Государственный оборонный заказ как системно-правовое явление
(Николаев Ю. А.) ("ЭНИ "Военное право", 2013, Выпуск N 2) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБОРОННЫЙ ЗАКАЗ КАК СИСТЕМНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ <1>
Ю. А. НИКОЛАЕВ
-------------------------------- <1> Рецензент: Кудашкин А. В. - доктор юридических наук, профессор.
Николаев Ю. А., юрист, соискатель степени кандидата юридических наук Военного университета.
В статье на основе анализа исследований ученых и положений нормативных правовых актов обосновывается положение о том, что государственный оборонный заказ является системой, структура которой состоит из управляющей и управляемой подсистем.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ, целевые программы, государственная программа вооружения, контроль, правовое регулирование, вооружение, военная техника, оборонный комплекс.
The state defense order as a system-legal phenomenon Y. A. Nikolaev
In article on the basis of the analysis of researches of scientists and positions of standard legal certificates position that the state defensive order is the system which structure consists of operating and operated subsystems is proved.
Key words: the state defensive order, target programs, arms government program, control, legal regulation, arms, military technology, a defensive complex.
Законодательство, регулирующее деятельность оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК), в настоящее время характеризуется разбалансировкой системы контроля и финансирования, низкой персональной ответственностью должностных лиц за выполнение обязательств по государственному оборонному заказу (далее - ГОЗ), что ведет к неэффективной работе всего оборонного комплекса. Накопившиеся за последние годы проблемы в ОПК носят системный характер. В немалой степени это объясняется отсутствием целостной системы управления оборонной промышленностью. По существующей трехступенчатой структуре управления (министерство - служба - агентство) <2> законодательными функциями наделены только министерства <3>. ОПК своего министерства не имеет и, как следствие, все предложения по законодательному обеспечению оборонно-промышленного комплекса реализуются неэффективно <4>. -------------------------------- <2> Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства // Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <3> Подпункт "а" п. 3 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 гласит: федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности; пп. "в" п. 4: федеральная служба (служба) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации; пп. "г" п. 5 федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Там же. <4> См.: Доклад о состоянии законодательства, регулирующего деятельность оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации // Издание Совета Федерации. Москва, 2012.
Как отметил А. В. Бабкин, большинство проводимых отечественными учеными исследований проблему повышения эффективности управления ГОЗ, рассматриваемого как сложная, организационная система, не затрагивали <5>. -------------------------------- <5> Бабкин А. В. Методология управления государственным оборонным заказом: Автореферат дис. ... докт. эконом. наук. СПб., 2001. С. 11.
В своем исследовании А. В. Бабкин ГОЗ представил как сложную организационную систему и предложил рассматривать его комплексно, как элемент военной, экономической, бюджетно-финансовой подсистем и как совокупность плановых документов, основной финансовый документ и набор вполне определенных атрибутов, таких как номенклатура техники, время начала и окончания работ, предприятия исполнители заказа и т. д. <6>. -------------------------------- <6> Бабкин А. В. Указ. соч. С. 11 - 12.
Позднее появился ряд работ отечественных ученых, посвященных исследованию ОПК и ГОЗ как сложной системы государственного управления. Так, например, А. Д. Макаров указывает, что ОПК весьма сложная система с большим количеством вертикальных и горизонтальных внутрисистемных и внесистемных связей, которая в то же время является частью еще более сложной системы народного хозяйства <7>. -------------------------------- <7> Макаров А. Д. Методологические основы инвестиционного обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса: Автореферат дис. ... докт. эконом. наук. Санкт-Петербург, 2004. С. 9.
По мнению А. В. Нежигай, особенности формирования и отличия функционирования рынка вооружений и военной техники (далее - ВВТ) от рынков других товаров и характеризуют ОПК как систему с единым процессом производства продукции оборонного и гражданского назначения для удовлетворения национальных потребностей и спроса на мировых рынках ВВТ <8>. -------------------------------- <8> Нежигай А. В. Совершенствование организационно-структурных механизмов управления корпорациями оборонно-промышленного комплекса России: Автореферат дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2011. С. 14.
