О жилищном обеспечении военнослужащих во внеочередном порядке
(Акчурин З. Х.) ("За права военнослужащих", 2006) Текст документаО ЖИЛИЩНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ВО ВНЕОЧЕРЕДНОМ ПОРЯДКЕ
З. Х. АКЧУРИН
Акчурин З. Х., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета, майор юстиции.
Вопрос правового регулирования обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, является в настоящее время довольно актуальным, так как проблема обеспечения жильем указанных категорий граждан остается в основном нерешенной. Говорить об этой действительно важнейшей социально-экономической проблеме можно бесконечно, ведь, несмотря на то, что в последнее время действующее жилищное законодательство обновляется и появляется целый ряд путей разрешения данной проблемы, ее острота с каждым годом нарастает, а сам квартирный вопрос так и остается открытым. В качестве одной из причин существования жилищной проблемы можно выделить наличие пробелов в законодательстве и отсутствие единообразия в практике правоприменения. Поэтому следует также учитывать существующие противоречия в правовых актах, регулирующих сферу обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, которые, безусловно, необходимо устранять. Предполагалось, что весьма облегчило бы решение проблемы принятие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), который в определенной степени регулировал бы не только общие вопросы, но и специфику жилищных отношений с участием военнослужащих, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы. Однако произошедшие изменения далеко не в полной мере разрешили существующие коллизии, напротив, отчасти усилили отдельные из них, обусловив появление ряда новых вопросов. Таким образом, ведя речь о правовом регулировании жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, нельзя оставить в стороне вопрос устранения существующих коллизий в законодательстве, пробелов в праве, "не рабочих" с точки зрения практики их применения норм, которые фактически остаются бездействующими правилами поведения, зачастую требующими своей конкретизации в подзаконных актах. Принятие ЖК РФ не только не упорядочило существующие вопросы жилищного обеспечения военнослужащих, но, напротив, создало предпосылки необходимости изменения механизма обеспечения жильем военнослужащих, а также обусловило появление ряда новых вопросов, касающихся реализации жилищных прав различных категорий граждан в зависимости от времени поступления на военную службу, принятия на учет нуждающихся, распределения жилых помещений, учета членов семей военнослужащих, заключения договоров социального найма и др. <*> -------------------------------- <*> См., например: Кудашкин А. В. Что "приготовил" для военнослужащих новый Жилищный кодекс РФ? // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 3. С. 2 - 7.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (исключение, например, представляет норма ст. 6 указанного Федерального закона). Следовательно, исходя из смысла ст. 5 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", к жилищным отношениям, возникшим до 1 марта 2005 г., будут ограниченно применяться нормы ЖК РСФСР (несмотря на то, что он признан утратившим силу). В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" все граждане, принятые на учет нуждающихся до 1 марта 2005 г., в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений, сохраняют право состоять на таком учете, однако указанным лицам жилые помещения предоставляются в порядке, предусмотренном ЖК РФ, который значительно ограничивает перечень граждан, имеющих право на внеочередное предоставление жилья и вообще исключает возможность его получения в первоочередном порядке. Для лиц, которые до введения в действие ЖК РСФСР включались в так называемые очереди на внеочередное и первоочередное предоставление жилья, ранее предусмотренный порядок предоставления не сохраняется (за исключением случаев внеочередного предоставления согласно ч. 2 ст. 57 ЖК РФ). Весьма важным является понимание правильности применения норм, содержащихся в подзаконных актах, в частности в Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 (далее - Инструкция). Большая часть положений данного правового акта в связи с принятием нового законодательства устарела и противоречит ему. Говоря о противоречиях, которые имеют место в Инструкции, следует отметить, что согласно п. 12 данного правового акта военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений; указанным военнослужащим при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди <*>. -------------------------------- <*> См.: Орлов В. Н. О праве военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, на внеочередное предоставление жилых помещений // Российский военно-правовой сборник. 2005. N 4. С. 180 - 187.
Имеющаяся судебная практика (до введения в действие ЖК РФ) по указанному вопросу шла по пути признания данного пункта Инструкции легитимным и не противоречащим закону <*>. С учетом существующего контекста содержания ст. 12 ЖК РФ, вполне вероятно, что указанный порядок будет сохранен. Однако, по мнению автора, противоречие п. 12 Инструкции с нормой ч. 2 ст. 57 ЖК РФ имеется. Остановимся на этой проблеме подробнее. -------------------------------- <*> См.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2001 г. N ВКПИ01-40 // Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих. М., 2002. С. 169 - 171.
