Обзор дел, рассмотренных Конституционным Судом Российской Федерации
(Еремина О., Заграничнова Д., Козлова М., Подоплелова О.) ("Сравнительное конституционное обозрение", 2013, N 3) Текст документаОБЗОР ДЕЛ, РАССМОТРЕННЫХ КОНСТИТУЦИОННЫМ СУДОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
О. ЕРЕМИНА, Д. ЗАГРАНИЧНОВА, М. КОЗЛОВА, О. ПОДОПЛЕЛОВА
-------------------------------- <*> Review of the decisions of the Russian Constitutional Court (March - April - 2013).
МАРТ-2013
Постановление от 5 марта 2013 года N 5-П по делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 11. Ст. 1164)
Правовые категории в Постановлении: платность природопользования; возмещение вреда окружающей среде; плата за негативное воздействие на окружающую среду; охрана окружающей среды; отходы производства и потребления; специализированная организация, осуществляющая деятельность по размещению отходов производства и потребления; сверхлимитное размещение отходов. Заявитель: общество с ограниченной ответственностью "Тополь" (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" в части определения субъекта, обязанного вносить платежи в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, применительно к деятельности по размещению отходов производства и потребления; и отдельные положения Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", согласно которому данная плата должна быть произведена в пятикратном размере в связи с отсутствием оформленного в установленном порядке документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Позиция заявителя: указанные нормы нарушают конституционные права заявителя, поскольку твердые бытовые отходы, захоронение которых он осуществляет, появляются в результате деятельности других лиц, и, следовательно, на него не может быть возложена обязанность вносить плату за оказываемое этими лицами негативное воздействие на окружающую среду; также заявитель настаивает на позиции, что постановление Правительства РФ не является надлежащим нормативным правовым актом для установления основных элементов публично-правового платежа, в том числе его плательщиков. Итоговые выводы решения: Конституционный Суд признал положения статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Постановления Правительства РФ "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" не соответствующими статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1), 42 и 58 Конституции РФ в части неправомерного взимания публично-правового платежа со специализированных организаций за размещение отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, на основании гражданско-правовых договоров, заключая которые стороны исходили из того, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью той организации, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образовались отходы, а также в части применения в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций, пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления. Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации надлежит урегулировать вопрос о внесении в действующее правовое регулирование изменений, которые обеспечивали бы стимулирующую функцию пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления. Мотивы решения. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9). Также обеспечивается право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и другие экологические права, которые распространяются как на граждан, так и на юридические лица. А также в отношении данных лиц закрепляется их ответственность за состояние экологии, обязанность по сохранению природы и окружающей среды, бережному отношению к природным богатствам (статья 58). Анализируя правовую природу экологических платежей, Конституционный Суд уже не раз отмечал, что они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором. Соответственно, Правительство РФ вправе участвовать в регулировании таких обязательных публично-правовых платежей, если эти платежи допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего на Правительство РФ определение в своих нормативных правовых актах порядка их исчисления (см.: Определение от 10 декабря 2002 года N 284-О, Постановления от 28 февраля 2006 года N 2-П и от 14 мая 2009 года N 8-П). Согласно мнению Конституционного Суда, определить принадлежность обязанности по внесению платы за размещение расходов непосредственно из содержания понятий "размещение" и "хранение" не представляется возможным, так как Федеральный закон "Об охране окружающей среды" под размещением отходов производства и потребления понимает их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, и захоронение, то есть хранение. Также Конституционный Суд указал, что субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, считаются полностью освобожденными от обязанностей по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, если они не осуществляют виды деятельности, связанные со сбором, накоплением, использованием, обезвреживанием, транспортировкой и размещением отходов. Следовательно, обязанности, связанные с разработкой проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, не увязываются с обязанностью внесения платы за их размещение как вид негативного воздействия на окружающую среду. Конституционный Суд отметил, что в случае, если специализированная организация не приняла на себя экономическую ответственность по внесению платежей за размещение отходов за счет средств, получаемых от организаций, в результате деятельности которой образовались данные отходы, перечислять их обязана та организация, у которой эти отходы образовались. Конституционный Суд соглашается с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которой деятельность по размещению отходов признается носящей специализированный характер и осуществляемой в специально оборудованных местах, а потому субъектом платы за негативное воздействие на окружающую среду должны признаваться именно юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в собственности (владении, пользовании) которых находятся предназначенные для размещения отходов объекты (см.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 марта 2009 года N 14561/08). Хотя суды общей юрисдикции придерживаются позиции, согласно которой хранение отходов не посредством их специализированного размещения в специально оборудованных местах не освобождает предприятие от предусмотренной законом обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду (см.: Определение Верховного Суда РФ от 30 ноября 2010 года N 78-ВПР10-33). Помимо этого, Конституционный Суд указал, что специализированная организация, оказывающая услуги по размещению отходов производства и потребления, при формировании своей договорной политики на очередной год не может предвидеть, что на нее будет возложена обязанность по внесению платы за размещение отходов, и заранее предусмотреть в договоре с организацией, в результате хозяйственной и иной деятельности которой образуются отходы, условие об учете данного платежа в структуре стоимости оказываемых услуг. В результате специализированная организация не имеет возможности компенсировать уже понесенные расходы в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, это препятствует такой организации в реализации права на свободное осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также нарушает ее право собственности, закрепленное в Конституции РФ. Конституционный Суд отметил, что применение пятикратного повышающего коэффициента за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления превращает данный публично-правовой платеж из компенсационного экологического платежа в инструмент чрезмерного ограничения права на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и права собственности.
Постановление от 21 марта 2013 года N 6-П по делу о проверке конституционности подпункта "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" (Собрание законодательства Российской федерации. 2013. N 13. Ст. 1635)
Правовые категории в Постановлении: non bis in idem; равенство перед законом; право на труд; право на жилище. Заявители: граждане И. В. Овсянников, Р. В. Боскачев, Д. А. Савельев (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в той мере, в какой на его основании военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта в случае неоднократного привлечения его к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарных проступков и при наличии у него дисциплинарных взысканий, а также в случае осуждения его за совершение преступления к наказанию, не связанному с лишением свободы или лишением воинского звания либо права занимать воинские должности в течение определенного срока. Позиция заявителей: подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" нарушает права заявителей, гарантированные в том числе статьями 17, 18, 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1), 40, 45, 50 (часть 1), 54 (часть 2), 55 (часть 3) и 59 Конституции РФ, а именно: позволяя досрочно прекращать военно-служебные отношения с военнослужащим, ранее привлекавшимся к дисциплинарной или уголовной ответственности, понесшим соответствующее наказание и более не совершившим какого-либо нового правонарушения, допускает тем самым повторное наказание за одно и то же деяние, а вследствие неопределенности относительно причин и порядка увольнения по такому основанию, как невыполнение условий контракта, влечет нарушение конституционного принципа равенства граждан перед законом, неправомерное ограничение права военнослужащих на труд, которое они реализуют посредством прохождения военной службы, и их права на жилище. Итоговый вывод решения: подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" не противоречит Конституции РФ в той мере, в какой допускает досрочное увольнение военнослужащего с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта о прохождении военной службы за совершение дисциплинарного проступка лишь с соблюдением общих принципов юридической ответственности и процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, а также при подтверждении аттестационной комиссией в установленном порядке аттестации военнослужащих, что данный военнослужащий перестал