеспечения жилым помещением, а поэтому оснований для признания незаконными оспариваемых действий в данной части не имеется. Поскольку 9 ноября 2010 г. руководителем Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации был издан Приказ N 22, согласно которому его заместители были наделены правом подписи извещений о распределении жилых помещений по договору социального найма, довод заявителя о том, что заместитель руководителя Департамента не обладал правом подписания указанных извещений, безоснователен. То обстоятельство, что Приказ Министра обороны Российской Федерации N 1888 "Об утверждении Положения о Департаменте жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации" был издан лишь 23 декабря 2010 г., не свидетельствует о том, что руководитель Департамента получил право определять обязанности своим заместителям не ранее этой даты, поскольку Департамент был определен уполномоченным органом Министерства обороны Российской Федерации по вопросам реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации требований Инструкции Приказом Министра обороны Российской Федерации от 3 ноября 2010 г. N 1455. А потому руководитель Департамента получил право определять обязанности своим заместителям с момента начала действия данного Приказа от 3 ноября 2010 г.". На указанное Определение Московского окружного военного суда подполковником В. была подана надзорная жалоба. Судьей Верховного Суда Российской Федерации 21 июня 2011 г. вынесено Определение N 201-Ф11-179 об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции. В определении судья указал следующее. "В соответствии с п. 11 Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма, распределяются уполномоченным органом военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, по очередности, которая определяется датой принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях. В соответствии с ранее действовавшей Инструкцией о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, подполковник В. был включен в отдельные списки военнослужащих, имеющих право на внеочередное обеспечение жильем. Поскольку руководитель Департамента оставил без ответа обращение заявителя с просьбой подтвердить его право на внеочередное обеспечение жильем, суд правомерно признал это бездействие должностного лица незаконным и обязал его устранить допущенное нарушение. Вместе с тем по делу не было установлено, что подполковнику В. отказано в реализации права на внеочередное обеспечение жильем. Поэтому у суда не было достаточных оснований для принятия решения о восстановлении данного права. В судебных постановлениях отсутствует вывод о преимущественном праве других военнослужащих на полагающееся заявителю жилое помещение. Суд лишь правомерно указал, что реализация этими военнослужащими своих жилищных прав не влияет на реализацию подполковником В. своего права на жилище". В ответе председателя Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2011 г. N 201-Ф11-179 по результатам рассмотрения надзорной жалобы подполковника В. в порядке ч. 3 ст. 381 ГПК РФ указано следующее. "Как видно из обжалуемых судебных постановлений, доводы подполковника В., касающиеся вопроса признания права на внеочередное получение жилья и пересмотра решения Департамента о распределении жилого помещения, были предметом рассмотрения в суде кассационной и надзорной инстанции и получили надлежащую оценку в судебных постановлениях. Мотивы, по которым они признаны несостоятельными, сомнений в своей обоснованности не вызывают. Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со ст. 387 ГПК Российской Федерации являются основаниями к отмене в порядке надзора состоявшихся по делу судебных постановлений, не установлено. Учитывая изложенное, с указанным Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации согласен. Оснований для его отмены и передачи надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции не имеется. Оснований для внесения в Президиум Верховного Суда Российской Федерации представления о пересмотре в порядке надзора судебных постановлений по гражданскому делу по заявлению В. в порядке ст. 389 ГПК Российской Федерации также не имеется". Анализ вышеуказанных судебных постановлений, в их взаимосвязи, позволяет прийти к следующим выводам: 1) военнослужащий вправе оспорить в судебном порядке лишь действия, связанные с порядком обеспечения его жилым помещением; 2) выделением квартир другим военнослужащим, внесенным в реестр военнослужащих, нуждающихся в обеспечении жильем, право заявителя, обратившегося за защитой своих прав в суд, нарушено быть не может; 3) при обращении в суд военнослужащий должен заявлять конкретные требования о распределении ему одной из оспариваемых квартир. Кроме того, анализ судебных постановлений судов надзорной инстанции, вынесенных по результатам рассмотрения гражданского дела по заявлению подполковника В., позволяет сделать вывод о том, что военнослужащий, включенный в отдельный список военнослужащих, имеющих право на внеочередное обеспечение жилым помещением, до вступления Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 в законную силу, сохраняет право на внеочередное обеспечение жилым помещением. Вместе с тем, по мнению автора, с некоторыми выводами военных судов невозможно согласиться по следующим основаниям. Вывод 1: кассационным Определением Московского окружного военного суда от 14 апреля 2011 г. N КГ-644 суд признал незаконным бездействие руководителя Департамента, связанное с тем, что не был дан ответ на обращение подполковника В. от 24 ноября 2010 г., и обязал указанное должностное лицо дать заявителю письменный ответ на указанное обращение в установленном порядке. Однако, как изложено выше, подполковник В. не заявлял такое требование. В силу ч. 2 п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" от 10 февраля 2009 г. N 2, принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Вывод 2: из материалов дела не усматривается, какие права заявителя нарушены выделением квартир другим военнослужащим, так как подполковник В. не заявлял требования о распределении одной из указанных квартир ему. По мнению автора, подполковник В. не заявлял конкретное требование о распределении одной из оспариваемых квартир ему, поскольку распределение конкретной квартиры в компетенцию суда не входит, а входит в компетенцию Департамента (ранее, до 9 ноября 2010 г., - в компетенцию жилищных комиссий воинских частей). Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Вывод 3: поскольку Департаментом квартиры распределяются военнослужащим по общему списку исходя из даты принятия их на жилищный учет, а не по воинским частям, то подполковник В. вправе оспорить в судебном порядке лишь действия, связанные с порядком обеспечения его жилым помещением, так как выделением квартир другим военнослужащим, внесенным в реестр военнослужащих, нуждающихся в обеспечении жильем, право заявителя нарушено быть не может. Оспариваемые квартиры были распределены военнослужащим института, нуждающимся в получении жилых помещений, в порядке общей очереди, в то время как подполковник В. был включен в отдельный список военнослужащих института, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений, под N 1. Соответственно, Департамент, включая вышеуказанных военнослужащих в единый реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в жилых помещениях, должен был сохранить преимущественное право подполковника В. на обеспечение жильем. Таким образом, действия руководителя Департамента по обеспечению подполковника запаса П. и подполковника А. трехкомнатной квартирой прямо нарушают право подполковника В. на внеочередное обеспечение жилым помещением. Вывод 4: поскольку 9 ноября 2010 г. руководителем Департамента был издан Приказ N 22, согласно которому его заместители были наделены правом подписи извещений о распределении жилых помещений по договору социального найма, довод заявителя о том, что заместитель руководителя Департамента не обладал правом подписания указанных извещений, безоснователен. То обстоятельство, что Приказ "Об утверждении Положения о Департаменте жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации" N 1888 был издан лишь 23 декабря 2010 г., не свидетельствует о том, что руководитель Департамента получил право определять обязанности своим заместителям не ранее этой даты, поскольку Департамент был определен уполномоченным органом Министерства обороны Российской Федерации по вопросам реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации требований вышеназванной Инструкции Приказом Министра обороны от 3 ноября 2010 г. N 1455. А потому руководитель Департамента получил право определять обязанности своим заместителям с момента начала действия данного Приказа. Однако в соответствии с п. 11 Положения о Департаменте жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 декабря 2010 г. N 1888, определение обязанностей заместителей руководителя Департамента осуществляет руководитель этого Департамента. Согласно выписке из приказа руководителя Департамента от 9 ноября 2010 г. N 22 заместители руководителя Департамента наделены правом подписи извещений о распределении жилых помещений по договору социального найма. Соответственно, Министр обороны Российской Федерации наделил руководителя Департамента правом определения обязанностей его заместителей только с 23 декабря 2010 г., в то время как руководитель Департамента своим Приказом N 22 определил обязанности своим заместителям с 9 ноября 2010 г. По мнению автора, руководитель Департамента имел право определять обязанности своим заместителям не ранее 23 декабря 2010 г. Приказом Министра обороны Российской Федерации "Об уполномоченном органе Министерства обороны Российской Федерации и специализированных организациях Министерства обороны Российской Федерации по вопросам жилищного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 3 ноября 2010 г. N 1455 Департамент определен уполномоченным органом Министерства обороны Российской Федерации по вопросам реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации требований Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма и Инструкции о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, служебных жилых помещений. Указанный Приказ не содержит положения о распределении руководителем Департамента обязанностей своим заместителям, равно как и других каких-либо обязанностей должностных лиц Департамента. Кроме того, по мнению автора, военнослужащие, признанные нуждающимися в обеспечении жилым помещением во внеочередном порядке до вступления Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 в законную силу, сохраняют право на внеочередное обеспечение жилым помещением, а не по общему списку военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации по следующим основаниям. Согласно теории права действие нормативного правового акта - это реальное функционирование выраженных в акте юридических норм, фактическое проявление юридической энергии. Такое реальное функционирование юридических норм охватывается понятием юридической силы (правовой обязательности). Некоторые стороны действия юридических норм, свойственной им юридической силы проявляются через их внешнюю форму - нормативные акты-документы. Именно через акты-документы устанавливаются границы, т. е. пределы функционирования выраженных в актах норм. В данной плоскости в теории права, в законодательстве и на практике рассматривается действие законов и других нормативных актов (во времени, в пространстве, по кругу лиц). Точное установление границ действия нормативных актов является элементарным, первейшим условием правового регулирования. Если рассматривать действие нормативного акта в непрерывной цепи последовательно сменяющих друг друга актов, то необходимо выяснение характера его действия во времени. Здесь есть три принципа (типа действия): - немедленное действие нормативного акта; - обратная сила нормативного акта; - сохранение действия ("переживание") нормативного акта. Принцип немедленного действия нормативных юридических актов заключается в том, что нормативные акты в условиях режима законности действуют лишь "вперед", т. е. приводят к возникновению юридических последствий только в связи с теми фактами, которые возникли после вступления в силу данного нормативного акта. Из общего принципа немедленного действия нормативного акта вытекает правило "закон обратной силы не имеет" (Lex ad praeteriam non valet). Это означает, что нормативный акт в принципе не распространяется на факты и юридические последствия, которые наступили до его вступления в силу. В демократическом обществе принцип "закон обратной силы не имеет" гарантирует определенность и прочность правопорядка, препятствует произвольному применению юридических норм, обеспечивает надлежащее воспитательное воздействие норм права, прочную законность. Принцип "закон обратной силы не имеет" не является абсолютным. Из него могут быть сделаны исключения, которые, однако, допустимы только по решению самих правотворческих органов и, прежде всего, должны быть указаны непосредственно в законе. Такого рода исключения обоснованы гуманными соображениями (например, обратная сила законов, смягчающих или устраняющих наказуемость данных деяний). Кроме случаев обратной силы, существует еще одно своеобразное действие нормативного акта во времени, которое условно можно назвать "переживанием" прежнего акта. Это явление, по своему характеру противоположное обратной силе нормативного акта. Здесь прежний нормативный акт, отмененный новым, в какой-то мере продолжает действовать и после утраты им юридической силы. Он как бы "переживает" отведенный ему срок, в определенной степени продолжает жить и после введения в действие нового нормативного акта. "Переживание" закона возможно только применительно к длящимся отношениям. Оно применяется, как правило, в случаях, когда необходимо учитывать интересы лиц, вступивших в правоотношение до издания нового нормативного акта. Согласно п. 5 ст. 5 ЖК РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. При этом в соответствии с п. 6 ст. 12 ЖК РФ определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента Российской Федерации, также относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации. В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации функции. Таким образом, Министерство обороны Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в том числе порядок предоставления жилья, относящегося к жилищному фонду Российской Федерации, закрепленному за этим федеральным органом исполнительной власти. Приказом от 15 февраля 2000 г. N 80 Министр обороны Российской Федерации в пределах своей компетенции утвердил Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации. Категории лиц, имеющих право на обеспечение жильем по договорам социального найма вне очереди, установлены ч. 2 ст. 57 ЖК РФ. В то же время содержащийся в ней перечень этих категорий не является исчерпывающим. Так, в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 49 ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются в порядке, установленном ЖК РФ, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или соответственно законом субъекта Российской Федерации. Таким федеральным законом является Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", в соответствии с п. 1 ст. 15 которого государство гарантирует военнослужащим, увольняемым с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, предоставление в собственность жилых помещений по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" военнослужащие-граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Анализ указанных норм приводит к выводу о том, что Федеральным законом "О статусе военнослужащих" военнослужащие выделены в особую категорию граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, для которых установлен особый порядок реализации права на обеспечение жильем. При этом п. 1 ст. 23 указанного Федерального закона законодатель предоставил преимущественное право на получение жилья военнослужащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий и имеющим стаж военной службы 10 лет и более, которые увольняются по вышеперечисленным основаниям. Пункт 12 вышеназванной Инструкции согласно решению Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2008 г. N ВКПИ08-5 воспроизводит содержание абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и полностью ему соответствует, в том числе и в части указания на то, что упомянутой категории военнослужащих при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди. В дополнение к этому согласно ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как отмечено выше, Приказы Министерства обороны Российской Федерации в области обеспечения военнослужащих жилыми помещениями (а именно - Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280) являются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти и в соответствии с ЖК РФ относятся к актам жилищного законодательства. В силу ч. ч. 1 - 3 ст. 6 ЖК РФ акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Поскольку Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 внеочередного обеспечения жильем военнослужащих и распространения своего действия на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, не предусматривает, считаю, что подполковник В. имеет право на обеспечение жилым помещением в связи с увольнением по организационно-штатным мероприятиям во внеочередном порядке. Кроме того, в мотивировочной части своего решения от 31 мая 2001 г. N ВКПИ 01-40 Верховный Суд Российской Федерации указал следующее. Отнесение военнослужащих, увольняемых с военной службы по возрасту, состоянию здоровья и организационно-штатным мероприятиям, к лицам, имеющим право на получение жилья вне очереди, соответствует также Федеральному закону "О статусе военнослужащих". Согласно ст. 23 названного Закона военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Поскольку для перечисленных военнослужащих определено точное время получения жилищных помещений (до увольнения с военной службы), невыполнение требования о предоставлении жилья вне зависимости от причин является нарушением закона. Предоставление этим военнослужащим жилья не во внеочередном порядке может привести к неоправданно долгому их удержанию на военной службе, в том числе и тех, кто по возрасту или состоянию здоровья уже не могут исполнять воинские обязанности, что было бы нарушением закона. Для восстановления нарушенных прав указанным военнослужащим жилье должно предоставляться вне очереди. В заключение автор настоящей статьи хотел бы отметить, что размещенный в Интернете на официальном сайте Министерства обороны Российской Федерации единый реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в жилых помещениях, не отражает порядковый номер очереди военнослужащего. Соответственно указанный реестр не позволяет военнослужащему, состоящему в этой очереди, выявить нарушение порядка очередности распределения Департаментом жилых помещений. Изложенное выше будет приводить к коррупционным проявлениям среди сотрудников Департамента, а также к нарушениям прав военнослужащих, что уже начинает проявляться на практике.
------------------------------------------------------------------
Название документа