Так, законодатель выделяет особую категорию военнослужащих, которые пользуются рядом социальных гарантий, не распространяющихся на других военнослужащих. К ней относятся военнослужащие, имеющие общую продолжительность военной службы (в календарном исчислении) 10 лет и более, увольняемые с военной службы по "льготным" основаниям, а именно: по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по организационно-штатным мероприятиям, по состоянию здоровья, в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении их условий контракта, в связи с осуществлением полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или в связи с избранием депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, главой исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа местного самоуправления либо главой муниципального образования и осуществлением указанных полномочий на постоянной основе (три последних основания относятся к числу "льготных" согласно п. 3 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями) (далее - Закон о воинской обязанности)). Таким образом, законодательно закреплено особое правовое положение данной категории граждан. В соответствии с п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (с изменениями) (далее - Закон о статусе) военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Тем самым государство предусмотрело дополнительные гарантии реализации жилищных прав военнослужащих и членов их семей. Как уже было отмечено, указанные социальные гарантии относятся и к военнослужащим, имеющим общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении в соответствии с подп. "а", "г" и "д" п. 3 ст. 51 Закона о воинской обязанности, т. е. в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении их условий контракта, а также при увольнении в связи с осуществлением полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или в связи с избранием депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, главой исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа местного самоуправления либо главой муниципального образования и осуществлением указанных полномочий на постоянной основе. Согласно п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" от 14 февраля 2000 г. N 9 при досрочном увольнении военнослужащих с военной службы в связи с нарушением в отношении их условий контракта они по основаниям и в порядке, предусмотренным п. 1 ст. 23 Закона о статусе, должны обеспечиваться жилыми помещениями как увольняющиеся в связи с организационно-штатными мероприятиями. В отношении увольняющихся в соответствии с подп. "а" п. 3 ст. 51 Закона о воинской обязанности и военной службе даны разъяснения Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации о том, что такие военнослужащие не могут приравниваться к тем, кто увольняется по собственному желанию, поскольку речь идет о существенном или систематическом нарушении их законных прав (в том числе и жилищных), предусмотренных контрактом о прохождении военной службы, в результате чего они вынуждены уволиться. При этом военнослужащий по своему усмотрению может одновременно потребовать реализации всех своих прав, которые оказались нарушенными <*>. -------------------------------- <*> См.: Обзор судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 1999 год Военной коллегии Верховного суда Российской Федерации // Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих. М., 2002. С. 330, 331.
В то же время следует помнить, что военнослужащего, увольняемого с военной службы, никто не вправе ограничивать в праве на выбор места жительства <*>. -------------------------------- <*> См. Определение Военной коллегии от 25 марта 1999 г. N 1н-455/98.
По смыслу ст. 23 Закона о статусе перед увольнением военнослужащего с военной службы командованием части должны быть проверены жилищные условия военнослужащего. В ходе предварительных бесед о предстоящем увольнении с военной службы с военнослужащими необходимо выяснять и вопросы обеспеченности увольняемого военнослужащего жилой площадью. Если военнослужащий рассматриваемой категории при увольнении с военной службы заявит о желании уволиться без предоставления жилой площади за счет федерального органа исполнительной власти, в котором проходит военную службу, он должен быть уволен с военной службы. Это объясняется тем, что действующим законодательством предусмотрены различные способы обеспечения жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, помимо получения его от соответствующего федерального органа исполнительной власти (возможно индивидуальное жилищное строительство, реализация права на жилище путем вступления в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы, реализация права на жилище путем приобретения жилья за счет государственных жилищных сертификатов и т. п.). Выбор формы реализации своего права на жилище в данном случае зависит от волеизъявления военнослужащего. Однако необходимо иметь в виду и то, что наличие иных форм реализации права военнослужащих на жилище не дает оснований для увольнения с военной службы без предоставления жилья по месту военной службы вопреки их желанию. Таким образом, согласно положениям действующего