Основы деятельности высших органов государственной власти России по защите прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
(Писарев А. Н.) ("Право в Вооруженных Силах", N 6, 2000) Текст документаОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ГРАЖДАН, УВОЛЕННЫХ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ, И ЧЛЕНОВ ИХ СЕМЕЙ
А. Н. ПИСАРЕВ
А. Н. Писарев, полковник юстиции, докторант кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного Университета, кандидат юридических наук, доцент.
Основной Закон Российского государства (ст. 11) к числу высших органов государственной власти относит Президента, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и высшие судебные органы <*>. Для реализации своего правового положения в области обороны, осуществления определенных в законе задач и функций конкретными полномочиями в области обороны Конституция и Закон Российской Федерации "Об обороне" от 31 мая 1996 г. наделяют главу Российского государства, высший орган законодательной власти и высший орган исполнительной власти. -------------------------------- <*> См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юр. лит., 1993. С. 7.
Круг и содержание полномочий высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны, а также их деятельность по реализации таких полномочий должны определяться правами и свободами человека и гражданина. Впервые в действующей Конституции Российской Федерации (ст. 17, ч. 2) закреплены положения теории естественного права о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. По верному замечанию А. Б. Венгерова, "несущей конструкцией" правового государства является "самоограничение государства правом, определяющим и закрепляющим свободу личности" <*>. По этому же поводу один из разработчиков проекта Декларации прав российского гражданина философ С. Франк писал: "Так называемое правовое государство отличается от государства полицейского или деспотического только тем, что само себя ограничивает рядом постоянных норм, которые оно в своих собственных интересах решается соблюдать" <**>. -------------------------------- <*> Венгеров А. Б. Несущие конструкции правового государства (разрозненные заметки о политико - правовых инновациях в советском обществе) // Право и власть: Сборник статей. М.: Прогресс, 1990. С. 96. <**> Франк С. О декларации прав российского гражданина // Полярная звезда. 1906. N 4. С. 244.
Ранее в нашем государственно - правовом механизме господствовала другая точка зрения о том, что права человеку не принадлежат от рождения, а предоставляются государством. Произошедшие изменения свидетельствуют о решительном повороте к реалистическому подходу к правам, свободам и обязанностям личности, отказе от сложившихся в юридической науке еще в 30-е гг. представлений о том, что существуют только права и свободы гражданина, по сути, дарованные государством своему гражданину. В соответствии с этой концепцией человек рассматривался не как равный с государством партнер, а как собственность государства, подчиненное ему лицо. Такая идеологическая позиция, видимо, была одной из причин, почему Советский Союз воздержался от голосования при принятии Организацией Объединенных Наций Всеобщей декларации прав человека в 1948 г. Автор полностью поддерживает мнение В. Н. Кудрявцева <*> о том, что для реализации указанных выше положений теории естественного права, в том числе и в области обороны, необходимо создание скоординированной системы гарантий прав граждан, и прежде всего гарантий судебной защиты, установление взаимной ответственности государства и личности. -------------------------------- <*> См.: Право и власть: Сборник статей. М.: Прогресс, 1990. С. 249.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. правовая и социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей относится к числу важнейших функций государства. Эта функция предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, льгот, гарантий и компенсаций указанных лиц, а также правовых механизмов их реализации <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.
Автор считает, что одной из причин многочисленных нарушений прав и законных интересов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является отсутствие в ст. 2 Закона "Об обороне", определяющей содержание организации обороны, указания на такое направление деятельности государства в этой области, как социальная и правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Согласно ст. 14, ч. 10 указанного Закона такого рода деятельностью обязано заниматься только Министерство обороны Российской Федерации. В этом Законе не закреплены полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в данной сфере, что практически исключает их ответственность за нарушение прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Правовое регулирование такого рода правоотношений должно осуществляться в соответствии с особым правовым статусом военнослужащих, который согласно ст. 1, ч. 2 Закона "О статусе военнослужащих" предусматривает, с одной стороны, некоторые ограничения прав и свобод человека и гражданина и с другой - предоставление военнослужащим дополнительных льгот, гарантий и компенсаций в связи с особым характером возложенных на них обязанностей <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.
В основе полномочий Президента Российской Федерации, которыми он наделяется в области обороны, должны лежать положения Конституции о том, что глава Российского государства призван "являться гарантом прав и свобод человека и гражданина" (ст. 80, п. 2). В целях защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации Президент может обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о признании актов Совета Федерации и Государственной Думы неконституционными по мотивам нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 125 Конституции). По этим же мотивам он вправе отменить либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (ст. 115, ч. 3 Конституции). Приведенные положения Конституции должны детализироваться и конкретизироваться в закрепляемых в Законе "Об обороне" полномочиях Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами, призванного с учетом особого правового статуса военнослужащих защищать их права и свободы. Важнейшим средством защиты военнослужащими своих законных интересов является их право на обращение в суд по поводу неправомерных решений и действий (бездействия) органов военного управления и командиров. Конституция (ст. 128, ч. 2) наделяет Президента России полномочием по обеспечению указанного права военнослужащих путем назначения судей военных судов. Представляется, что данное полномочие главы Российского государства относится к его полномочиям в области обороны, а поэтому помимо Конституции должно быть закреплено и в Законе "Об обороне". Традиционно в наиболее развитых демократических государствах конституции объявляют главу государства "высшим защитником интересов "простого человека" <*>. При этом в отличие от законодательства России в их законодательстве закрепляются конкретные полномочия высших органов государственной власти, и прежде всего президента, по социальной и правовой защите военнослужащих. Например, законодательство США в целях защиты прав и законных интересов военнослужащих предоставляет Президенту право "увеличивать сроки пребывания американских военных контингентов за рубежом после решения конгресса о прекращении участия вооруженных сил США в войне и конфликте, если не решены проблемы, связанные с безопасностью подразделений и есть необходимость в защите жизни военнослужащих" <**>. -------------------------------- <*> Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно - правового статуса // Вестник Моск. ун-та., Сер. 11, Право. 1998. N 1. С. 25. <**> Астраханцев В. Н. Военные полномочия Президента США // Зарубежное военное обозрение. 1990. N 7. С. 34.