удовлетворять требованиям законодательства о воинской обязанности и военной службе, предъявляемым к военнослужащим, проходящим военную службу по контракту. Подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" не противоречит Конституции РФ и в той мере, в какой допускает возможность досрочного увольнения с военной службы в связи с невыполнением условий контракта о прохождении военной службы военнослужащего, осужденного за совершение преступления к наказанию, не связанному с лишением свободы, лишением воинского звания или лишением права занимать воинские должности в течение определенного срока, в том случае, если совершенное преступление несовместимо с дальнейшим прохождением им военной службы, что должно быть подтверждено соответствующим заключением аттестационной комиссии, принятым по результатам аттестации. Подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" не соответствует Конституции РФ, ее статьям 19 (часть 1), 32 (часть 4), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 59 (часть 2), в той мере, в какой содержащееся в нем положение не устанавливает срок, в течение которого начиная с момента вступления обвинительного приговора суда в законную силу или наложения последнего из дисциплинарных взысканий увольнение может быть произведено. Мотивы решения. Согласно Конституции РФ труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (часть 1 статьи 37); граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32); защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации; гражданин Российской Федерации несет военную службу в соответствии с федеральным законом (части 1 и 2 статьи 59). Служба в современной российской армии предполагает предъявление повышенных требований как к уровню профессиональной подготовки военнослужащих, так и к их морально-психологическим и иным личностным качествам, а равно их повышенную ответственность за ненадлежащее выполнение обязанностей военной службы. Граждане, добровольно избирая такого рода деятельность, соглашаются с ограничениями, которые обусловливаются приобретаемым ими правовым статусом, а потому установление особых правил прохождения государственной службы, включая военную службу по контракту, и требований к избравшим ее лицам само по себе не может рассматриваться как нарушение закрепленных статьями 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции РФ права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Законодательное закрепление возможности досрочного увольнения с военной службы как направленное на обеспечение надлежащего исполнения этих обязанностей и тем самым - на защиту конституционно значимых ценностей, включая обеспечение обороны страны и безопасности государства, само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод военнослужащего. Будучи нарушением условий контракта, виновное противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, возложенных на него общих, должностных или специальных обязанностей, одновременно является и нарушением воинской дисциплины (то есть образует состав дисциплинарного проступка). Совершение военнослужащим дисциплинарного проступка может повлечь применение к нему меры ответственности - дисциплинарного взыскания, одним из видов которого является досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта. Обязательным условием досрочного увольнения с военной службы должно являться совершение военнослужащим дисциплинарного проступка, а под невыполнением условий контракта о прохождении военной службы в данном случае должны подразумеваться именно существенные нарушения условий контракта. Исходя из природы юридической ответственности, повторное привлечение лица к одному и тому же виду ответственности за одно и то же деяние было бы - вопреки общеправовому принципу "non bis in idem" - ответственностью без правонарушения, что недопустимо в правовом государстве. Неоднократное совершение военнослужащим дисциплинарных проступков само по себе не является основанием прекращения военно-служебных отношений в порядке реализации дисциплинарной ответственности, если эти дисциплинарные проступки уже повлекли применение к нему дисциплинарных взысканий. Иное означало бы двойное наказание за один и тот же проступок. Заключение аттестационной комиссии может быть дано по вопросу о соответствии военнослужащего требованиям, предъявляемым к лицам, проходящим военную службу, с точки зрения деловых и личных качеств, а также и для увольнения военнослужащего. По смыслу приведенных нормативных предписаний направление в аттестационную комиссию представления о досрочном увольнении военнослужащего в связи с невыполнением им условий контракта о прохождении военной службы является правом, а не обязанностью соответствующего командира (начальника), который, следовательно, может решить данный вопрос, не обращаясь в аттестационную комиссию. Когда военнослужащий по своим деловым и личным качествам не соответствует требованиям, предъявляемым к лицам, проходящим военную службу (о чем, в частности, может свидетельствовать наличие у него неснятых дисциплинарных взысканий), аттестацию следует признать