Вопрос системности ГОЗ, по крайне мере косвенно, упоминается в работе В. Е. Белова: "Именно через систему государственных заказов формируется и реализуется значительная часть правоотношений в сфере обеспечения национальной безопасности. Так, применительно к сфере военной (оборонной, оборонно-промышленной) безопасности базой является система государственного оборонного заказа" <9>. -------------------------------- <9> Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование // СПС "КонсультантПлюс". Дата обращения 10.05.2013.
О необходимости реформирования системы государственного оборонного заказа (далее - СГОЗ) говорит и А. С. Тихомиров и предлагает ее проведение путем выделения двух составных частей: государственного задания, включающего товары, работы и услуги, закупка которых возможна только на особых условиях в связи с отсутствием функционирующего рынка, и заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, закупка которых возможна на функционирующем рынке <10>. -------------------------------- <10> Тихомиров А. С. Институт государственного и муниципального заказа в административном праве: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. С. 6.
Однако, несмотря на большое количество работ, в которых исследователями в той или иной степени поднимался вопрос системности государственного оборонного заказа, можно отметить, что комплексное исследование СГОЗ, ее структуры, элементов, их функций и полномочий в области формирования, размещения и выполнения оборонного заказа, а также порядка их взаимодействия между собой, осталось без должного внимания ученых-юристов <11>. -------------------------------- <11> На отсутствие рассмотрения и управления процессом формирования, размещения и выполнения государственного оборонного заказа как единой управленческой системы указывает Н. В. Кандыбко. По ее мнению, суть данного подхода заключается в рассмотрении частных вопросов процесса формирования, размещения и выполнения государственного оборонного заказа с единых позиций целостности, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения ГОЗ первоначально заложенным в нем параметрам и утвержденным показателям бюджета. Такой подход позволяет более четко определять приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, устанавливать индикаторы, характеризующие их достижение, организовывать мониторинг эффективности бюджетных расходов. Кандыбко Н. В. Система размещения государственного оборонного заказа: состояние и направления развития // Вестник Военного университета. 2011. N 1 (25).
Системный подход при формировании, размещении и реализации ГОЗ должен основываться на взаимодействии государственных органов управления и хозяйствующих субъектов, направленного на переход от концепции максимизации результата (в отдельных случаях - "достичь любой ценой") к концепции рационального, целесообразного поведения субъектов ГОЗ в условиях рыночной экономики, с целью максимизации экономической эффективности <12>. -------------------------------- <12> См.: Бабкин А. В. Методология управления государственным оборонным заказом: Автореферат дис. ... докт. эконом. наук. СПб. 2001. С. 3.
Как отмечал профессор В. Д. Сорокин, "система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности" и далее, "неотъемлемым качеством системы является ее относительность, состоящая в том, что данная система может рассматриваться как элемент другой, более широкой системы - системы более высокого порядка <13>. -------------------------------- <13> Сорокин В. Д. Избранные труды. М.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 692.
Характерным признаком социальной управленческой системы является строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а именно по вертикали. Спецификой специальной управленческой системы является иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения ее элементов <14>. -------------------------------- <14> Сорокин В. Д. Указ. соч. С. 701.
Изложенное позволяет констатировать, что СГОЗ присущи: характерный признак управленческой системы, строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а именно по вертикали; специфика специальной управленческой системы, иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения ее элементов; качество относительности, состоящее в том, что система государственного оборонного заказа может рассматриваться как элемент системы более высокого порядка - системы государственного заказа. По мнению М. Н. Козина, СГОЗ - это организованная совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов и субъектов государства, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство общеэкономических и правовых принципов, иерархический порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения поставок продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, которая, являясь частью национальной экономической системы, занимает стратегическое положение в экономике <15>. -------------------------------- <15> Козин М. Н. Организационно-экономические основы развития системы государственного оборонного заказа // Экономические науки. 2007. N 4 (29). С. 74.
