О монетизации жилищного обеспечения военнослужащих: научно-практический комментарий к законопроектной инициативе полной замены натурального жилищного обеспечения постоянным жильем единовременной денежной выплатой на его приобретение
(Воробьев Е. Г.) ("Право в Вооруженных Силах", 2013, NN 6, 7, 8) Текст документаО МОНЕТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ: НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ИНИЦИАТИВЕ ПОЛНОЙ ЗАМЕНЫ НАТУРАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОСТОЯННЫМ ЖИЛЬЕМ ЕДИНОВРЕМЕННОЙ ДЕНЕЖНОЙ ВЫПЛАТОЙ НА ЕГО ПРИОБРЕТЕНИЕ
/"Право в Вооруженных Силах", 2013, N 6/
Е. Г. ВОРОБЬЕВ
Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.
В статье дается научно-практический анализ законопроекта, предусматривающего замену предоставления военнослужащим жилых помещений выплатой денег, позволяющий сделать заключение о намерении военного ведомства инициировать изменения в законе, которыми в очередной раз пересмотреть существующие жилищные права военнослужащих и их гарантии в сторону отмены и ухудшения положения.
Ключевые слова: право на жилье, жилищное обеспечение военнослужащих, формы жилищного обеспечения, отмена льгот, монетизация.
About monetization of housing providing the military personnel: the scientific and practical comment to a lawmaking initiative of full replacement of natural housing providing with constant housing single monetary payment on its acquisition E. G. Vorobyev
The scientific and practical analysis of the bill providing replacement of granting by the serviceman of premises by payment, allows to conclude about intention of military department to initiate changes in the law which once again to reconsider the existing housing rights and guarantees of the military personnel towards their cancellation and situation deterioration.
Key words: right to housing, housing providing military personnel, forms of housing providing, cancellation of privileges, monetization.
Начало текущего года ознаменовалось официальными заявлениями о государственном намерении полностью отказаться от существующего порядка предоставления постоянных жилых помещений в натуре, заменив его институтом единовременных денежных выплат <1>. Хотя феномен нормотворческих зигзагов и не нов для граждан в погонах, уже порядком привыкших к системным изменениям, а то и отменам их былых социальных гарантий и компенсаций <2>, данный факт, независимо от результатов окончательного разрешения заявленной инициативы, не может остаться незамеченным правоведами и военнослужащими по ряду причин. -------------------------------- <1> Далее - ЕДВ. <2> Корякин В. М. Приостановление действия отдельных положений законодательства о социальной защите военнослужащих: правовое содержание и правовые последствия // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 7; Орлов В. Н. Чьи интересы защищает закон? // Там же. N 8; Кудашкин А. В. В Федеральный закон "О статусе военнослужащих" внесены существенные изменения. Краткий комментарий к новой редакции Федерального закона "О статусе военнослужащих" // Там же. N 10; Воротников А. В. Социальному найму объявлен дефолт // Там же. N 11; Неверов А. Я. Правовые аспекты отмены права военнослужащих на получение продовольственного пайка // Там же. 2005. N 3; Сливков А. С. Основные направления реформирования системы материального обеспечения военнослужащих в период с 2002 года // Там же. N 5; Климаков В. Л. О бедных военных замолвите слово // Там же. N 10; Молодых А. В. О некоторых проблемах утраченных по воле государства жилищных прав военнослужащих // Там же. 2006. N 8; Тельманов Д. Военных лишили льгот, подняв зарплаты // Известия. 2011. 8 дек.; Верховодов В. А. Самый быстрый способ обеспечения жильем, или о том, почему открываются закрытые военные городки // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 1; Венедиктов А. Стала ли привлекательной военная служба? Несуразности в оплате труда и материальном поощрении защитников Родины // Военно-промышленный курьер. 2012. 31 окт.
Во-первых, указанное право неразрывным образом связано с конституционным правом военнослужащих на выбор постоянного места жительства, которое в период военной службы прямо ограничено законом и, как правило, может быть реализовано в полном объеме лишь после увольнения с нее <3>. -------------------------------- <3> Фортушин В. Е. Право военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
Во-вторых, право каждого военнослужащего, нуждающегося в жилье, по окончании длительной военной службы быть обеспеченным крышей над головой до сих пор считалось незыблемым и не подвергавшимся сомнению на протяжении всего времени существования современной российской (советской и постсоветской) государственности. В этом отношении за двадцатилетний период правового регулирования нормы ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, ст. 15, ст. 15.1, п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" <4>, п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы, многочисленных подзаконных правовых актов Правительства Российской Федерации, всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, оказались детально "отшлифованными", юридически скоординированными, подкрепленными устоявшейся регулятивной и охранительной правоприменительной практикой <5>. -------------------------------- <4> Далее - Закон о статусе. <5> Кудашкин А. В. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2005. С. 29 - 31.
В-третьих, предоставление жилья в натуральном виде (по договору социального найма или в собственность) всегда рассматривалось в качестве хотя и не единственной, но все-таки основной формы жилищного обеспечения, которая полностью отвечает всем критериям социальной справедливости. Речь идет о гарантированной доступности натурального жилищного обеспечения независимо от избранного региона по причине бесплатности предоставления жилья, паритетности в его размерах согласно социальным нормам предоставления, учитывающим состав семьи каждого индивидуального адресата права <6>. -------------------------------- <6> Акчурин З. Х. Правовое регулирование обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
В-четвертых, наличие множественности форм жилищного обеспечения (и натуральных, и денежных) объективно расширяло правомерные возможности граждан, чем в значительной мере нивелировало существующие недостатки в правовом регулировании, позволяя более корректно учесть конкретные субъективные интересы отдельных военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы <7>. -------------------------------- <7> Пчелинцева Л. М. Формы реализации права на жилище граждан, уволенных с военной службы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
Вот на что, собственно, ныне "покушается" государство. В связи с вышесказанным становится очевидным, что официально заявленное намерение отменить существующий, выверенный временем, теорией и практикой правового регулирования реально работающий институт, заменив его иным правовым институтом, для большинства военнослужащих экспериментальным, что нами было обозначено уже устоявшимся термином "монетизация" <8>, должно быть объективно обоснованным и социально взвешенным решением, адекватным по социально-экономическим и правовым последствиям для граждан, общества и государства. -------------------------------- <8> Монетизация льгот - отмена и замена натуральных льгот денежными компенсациями, проведенная Правительством Российской Федерации согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Подобные намерения в любом случае должны опираться на базовые юридические ценности и не идти вразрез с преемственностью в правовом регулировании, не противоречить конституционным гарантиям по обязанности власти признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации), не допускать издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Иными словами, повод для рассуждений есть и он весьма веский. Следовательно, юридической оценке причин, сути и социально-правовых последствий анализируемой законотворческой инициативы и будет посвящен предлагаемый научно-практический комментарий. О причинах комментируемой законопроектной инициативы. Сейчас, в 2013 г., есть смысл напомнить читателю о том, что за прошедшие восемь лет (с 2005 г. по 2012 г.) государство проделало огромную работу в направлении исполнения требований федерального законодательства о жилищном обеспечении военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Несмотря на все неприглядности в перипетиях проведенных жилищных мероприятий, о которых теперь хорошо известно, в этом положительном заключении - ни грамма преувеличения. Если летом 2005 г. более полумиллиона семей военнослужащих (примерно 530 тыс.) всех силовых структур нуждались в улучшении жилищных условий (только в Вооруженных Силах Российской Федерации бесквартирных военнослужащих насчитывалось 164,5 тыс. человек <9>), то в конце 2012 г. - начале 2013 г. цифра неудовлетворенных потребностей обеспечения постоянным жильем упала примерно до 100 тыс. семей <10>. -------------------------------- <9> Заборский В. В тени многострадального закона о монетизации льгот // Независимое военное обозрение. 2005. 24 июня. <10> Гаврилов Ю. Квартиры посчитали. Счетная палата назвала число бездомных военных // Рос. газ. 2012. 5 дек.
Следовательно, объективные данные свидетельствуют о том, что за довольно короткое время произошло значительное, более чем пятикратное, снижение остроты анализируемой социальной проблемы, причем случилось это при экстраординарном 35-процентном сокращении 350-тысячного офицерского корпуса и почти 100-процентном сокращении 140-тысячного корпуса прапорщиков. На фоне данного неоспоримого факта выглядит весьма странным то, что государство и поныне остается "недовольным" своими же неоспоримыми успехами, "задвигая" их на задний план и "выпячивая" лишь недостатки. Конечно, сделано не все, что планировалось, но из запланированного выполнена основная масса поставленных задач. Мы не собираемся спекулировать давно и повсеместно критикуемым фактом системного перенесения дат "окончательного" решения квартирного вопроса военнослужащих, так как не хочется верить в то, что главными причинами государственного недовольства и оправданием заявленной монетизации стали банальные амбиции, вызванные срывами былых обещаний "подвести черту" к определенному временному сроку. Но мы попытаемся проанализировать формулы соответствующих планов, их расчетов и их исполнения с тем, чтобы дать им собственную оценку. Осенью 2004 г. начальник строительства и расквартирования войск - заместитель Министра обороны генерал-полковник А. Гребенюк давал интервью "Российской газете". Приведем только один вопрос и ответ на него. "Корр.: А как государство собирается рассчитываться по квартирным долгам с капитанами-полковниками? Таких в Вооруженных Силах более 135 тысяч. Ответ: Военнослужащие будут обеспечиваться жильем за счет строительства и приобретения квартир из всех источников... А вообще мы планируем полностью решить квартирную проблему к 2010 году" <11>. -------------------------------- <11> Рос. газ. 2004. 30 сент.
Итак, дата 2010 г. была названа теми уполномоченными лицами, которые на тот момент имели все необходимые исходные данные для более-менее объективных расчетов. Эта же дата была доведена до руководства страны в качестве корректировки социально-экономических планов государства по решению жилищных проблем военнослужащих. Иными словами, к началу реализации президентских программ 2005 - 2006 гг. "15 + 15" (по количеству миллиардов рублей, выделяемых на каждый год программы) считалось, что при подобных темпах финансирования пяти лет (как раз к 2010 г.) государству в лице Минобороны России будет вполне достаточно. Для столь оптимистических заявлений действительно существовали все необходимые правовые и социально-экономические условия: понятная и отработанная годами правовая система с соответствующим механизмом и необходимые, весьма значительные по объему, финансовые средства. В апреле 2007 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию В. В. Путин указал: "В прошлом году более 40 тыс. квартир получили военнослужащие и ветераны Вооруженных Сил. К 2010 г. задача обеспечить их постоянным жильем должна быть, безусловно, выполнена. А к концу 2012 г. должен быть полностью сформирован фонд служебного жилья" <12>. -------------------------------- <12> Рос. газ. 2007. 4 мая.
В разд. III "Обеспечение национальной безопасности" распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р "Об основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года" и перечне проектов по их реализации устанавливалось, что программа обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации постоянным жильем будет реализована к 2010 г. и служебными жилыми помещениями - к 2012 г., а военнослужащих других войск соответственно постоянным жильем - к 2011 г. и служебными жилыми помещениями - к 2013 г. <13>. -------------------------------- <13> URL: http://www. garant. ru/products/ipo/prime/doc/94366/ (дата обращения: 24.02.2013).