обязательным элементом порядка досрочного увольнения такого военнослужащего с военной службы, поскольку только процедура аттестации способна обеспечить необходимую степень полноты, объективности и всесторонности при оценке того, отвечает ли военнослужащий указанным требованиям. Таким образом, подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" не противоречит Конституции РФ в той мере, в какой допускает досрочное увольнение военнослужащего с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта о прохождении военной службы за совершение дисциплинарного проступка лишь с соблюдением общих принципов юридической ответственности и процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, а также допускает возможность досрочного увольнения военнослужащего с военной службы по данному основанию при подтверждении аттестационной комиссией, что данный военнослужащий перестал удовлетворять требованиям законодательства о воинской обязанности и военной службе, предъявляемым к военнослужащим, проходящим военную службу по контракту. В законодательстве о военной службе закрепляются специальные основания увольнения военнослужащих, совершивших преступления, за которые им в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации назначено наиболее строгое наказание - лишение свободы (в том числе условно), а также другие наказания, влекущие невозможность исполнения обязанностей военной службы (лишение воинского звания, лишение права занимать воинские должности в течение определенного срока). Отсутствие возможности досрочного увольнения с военной службы военнослужащего, привлеченного к уголовной ответственности за совершение преступления (не обязательно в связи с его непосредственной служебной деятельностью), создавало бы угрозу интересам государства и общества, надлежащему обеспечению обороноспособности и безопасности Российской Федерации, подрывало бы нравственную основу военной службы. Положение подпункта "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" устанавливает именно возможность, а не обязательность досрочного увольнения военнослужащего с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта. Соответственно, решение о досрочном увольнении военнослужащего с военной службы в таких случаях не может быть произвольным и обусловливаться одним лишь фактом его осуждения за совершение преступления, а должно основываться на оценке соответствия военнослужащего предъявляемым к нему требованиям, обстоятельств нарушения условий контракта, выразившегося в совершении военнослужащим преступления, его характера и тяжести, последствий, отношения самого военнослужащего к совершенному им деянию, а также учитывать особенности объекта преступного посягательства. Следовательно, аттестацию военнослужащего, совершившего преступление, также следует признать необходимым элементом процедуры досрочного увольнения с военной службы в случае осуждения военнослужащего за совершение преступления к наказанию, не связанному с лишением свободы, лишением воинского звания или лишением права занимать воинские должности в течение определенного срока. Таким образом, подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" не противоречит Конституции РФ в той мере, в какой он может служить основанием для досрочного увольнения с военной службы военнослужащих, осужденных за совершение преступлений к наказаниям, не связанным с лишением свободы, лишением воинского звания или права занимать воинские должности в течение определенного срока, в тех случаях, когда совершенное военнослужащим преступление несовместимо с дальнейшим прохождением им военной службы, что должно подтверждаться заключением аттестационной комиссии. Между тем законодательство не содержит указания на срок, в течение которого с момента вступления обвинительного приговора суда в законную силу либо выявления иных обстоятельств, свидетельствующих о невыполнении военнослужащим условий контракта и препятствующих продолжению военной службы, военнослужащий может быть досрочно уволен с военной службы. Увольнение должно производиться своевременно, то есть в срок, достаточный для принятия обоснованного решения. Допуская досрочное увольнение военнослужащего независимо от того, какой срок прошел с момента вступления обвинительного приговора суда в законную силу или наложения последнего дисциплинарного взыскания, подпункт "в" пункта 2 статьи 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" нарушает права военнослужащих, гарантированные им статьями 19 (часть 1), 32 (часть 4), 37 (часть 1), 55 (часть 3) и 59 (часть 2) Конституции РФ. Впредь до внесения в действующее правовое регулирование изменений, вытекающих из Постановления, досрочное увольнение с военной службы осужденных за совершение преступления может производиться лишь до погашения или снятия судимости, то есть с учетом положений статьи 86 "Судимость" УК РФ. Это не препятствует установлению в правовом регулировании более коротких сроков, в течение которых в указанных случаях может осуществляться досрочное увольнение военнослужащих с военной службы в связи с невыполнением условий контракта.