С учетом функционального предназначения Правительства как исполнительно - распорядительного органа ст. 6 Закона "Об обороне" должна быть дополнена двумя положениями: во-первых, о том, что Правительство осуществляет деятельность по социальной и правовой защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей путем исполнения, реализации, претворения в жизнь прав, льгот, гарантий и компенсаций указанных лиц, закрепленных в Законе "О статусе военнослужащих"; во-вторых, о том, что Правительство осуществляет контроль за деятельностью подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, органов военного управления по социальной и правовой защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей. Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, по мнению автора, не должна ограничиваться только принятием законов, закрепляющих основные права и свободы военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, как это определено в ст. 5 Закона "Об обороне". Представляется, что данная статья должна предусматривать и полномочия парламента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и органов военного управления по социальной и правовой защите указанных лиц. Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению гражданского контроля за армией должны основываться на положениях ст. 3, ч. 6 Закона "О статусе военнослужащих" о том, что орган государственной власти в данной сфере государственной деятельности призван прежде всего осуществлять контроль за исполнением прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Свои контрольные функции палаты Федерального Собрания осуществляют через парламентские комитеты и комиссии, депутатов, депутатские фракции, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Кроме того, согласно ст. 3, ч. 4 Закона "О статусе военнослужащих" реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей могут содействовать общественные объединения. В соответствии со ст. 27 Закона "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. в целях контроля за соблюдением прав и свобод указанных лиц общественные объединения имеют право "участвовать в выработке решений органов государственной власти, а также представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.
В законодательстве Российской Федерации предусмотрено существование специального органа, призванного осуществлять контроль за исполнением прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Таким органом согласно Конституции (ст. 103) должен стать Уполномоченный по правам человека, деятельность которого регламентируется Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. В ст. 1 указанного Закона определяются функции этого государственного органа: во-первых, обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; во-вторых, восстановление нарушенных прав; в-третьих, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; в-четвертых, развитие международного сотрудничества в области прав человека и правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. При этом согласно ст. 4 Закона "Об Уполномоченном по правам человека" его деятельность не прекращается, не приостанавливается, не ограничивается после введения режима чрезвычайного или военного положения. Для осуществления контроля за исполнением прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей Закон наделяет Уполномоченного по правам человека определенными полномочиями. В частности, он вправе: беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы военного управления и воинские части; запрашивать у должностных лиц и лиц начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований сведения, документы и материалы; получать у указанных лиц и их подчиненных объяснения; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, органами военного управления проверки деятельности органов военного управления и должностных лиц; поручать компетентным органам военного управления проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, в том числе в отношении военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей. Уполномоченный по правам человека пользуется правом безотлагательного приема лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований <*>. -------------------------------- <*> См. там же. 1997. N 9. Ст. 1011.
По мнению автора, перечисленные полномочия Уполномоченного по правам человека относятся к полномочиям государственных органов в области обороны и они должны найти свое отражение в Законе "Об обороне". Полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны в условиях военного положения имеют свои особенности в сравнении с мирным временем. Но даже в таких экстремальных ситуациях круг и содержание их полномочий должны определяться прежде всего интересами человека и гражданина. Как известно, режим военного положения предполагает определенные ограничения таких прав и свобод. В этой связи интерес вызывает проблема пределов ограничения правового положения человека и гражданина в условиях военного положения. В общем виде такие ограничения определяются в ст. 55, ч. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии с приведенными положениями Конституции ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения должны определяться в законе о военном положении, который до настоящего времени не принят. По мнению С. В. Пчелинцева, такие ограничения не должны распространяться на основные права граждан и должны носить исчерпывающий характер <*>. -------------------------------- <*> См.: Пчелинцев С. В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Дис. ... канд. юр. наук. М., 1998. С. 50.
Перечень прав и свобод, которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения, дается в ст. 56, ч. 3 Конституции. К числу таких прав и свобод Конституция относит: право на жизнь; достоинство личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право частной жизни; свободу совести; право на свободную предпринимательскую деятельность; право на жилище; права, связанные с судебной защитой и предусмотренные в ст. ст. 46 - 54 Конституции. Автор поддерживает точку зрения Г. В. Васильевой о том, что по аналогии с чрезвычайным положением указанные в ст. 56, ч. 3 Конституции права и свободы не могут быть ограничены и в условиях военного положения <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Правовая культура, 1996. С. 388.
Такого же мнения придерживается и В. Е. Чиркин, который в обоснование своей точки зрения приводит положения Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым некоторые права и свободы не могут быть ограничены и в условиях военного и чрезвычайного положения <*>. -------------------------------- <*> См. там же. С. 389.
Представляется, что с учетом значимости проблемы, рассматриваемой в данной работе, в Законе "Об обороне" необходимо закрепить положение о том, что деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны осуществляется только в интересах военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и не может противоречить закрепленным в Конституции и законах правам и свободам указанных лиц. В условиях военного положения такая деятельность не может ограничивать основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции (ст. 56, ч. 3) и в Законе о военном положении. В целях защиты прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей высшие органы государственной власти Российской Федерации наделяются конкретными полномочиями.
------------------------------------------------------------------
Название документа