12 ноября 2009 г., т. е. непосредственно накануне рубежа 2010 г., в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Д. А. Медведев подтвердил прежние государственные намерения: "Обеспечение военнослужащих постоянным и служебным жильем по-прежнему остается нашим приоритетом. Правительство России изыскало возможность увеличить объем средств, направляемых в текущем году на эти цели, более чем в полтора раза. Министерство обороны России, другие силовые ведомства должны выдержать взятые на себя обязательства по строительству и приобретению квартир. Поставленная задача по обеспечению постоянным жильем в 2010-м, а служебным - в 2012-м году должна быть неукоснительно выполнена" <14>. -------------------------------- <14> URL: http://президент. рф/transcripts/5979 (дата обращения: 24.02.2013).
Итак, мы вправе сделать некоторые промежуточные обобщения из анализа приведенных фактов. По данным текущей реализации государственных программ жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в 2005 - 2010 гг. шла масштабная работа. Программа, хотя и с некоторыми сбоями, работала. Но, еще раз повторим, что именно в этот период (в 2008 - 2009 гг.) были проведены ранее незапланированные кардинальные кадровые решения по увольнению из войск сотен тысяч военнослужащих, значительная часть из которых не была обеспечена жильем, т. е. потребность в количестве жилья на рубеже 2008 - 2010 гг. уже кардинально не соответствовала ресурсам на ее решение и объективно не могла быть удовлетворена в столь сжатые временные сроки. Следует полагать, что ответственные государственные структуры и должностные лица все эти годы обладали объективной информацией о том, что в ранее определенный срок полностью обеспечить жильем указанные выше категории граждан не удастся. Поэтому выглядит весьма странным то, что только в ноябре 2010 г., т. е. фактически по истечении запланированного срока, заместитель Министра обороны Российской Федерации Т. Шевцова все-таки призналась в нереальности исполнения прежних обещаний и объективной необходимости переноса прежней "гарантированной" даты как минимум еще на два года: "Мы все рассчитали так, чтобы обеспечить военнослужащих квартирами в два ближайших года (выделено мной. - Е. В.). Закроем очередь, и к 2013-му перейдем на плановую работу" <15>. -------------------------------- <15> Рос. газ. Неделя. 2010. 2 дек.
Вслед за представителями военного ведомства, уже в декабре 2011 г., и премьер-министр В. В. Путин стал пояснять, что к концу 2010 г. военнослужащих российской армии не удалось полностью обеспечить постоянным жильем, как это было обещано ранее, потому что Минобороны России вело неправильный учет нуждающихся в жилье (выделено мной. - Е. В.). Вместо 70 тыс. нуждающихся в жилье их оказалось 150 тыс., так как к ним добавились еще и те офицеры, которые должны были получить жилье после увольнения из армии при проведении реформы. В 2011 - 2013 гг. будет приобретено еще 80 тыс. квартир для постоянного проживания военнослужащих. Таким образом, указал В. В. Путин, вопрос обеспечения военнослужащих жильем будет решен в ближайшие два года (выделено мной. - Е. В.). Премьер-министр все же отметил значительный объем проделанной работы: "За период с 2009 по 2011 гг. на приобретение и строительство постоянного жилья Минобороны Российской Федерации выделено 294,1 млрд. руб. бюджетных средств, получено 116,4 тыс. квартир, к концу 2011 г. будет получено еще 18,3 тыс. квартир. Таким образом, военное ведомство за три года получило более 100 тыс. квартир вместо 70 тыс., которое оно запрашивало для обеспечения военных собственным жильем" <16>. -------------------------------- <16> Обещанного жилья ждать три года военным не придется // URL: http://ria. ru/economy/ 20120101/ 530990621.php# 13617073229503&message= resize&relto=register&action= addClass&value=registration (дата обращения: 24.02.2013).
Однако, как выяснилось к концу 2012 г. - началу 2013 г., и этого мало... Если по данным об очередниках у прежнего руководства Минобороны России в конце октября 2012 г. их численность составляла цифру в 54 тыс. чел., из которых 3/4 (41,4 тыс.) уже получили уведомления о распределении квартир, то всего лишь через месяц, в начале декабре 2012 г., Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. Степашин внезапно для всех озвучил сведения о 100 тыс. таких "неудовлетворенных" граждан <17>. -------------------------------- <17> Гаврилов Ю. Квартиры посчитали. Счетная палата назвала число бездомных военных // Рос. газ. 2012. 5 дек.
Факты неточностей в цифрах численности очередников по периодам, например, на начало года и на конец года, выявляются непрерывно: по планам проходят одни данные, а по отчетам при их выполнении - другие, причем всегда не в пользу государственных учетчиков и исполнителей. Не отсюда ли родилось ранее упоминавшееся уверение в том, что главные причины сбоев в надлежащем исполнении государственных обязательств кроются в плохо организованном учете нуждающихся в жилье? Однако логика подсказывает, что в подобных многократных расхождениях учетов и отчетов что-то не так. Через несколько недель (с конца октября до начала декабря 2012 г.) количество очередников не могло столь существенным образом измениться, фактически удвоиться. Но столь разные числа - факты, говорящие сами за себя. Поэтому беремся предположить, что корни подобного "разночтения" одних и тех же данных кроются отнюдь не в объективных расхождениях фактов, а в некой их несоизмеримости, в разных системах учетов и разных системах отчетов. Согласно порядку, основанному на юридических фактах, предусмотренных федеральным законодательством, есть военнослужащие, которые уже формально нуждаются в жилищном обеспечении (приняты на учет) или нуждаются в нем неформально, станут нуждающимися по истечении времени (приняты или будут приняты на службу без жилья, начали оформление документов по принятию на учет или имеют на это право по истечении времени и т. п.). Эти военнослужащие де-факто являются нуждающимися в получении жилья независимо от последующего оформления их нуждаемости де-юре. Такая система отражает объективную потребность государства в удовлетворении жилищных потребностей его работников из числа граждан-военнослужащих. Однако есть и иная система, основанная на юридически признанной "единой очередности", в соответствии с нормативными положениями нового порядка жилищного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 <18>, которая существенно отличается от первой. Дело в том, что эта система учета очередников и реализации их жилищных требований построена по принципу непрерывного дистанционного документального оборота (обмена) между уполномоченным органом (ДЖО) и очередниками, который происходит одновременно на всей территории и со всеми очередниками сразу, о чем нами писалось ранее <19>. Но при наличии у Минобороны России значительного количества неликвидного и малоликвидного жилья (в январе 2012 г. это было 59,6 тыс. квартир, построенных или приобретенных для военнослужащих, которые стояли незаселенными <20>, но к концу 2012 г. этот незаселенный жилищный фонд насчитывал 49,2 тыс. квартир), согласно установленному в Инструкции порядку, всем очередникам поочередно рассылаются извещения о распределении им того или иного жилого помещения. Ведь на конкретный ответ очереднику дается всего 5 дней, и через такие же 5 дней, в случае поступления отказа или непоступления любого ответа, это же жилье вновь предлагается иному очереднику (абз. 2, 3 п. 13 Инструкции). -------------------------------- <18> Инструкция о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (далее - Инструкция). <19> Воробьев Е. Г. Правовые и социальные основания жилищного обеспечения военнослужащих Министерства обороны: юридический анализ концептуальных положений новых инструкций о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12; Он же. Краткий научно-практический комментарий к Инструкции о предоставлении военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (тематический) // Там же. 2011. N 1, N 3. <20> Иванов А. Бездомные полки не поддаются счету. Прежде, чем решать проблему жилья для офицеров, Минобороны хорошо бы их сосчитать // URL: http://svpressa. ru/society/ article/63985/ (дата обращения: 18.03.2013).
Вычитание количества извещений из количества численности очередников действительно дает разницу в 14 тыс. неудовлетворенных требований, о чем и докладывало Минобороны России. Но сложение очередников численностью в 54 тыс. человек с примерно таким же количеством направленных им извещений о распределении жилья (от которого большинство все равно откажется) дает искомую цифру в 100 тыс. очередников, которую, следует полагать, и озвучил С. Степашин. На данном основании аналитики предложили вывести некую "среднюю" численность, примерно в 60 тыс. очередников, как "более объективную". Приведем данные, приведенные по этому вопросу на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, состоявшемся 29 января текущего года и целиком посвященном жилищной проблеме в Вооруженных Силах Российской Федерации. Выступивший на заседании заместитель Министра обороны Российской Федерации Р. Цаликов заявил, что сегодня принципиальная позиция военного ведомства заключается в его максимальной открытости, и предложил определиться наконец с цифрами по ситуации с потребностью и наличием жилья. И вот что он сообщил. В 2012 г. было распределено 49 тыс. квартир, заселяемых на основе договоров социального найма. На начало прошлого года нуждающихся в жилье было 82,4 тыс. военнослужащих. Осталось 33,4 тыс. семей, которых военное ведомство обязано обеспечить постоянным жильем в 2013 г. Но к ним надо еще добавить 2,4 тыс. человек, выбравших форму обеспечения жильем в виде государственных жилищных сертификатов (ГЖС). Итого цифра будет 35,8 тыс. нуждающихся. Такова программа-минимум для министерства на 2013 г. Однако Р. Цаликов счел нужным упомянуть еще о 24 тыс. военнослужащих, вставших в единую сквозную очередь в этом году и также претендующих на получение квартир после 2013 г. Словом, за два ближайших года военному ведомству предстоит выделить семьям служивых почти 60 тыс. квартир. С таким раскладом в подсчетах согласились представители практически всех ведомств и организаций, участвовавших в совещании <21>. -------------------------------- <21> Тяжесть жилищных долгов. Минобороны ищет возможность окончательно решить квартирный вопрос военнослужащих // Независимое военное обозрение. 2013. 15 февр.