АПРЕЛЬ-2013
Постановление от 5 апреля 2013 года N 7-П по делу о проверке конституционности абзаца четвертого части первой статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов (Собрание законодательства Российской федерации. 2013. N 15. Ст. 1843)
Правовые категории в Постановлении: разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; гарантии деятельности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; денежные выплаты при прекращении полномочий; принцип независимости парламентария; расходные обязательства субъекта Российской Федерации. Заявители: Архангельское областное Собрание депутатов (в порядке пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: абзац четвертый части первой статьи 6 Трудового кодекса РФ, в той мере, в какой он служит основанием для решения вопроса о праве субъекта РФ устанавливать единовременную денежную выплату депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий. Позиция заявителей: оспариваемое законоположение не соответствует статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ, поскольку в истолковании, придаваемом ему правоприменительной практикой, не позволяет субъекту РФ устанавливать гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности данного субъекта РФ, - депутатов его законодательного (представительного) органа государственной власти, и тем самым не учитывает особый статус указанных лиц, определенный Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Итоговый вывод решения: Конституционный Суд признал абзац четвертый части первой статьи 6 Трудового кодекса РФ не противоречащим Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он не исключает право субъекта РФ - при соблюдении требований Конституции РФ и федерального законодательства - устанавливать законом субъекта РФ единовременную денежную выплату депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий. Мотивы решения. Из Конституции РФ (часть 1 статьи 1, части 1 - 3 статьи 3, часть 3 статьи 5, статья 10, часть 2 статьи 11, части 1 и 2 статьи 32, статья 66, 72, 73 и часть 1 статьи 77) следует, что в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ являются органами народного представительства, осуществляющими законодательную власть, а их депутаты становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, а также в течение сроков, определяемых Конституцией РФ и конкретизирующими ее законами. Для беспрепятственного и вместе с тем ответственного осуществления возложенных на них полномочий депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ наделяются специальным публично-правовым статусом. Не закрепляя его непосредственно, Конституция РФ, как следует из ее статей 11 (часть 3), 72 (пункт "н" части 1), 76 (части 2 и 5) и 77 (часть 1), в соответствии с конституционными началами реализации законодательной функции в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов возлагает решение данного вопроса, как относящегося к общим принципам организации системы органов государственной власти субъектов РФ, на федерального законодателя, принимающего федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, и на законодателя субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить, что не исключает отнесения отдельных элементов статуса депутата, гарантий его деятельности к иным сферам правового регулирования. Исходя из того, что должность депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ устанавливается для его непосредственного участия в осуществлении полномочий этого власти, и учитывая, что Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятым в соответствии со статьей 71 (пункт "г") Конституции РФ, не закрепляются единые для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах РФ принципы организации (см.: Постановление от 24 декабря 1996 года N 21-П), законодателю субъекта РФ не только не запрещается, но и прямо предписывается введение гарантий для депутатов своего законодательного органа - при условии, что они согласуются с общими принципами организации данных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом. Условия осуществления этими депутатами депутатской деятельности определяются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ (пункт 6 статьи 4, пункт 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Тем самым федеральным законодателем созданы правовые предпосылки самостоятельного решения субъектами РФ вопроса об условиях осуществления депутатами региональных парламентов своей деятельности - в пределах, предусмотренных федеральным законом, и с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения деятельности законодательного органа конкретного субъекта РФ, что согласуется с конституционными гарантиями самостоятельности субъектов РФ в установлении системы образуемых ими органов государственной власти (см.: Постановление от 29 октября 2010 года N 19-П). Установление ограничения на занятие другой, помимо депутатской, оплачиваемой деятельностью, предполагает предоставление депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе и реализующим таким образом конституционное право на использование своих способностей к труду, надлежащих материально-финансовых гарантий, отсутствие которых не соответствует условиям функционирования законодательных органов государственной власти в демократическом правовом государстве (см.: Определения от 9 апреля 2002 года N 162-О и от 7 октября 2005 года N 341-О). Предоставление таким депутатам при прекращении их полномочий такой гарантии, как единовременная денежная выплата, направлено на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обстоятельствам. В этом своем назначении единовременная денежная выплата вполне соответствует природе депутатского мандата, характеру профессиональной депутатской деятельности и призвана гарантировать конституционное право лица свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (часть 1 статьи 37 