Определяя СГОЗ как организованную совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов и субъектов государства, М. Н. Козин, по нашему мнению, упускает такой важный аспект, как структурное построение системы, включающее управляющую и управляемую подсистемы. Так, например, В. Г. Афанасьев указывает, что каждая из соуправляемых систем заключает в себе по существу две подсистемы: управляемую и управляющую, управляемая подсистема - это кто или что управляется; управляющая подсистема - кто или что управляет <16>. -------------------------------- <16> Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 26.
Аналогичный взгляд высказан П. Гиндевым, полагающим, что "любая система управления имеет свою структуру - управляющую подсистему (которая является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями этих элементов" <17>. -------------------------------- <17> Гиндев П. Демократия и общественный прогресс. М.: Прогресс, 1972. С. 145.
Следовательно, СГОЗ необходимо рассматривать как самостоятельную систему, обладающую всеми присущими системе характерными признаками и состоящую из управляющей и управляемой подсистем. Где элементами управляющей подсистемы <18> являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, государственные заказчики (федеральные органы исполнительной власти), а элементами управляемой подсистемы головные исполнители, исполнители и потребители вооружения, военной и специальной техники (далее - ВВСТ). -------------------------------- <18> Пунктом "м" ст. 71 Конституции РФ установлено, что оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества находится в ведении Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445). Следовательно, определение порядка поставки продукции по государственному оборонному заказу является компетенцией исключительно Российской Федерации, вследствие чего элементами управляющей подсистемы могут быть только государство или уполномоченные им государственные органы.
Управляющую подсистему составляют: Президент Российской Федерации: - является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ); руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны и безопасности (ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <19> (далее - Закон N 2-ФКЗ)); утверждает Военную доктрину Российской Федерации <20>; подписывает и обнародует федеральные законы <21> (п. "д" ст. 84 Конституции РФ); издает указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ), в т. ч. в области обороны <22>; утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов <23>; утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса <24>. -------------------------------- <19> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <20> Утв. Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146 "О Военной доктрине Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 7. Ст. 724. <21> Так, например, 29 декабря 2012 г. Президент России В. Путин подписал Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе", а 31 декабря 2012 г. текст Закона был опубликован в "Российской газете", N 303. <22> См., например: Указ Президента РФ от 30.11.1995 (ред. от 19.03.2013) "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; Указ Президента РФ от 23.10.2000 "О мерах по обеспечению концентрации и рационализации оборонного производства в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 44. Ст. 4349; распоряжение Президента РФ от 25.05.2010 N 343-рп "О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегических акционерных обществ" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 22. Ст. 2764. <23> См.: Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 603 "О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 19. Ст. 2340; Указ Президента РФ от 24.03.2001 N 337с "Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры" (Выписка) // Собрание законодательства РФ. 2001. N 14. Ст. 1326. <24> Подпункт 8 п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.
Федеральное Собрание: 1) Совет Федерации. Рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете; рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны (п. 1 ст. 5 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - Закон "Об обороне")). 2) Государственная Дума. Рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете; принимает федеральные законы в области обороны (п. 2 ст. 5 Закона "Об обороне") <25>. -------------------------------- <25> Так, например, проект Федерального закона N 31990-6 "О государственном оборонном заказе" 16.05.2012 был принят ГД в первом чтении Постановлением N 349-6 ГД (Собрание законодательства РФ. 2012. N 22. Ст. 2702); 19.12.2012 принят ГД во втором чтении Постановлением N 1528-6 ГД (Собрание законодательства РФ. 2012. N 53 (часть I). Ст. 7792); 19.12.2012 принят ГД Постановлением N 1529-6 ГД (Собрание законодательства РФ. 2012. N 53 (часть I). Ст. 7793); 26.12.2012 одобрен СФ Постановлением N 423-СФ (Собрание законодательства РФ. 2012. N 53 (часть I). Ст. 7675).
Правительство Российской Федерации: основные функции Правительства Российской Федерации в сфере организации обороны связаны с реализацией мер экономического и мобилизационного характера <26>, а именно: -------------------------------- <26> Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право: Учебник / Под ред. Ю. И. Мигачева. М.: Юристъ, 2008. С. 70.
- руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти (ст. 12 Закона N 2-ФКЗ) <27>; осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (п. 1 ст. 6 Закона "Об обороне"); разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете (п. 3 ст. 6 Закона "Об обороне"); организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам (п. 4 ст. 6 Закона "Об обороне"); организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса (п. 6 ст. 6 Закона "Об обороне"). -------------------------------- <27> Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" утверждено Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, согласно п. 1 которого Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, ...а также в области развития авиационной техники и экспериментальной авиации, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства (Собрание законодательства РФ. 2008. N 24. Ст. 2868); Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2004 N 314 "Об утверждении Положения о Федеральном космическом агентстве" утверждено Положение о Федеральном космическом агентстве, согласно п. 1 указанного Положения Федеральное космическое агентство (Роскосмос) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, в том числе в сфере проведения организациями ракетно-космической промышленности работ в области ракетно-космической техники военного назначения и боевой ракетной техники стратегического назначения (Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2777).
Государственный заказчик: в действующем законодательстве государственный заказчик государственного оборонного заказа определен как федеральный орган исполнительной власти или Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", обеспечивающие поставки продукции по государственному оборонному заказу (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон N 275-ФЗ)). Федеральные органы исполнительной власти издают на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции нормативные правовые акты <28>, в т. ч. в целях упорядочения работы головных исполнителей и исполнителей <29>. -------------------------------- <28> См.: п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 33. Ст. 3895. <29> Так, например, Приказом Федерального космического агентства от 17.07.2012 N 151 утверждено Положение о порядке реализации федеральной адресной инвестиционной программы при проведении мероприятий по строительству (реконструкции, техническому перевооружению) предприятий, государственным заказчиком которых является Федеральное космическое агентство // Официальный сайт Роскосмоса: http://www. federalspace. ru. Дата обращения 13.05.2013; Приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 06.07.2010 N 561 утвержден Порядок организации в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации работы по предоставлению бюджетных инвестиций (текст Приказа официально опубликован не был) // СПС "Гарант". Дата обращения 14.05.2013.
Необходимо отметить, что между элементами управляющей подсистемы в своей совокупности, являющихся субъектом управления по отношению к управляемой подсистеме, существует управленческое воздействие вышестоящих элементов на нижестоящие внутри самой управляемой подсистемы, между которыми установлены вертикальные связи (подчинение, субординация). Ранее отмечалось, что именно реализация мер экономического характера составляет основу в сфере организации обороны. По мнению В. В. Кудашкина, определяющими для любой социальной системы являются экономические отношения общества <30>. В этой связи можно утверждать, что управляющее воздействие управляющей подсистемы направленно в первую очередь на регулирование механизма финансового обеспечения оборонного заказа, где ключевое значение занимает процесс ценообразования на продукцию по ГОЗ <31>. -------------------------------- <30> Кудашкин В. В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами: теория и практика. СПб.: Юридический центр Пресс. 2003. С. 19. <31> В качестве примера можно указать: Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 656 (ред. от 04.05.2012) "Об утверждении Правил определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 46. Ст. 4803; Постановление Правительства РФ от 25 января 2008 г. N 29 (ред. от 04.05.2012) "Об утверждении Правил формирования цен на российские вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 5. Ст. 401.