Обратим внимание на очевидные факты, на непрерывные динамичные изменения в количестве очередников за счет "внезапного" появления все новых и новых жилищных требований со стороны военнослужащих. Этих требований еще нет де-юре, но они уже имеются как будущие требования де-факто. И эта система поступления новых очередников отражена в нормах федерального законодательства. Поэтому их появление в значительном количестве реализуется в точном соответствии с порядком регулирования прав военнослужащих на жилище, избранном самим государством. Напомним, что согласно норме абз. 3 п. 6 ст. 15 Закона о статусе (в редакции 1993 г. и в редакции 1998 г.), до 2005 г. в Законе наличествовал специальный правовой механизм, рассчитанный на прогнозирование потребностей в жилье с запасом в три года. За эти три года до планового увольнения с военной службы органы местного самоуправления (в то время именно на них возлагалось предоставление жилья уволенным с военной службы, но за счет средств федерального бюджета) в местах, которые будущие военные отставники избирали в качестве мест для постоянного проживания после увольнения, получали от органов военного управления учетные дела таких граждан, принимали их на учет для последующего предоставления жилья к моменту прибытия (причем не позднее чем в трехмесячный срок). То, что данный правовой механизм не работал полноценно, - факт, подтверждающий лишь неисполнение государством своих обязательств по надлежащему финансированию его функционирования, однако не ставящий под сомнение целесообразность самого такого механизма. Однако с момента передачи функций жилищного обеспечения очередников от органов местного самоуправления федеральным органам власти (Минобороны России, МВД, ФСБ, ФСО и т. д.), указанный выше механизм, хотя и не работавший, но гипотетически весьма необходимый и работоспособный, не был продублирован и попросту исчез из правовых положений. А теперь посмотрим, что же происходит с очередностью на постоянное жилье в наши дни. Согласно правилам норм ст. 15 Закона о статусе военнослужащие, вступившие в военно-правовые отношения до 1998 г., на первые пять лет обеспечиваются служебными жилыми помещениями, а по истечении этого пятилетнего срока - жильем на общих основаниях. Последнее основание существовало "в чистом виде" лишь до 2003 г. и означало право на жилье по договору социального найма. Но с введением в 2003 г. тех изменений в норму абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, согласно которым в общем порядке военнослужащим предоставляются только служебные жилые помещения, былое правило о праве на получение жилья "на общих основаниях" в виде жилья постоянного стало неочевидным, о чем нами писалось ранее на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах" <22>. -------------------------------- <22> Воробьев Е. Г. Поражение в правах отменяется? К вопросу об инициативе легитимации прав военнослужащих, заключивших первый контракт до 1 января 1998 года, на получение ими жилых помещений по договору социального найма по истечении первых пяти лет военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7. С. 32 - 38.
Сосредоточим внимание на датах. Военнослужащие, начавшие службу до 1998 г., могли рассчитывать на признание их права на постоянное жилищное обеспечение в период службы лишь с 1998 г. (1993 г. + 5 лет) по 2003 г. (1998 г. + 5 лет). С 2003 г. данное право стало неочевидным, выводимым из сложного толкования, а не из прямого указания Федерального закона. Зато с 2003 г. оно трансформировалось в право на предоставление жилья постоянного лишь в связи с увольнением. Военнослужащим, начавшим службу после 1998 г., на весь период военной службы гарантировалось предоставление только служебного жилья, но по достижении общей продолжительности 20 лет и более они приобретали право на обеспечение постоянным жильем при условии признания их нуждаемости согласно жилищному законодательству. Для этой же категории военнослужащих право на постоянное жилище могло возникнуть и ранее 20-летнего срока в случае их досрочного увольнения по "льготным" основаниям. Следовательно, при досрочном увольнении со службы для указанных граждан из числа выпускников военных вузов право на постоянное жилье возникло уже с 2003 г. (при "льготных" основаниях увольнения) (1998 г. + 5 лет = 10 лет) и с 2013 г. (1998 г. + 15 лет = 20 лет) - при общих основаниях прохождения военной службы и увольнения с нее. Так как право на жилищное обеспечение по правилам накопительно-ипотечной системы распространяется и на военнослужащих - выпускников военных вузов, вступивших в военно-служебные отношения в качестве офицеров и прапорщиков с 2005 г. по 2008 г., получается, что часть таких военнослужащих, тех, которые не стали обязательными или альтернативными участниками системы, также начали приобретать право на постоянное обеспечение жильем в натуре начиная с этого года. В целом же право на постоянное жилищное обеспечение уже давно принадлежит всем гражданам в погонах, за исключением участников накопительно-ипотечной системы <23>, и его непрерывная реализация может продлиться (согласно действующим в настоящее время правилам) до 2020 - 2030 гг. в зависимости от предельных сроков прохождения службы (до 20 - 30 лет службы). -------------------------------- <23> Далее - НИС.
Как указывалось выше, основная масса таких прав латентна <24>, скрыта от существующей системы жилищного учета, но перманентно легализуется, пополняет количество новых очередников появлением их прав, отложенных законом во времени. Данный процесс существенно ускорился проведением государственных мероприятий по приданию Вооруженным Силам Российской Федерации нового облика. Но именно текущий период 2012 - 2013 гг. ознаменовал собой легализацию весьма значительной по объему массы жилищных прав у тех, которые на весь период прохождения военной службы имели право только на служебно-жилищное обеспечение (поступивших на службу с 1998 г. по 2005 г.). -------------------------------- <24> Латентность (от лат. latentis - скрытый, невидимый) - свойство объектов, процессов, отношений не проявлять себя явным образом, находиться в скрытой форме.
После осмысления приведенной системы нормативно-правового регулирования жилищных прав военнослужащих и существующего правового механизма их реализации становится понятным, почему публичные обещания окончательно "закрыть" очередь на постоянное жилье, привязанные к конкретному временному рубежу 2010 г., были изначально невыполнимы. Как ранее, так и сейчас речь должна идти не о разовых жилищных кампаниях с датой их окончания, а о системе постоянного удовлетворения непрерывно поступающих жилищных требований военнослужащих. И подобное состояние непрерывной работы государства следует полагать нормальным ходом реализации норм действующего федерального законодательства, его добросовестным исполнением, от которого оно теперь предлагает отказаться, заменив натуральное обеспечение денежным. У спортсмена, забросившего полноценные тренировки, внезапное требование вновь выполнять нагрузку в полном объеме согласно спортивному режиму подготовки вызывает перегрузку, а то и срыв. Государство, десятилетия не исполнявшее требования закона, также давно не "тренировалось". Не потому-то ли "внезапное" полноценное исполнение правовых предписаний у новых государственных структур (былые уже разрушены в процессе реформирования) вызвало напряжение, никогда ими не испытываемое? И, как показывают текущие события - выдвинутая законопроектная инициатива полной монетизации жилищного обеспечения военнослужащих, - государство готово спасовать, демонстрируя свою неспособность выдержать повиновение действующему закону. Примерно такое же "бегство" от исполнения заказа уже имело место ранее в ходе реализации государственных жилищных обязательств перед бывшими военнослужащими, которые до 1 января 2005 г. были приняты на учет органами местного самоуправления по избранным ими местам жительства, о чем нами уже писалось на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах". Напомним, что по результатам научно-практического анализа положений Федерального закона от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" <25>, устанавливающего новый порядок для бывших военнослужащих, стоявших на очереди в муниципальных образованиях по избранному месту жительства, нами были сделаны выводы о том, что Закон N 342-ФЗ есть нормативно-правовое прикрытие государственного отступления от прямого исполнения своих обязательств перед такими гражданами. -------------------------------- <25> Далее также - Закон N 342-ФЗ.
За время, прошедшее с конца 90-х гг. прошлого века и до момента монетизации льгот, основная масса муниципальных очередников из числа бывших военнослужащих так и не дождалась своего жилья. Правовой механизм реализации их жилищных прав, отраженный в законодательстве о военнослужащих и о разграничении полномочий органов государственной власти, для этой категории граждан полноценно так и не заработал. Как результат, очередники воинских частей уже (или почти уже) получили долгожданное жилье, а очередники муниципалитетов, вставшие в очередь даже ранее, в период с конца 90-х гг. и до 1 января 2005 г., - еще нет. Однако дело, казалось бы, наконец-то сдвинулось с мертвой точки. В 2009 - 2010 гг. все были уверены, что государство взялось за настойчивую реализацию жилищного обеспечения таких военных пенсионеров в регионах: были определены непосредственные исполнители, утверждены соответствующие нормативные правовые акты <26>, выделены значительные федеральные бюджетные средства. И вдруг с принятием Закона N 342-ФЗ государство фактически "обнулило" имевшиеся у него собственные правила реализации права на получение жилых помещений бывшими военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов, возложив на субъекты Российской Федерации как задачи по выработке своих собственных правил, так и их практическое исполнение под федеральным контролем и за счет федеральных средств. -------------------------------- <26> Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 "О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности".
Чем можно объяснить подобный резкий и внезапный поворот в государственной политике? Скорее всего, реальными трудностями реализации закона, с которыми столкнулись его исполнители. Можно предположить, что после того, как в течение года (с конца 2009 г. и до конца 2010 г.) Минрегионразвития России так и не добилось очевидных успехов, этот ответственный за исполнение закона государственный орган решил освободить себя от военно-пенсионного "балласта". Именно эту идею, материализованную в Законе N 342-ФЗ, и следует полагать истинным стимулом его принятия и главным в новом Законе. Частично "обкатанная" на ветеранах Великой Отечественной войны технология решения федеральных государственных проблем с помощью денег центра, но за счет местных региональных ресурсов, пришлась по вкусу. Какие же уроки продемонстрировало нам государство принятием названного выше "отступного" Закона? Во-первых, государство по-прежнему не стремится к созданию выверенного долгосрочного законодательства, злоупотребляет поправочным подходом. В результате этого даже некогда гармоничные правовые предписания со временем превращаются в подобие лоскутного одеяла, в смесь из старых и новых правил, не до конца согласованных или даже противоречащих другу. И Закон N 342-ФЗ, не улучшивший общего качества правовых предписаний в части долгосрочных интересов военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, внес свою посильную поправочную "лепту" отрицательного плана. Во-вторых, Закон N 342-ФЗ в очередной раз свидетельствует о сохранении признаков злоупотребления правом законодательной инициативы со стороны федеральных органов исполнительной власти. Анализ этого Закона свидетельствует о том, что за очередным нормативным уточнением на самом деле стоит отнюдь не стремление к юридико-техническому совершенству законов как таковых, а банальное "текущее" государственное управление в форме принятия "разовых" рабочих поправок в федеральное законодательство, более выгодных исполнителям закона, нежели его адресатам. В-третьих, данный пример стал образчиком варианта "внутренней" публичной монетизации в механизме жилищного обеспечения бывших военнослужащих: федеральное государство, вместо самостоятельного исполнения требований действовавшего до этого Закона, приняло новый Закон, согласно которому оно сложило с себя обязанности по реальному жилищному обеспечению адресатов права, при этом отдав те же деньги из федерального бюджета для приобретения жилья новым исполнителям прежних федеральных обязанностей - субъектам Российской Федерации. Приведенные выше положения отразили главные выводы из нашей публикации двухгодичной давности <27>. Зачем нужно это повторение? А затем, что каждое из этих рассуждений в полной мере относится и к новой законопроектной инициативе, комментируемой сейчас. -------------------------------- <27> Воробьев Е. Г. О новом порядке жилищного обеспечения бывших военнослужащих и членов их семей, вставших на учет в органах местного самоуправления до 1 января 2005 года: краткий комментарий к Федеральному закону от 8 декабря 2010 года N 342-ФЗ // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 2. С. 59 - 63.