Конституции РФ). Согласно абзацу четвертому части первой статьи 6 Трудового кодекса РФ федеральные органы государственной власти уполномочены на принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Что касается депутатов регионального парламента, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, то они в силу принципа независимости парламентария не являются наемными работниками. Отношения по предоставлению депутатам такой гарантии, как единовременная денежная выплата при прекращении депутатских полномочий, регулируются в рамках иного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который определен статьей 72 (пункт "н" части 1) Конституции РФ, а в части установления размера этой выплаты на них распространяется действие бюджетного законодательства Российской Федерации, составляющего предмет ведения Российской Федерации (пункт "ж" статьи 71 Конституции РФ). Согласно пункту 1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета); по данным вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (подпункт 1 пункта 2 и пункт 31 статьи 26.3). Приведенные законоположения распространяются и на законодательное установление единовременной денежной выплаты депутатам законодательного органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий, которое, таким образом, является дискреционным полномочием самого законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
Постановление от 22 апреля 2013 года N 8-П по делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской федерации. 2013. N 18. Ст. 2292)
Правовые категории в Постановлении: право судебную защиту; активное и пассивное избирательное право; обжалование в суд итогов голосования; результатов выборов. Заявители: граждане А. В. Андронов, О. О. Андронова, О. Б. Белов, В. Г. Беляков, А. В. Давыдов, А. Г. Николаева, Т. А. Николаева, П. П. Серебряков, Е. П. Сизенов, В. А. Тимошенко, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, региональное отделение политической партии "Справедливая Россия" в Воронежской области. Предмет рассмотрения: положения части первой статьи 259 ГПК РФ, подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на основании которых решается вопрос о возможности обращения в суд избирателей, наблюдателей от политических партий, а также региональных отделений политических партий с заявлениями в связи с предполагаемыми нарушениями избирательного законодательства, допущенными при установлении итогов голосования, определении результатов выборов. Позиция заявителя: оспариваемые нормы необоснованно ограничивают круг лиц, имеющих право на оспаривание итогов голосования, результатов выборов, в результате чего, во-первых, граждане-избиратели в случае неправильного определения итогов голосования, результатов выборов лишены возможности добиваться их отмены и обжаловать действия (бездействия) избирательной комиссии; во-вторых, для наблюдателей от политических партий эти нормы предполагают возможность обращения в суд только в защиту своего права осуществлять наблюдение, а не по поводу любых нарушений избирательного законодательства; в-третьих, они ограничивают права региональных отделений политических партий по выступлению в интересах неопределенного круга лиц (избирателей). По мнению заявителей, данные положения противоречат Конституции РФ - ее статьям 2, 3 (часть 3), 15 (части 1, 2 и 4), 17 (части 1 и 2), 18, 32 (части 1 и 2), 45, 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1) и 55. Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ взаимосвязанные положения части первой статьи 259 ГПК РФ, подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в той мере, в какой эти законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования предусматривают право избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав в связи с состоявшимся голосованием, право наблюдателей от политических партий на обжалование в суд решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих права непосредственно самих наблюдателей, связанные с осуществлением ими полномочий по наблюдению за выборами, и право регионального отделения политической партии на обращение в суд с заявлением о защите своих избирательных прав, связанных с участием в соответствующих выборах в качестве избирательного объединения, равно как и о защите прав и законных интересов самой политической партии в случае, если это допускается уставом политической партии, - независимо от уровня выборов и непосредственного участия в них данного регионального отделения политической партии. Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) взаимосвязанные положения части первой статьи 259 ГПК РФ, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в той части, в какой эти законоположения в силу неопределенности нормативного содержания в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд в связи с обжалованием итогов голосования исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах. Федеральному законодателю надлежит внести в правовое регулирование судебной защиты избирательных прав граждан изменения, направленные на уточнение порядка судебного обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, определением результатов выборов. До внесения в правовое регулирование изменений, вытекающих из Постановления, суды не вправе отказывать в принятии к рассмотрению заявлений граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, в защиту своих избирательных прав, нарушенных при установлении итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах. Мотивы решения. Конституционное значение активного избирательного права не исчерпывается обеспечением лишь самого по себе свободного участия в голосовании на выборах: им предопределяются и последующие отношения, связанные прежде всего с подсчетом голосов избирателей и установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором гражданин принимал участие в выборах