В настоящее время функции по ценообразованию на продукцию, поставляемую по ГОЗ, возложены на ряд различных федеральных органов исполнительной власти (включая и непрофильное, по мнению самих же "военных" - Минобороны России <32>), к которым относятся: Минэкономразвития России <33>, ФСТ России <34>, Рособоронзаказ <35>, Департамент Министерства обороны Российской Федерации по ценообразованию продукции военного назначения <36>. Распыление функций в вопросе цены на ПВН привело к принятию большого массива правовых актов, регламентирующих формирование цены на вооружение и военную технику <37>. -------------------------------- <32> Министр обороны С. Шойгу заявил, что военные не в состоянии качественно решать вопрос ценообразования в рамках гособоронзаказа. См., например: И. Сафронов. Сергей Шойгу не хочет стоять за ценой // Коммерсантъ. 2013. N 48 (5079). <33> Согласно п. 5.2.6 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 N 437) Минэкономразвития утверждает коэффициент-дефлятор, соответствующий индексу изменения потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2008. N 24. Ст. 2867. <34> Согласно п. 5.3.14 Положения о Федеральной службе по тарифам (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 332) ФСТ России осуществляет в установленном порядке оценку предложений государственных заказчиков, касающихся уровня прогнозируемых цен на продукцию оборонного назначения, при разработке проекта государственного оборонного заказа // Собрание законодательства РФ. 2004. N 29. Ст. 3049. <35> В соответствии с п. 7.3.6 Положения о Федеральной службе по оборонному заказу (утв. Постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 N 604) Рособоронзаказ осуществляет контроль за соблюдением порядка ценообразования на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, формированием и применением государственных регулируемых цен на такую продукцию при размещении и выполнении государственного оборонного заказа // Собрание законодательства РФ. 2012. N 26. Ст. 3522. <36> См., например: Приказ Министра обороны РФ от 11.01.2012 N 5 "Об утверждении Временного регламента взаимодействия Министерства обороны Российской Федерации и Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств при осуществлении функций государственного заказчика государственного оборонного заказа по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов. Документ опубликован не был. <37> Так, например: Приказ Минэкономразвития России от 16 апреля 2008 г. N 104 (ред. от 26.07.2010) "Об утверждении Порядка применения индексов цен и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности при прогнозировании цен на продукцию военного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу" // Российская газета. 2008. N 117; Приказ ФСТ России от 18 апреля 2008 г. N 118 (ред. от 09.02.2010) "Об утверждении методических рекомендаций по расчету цен на вооружение и военную технику, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем" (первоначальный текст документа опубликован не был) // СПС "КонсультантПлюс"; Приказ ФСТ России от 02.08.2012 N 134 "Об утверждении перечня статей затрат, величина которых подлежит индексации, на производство товаров (работ, услуг), поставляемых по государственному оборонному заказу" // Российская газета. 2012. N 195.
Наличие большого количества нормативных актов, регулирующих вопросы ценообразования на ПНВ, динамика вносимых в них изменений, а также практика их применения, явившаяся одной из основных причин, приведших к затягиванию сроков заключения государственных контрактов и, как следствие, созданию кризисной ситуации при реализации государственного оборонного заказа 2011 года <38>, позволяет определить следующую проблему - отсутствие федерального органа исполнительной власти, отвечающего за политику в области ценообразования, в том числе на вооружение и военную технику <39>. -------------------------------- <38> О ситуации с ГОЗ - 2011, см., например: Госзаказ 2011 года уже сорван - он уже выполнен не будет. Интервью Ю. Соломонова газете Коммерсантъ // Коммерсантъ. 06.07.2011. <39> См., например: Лавринов Г. А., Подольский А. Г., Баханович Д. Н. Проблемы ценообразования на продукцию военного назначения // Вооружение и экономика. 2010. N 4 (12).
По мнению Министра обороны Российской Федерации С. Шойгу, выходом из сложившейся ситуации может стать определение ведомства, которое будет непосредственно заниматься ценообразованием на ПНВ в рамках ГОЗ, например ФСТ России при содействии Минпромторга России и Минэкономразвития России <40>. -------------------------------- <40> См: Шойгу: цены на военную продукцию должны устанавливать три ведомства // РИАНовости.13.06.2013.pda. ria. ru/defense_safety/20130613/943186041.php.