Выдвинув вполне приглядную с юридико-формальной точки зрения идею узаконивания замены натурального обеспечения неким денежным откупом, государство в лице Минобороны России на самом деле открыто расписывается в своем нежелании или даже в неспособности нормальной реализации существующих нормативных предписаний, вмененных ему действующим Федеральным законом. Парадокс: государство ловко "управляется" с правами и обязанностями подвластных ему граждан в погонах, но не в силах управлять своими собственными структурами в исполнении их функций, в решении задач, поставленных перед ними правовыми предписаниями. Впрочем, само же государство этого факта не скрывает, его не стесняется и даже (вот он - еще один российский бюрократический парадокс) делает этот же факт собственной неспособности чуть ли не главным козырем в аргументации целесообразности комментируемой инициативы. Новый глава военного ведомства генерал армии С. Шойгу в ходе расширенного заседания коллегии Минобороны России, состоявшегося в конце февраля 2013 г., оценил объемы незавершенного строительства жилья для военнослужащих в сумму, превышающую 317 млрд. руб. Он отметил, что больше половины из этих замороженных средств приходится на объекты, сроки строительства которых давным-давно истекли. Еще ранее, в начале февраля 2013 г., председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В. Озеров заявил, что механизм предоставления жилья военным давно устарел и требует усовершенствования. В. Озеров отметил, что из-за громоздкого механизма закупки, строительства и распределения квартир процесс обеспечения жильем военнослужащих Вооруженных Сил затягивается на месяцы и годы главным образом из-за неповоротливости строительного комплекса, который не в состоянии своевременно освоить средства, выделяемые бюджетом под эти цели. Поэтому, по мнению названного сенатора, идея Минобороны России о денежных компенсациях вместо жилья нуждается только в поддержке и ее следует лишь приветствовать <28>. -------------------------------- <28> Симоненко Н. Министр обороны оценил объем незавершенного строительства жилья для военных в сумму 317 миллиардов рублей // URL: http://voennovosti. ru/2013/02/ ministr-oborony-ocenil-obem - nezavershennogo-stroitelstva - zhilya-dlya-voennyx - v-summu-317-milliardov-rublej/ (дата обращения: 11.03.2013).
Заместитель министра экономического развития О. Савельев на уже упоминавшемся заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, состоявшемся 29 января 2013 г., также напомнил, что за пять минувших лет проблема построенного, но незаселенного жилья обострилась. Была приведена следующая статистика. К концу 2008 г. было 3,2 тыс. незаселенных квартир. На конец 2009 г. - 33 тыс., 2010 г. - 36 тыс., 2011 г. - 25 тыс., 2012 г. - от 22 тыс. до 30 тыс. квартир (напомним, что теперь эти цифры уточнены и составляют по линии Минобороны России 49,2 тыс. квартир. - Прим. авт.). Однако названный гражданский чиновник, не обремененный заботой "о чистоте военного мундира", указал на совсем иные истоки накопления армейского неликвида, нежели "устаревший правовой механизм", "громоздкость порядка строительства и приобретения жилья", "неповоротливость подрядчиков" и прочие объяснения военных руководителей. О. Савельев откровенно признался, что истинные причины сложившегося положения сегодня хорошо всем известны. "В погоне за дешевизной квадратных метров многие дома строились в местах, куда просто не пожелали ехать на постоянное жительство увольняющиеся в запас офицеры. Или устраивало место, но не удовлетворяло качество квартир, не подходил метраж. Или же отпугивало полное отсутствие необходимой инфраструктуры в новых жилых районах, работы для военных пенсионеров и членов семей действующих военнослужащих. Естественно, все претензии по этим поводам предъявляются чиновникам Департамента жилищного обеспечения (ДЖО) Минобороны, допустившим серьезные просчеты и в прогнозировании потребностей в жилье, и в учете нуждающихся в нем военных" <29>. -------------------------------- <29> Тяжесть жилищных долгов. Минобороны ищет возможность окончательно решить квартирный вопрос военнослужащих // Независимое военное обозрение. 2013. 15 февр.
Итак, о том, что "не все так гладко в датском королевстве" было известно всегда, на протяжении всего охватываемого нашими вопросами времени, как и то, по каким причинам возникли главные проблемные моменты. Но ведь когда-то и кому-то надо преодолевать эти жизненные трудности, реально работать, а не только руководить, бесконечно создавая новые правила и программы? Последние слова не наши. Это - слова нашего недавнего Президента, а ныне премьер-министра страны Д. Медведева, который в феврале текущего года на Красноярском экономическом форуме призвал и Правительство, и деловые круги наконец-то покончить с разработкой многочисленных новых программ развития российской экономики: все, что нужно, уже давно сказано и написано. "В последнее время я много выступал, есть программные документы, которые утверждены Президентом, есть программные документы Правительства, нам всем пора браться за работу. Уже хватит программ, хватит заявлений, надо вкалывать", - сказал Д. Медведев <30>. -------------------------------- <30> Медведев: хватит программ, надо вкалывать // URL: http://www. newsru. com (дата обращения: 12.03.2013).
Однако судя по комментируемой нами ситуации, подобные призывы - не для властных структур, ибо именно существующий порядок натурального обеспечения военнослужащих и предполагает необходимость "вкалывать", точно исполняя действующий закон вместо его очередного переписывания в интересах освобождения государства от столь проблемной для него практической работы. Подведем итог. Все основное, что можно было сказать в порядке комментария к вопросу о причинах анализируемого предложения, мы уже сказали. Государство в лице его представителей-руководителей не отказывается от своих прежних обещаний наконец-то решить извечный жилищный вопрос военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Но оно же в лице его представителей-исполнителей, столкнувшись с весьма существенными затруднениями надлежащего исполнения своих публичных обязательств, хотело бы освободиться от этого бремени, для чего воспользоваться своим правом изменения законно установленного действующего правового механизма. Что же конкретно предлагается осуществить? Об этом - далее.
/"Право в Вооруженных Силах", 2013, N 7/
Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.
Рассмотрены законодательные инициативы о намерении полностью отказаться от существующего порядка предоставления постоянных жилых помещений в натуре, заменив его институтом единовременных денежных выплат.
Ключевые слова: жилищное обеспечение военнослужащих, приобретение жилья, выплаты.
On the monetization of housing for military personnel: research and practical commentary to the legislative initiative of the complete replacement of the natural housing for permanent housing for one-time payment for its purchase E. G. Vorobiev
Examined the legislative initiatives of intent to completely abandon the existing order of permanent dwellings in kind, replacing his institute one-time award.
Key words: housing for servicemen, the acquisition of property, payments.
О сути комментируемой законопроектной инициативы
Если кто думает, что идея окончательно "откупиться" от натурального жилищного обеспечения возникла внезапно и она принадлежит именно новому руководству военного ведомства, в очередной раз озаботившемуся трудно решаемыми жилищными проблемами военнослужащих, тот ошибается. Идея подобной монетизации витала давно, точнее с момента начала той самой государственной кампании массового предоставления жилья, о которой писалось выше. Из ранее указанного также следует, что чем сильнее были усилия, прилагаемые для этого, тем более возрастало и "сопротивление" в достижении желаемого конечного результата. Причиной этому сопротивлению стала российская действительность с ее публичной бесхозностью, неповоротливостью, бюрократическим всевластием и своеволием, сращиванием чиновничества с предпринимательством, всеобщим воровством и иным незаконным присвоением бюджетных средств, спекулятивным характером современной российской экономики, неразвитостью реального производства, разрозненностью федеральных, региональных и местных интересов и т. п. Именно на этом фоне постепенно вызревал сущностной замысел анализируемой монетизации: покончить с практической работой самого государства по строительству и приобретению жилья, отдав те же самые бюджетные средства гражданам - адресатам права на жилье для его приобретения на рынке недвижимости. Монетизационную идею в ее весьма "мягком" виде два года назад (в январе 2011 г.) впервые попытался обговорить с руководством страны бывший Министр обороны Российской Федерации А. Сердюков. Во время президентского посещения подмосковных новостроек жилья для военнослужащих в г. Подольске А. Сердюков обратился к Д. Медведеву с рядом просьб, предполагающих нормативные упрощения в работе Минобороны России по ускорению решения жилищной проблемы. Речь, в частности, шла о четырех вопросах: 1) о праве ведомства на самостоятельный доступ к единой базе данных по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в целях проверки сведений в отношении жилищных прав у очередников; 2) об оформлении собственности на вновь созданные жилищные объекты непосредственно на самих военнослужащих без промежуточного оформления первоначальных прав на государство с последующим переоформлением на граждан; 3) о введении положений, разрешающих военнослужащим доплачивать за "лишние" жилищные метры, если им предлагается жилье по размерам сверх положенных социальных нормативов. Укажем, что все три названные инициативы Минобороны России уже получили соответствующее закрепление в действующем законодательстве. Однако было высказано и особое, четвертое, предложение, имеющее непосредственное отношение к теме нашего комментария. Вот оно в стенографическом изложении (отсюда - особенность стилистики устной речи, изложенной на бумаге). "А. Сердюков: Это касается того, когда военнослужащий по каким-то причинам отказывается от заявок. Изначально он изъявил какое-то желание по квартире в конкретном городе и затем по каким-то причинам он отказывается... Д. Медведев: То есть отказывается от ранее сделанного выбора. А. Сердюков: Да. Не устраивает его планировка, этажность, отсутствие балкона, конфигурация и так далее. Мы предлагаем две квартиры, три в конце концов. Если все-таки военнослужащий не может определиться и, скажем, хотел бы эти деньги получить в натуральном виде или, скажем, построить дом или дачу... Д. Медведев: Давать деньгами? А. Сердюков: Да. По стоимости ГЖС, например, это достаточно справедливая цифра. Можно было бы две-три квартиры предложить, если военнослужащий отказывается от всех представленных вариантов. Опять же мы ему предлагаем только те квартиры, на которые он изначально изъявил желание. То есть это не то, что мы сами выбираем и предлагаем ему. Мы предлагаем то, что он хотел изначально. Если он от этого отказывается, то тогда компенсировать ему деньгами. Д. Медведев: Анатолий Эдуардович, это самое спорное из всех предложений, что Вы сделали. Но я его сразу не отклоняю вот по какой причине. Конечно, ситуации бывают разные, у людей подходы могут меняться. Но, с другой стороны, мы не должны создавать ситуацию, когда может сложиться так, что деньги будут реально выплачиваться по каким-то причинам - самым разным (я сейчас не объясняю, по каким), а у военнослужащего квартиры так и не будет. И в конечном счете Вас, да и другие структуры, забросают исками. Поэтому если идти на такой выбор, то нужно четко зафиксировать количество предложений, подтвержденных военнослужащими, и последующих отказов от них - это первое. И второе - механизм выплаты этой компенсации. Я сразу могу сказать как бывший юрист (хотя бывших юристов, как и бывших чекистов, не бывает), если представить такую ситуацию, что военнослужащий расторгает брак и есть денежные накопления, то в этом случае мы сразу же получим спор о дележке этих денег со всеми вытекающими последствиями. Никакой квартиры не будет. В результате еще будут самые разные споры между участниками этих процессов. Поэтому если это рассматривать, то только обложив эти процедуры большим количеством согласований, чтобы самим себя не обмануть в конечном счете. По этому поводу пришлите мне предложения. Я дам поручения Правительству, Администрации Президента проработать этот механизм" <1>. -------------------------------- <1> Презентация планов строительства жилья для военнослужащих в регионах России. Стенограмма обсуждения проблем жилищного обеспечения военнослужащих при посещении мест новостроек 12 января 2011 г. // URL: http://президент. рф/ выступления/10052 (дата обращения: 12.03.2013).