в качестве избирателя, а также с определением результатов выборов, поскольку результаты выборов должны соответствовать зафиксированному в итогах голосования волеизъявлению избирателей. При ином подходе ставилась бы под сомнение конституционная ценность не только собственно избирательных прав, но и самих институтов свободных выборов. Лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти конституционный принцип взаимного доверия предопределяет, что в условиях демократического правового государства гражданину как избирателю не может быть отказано в праве на осуществление в установленных законом формах контроля над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения. В противном случае он оказывался бы в положении не равноправного субъекта, а лишь объекта государственной деятельности, что противоречит конституционному требованию уважения и охраны государством достоинства личности во всех сферах. Исходя из этого, положения пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и части первой статьи 259 ГПК РФ не препятствуют избирателям обращаться в суд с заявлениями о нарушении своих избирательных прав и не ограничивают круг подлежащих судебному обжалованию решений и действий (бездействия) избирательных комиссий лишь имеющими место на стадиях избирательного процесса, которые предшествуют подсчету голосов. Необходимо иметь в виду, что наблюдатель не является носителем самостоятельных интересов, связанных с реализацией права избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления. В силу своего правового статуса наблюдатели связаны интересами назначивших их субъектов избирательного процесса и не могут подменять собой кандидатов, избирательные объединения в отношениях по защите их избирательных прав. Право наблюдателей на обращение в суд обусловлено необходимостью обеспечения эффективных гарантий реализации полномочий, которыми они наделены законом, и, следовательно, предполагает возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) соответствующих уполномоченных органов, нарушающих прежде всего их субъективные права, возникающие при осуществлении наблюдения на выборах. Из взаимосвязанных положений подпункта "з" пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части первой статьи 259 ГПК РФ вытекает право наблюдателей от политических партий обжаловать в судебном порядке решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, нарушающих права самих наблюдателей, связанные с непосредственным осуществлением ими полномочий по наблюдению за выборами, и тем самым закрепляются гарантии их правового статуса. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не относит напрямую региональные отделения политических партий к субъектам, которые могут обращаться в суд с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан. Отсутствие же у регионального отделения политической партии права на обращение в суд в защиту интересов политической партии, структурным подразделением которой оно является, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав, поскольку не исключает возможности обращения в суд самой политической партии. Взаимосвязанные положения пункта 10 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и части первой статьи 259 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу предполагают право регионального отделения политической партии на обращение в суд с заявлением о защите своих избирательных прав, связанных с участием в выборах в качестве избирательного объединения, а также - в случае, если это допускается уставом политической партии, - в защиту прав и законных интересов самой политической партии независимо от уровня выборов и непосредственного участия в них данного регионального отделения политической партии. Сложившаяся правоприменительная практика, полностью исключающая возможность судебной защиты избирательных прав граждан, если их нарушения имеют место на стадиях избирательного процесса, следующих за моментом голосования, и тем самым отрицающая право избирателей на обжалование итогов голосования на том избирательном участке, на котором они принимали участие в выборах, не отвечает требованиям Конституции. Вместе с тем истолкование в судебной практике законоположений, являющихся предметом рассмотрения, как не предполагающих судебное обжалование избирателями итогов голосования на иных территориальных уровнях, а также результатов выборов, не свидетельствует об их несоответствии требованиям Конституции РФ. Нормы международного права, использованные в Постановлении: статья 8 Всеобщей декларации прав человека 1948 года (закрепляющая право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом); пункт 2 и подпункт "а" пункта 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года (закрепляющие обязанность государства принять необходимые меры, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в Пакте, в частности - обеспечить любому лицу, признаваемые в Пакте права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты); пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (устанавливающий право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона); пункт 1 статьи 16 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств 2002 года (устанавливающий, что лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, - также в избирательных органах); подпункт "f" пункта 3.3 раздела II Свода рекомендуемых норм при проведении выборов 2002 года (фиксирующий правило, согласно которому все кандидаты и избиратели, зарегистрированные в соответствующем избирательном округе, должны иметь право на обжалование; при этом для жалоб избирателей на результаты выборов могут устанавливаться разумные требования к минимальному числу избирателей).
Материал подготовлен Ольгой Ереминой, Дарьей Заграничновой, Марией Козловой и Ольгой Подоплеловой
------------------------------------------------------------------
Название документа