Управляемую подсистему составляют: Головной исполнитель: - определяет состав исполнителей, обосновывает с их участием цену на продукцию по государственному оборонному заказу, сроки и условия финансирования, в том числе авансирования, поставок такой продукции (в целом и по отдельным этапам); обеспечивает качество товаров, работ, услуг, соответственно поставляемых, выполняемых, оказываемых по государственному оборонному заказу, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормативных и иных актов государственного заказчика, условиями государственного контракта; обеспечивает осуществление государственным заказчиком и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, контроля за исполнением государственного контракта, в том числе на отдельных этапах его исполнения; осуществляет раздельный учет результатов финансово-хозяйственной деятельности по каждому государственному контракту; представляет государственному заказчику обоснования, необходимые для изменения цены государственного контракта и подготовленные совместно с исполнителями, при этом, в случае увеличения цены государственного контракта, также перечень мер, направленных на сокращение издержек (п. 1 ст. 8 Закона N 275-ФЗ). Исполнитель: - обеспечивает соответствие поставок продукции по государственному оборонному заказу, в том числе материалов и комплектующих изделий, требованиям, установленным контрактом; организует и проводит предусмотренные технической документацией испытания опытных и серийных образцов материалов и комплектующих изделий; обеспечивает качество товаров, работ, услуг, соответственно поставляемых, выполняемых, оказываемых по государственному оборонному заказу, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и условиями контракта; обеспечивает осуществление государственным заказчиком (при условии включения в государственный контракт и контракт положений о праве контроля), головным исполнителем и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, контроля за исполнением контракта, в том числе на отдельных этапах его исполнения (п. 2 ст. 8 Закона N 275-ФЗ). Потребители вооружения, военной и специальной техники: в соответствии с Военной доктриной Российской Федерации задачей оснащения Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой является комплексное оснащение (переоснащение) современными образцами вооружения, военной и специальной техники стратегических ядерных сил, соединений и воинских частей постоянной готовности сил общего назначения, антитеррористических формирований, инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований, а также поддержание их в состоянии, обеспечивающем их боевое применение (п. п. "а" п. 41). Из содержания указанного пункта можно выявить следующий круг потребителей ВВСТ: - стратегические ядерные силы; - соединения и воинские части постоянной готовности сил общего назначения; - антитеррористические формирования; - инженерно-технические воинские формирования; - дорожно-строительные воинские формирования. Основываясь на иерархичности нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти <41> в СГОЗ, возможно определить три уровня принятия решений: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и государственные заказчики, а также два уровня исполнения решений: головные исполнители и исполнители. -------------------------------- <41> Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской федерации (ст. 33 Закона N 2-ФКЗ). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как указывалось ранее, издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009).
Таким образом, среди основополагающих элементов СГОЗ можно выделить, во-первых, совокупность государственных органов власти, во-вторых, организации ОПК, участвующих в разработке, создании, поставке и утилизации продукции военного назначения, а также конечных потребителей ВиВТ и, в-третьих, процесс управляющего воздействия (государственного управления) субъекта управления на объект управления, т. е. непосредственно процедуру принятия и реализации решений в области поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства, а также контроль над ходом их исполнения. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения <42>. Одной из существенных функций государственного управления является контроль, т. е. обратная связь в системе управления, обеспечивающая субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствующей выработке надлежащих управленческих решений <43>. -------------------------------- <42> См.: Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 43. <43> См.: Баранов М. Л. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. 2011. N 7.
По мнению Е. Г. Дорохиной, правоотношения управления имеют характер прямых и обратных связей. Отношение управляющий субъект - управляемый объект в рамках реализации организационной функции является прямой связью. Информация о результате управляющего воздействия на объект управления, получаемая в рамках обратной связи, оказывает влияние на поведение субъекта управления и выбор дальнейших управленческих действий <44>. -------------------------------- <44> Дорохина Е. Г. Управление в системе банкротства: частноправовые и публично-правовые аспекты правового регулирования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2010. С. 31.