законодательства Российской Федерации военнослужащие, имеющие право на обеспечение жилыми помещениями, не могут быть уволены с военной службы с оставлением их в списках очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему месту военной службы при отсутствии их согласия на такое увольнение. В случаях когда эти военнослужащие, настаивая на досрочном увольнении с военной службы по вышеназванным основаниям, согласились уволиться без предоставления жилья, они подлежат увольнению, поскольку в этом случае требования п. 1 ст. 23 Закона о статусе не нарушаются. В целях реализации положений Закона о статусе был издан Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, которым утверждена вышеназванная Инструкция. Как уже отмечалось, в п. 12 Инструкции предусмотрено, что военнослужащим, прослужившим не менее 10 лет и нуждающимся в улучшении жилищных условий, при увольнении с военной службы по "льготным" основаниям жилые помещения предоставляются вне очереди. Таким образом, фактически было закреплено право указанной категории военнослужащих на внеочередное предоставление жилых помещений, что вызвало неоднозначное понимание данных положений на практике. До введения в действие ЖК РФ существовало мнение о том, что Федеральным законом "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ Министру обороны Российской Федерации не предоставлены законодательные полномочия, и он не вправе вносить изменения в действующее законодательство, а включение в Инструкцию положений о внеочередном предоставлении жилья данной категории военнослужащих противоречит ст. ст. 10, 17 и 19 Конституции Российской Федерации, поскольку Министр обороны Российской Федерации присвоил себе законодательные функции, расширив, по сравнению с действовавшей в то время ст. 37 ЖК РСФСР, круг лиц, имеющих право на внеочередное получение жилья. Позиция Верховного Суда Российской Федерации базировалась на следующих основаниях. Статьей 14 Федерального закона "Об обороне" Министру обороны Российской Федерации, кроме перечисленных в ней функций, предоставлены иные полномочия, предусмотренные Положением о Министерстве обороны Российской Федерации. В ст. 7 ранее действовавшего Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. N 1357 (в настоящее время действует Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082), установлено, что Министерство обороны Российской Федерации осуществляет функции, предусмотренные конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. В соответствии с подп. 36 п. 11 ранее действовавшего Положения о Министерстве обороны Российской Федерации (подп. 7 п. 10 нового Положения о Министерстве обороне Российской Федерации) Министру обороны Российской Федерации предоставлено право издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты. Кроме того, в соответствии с ранее действовавшей ст. 37 ЖК РСФСР жилье предоставлялось гражданам вне очереди как в случаях, перечисленных в этой статье, так и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В соответствии с ранее действовавшим Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 (ст. 13) порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма определяли и органы государственного управления Российской Федерации. С учетом того, что Министерство обороны Российской Федерации является таким органом, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, Министр обороны Российской Федерации был полномочен издавать нормативные правовые акты и по вопросам предоставления военнослужащим имеющегося в его распоряжении жилья, в том числе и вне очереди, и в соответствии со ст. 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" Министр обороны Российской Федерации был полномочен определять порядок и условия предоставления военнослужащим жилых помещений <*>. -------------------------------- <*> См., например: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2001 г. N ВКПИ01-40 // Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих. М., 2002. С. 169 - 171; Обзор судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 1999 год Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации // Там же. С. 327, 328.
Однако позиция Верховного Суда, изложенная в Решении от 31 мая 2001 г. ВКПИ01-40, а также позиция Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, содержащаяся в одном из обзоров судебной практики, имеет несколько односторонний подход к рассматриваемому вопросу. Действительно, Министр обороны Российской Федерации наделен полномочиями, связанными с определением порядка обеспечения жильем в Вооруженных Силах Российской Федерации, однако возникает вопрос, имеет ли право данное должностное лицо расширять права одних граждан за счет других, ухудшая таким образом правовое положение последних. А, по мнению автора, это имеет место при определении подобных условий предоставления жилых помещений военнослужащим <*>. Именно данный вопрос имеет ключевое значение в рассматриваемой ситуации. -------------------------------- <*> См.: Акчурин З. Х. Вопросы предоставления жилых помещений военнослужащим при увольнении с военной службы по "льготным" основаниям // Право в Вооруженных Силах (вкладка в журнал). 2002. N 9. С. 11 - 14.