Простим бывшему Министру обороны Российской Федерации его лукавство по поводу подлинных причин данной инициативы и истинных оснований массовых "капризов" граждан в погонах в выборе жилья. Но сия байка про то, что все проблемы государственного квартирного неликвида зиждутся преимущественно на чрезмерных, юридически правомерных, но безосновательных отказах от конкретного жилья со стороны самих военнослужащих, до сих пор с доверчивостью повторяется и многими другими государственными лицами. Подлинные же причины нам хорошо известны из ранее изложенных фактов, и нас, как и Президента, сходу усомнившегося в юридической чистоте и в социальном качестве такого предложения, на мякине не проведешь. В данном случае интересно другое - то, что приведенный диалог позволяет увидеть конкретику предложенного тогда "мягкого" монетизационного подхода. Во-первых, указанный подход как таковой не исключал предоставление жилья в натуральном виде, сохранял комбинирование натурального и денежного обеспечения. ЕДВ не приобретала характер единственной, безальтернативной, формы жилищного обеспечения военнослужащих и не ставилась на первое место. И во-вторых, в определении стоимостных размеров ЕДВ предлагался вариант, реализуемый в точном соответствии с механизмом, применяемым для расчета размеров выплат по ГЖС. Однако даже с уходом А. Сердюкова с поста руководителя военного ведомства когда-то заложенные идейные основы частичной монетизации (экономические расчеты, юридические наработки и пр.) сохранились и получили дальнейшее развитие уже в новых условиях. В конце 2012 г., разобравшись в главных проблемных вопросах с состоянием дел по жилью военнослужащих, новое руководство Минобороны России поняло, что выполнить практически невозможное (максимально быстро решить былую задачу "достижения победного временного рубежа", пусть и в ином, несколько скорректированном виде) попытаться все-таки можно. Для этого следует реанимировать идею, отвергнутую ранее, причем придав ей вместо "мягкой" самую "твердую" форму, т. е. вместо частичной провести полную монетизацию. Благо что разрешать самые сложные чрезвычайные ситуации, в том числе требующие быстрых нормативных изменений, бывшему Министру МЧС России и его команде в военном ведомстве не впервой. Поэтому уже в марте текущего года идея полной монетизации жилищного обеспечения военнослужащих была озвучена как окончательно состоявшееся государственное решение с общим обозначением ее основных контуров, в том числе и относительно конкретики нового порядка. В ряде публикаций СМИ показано, что практическая реализация данного решения на уровне согласований в рамках установленного законом порядка законопроектной деятельности и координационных совещаний с заинтересованными сторонами, включая общественные структуры, уже началась <2>. -------------------------------- <2> См., например: Елесеев И. Деньги вместо квартир. Увольняемым офицерам дадут не квартиры, а средства на их покупку // Рос. газета. 2013. 31 янв.; Савина Ю. Всеобщая монетизация. Бездомным офицерам хотят предложить деньги вместо квартир // Независимые известия. 2013. 30 янв.; Калинин И. Военным больше не построят квартир // Моск. комсомолец. 2013. 5 февр.; Пономарев С. Деньги вместо квартир. Министр обороны выступил с неожиданным для подчиненных предложением // Рос. газета. Неделя. 2013. 7 февр.
Согласно предварительному варианту законопроекта, поступившему для согласования во все заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, "под монетизацию" планируется одновременно пересмотреть и всю систему действующих правовых норм военно-социального законодательства о жилищных правах военнослужащих (норм ст. 15, ст. 15.1, ст. 23 Закона о статусе). Данные предложения заслуживают отдельного разговора, поэтому от детального анализа содержания всего разработанного законопроекта умышленно воздержимся, чтобы не потерять целевой направленности комментария. Извлечем из него лишь те положения, которые относятся к сути рассматриваемой проблематики монетизации. Во-первых, в законопроекте указан тот самый "временной рубеж", которым можно подвести черту в вопросе начала замены натуральных прав на права денежные - 1 января 2014 г. Именно с этого момента намечается ввести правовое регулирование по-новому. Данный факт сам по себе вызывает немало юридических вопросов. Напомним, что сейчас уже середина 2013 г. и до начала "новой эры" осталось каких-то полгода. Весьма странно, что законопроект предусматривает столь непомерно скорое введение в действие принципиально новых правил в системе длящихся правовых отношений между государством и военнослужащими, "растянувшихся" во времени на многие месяцы, а то и на годы. Более того, проект не содержит даже намеков на некий переходный период, а предполагает замену натурального обеспечения денежными выплатами одномоментно, одновременно для всех военнослужащих (кроме участников НИС, которые правом на обеспечение постоянным жильем "в натуре" и так не обладают). Отсутствие нормативно установленного переходного периода нарушает существующие субъективные жилищные права граждан. В настоящее время, согласно действующему закону, десятки тысяч военнослужащих уже имеют законное право на обеспечение постоянным жильем "в натуре" (как мы уже писали, кто-то де-факто, кто-то и де-юре). Получается, что с 1 января 2014 г. такое право должно безальтернативно и полностью "исчезнуть" для таких граждан вместе с новой редакцией правовых положений военно-социального законодательства. Итак, те нормы законопроекта, согласно которым новый порядок вводится уже с 1 января 2014 г. и которые не регулируют вопросов поэтапного перехода от натурального жилищного обеспечения к его денежной замене, не учитывают уже возникшие объективные и субъективные права военнослужащих на получение жилого помещения в натуральном виде, должны однозначно оцениваться как недопустимый пробел в правовом регулировании, игнорирующий его базовые принципы. Во-вторых, всех без исключения военнослужащих предлагается разделить на две группы: на тех, чьи права будут монетизированы согласно предложенному варианту, и тех, чьи права уже монетизированы (речь об участниках НИС). Пенсионеров Минобороны России, ожидающих жилья в очередях муниципальных образований, предложено не трогать, сохранив за ними установленные ранее жилищные права, в том числе даже право на натуральное жилищное обеспечение (получение жилья в собственность или по договору социального найма). В-третьих, в законопроекте обозначены контуры механизма определения размера ЕДВ, хотя сделано это не конкретно и не однотипно. В новой редакции ст. 15 Закона о статусе предлагается, в частности, параллельное существование двух вариантов ЕДВ: - для военнослужащих, достигших общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении по "льготным" основаниям - 10 лет и более. Размер этой ЕДВ, согласно проекту закона, отсутствует, и он должен быть определен по правилам, установленным Правительством Российской Федерации; - для граждан, уволенных с военной службы, которые были приняты на учет органами местного самоуправления как до 1 января 2005 г., так и после этой даты. Размер этой ЕДВ теперь предлагается закрепить, следуя следующему правилу: выплата определяется исходя из норматива общей площади жилого помещения согласно п. 4 ст. 15.1 Закона о статусе (к слову, эту норму предлагается оставить в том же виде, хотя в настоящее время данный норматив определен не в законе, а на подзаконном уровне Правительством Российской Федерации) и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для каждого субъекта Российской Федерации. Помимо этого, не забыты права членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Но для них предлагается та же ЕДВ, право на которую семья приобрела еще до смерти военнослужащего и с учетом права самого погибшего (умершего). Следует полагать, что в данном случае речь идет о размере ЕДВ, определяемом согласно первому варианту. По приведенным выше положениям о вариантах узаконивания размеров ЕДВ возникает как минимум два вопроса-замечания. Первый: почему законодатель, объявляя монетизацию жилищных прав для действующих военнослужащих, для пенсионеров Минобороны России сохраняет прежний вариативный порядок, существующий в настоящее время, в том числе и их право на натуральное жилищное обеспечение? Второй: почему законодатель, имея в распоряжении все существующие в настоящее время варианты определения размера ЕДВ, не конкретизирует его для действующих военнослужащих непосредственно в законе, а переводит это право на уровень дополнительного подзаконного регулирования? Ведь в то же время для граждан, уволенных с военной службы и ожидающих жилья в очереди органов местного самоуправления, порядок определения размера ЕДВ из уровня подзаконного регулирования правительством предлагается установить непосредственно в законе. Вопрос о размере ЕДВ - краеугольный камень комментируемой инициативы, и он же - камень преткновения для граждан и государства. Из всех существующих в настоящее время вариантов определения размеров выплат выбор вероятен из "типовых", закрепленных в действующем законодательстве, т. е.: - по правилам, установленным для определения цены ГЖС; - согласно порядку, уже освещенному нами в комментарии к законопроекту, установленному для граждан, уволенных с военной службы, - очередников муниципалитетов; - по правилам, установленным для государственных гражданских служащих и для сотрудников органов внутренних дел. Какой вариант из указанных будет избран? Следует спрогнозировать, что никакой. Данное предположение вытекает из следующих соображений. Мы прекрасно видим "жесткую" государственную бережливость, демонстрируемую непрерывно при исполнении всех без исключения социальных обязательств. Государство готово выделить деньги на монетизацию жилищного обеспечения, но в объеме, не превышающем текущие затраты, а то еще и в меньшем объеме. На ГЖС государство немилосердно экономит, но социально-правовые последствия такой экономии "обернутся бумерангом" открытого протеста военнослужащих и гражданского общества в силу очевидного ущемления прав граждан. Применение второго варианта с ЕДВ "отставникам-муниципалам" также следует исключить, так как порядок расчета этой ЕДВ конкретизирован непосредственно в законопроекте лишь для этих лиц, причем без всякой связи с жилищными правами для действующих военнослужащих. При использовании выплаты, применяемой для государственных гражданских служащих, государство само же существенно проиграет в деньгах, так как на решение аналогичных задач потратит средств больше, чем расходует сейчас. Действительно, расчет размера ЕДВ по правилам, установленным для определения цены ГЖС, гипотетически не должен быть использован в силу крайне низкого размера получаемых начислений. В настоящее время военнослужащие фактически бойкотируют данную форму решения своих жилищных проблем как несоразмерную даже самым минимальным стоимостным нормативам на рынке жилья. В качестве иллюстрации: согласно графику выпуска ГЖС на 2012 г. для увольняемых военнослужащих Минобороны России был запланирован выпуск и распределение всего 55 сертификатов на сумму 144 млн. 100 тыс. руб. (т. е. средняя стоимость ГЖС равнялась 2 млн. 620 тыс. руб.) <3>. Цифра 55 весьма красноречива на фоне 60 тыс. очередников, ожидающих получения жилья в натуральном виде. Причины известны. Даже первые руководители государства не единожды называли существующую диспропорцию между деньгами, заложенными в ГЖС, и реальной стоимостью жилья, на которое мог бы претендовать получатель сертификата, государственным "надувательством" <4>. Впрочем, до настоящего времени положение дел с ГЖС так и не изменилось. -------------------------------- <3> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 233-р "Утверждение Графика выпуска и распределения в 2012 году государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы" // URL: http://www. pvgo. ru/attachments/ article/213/график. pdf (дата обращения: 25.03.2013). <4> Например, в 2005 г. глава государства В. В. Путин назвал ситуацию с жилищными сертификатами для военных недопустимой. "Недопустимо, когда при средней цене квадратного метра по России 29 тыс. рублей мы закладываем цену за метр в 11 тыс. рублей... В этой ситуации что хочешь, то и делай. Что же мы людей за нос водим?" - сказал Президент и поставил задачу "это надувательство немедленно прекратить" (Сертификату реальная цена // Красная звезда. 2005. 29 ноября).