Таким образом, управляющая подсистема является субъектом государственного управления по отношению к управляемой подсистеме - объекту управления. Управляющая подсистема включает деятельность государства и уполномоченных государственных органов, направленную на управление общественными отношениями в области разработки, создания и поставки ВВСТ конечным потребителям в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности страны и безопасности государства. Непосредственно процесс воздействия субъекта управления на объект управления является наиболее существенным и сложным элементом системы, требующим постоянной динамики во взаимодействии элементов, направленной на постоянный обмен информацией в целях разработки, принятия и реализации правовых актов, а также для осуществления контроля над ходом их реализации. В СГОЗ механизм принятия и реализации решений, направленных на разработку, создание и поставку ПВН, является управляющим воздействием уполномоченных государственных органов на субъекты управляемой подсистемы с целью реализации целей и заданий ГПВ, ГОЗ и программы развития ОПК, т. е. государственно-управленческое воздействие на экономические (производственные) отношения <45>. Основу таких отношений составляет совокупность специфических общественных отношений, посредством которых непосредственно осуществляется разработка, производство и поставка ВВСТ. Д. А. Керимов отмечает "Функция управления... состоит в том, чтобы способствовать полезным воздействиям и оказывать сопротивление вредным, оставляя без внимания те воздействия, которые не имеют для управления сколь-нибудь существенного значения. Нетрудно понять, что выполнение этой функции управления осуществляется прежде всего правовыми средствами" <46>. -------------------------------- <45> В качестве примера реализации функции управления можно указать следующие нормативные правовые акты: Указ Президента РФ от 04.08.2004 N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 32. Ст. 3313; Постановление Правительства РФ от 14.01.2008 N 7 "Об утверждении Положения о ведении реестра единственных поставщиков российских вооружения и военной техники" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 3. Ст. 197; Постановление Правительства РФ от 04.11.2006 N 656 "Об утверждении Правил определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)"; Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 N 1215 "О предоставлении в 2011 - 2013 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения (реализации) государственного оборонного заказа" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 2. Ст. 379; Приказ Минэкономразвития РФ от 16.04.2008 N 104 "Об утверждении Порядка применения индексов цен и индексов-дефляторов по видам экономической деятельности при прогнозировании цен на продукцию военного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу" // Российская газета. 2008. N 117; Приказ Минобороны РФ от 16.06.2009 N 547 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по оборонному заказу государственной функции по анализу рекламационных актов и претензий к качеству продукции (работ, услуг), поставленной по государственному оборонному заказу" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 37. <46> Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М., 2001. С. 488.
Организация оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (потребителей ВВСТ) вооружением и военной техникой, материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами в рамках выполнения государственных программ вооружения и развития ОПК, а также осуществление контроля над выполнением оборонного заказа является целью СГОЗ. Достижение основной цели системы невозможно без решения второстепенных задач - поддержание и развитие ОПК, как в целом, так и его отдельных секторов <47>. -------------------------------- <47> Например: Федеральная целевая программа "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 N 809) // Собрание законодательства. 2007. N 51. Ст. 6361.
Экономические отношения в сфере ГОЗ являются разновидностью экономических общественных отношений, имеющие свою ярко выраженную специфику (отсутствие свободно функционирующего рынка для части продукции, поставляемой по оборонному заказу, и обязательные требования о соблюдении режима секретности). На основании состава ГОЗ <48> можно сделать вывод о том, что большинство товаров (работ, услуг), поставляемых по оборонному заказу, имеют исключительно военное назначение и, как следствие, функционирующий рынок для таких товаров (работ, услуг) отсутствует <49>. -------------------------------- <48> Согласно п. 2 ст. 4 Закона N 275-ФЗ в состав государственного оборонного заказа могут включаться: научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию, модернизации вооружения, военной и специальной техники, а также утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники; поставки вооружения, военной и специальной техники, а также сырья, материалов и комплектующих изделий; поставки военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров; ремонт, модернизация вооружения, военной и специальной техники, их сервисное обслуживание, а также утилизация выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники; работы по уничтожению химического оружия. <49> В состав Перечня видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена (утв. Указом Президента РФ от 22.02.1992 N 179) включены следующие виды продукции. Вооружение, боеприпасы к нему, военная техника, запасные части, комплектующие изделия и приборы к ним, взрывчатые вещества, средства взрывания, пороха, все виды ракетного топлива, а также специальные материалы и специальное оборудование для их производства, специальное снаряжение личного состава военизированных организаций и нормативно-техническая продукция на их производство и эксплуатацию. Результаты научно-исследовательских и проектных работ, а также фундаментальных поисковых исследований по созданию вооружения и военной техники // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 10. Ст. 492. Пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.12.1992 "О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена" установлено, что: производители продукции (под продукцией в настоящем Постановлении понимаются продукция и отходы производства, свободная реализация которых запрещена Указом Президента Российской Федерации от 22 февраля 1992 г. N 179) имеют право заключать договоры на ее поставку только с потребителями, получившими квоты потребления продукции или разрешение на ее применение в Российской Федерации; порядок поставки продукции, определяемый настоящим Постановлением, обязателен для всех организаций и предприятий на территории Российской Федерации независимо от их форм собственности, ведомственной принадлежности и места регистрации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 25. Ст. 2217.