Ведь помимо п. 1 ст. 23 Закона о статусе, существуют положения ст. 15 данного Закона, в которой всем военнослужащим гарантируется право на жилище. В ст. 23 устанавливаются дополнительные гарантии для отдельных категорий военнослужащих, согласно которым, в частности, они не могут быть уволены с военной службы без предоставления жилья. Однако эти гарантии, с точки зрения автора, не направлены на установление внеочередного или первоочередного порядка обеспечения жилыми помещениями данной категории военнослужащих, а лишь устанавливают превентивные меры, направленные на недопущение увольнения их со службы без квартир. Нельзя ставить осуществление предусмотренных и гарантированных государством прав и свобод граждан в зависимость от экономической ситуации в стране. Отсутствие необходимого количества жилой площади, денежных средств и т. п. не дает права нарушать права военнослужащих, а также решать жилищный вопрос одних граждан за счет ущемления прав и законных интересов других. В указанном контексте следует заметить, что теперь трехмесячный срок предоставления жилых помещений военнослужащим прямо установлен только в отношении служебных жилых помещений. В ст. 19 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что все равны перед законом и судом, при этом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Конституцией также закреплено, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Следовательно, норма о внеочередном предоставления жилья, закрепленная в п. 12 Инструкции, не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанного положения ст. 17 Конституции Российской Федерации. Более того, в Законе о статусе (в том числе и в ст. 23) не предусмотрено, что увольнение по рассматриваемым основаниям дает право на получение жилого помещения во внеочередном порядке. Причем до принятия Инструкции по такому пути шла и судебная практика <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское дело по жалобе Походяева А. Д. от 14 сентября 1999 г. N 5н-356/99 // Судебная практика по применению законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих. С. 221 - 223.
В то же время, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в своем Решении от 31 мая 2001 г. ВКПИ01-40, предоставление указанным военнослужащим жилья не во внеочередном порядке может привести к неоправданно долгому их удержанию на военной службе, в том числе и тех, кто по возрасту или состоянию здоровья уже не могут исполнять воинские обязанности, что было бы нарушением закона. Для восстановления нарушенных прав указанным военнослужащим жилье должно предоставляться вне очереди. По мнению судей Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии данного суда, этот вопрос правильно решил Министр обороны Российской Федерации в пределах своих полномочий в п. 12 Инструкции, так как отнесение военнослужащих, увольняемых с военной службы по возрасту, состоянию здоровья или организационно-штатным мероприятиям, к лицам, имеющим право на получение жилья вне очереди, соответствует также ст. 23 Закона о статусе. Конечно, с учетом специфики отношений, складывающихся в ходе прохождения военной службы, отдельным категориям увольняемых военнослужащих, перечисленных в ст. 51 Закона о воинской обязанности, жилье может быть предоставлено вне очереди, но лишь в том случае, когда действительно имеет место их неоправданное удержание на службе, имеются объективные причины необходимости такого предоставления, а главное, когда это законодательно закреплено. Ведя речь об оценочных критериях предоставления жилья в особом, "льготном" порядке, следует согласиться с тем, что относительно военнослужащих, увольняемых в связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья в связи с признанием военно-врачебной комиссией не годным к военной службе, действительно имеется объективная необходимость увольнения и обеспечения жильем. Иначе вопрос обстоит с военнослужащими других категорий. Однако этот вопрос уже поднимался автором <*>. -------------------------------- <*> См.: Акчурин З. Х. Указ. соч. С. 13, 14.
Таким образом, с учетом изложенного, безусловно, проблема существует. Однако с формальной точки зрения, по мнению автора, она снимается, поскольку ч. 2 ст. 57 ЖК РФ в отличие от ранее действовавшей ст. 37 ЖК РСФСР содержит ограниченный перечень случаев предоставления жилых помещений вне очереди. Так, в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ закреплено, что вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются: 1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; 2) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ перечне. Вместе с тем следует отметить, что существует точка зрения, согласно которой ст. 12 ЖК РФ позволяет вести речь о возможном сохранении внеочередного порядка предоставления жилых помещений по договору социального найма по п. 12 Инструкции <*>. Так, согласно ст. 12 ЖК РФ определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации нуждающимся гражданам, категории которых установлены законом, входит в компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, к которым относится и Министерство обороны России. В условиях существования ряда правовых актов органов государственной власти, предусматривающих порядок предоставления жилья различным категориям граждан, в том числе вне очереди, приведенная точка зрения вполне имеет право на существование и реализацию. Таким образом, проблема внеочередного предоставления жилых помещений военнослужащим, которые не могут быть уволены без их согласия с военной службы без предоставления им жилья, с учетом положений ЖК РФ несколько обостряется и требует своего разрешения. Причем данную проблему решать необходимо, и прежде всего на законодательном уровне, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативные правовые акты. -------------------------------- <*> См.: А. В. Кудашкин. Указ. соч. С. 6.
Название документа