Расчет размера ЕДВ по правилам, установленным для государственных гражданских служащих и для сотрудников органов внутренних дел, вероятен не более чем вариант с ГЖС. Дело в том, что это самый "дорогостоящий" для государства расчет и он на порядок выше тех расходов, которые оно несет при натуральном жилищном обеспечении военнослужащих. Согласно п. 26 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63, расчет единовременной выплаты <5> осуществляется федеральным государственным органом на основании... размера средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья, определяемого Минрегионразвития России ежеквартально, и поправочного коэффициента размера средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья с учетом места прохождения гражданской службы гражданским служащим, определяемого Минздравсоцразвития России ежегодно. -------------------------------- <5> Единовременная выплата государственным гражданским служащим. Далее - ЕВ.
При одинаковых исходных данных для расчета номинальная покупательная способность ЕВ в 5 - 6 раз выше стоимости ГЖС. В некоторых СМИ абсолютно точно указано на то, что государство не афиширует этот вид выплат: ему "стыдно" перед другими, не менее нуждающимися гражданами, не входящими в число "избранных", которым подобная государственная щедрость и не снилась. Так, например, за счет ЕВ один из гражданских чиновников на семью из 2 человек в г. Москве приобрел однокомнатную квартиру площадью 55 квадратных метров "всего-то" за 10 млн. 200 тыс. руб. <6>, т. е. по цене одного квадратного метра стоимостью 185 тыс. 454 руб. И это - при средней стоимости одного квадратного метра в Российской Федерации 31300 руб. <7> и средней стоимости одного квадратного метра в г. Москве 85500 руб. <8>. -------------------------------- <6> Калинина Ю. Жилье в окружении президента. Управделами тратит огромные суммы из бюджета на покупку элитных квартир чиновникам // Моск. комсомолец. 2012. 12 ноября. <7> Приказ Минрегионразвития России от 9 декабря 2011 г. N 562 "О нормативе стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья на первое полугодие 2012 года и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на первый квартал 2012 года". <8> Приказ Минрегионразвития России от 29 марта 2012 г. N 143 "О средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъектам Российской Федерации на второй квартал 2012 года".
Итак, применив метод исключения, мы вернулись к исходному рубежу предпринятого поиска. Так как мы не нашли открытых признаков порядка расчета размера предлагаемой ЕДВ, то не следует ли попробовать выявить их по признакам скрытым? Это направление заставляет вновь вернуться к внимательному анализу деталей содержания законопроекта, выискивая в нем (по сравнению с действующей редакцией закона) не то, что в нем есть, а то, чего в законопроекте нет. Как водится, кто ищет, тот всегда найдет. Государственное "покушение" на натуральное жилищное обеспечение военнослужащих не могло не оставить следов на тех самых существенных характеристиках этой формы обеспечения, с которых мы и начинали свой комментарий. Для тех, кому не хочется перелистывать несколько страниц обратно, напомним, что среди этих характерных признаков на первое место нами была поставлена неразрывная связь натуральной формы жилищного обеспечения с правом военнослужащих на свободу выбора места жительства после увольнения с военной службы, которое в период военной службы существенно ограничено самим же государством. Однако, как следует из анализа предложенного законопроекта, из новой редакции ст. 15 Закона о статусе право военнослужащих на свободу выбора места жительства после увольнения с военной службы бесследно исчезло. Одновременно с этим из новых правил пропало и нормативно установленное в настоящее время упоминание о том, что право на постоянное жилищное обеспечение напрямую зависит от нуждаемости военнослужащих в улучшении жилищных условий, признанной в установленном законом порядке. Исчезновение этих двух базовых юридических фактов, этих двух китов анализируемого права дает нам подсказку: поиск надо вести в направлении тех форм жилищного обеспечения военнослужащих, в которых таких элементов нет. Следовательно, при регулировании порядка расчета размеров ЕДВ государство намеревается использовать примерно такой же подход, который в настоящее время применяется к расчетам денежных выплат участникам НИС. Данная система хорошо известна юристам, самим военнослужащим, прежде всего тем, которые относятся к участникам НИС. Об этой системе достаточно много писали и мы <9>, что существенно облегчает текущую задачу разъяснения главной социально-экономической сути предлагаемого нового подхода в случае монетизации натурального жилищного обеспечения. -------------------------------- <9> Воробьев Е. Г. Федеральное законодательство о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: к вопросу о предмете правового регулирования // Военно-юрид. журнал. 2009. N 2; Он же. Современное жилищное обеспечение военнослужащих: новая система "пробуксовывает" или функционирует в плановом режиме? // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6; Он же. Краткий научно-практический комментарий норм, регулирующих жилищное обеспечение военнослужащих и членов их семей, согласно проектам новых военных законов // Военно-юрид. журнал. 2010. N 2 - 4; Он же. К вопросу о правах членов семьи военнослужащего - участника накопительно-ипотечной системы на приобретаемое с помощью государства жилое помещение // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 9; Он же. Правовая идеология накопительно-ипотечной системы: жилищное обеспечение военнослужащих или государственный откуп от него? // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 10 - 11; Он же. Экономико-правовой механизм накопительно-ипотечной системы: к вопросу об эффективности использования государственных бюджетных средств // Там же. 2012. N 9; Он же. Жилищные права участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих при их увольнении с военной службы и обязательства государства, или: К чему взывал уволенный участник системы, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации? // Там же. N 8.
В качестве основных сущностных признаков НИС можно назвать следующие ее юридические элементы: - система в равной степени распространяется на всех военнослужащих, кроме тех, которые в настоящее время по закону имеют право на натуральное жилищное обеспечение; - участие в системе не зависит от фактической и юридической нуждаемости в жилье (улучшении жилищных условий); - накопительные начисления (взносы), причитающиеся участникам, устанавливаются ежегодно в одинаковой сумме, которая не зависит от места выбора жительства (приобретаемого жилья) и численного состава семьи военнослужащего; - накопительные взносы суммируются постоянно, по мере прохождения службы, поэтому общий размер накоплений зависит лишь от длительности службы, от выслуги в период участия в системе. Соизмерение экономических возможностей участников НИС при приобретении жилья по отношению к иным формам жилищного обеспечения таково: выплаты по НИС, как правило, выше выплат по ГЖС, но ниже "натуральных выплат", если таким словосочетанием можно обозначить размеры средств, затрачиваемых государством на приобретение жилья в целях натурально-жилищного обеспечения военнослужащих. Достоверность наших выводов о том, что главной идеей монетизации, вероятнее всего, станет примерно тот же подход, который имеет место в обеспечении военнослужащих - участников НИС, подтверждают характеристики ЕДВ, уже кулуарно озвученные представителями Минобороны России. В частности, в марте 2013 г. заместитель Министра обороны Российской Федерации Т. Швецова указала следующие параметры существующего замысла: - размер выплаты будет единым по всей России, т. е. не будет зависеть от места приобретения жилья; - размер выплаты будет связан с длительностью военной службы, т. е. рассчитываться с учетом выслуги лет; - размер выплаты будет учитывать численность семьи <10>. -------------------------------- <10> Сергеев В. О Москве - забыть // URL: http://voennovosti. ru/ 2013/03/o-moskve-zabyt/ (дата обращения: 15.03.2013).
Следовательно, перед нами предстает некий модернизированный, с учетом состава семьи военнослужащего, все тот же вариант выплат по НИС. Но данные выводы - лишь результат умозаключений по примерным признакам того, чего нет в законопроекте, но, скорее всего, будет. Таким образом, законопроект, закрепляющий наиболее существенные элементы предложенной монетизации, весьма слаб с юридико-технической точки зрения. В нем отчетливо просматривается лишь само заявленное намерение как некая идея-фикс. Детали же правового регулирования, конкретизирующие эту идею и порядок ее реализации, по своей сути скрыты, неконкретны, спорны и даже вовсе сомнительны по своей юридической чистоте.
О социально-правовых последствиях комментируемой законопроектной инициативы
"Скоро только кошки родятся", - вполне справедливо философствовал авантюрист, хорошо известный герой сатирического романа И. Ильфа и Е. Петрова "Двенадцать стульев" Остап Бендер. Было бы наивным убеждать кого-либо в том, что, как в детской песенке ("Что нам стоит дом построить? - нарисуем, будем жить!"), столь же легко лишь посредством изменений норм закона, может быть быстро решена трудно и долго решаемая жилищная проблема военнослужащих. Даже с введением ЕДВ вместо строительства и приобретения жилья. Хотя вариант выделения денег, безусловно, ускорит ее решение. Недаром же Министр обороны Российской Федерации С. Шойгу на селекторном совещании в центральном командном пункте Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации в начале февраля текущего года подчеркнул: "Мы предлагаем с 1 января 2014 г. единовременные денежные выплаты сделать основной формой обеспечения постоянным жильем. Тогда такое понятие, как очередь на жилье, фактически исчезнет (выделено мной. - Е. В.)" <11>. -------------------------------- <11> Шувалова И. Шойгу придумал, как обеспечить военных жильем. Денежные выплаты должны стать основной формой обеспечения постоянным жильем, уверен глава Минобороны // URL: http://www. utro. ru/articles/ 2013/02/04/ 1099111.shtml (дата обращения: 23.03.2013).
Уже подчеркивалось, что имеющийся в действующих законах и подзаконных правовых актах правовой механизм натурального жилищного обеспечения военнослужащих вполне работоспособен. Если бы не до конца продуманные меры и произвол, легализованный самим же государством, позитивные результаты могли бы быть значительно весомее тех, которые получены. Но и достигнутое - положительные результаты, достойные одобрения, а не порицания, за исключением отдельных "рабочих" вопросов. На одном из очередных мероприятий по продвижению комментируемой идеи монетизации заместитель Министра обороны Российской Федерации Р. Цаликов сказал следующее: "Мы не собираемся ничего делать келейно. Данная инициатива Сергея Шойгу обсуждается гласно. Наиболее важно для нас - действительно улучшить ситуацию с жильем, а не просто замалчивать ее" <12>. Однако эти слова были обращены отнюдь не к гражданам в погонах, а к тем государственным функционерам, от которых в той или иной мере зависит прохождение законопроекта. И будем откровенны: волнения государства по поводу этой самой монетизации не могут быть сопоставимы с волнениями граждан, которым она вменяется как неизбежность. Их заинтересованность в цивилизованности государственных новаций неизмеримо выше. -------------------------------- <12> Симоненко Н. Определены критерии для выплат военнослужащим вместо жилья // URL: http://voennovosti. ru/2013/ 02/opredeleny - kriterii-dlya-vyplat - voennosluzhashhim - vmesto-zhilya/ (дата обращения: 28.02.2013).