ГОЗ, в соответствии с пунктом 7 "Правил разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 года N 724 <50>, на всех этапах разрабатывается в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Кроме того, согласно абз. 4 ч. 2 ст. 5 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" сведения об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции составляют государственную тайну <51>. -------------------------------- <50> Собрание законодательства РФ. 2005. N 50. Ст. 5310. <51> См.: Тихомиров А. С. К вопросу о соотношении государственного заказа и государственного оборонного заказа // Академическое приложение к журналу "Госзаказ: управление, размещение, обеспечение". 2008. N 1.
Таким образом, глубокая специфика и обособленность общественных отношений в сфере ГОЗ, целью которых является в т. ч. обеспечение потребителей ВВСТ современными системами и комплексами вооружения в рамках реализации ГПВ, создают условия формирования в рамках общественных отношений, охватываемых ГОЗ, системной целостности - системы государственного оборонного заказа. Обобщая изложенное, государственный оборонный заказ - единая, комплексная, динамично развивающаяся, нормативно регулируемая система, состоящая из управляющей и управляемой подсистем, жизнедеятельность которой обеспечивается совокупностью прямых и обратных связей, непрерывностью внутреннего и внешнего взаимодействия подсистем, направленных на обеспечение сбалансированности потребностей государства в подготовке к вооруженной защите и непосредственно вооруженной защите суверенитета и территориальной целостности и способности оборонно-промышленного комплекса по техническому оснащению Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения возложенных на них задач.
Библиографический список
1. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., Политиздат. 1973. 2. Бабкин А. В. Методология управления государственным оборонным заказом: Автореферат дис. ... докт. эконом. наук. СПб., 2001. 3. Баранов М. Л. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. 2011. N 7. 4. Гиндев П. Демократия и общественный прогресс. М., Прогресс. 1972. 5. Доклад о состоянии законодательства, регулирующего деятельность оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации // Издание Совета Федерации. Москва, 2012. 6. Кандыбко Н. В. Система размещения государственного оборонного заказа: состояние и направления развития // Вестник Военного университета. 2011. N 1 (25). 7. Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. М., 2001. 8. Козин М. Н. Организационно-экономические основы развития системы государственного оборонного заказа // Экономические науки. 2007. N 4 (29). 9. Макаров А. Д. Методологические основы инвестиционного обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса: Автореферат дис. ... докт. эконом. наук. Санкт-Петербург, 2004. 10. Кудашкин В. В. Государственное регулирование торговли продукцией военного назначения с иностранными государствами: теория и практика. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. 11. Лавринов Г. А., Подольский А. Г., Баханович Д. Н. Проблемы ценообразования на продукцию военного назначения // Вооружение и экономика. 2010. N 4 (12). 12. Нежигай А. В. Совершенствование организационно-структурных механизмов управления корпорациями оборонно-промышленного комплекса России: Автореферат дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2011. 13. Сорокин В. Д. Избранные труды. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. 14. Тихомиров А. С. Институт государственного и муниципального заказа в административном праве: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. 15. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право: Учебник / Под ред. Ю. И. Мигачева. М.: Юристъ, 2008.
------------------------------------------------------------------
Название документа