В период с 19 по 30 октября 2009 г. Социологическим центром Вооруженных Сил Российской Федерации было проведено исследование в интересах мониторинга реализации мероприятий Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации до 2020 г. (далее - Стратегия) с использованием некоторых новых показателей. Выборка проведена из опросов 305 граждан, уволенных с военной службы, в 26 регионах России. По ее результатам наиболее низкий уровень удовлетворенности военнослужащих выявлен в сфере жилищного обеспечения - 45,4% (в 2008 г. - 45,9%). Общими выводами социологов стала всем очевидная мысль: данному направлению реализации Стратегии в рамках сферы жилищного обеспечения следует уделить повышенное внимание. А вот частные выводы отразили конкретику путей решения жилищных проблем: - соотнести реальные затраты на покупку, наем (поднаем) жилья и размер компенсации, установленный на государственном уровне; - решить проблему обеспечения жильем увольняемых военнослужащих, учитывая при этом резкое увеличение числа граждан, нуждающихся в этом; - осуществлять дальнейшее мониторинговое социологическое исследование реализации мероприятий Стратегии с целью проследить динамику и направленность изменений. В случае отрицательного значения - провести исследования по каждой из сфер для выявления причин и факторов, оказывающих негативное влияние на удовлетворенность граждан, уволенных с военной службы, реализацией Стратегии в данных направлениях <13>. -------------------------------- <13> Погребной Д. В., Шевель П. П. Удовлетворенность граждан, уволенных с военной службы, реализацией мероприятий в рамках Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации // URL: http://nvo. ng. ru/concepts/ 2012-04-27/2_red. html (дата обращения: 18.12.2012).
Ученые - люди умные, но наивные, если полагают, что государству неизвестны эти самые продуманные научные подходы. Оно все знает и все понимает, но свои решения принимает, как правило, самостоятельно, без советов с гражданами. Вполне закономерен вопрос о том, будет ли у военнослужащих и общественности возможность обсудить законопроект, попытаться внести в него какие-то коррективы, учитывающие и мнение самих адресатов права? Ведь об этом, т. е. о возможности всех заинтересованных членов общества участвовать в формировании новых законов путем их обсуждения с государством, много раз заявлялось властью <14>. -------------------------------- <14> Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин провел совещание по реализации задач, поставленных в его предвыборной статье "Демократия и качество государства" // URL: http://правительство. рф/ docs/18709/ (дата обращения: 26.03.2013).
Вряд ли. Игры в демократию и гласность в отношении прав военнослужащих не в чести, о чем свидетельствует весь опыт последних лет проведения военной реформы, порядок принятия и реализации даже тех решений, которые напрямую затрагивают основные права, социальные гарантии и компенсации граждан в погонах. Официальное выдвижение законопроекта по инициативе нового Министра обороны Российской Федерации свидетельствует о том, что "жребий брошен". Поэтому, независимо от согласия или несогласия с новым государственным подходом, монетизацию, скорее всего, нужно воспринимать как данность и соответственно делать теоретические умозаключения и практические выводы исходя из факта ее неизбежности. О возможных последствиях этого пока еще не свершившегося факта поговорим далее.
О последствиях монетизации для государственных интересов
Ранее нами уже были показаны истинные причины монетизации и ее содержание по замыслу ответственных представителей Минобороны России. Этим, по сути, мы уже объяснили правовые и экономические последствия для тех государственных интересов, которыми руководствовались инициаторы комментируемого законопроекта. Показательно, что государственные представители, непосредственно отвечающие за рассматриваемые нами результаты уже проделанной жилищно-обеспечительной работы, вполне объективно оценивают и достижения, и проблемные моменты, просчеты, неувязки, скрытые и открытые отступления от исполнения требований закона. Заместитель Министра обороны Российской Федерации Р. Цаликов попросил "не демонизировать сотрудников ДЖО". В конце концов, с его слов, именно они провели в прошлом году огромную работу по оформлению 49 тыс. квартир. "Конечно, там есть проблемы, - сказал замминистра. - И мы о них говорим. Претензии услышаны, меры приняты. Так что либо станет лучше, либо найдем другого человека на место руководителя департамента. Давайте перестанем вспоминать уволенных чиновников, давайте двигаться вперед, решать проблему обеспечения военнослужащих жильем. А в том, что интересует правоохранительные органы, они сами разберутся и дадут свои оценки". По утверждению Р. Цаликова, нынешнее руководство Минобороны России не драматизирует сложившееся положение, активно ищет способы реализации незаселенного жилья, завершения незавершенного строительства. Может быть, что-то будет отдано в другие силовые структуры, а взамен Минобороны России запросит квартиры там, где нужно Вооруженным Силам Российской Федерации. Может, часть передадут региональным или муниципальным властям <15>. -------------------------------- <15> Тяжесть жилищных долгов. Минобороны ищет возможность окончательно решить квартирный вопрос военнослужащих // Независимое военное обозрение. 2013. 15 февраля.
И в этом смысле понятно, что "затейники" новой жилищной реформы как лица, заинтересованные в упрощении ведомственных проблем, руководствуются не столько подлинными интересами государства и военнослужащих, сколько своими собственными, что нами уже было показано ранее. Более того, они, при обсуждении этих же вопросов кулуарно, дополняют некоторые иные, "выигрышные" для ведомства детали. Руководитель федерального государственного казенного учреждения "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" (ФГКУ "Росвоенипотека") В. Шумилин признался, что его организация также привлечена к реализации монетизационного замысла, с тем чтобы использовать имеющиеся накопительно-ипотечный опыт и наработки. "Если нам удастся реализовать эту опцию и прийти к согласию, процесс обеспечения жильем военнослужащих станет проще в разы и сократит затраты госбюджета (выделено мной. - Е. В.)", - резюмировал В. Шумилин. Указанный намек вполне прозрачен: больше денег, чем расходуется на жилье для военнослужащих сейчас, при натуральном обеспечении, после его монетизации никто тратить не собирается. Планируется даже сокращение расходов. Возможно, что это действительно так. Но для более объективной оценки публичных последствий идеи монетизации вместо натурального жилищного обеспечения военнослужащих нужно разделить государственно-ведомственные интересы и интересы государственно-общественные, что не одно и то же. Слепое доверие тем, кто настойчиво "проталкивает" столь кардинальную идею и форсирует ее нормативное закрепление, - не лучший выход. События последних пяти лет должны были научить и руководство страны, и общество, и самих военнослужащих тому, что не все ведомственные инициативы-намерения на самом деле благостны, и многие из них нужно дополнительно выверять с детальным критическим подходом. Для объективности нужны, прежде всего, независимые эксперты, более детальные расчеты всех социально-правовых и социально-экономических последствий выдвигаемых инициатив для общества и для государства в целом. И в этой части наших рассуждений попробуем продемонстрировать некоторые негативные публичные последствия монетизации, о которых попросту умалчивается. В марте 2010 г. на заседании коллегии Минрегионразвития России подводились итоги 2009 г. Министр В. Басаргин отметил, что в кризисный период благодаря усилиям государства удалось поддержать жилищное строительство и сохранить базовую инфраструктуру рынка жилья, "не допустив провала отрасли": с участием государства тогда было построено до 30% всего жилья. В 2009 г. государство вложило в различные жилищные программы порядка 500 млрд. руб. В 2010 г. эта цифра осталась примерно на том же уровне. Сегодня государство стремится поддержать отрасль, превратившись в крупнейшего покупателя на рынке жилья и делая упор на обеспечение жильем различных категорий граждан - ветеранов, военнослужащих Минобороны России, граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера. По сути, речь идет о том, чтобы убить сразу двух зайцев: стимулировать строительство, выполняя социальные обязательства государства <16>. -------------------------------- <16> Цуциев М. А. Показатели жилищного строительства // URL: http://bujet. ru/article/ 77685.php (дата обращения: 21.03.2013).
21 - 22 февраля 2013 г. состоялся II Российский инвестиционно-строительный форум, при открытии которого глава Минрегионразвития России И. Слюняев сказал, что строительная отрасль призвана стать локомотивом экономики России, ведь порядка 8% ВВП формирует именно строительный комплекс <17>. -------------------------------- <17> URL: http://www. ribf. msk. ru/ (дата обращения: 17.03.2013).
Однако, по заключению аналитиков, особых предпосылок к бурному развитию строительной отрасли на основе частных инвестиций в России пока нет. Все правительственные чиновники, говорящие о скором восстановлении стройкомплекса, оперируют лишь данными об общем росте ВВП. Но рост потребности экономики в строительных услугах сам по себе не гарантирует восстановления объемов строительства, и стройкомплекс возлагает особые надежды на госзаказ. В этом посыле есть доля истины. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. к концу второго десятилетия XXI в. в России должно строиться не менее 140 млн. квадратных метров жилья в год, а к 2016 г. объемы строительства жилья в России должны быть увеличены почти вдвое по сравнению с 2011 г. - до 100 млн. квадратных метров в год. При этом заказчиками жилищного и разных видов городского строительства в основном выступают муниципальные и федеральные власти <18>. Ориентируясь на данные, приведенные Президентом Российской Федерации, о том, что три года (2009, 2010, 2011) на примерно 300 млрд. руб. было построено и приобретено 100 тыс. квартир <19>, можно сделать вывод о том, что количество жилья, построенного лишь для военнослужащих по заказу государства, внесло весомую лепту в решение указанной общегосударственной задачи. -------------------------------- <18> Склярова И. Государство и строительство // URL: http://www. bossmag. ru/ archiv/2011/ boss-09-2011-g/ gosudarstvo-i-stroitelstvo. html (дата обращения: 19.03.2013). <19> Обещанного жилья ждать три года военным не придется // URL: http://ria. ru/ economy/20120101/ 530990621.php# 13617073229503&message= resize&relto=register&action= addClass&value=registration (дата обращения: 24.02.2013).
Обратим внимание на это очень важное обстоятельство. Ведомство - инициатор монетизации аргументирует ее теми фактами, за которые оно, в конце концов, вообще не отвечает. Если проблему неэффективного вложения 300 млрд. руб. в интересах Минобороны России перевести во вневедомственную плоскость, распространив на интересы других государственных структур и муниципальных образований, то оказывается, что армейский неликвид вполне ликвиден. Эта трансформация объективно - на пользу обществу, подобно тому, как брильянты мадам Петуховой, исчезнувшие для Кисы Воробьянинова, для общества не пропали, а преобразились в великолепное здание для людей. Даже приведенного краткого освещения вопроса об экономической роли государства, выступающего одним из самых крупных заказчиков строительства социального жилья, достаточно, чтобы осознать весьма негативные последствия его резкого ухода из сферы жилищного строительства. Массовый перевод бюджетных денежных средств из области производящей экономики в сферу сделок по приобретению готового жилья ослабит реальное производство, взвинтит спекулятивные процессы на рынке жилья, подогреет систему финансовых спекулятивных операций и, в конце концов, снизит покупательную способность военнослужащих и других граждан. Последнее, впрочем, относится к следующей части комментария.
/"Право в Вооруженных Силах", 2013, N 8/
О последствиях монетизации для интересов граждан
В пояснительной записке к законопроекту достаточно много места отведено уверениям в том, что планируемые изменения будут лишь в интересах самих военнослужащих. Жаль, что эта часть, как неотъемлемое приложение к проекту, в самом тексте будущего правового акта вовсе не просматривается, что, впрочем, в очередной раз подтверждает наш тезис о необходимости вдумчивого критического отношения к предлагаемым нововведениям. По большому счету ничего нового в указанных пояснениях не содержится, так как весь позитив для военнослужащих в действительности сведен к банальному праву самим тратить выделяемые деньги под свободный выбор объекта приобретения. В книге М. Е. Салтыкова-Щедрина "История одного города" подобные законы из человеческого естества, например о праве свободно печи пироги и самим же вкушать их, вытирать слезу и т. д., издавал один из градоначальников города Глупова. Все эти "плюсы" денежных форм жилищного обеспечения и так хорошо известны гражданам, в том числе по аналогичным обоснованиям положительных сторон накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, широко раскрытых в литературе и в публикациях нашего журнала <1>, поэтому их более не детализируем. -------------------------------- <1> Афанасьев Р. Н., Афанасьев А. Н. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих // Рос. военно-правовой сб. 2005. N 4; Акчурин З. Х. Проблемы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации: накопительно-ипотечная система // Материалы межвуз. науч.-практ. конф. / Воен. ун-т. М., 2004; Бараненков В. В. Анализ положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 7; Белов В. К. "Деньги наши, станут ваши" (кто и как будет участвовать в формировании накоплений денежных средств для реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих) // Там же. 2006. N 3.
Однако, как мы упоминали выше, камнем преткновения станут именно те вопросы, которые в законопроекте старательно обойдены стороной. Речь идет о нарушении права военнослужащих на выбор места жительства и о порядке определения покупательной способности государственных выплат, о размере ЕДВ, который не обеспечит адекватность денежной замены отмененных натуральных прав. Оба этих вопроса и самостоятельны, и неразрывно связаны друг с другом. Относительно первого вопроса, о праве выбора места жительства, можно указать следующее. Во-первых, в действующем военном законодательстве указанное право является самостоятельным основанием права военнослужащего обменять с помощью государства постоянное жилье, занимаемое им во время службы, на другое жилое помещение, находящееся в месте, избранном для проживания после увольнения, о чем нами ранее писалось <2>. Следовательно, если Правительство Российской Федерации обусловит выделение ЕДВ наличием нуждаемости в улучшении жилищных условий, то данное право попросту исчезнет. -------------------------------- <2> Воробьев Е. Г. О праве на государственное жилищное обеспечение в избранном месте жительства в связи с увольнением с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 11.
Во-вторых, в связи с существенными различиями в стоимости жилых помещений по регионам уравнивание ЕДВ по средним российским ценам будет означать экономическое понуждение к проживанию не там, где хотелось бы, а там, где это позволит покупательная способность выплаты. Авторы идеи монетизации этого особо не скрывают и указывают в пояснительной записке к законопроекту следующее: "Предполагается, что при принятии решения о выборе места положения приобретаемого за счет ЕДВ жилья предпочтения военнослужащих будут отдаваться средним по размеру населенным пунктам, расположенным в центральных регионах России, поскольку в этом случае возрастают возможности по приобретению жилья большего размера и лучшего качества. Таким образом, произойдет перераспределение финансов, выделяемых на жилищное обеспечение военнослужащих, из центра в пользу регионов". Комментировать подобную якобы государственную озабоченность о создании необходимых правовых условий для равномерного расселения граждан, непонятно почему скучившихся в благополучных регионах, мы не будем. Что же касается последствий, связанных с размером покупательной способности ЕДВ, то нами было высказано уже достаточно много соображений, в том числе применительно к интересам военнослужащих. Напомним еще раз, что государство не собирается особо "разбазаривать" бюджетные средства, и следовательно, это сигнал для военнослужащих быть настороже. Много денег не дадут - это точно. Вопрос в том, чтобы не дали намного меньше, чем реально стоит такое же натуральное жилье. Но уже очевидно, что на это как раз и нацелено острие главного замысла монетизации. Следовательно, именно к такому повороту событий и нужно быть готовым в первую очередь. И дело не только в номинальной цене ЕДВ для государства, но и в ее реальной покупательной способности для военнослужащих. Читатель должен понимать, что, например, 3 млн. руб., которые в настоящее время тратит государство на приобретение жилого помещения конкретному военнослужащему, - это не те же самые деньги, с которыми военнослужащий также может решить свой жилищный вопрос. Во-первых, массовый покупатель жилья, как и массовый заказчик строительства, которым в настоящее время и выступает государство, находится в заведомо лучшем экономическом положении по отношению к одинокому гражданину-покупателю или заказчику. Оптовики все приобретают на порядок дешевле. То, что государство-оптовик приобретет за 3 млн. руб., гражданину приобрести в розницу просто нереально. Это - аксиомы экономики. Не нужно сбрасывать со счетов и так называемый административный ресурс на рынке, которым обладает и пользуется государство, но которого нет у граждан. Сколько стоит для государства жилье для военнослужащих? Порой - ничего или почти ничего, когда в зачет государственного приобретения идет стоимость выделяемого им земельного участка, подключение коммунальных сетей и пр. Порой - необходимый минимум, определяемый фактически по себестоимости жилья или с минимальным доходом для продавца или строительного подрядчика. Например, в перечень объектов постоянного жилищного фонда Минобороны России, планируемого к распределению военнослужащим в 2013 г., входит и подмосковный г. Чехов, где в его северной части с 2007 г. возведен новый микрорайон "Губернский", общая площадь которого составляет 40 гектаров. Военнослужащим Минобороны России было распределено порядка 1800 квартир. При этом рыночные цены на квартиры в "Губернском" соответствуют общегородским и начинаются примерно от 45 - 50 тыс. руб. за квадратный метр <3>, хотя себестоимость такого жилья для государства примерно на 30 - 35% ниже <4>. Более того, нынешний заместитель руководителя Госстроя России Б. Мурашов заявляет, что по расчетам его агентства средняя себестоимость строительства жилья экономкласса не превышает 16 - 18 тыс. руб. за квадратный метр, а если прибавить 30 - 35% на инфраструктуру - не более 24 тыс. руб. <5>. Давайте вместе поищем такие цены на рынке жилья. -------------------------------- <3> Военные новости России. URL: http://voennovosti. ru/ 2010/12/ chexov-mikrorajon - gubernskij (дата обращения: 10.02.2013). <4> Себестоимость массового жилья в Москве вдвое ниже рыночной стоимости. URL: http://www. asks. ru/news/1622/ (дата обращения: 22.03.2013). <5> Жилье бьет ключом // Рос. газ. 2013. 25 марта.
С учетом вышеизложенного, обсуждая идею монетизации, большинство специалистов-экономистов достаточно настороженно отнеслись к государственным обещаниям справедливо рассчитаться деньгами. "В целом сама идея рассчитаться с военными не метрами, а деньгами - неплохая, поскольку человек может сам выбрать дом, где он хочет купить квартиру. Но при условии, если выплаты будут полностью покрывать рыночную стоимость квартиры в том или ином регионе. Иначе это чистой воды профанация. Получается, что после того, как они выплатят военнослужащим эти смешные деньги, Минобороны ликвидирует очередь. А вот смогут ли военные распорядиться этими деньгами по целевому назначению, уже никого не волнует", - отметила М. Литинецкая, генеральный директор компании "Метриум Групп". "Главный вопрос, как будет рассчитываться размер этих выплат. Как правило, для расчета субсидий используется цена, определяемая Минрегионом. Соответственно, если за основу расчетов будет взята именно эта цена, то военнослужащим, живущим в районах, где рыночная цена значительно выше данной планки, будет элементарно не хватать денег на покупку жилья. Им придется доплачивать из своего кармана. Соответственно, проблема встанет еще острее, чем сейчас, поскольку будет непонятно, откуда им брать оставшиеся деньги", - считает эксперт. По данным аналитиков компании "Метриум Групп", в Москве средняя цена квадратного метра в экономклассе составляет 130 тыс. руб. (с учетом новых территорий), в ближней части Подмосковья - 80 тыс. руб., в средней части Подмосковья - 60 тыс. руб., в дальней части Подмосковья - 45 - 50 тыс. руб. В крупных городах России цена квадратного метра - от 40 до 50 тыс. руб. "Таким образом, в любом случае эти цифры уже выше максимальной планки, которую недавно определил Минрегион России для расчета субсидий", - пояснила Литинецкая. И. Доброхотова, председатель совета директоров компании "БЕСТ-Новострой", также считает, что, если военные получат деньги вместо квартир из расчета 34,6 тыс. руб. за квадратный метр в московском регионе, они не смогут купить ничего на эти средства, даже в новостройках Подмосковья <6>. -------------------------------- <6> Военные новости России. URL: http://voennovosti. ru/ 2013/02/ dengi-vmesto-kvartir/ (дата обращения: 17.03.2013).
Кстати, на форумах военнослужащих, где уже идет обсуждение планов монетизации, данная мысль развита дополнительно: за счет предполагаемой недостаточности размеров ЕДВ многие военнослужащие, ранее отказавшиеся от построенного, но так и не распределенного Минобороны России жилья, умея соизмерять цены, с радостью пересмотрят свои прежние отказы в пользу получения даже ненужного, но более дорогого жилого помещения в натуре, вместо меньших денег, с которыми все равно жилье можно купить не там, где хочется <7>. -------------------------------- <7> Форум для военнослужащих. Правовой уголок офицера Вооруженных Сил Российской Федерации. URL: http://voen-pravo. ru/ forum/ viewtopic. php? p=3566 (дата обращения: 19.03.2013).
"Что же делать?" - извечный российский вопрос. Истинным утешением, если такой термин может быть применен к характеристике состояния достаточной правовой защищенности, может стать тот факт, что граждане и общество уже прошли определенную закалку в аналогичных законотворческих процессах по отмене или замене натуральных льгот денежными выплатами, которые были непропорциональны прежним натуральным правам. На стороне защиты интересов граждан от столь произвольного подхода в правовом регулировании, неадекватного экономическим и правовым реалиям состояния дел и охраняемым законом интересам людей, которые мы выявили при окончательном анализе содержания законопроектной инициативы полной монетизации натурального жилищного обеспечения военнослужащих, стоят конкретные правозащитные положения, сложившиеся в устойчивой судебной практике конституционного правосудия нашей страны. Данный вывод может быть сделан из информации Конституционного Суда Российской Федерации "О конституционно-правовых аспектах совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан", выработанной секретариатом этого Суда на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2009 - 2011 гг. и одобренной решением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 г. Отдельные положения названного документа заслуживают воспроизведения почти без купюр, так как речь идет как раз об интересующем нас вопросе - о конституционно-правовой оценке явления монетизации. Итак, ниже представлена правовая позиция главного судебного органа государства, призванного защищать нормы Конституции Российской Федерации от искажения сути ее принципов и гарантий со стороны законодательной, исполнительной и судебной власти. "Реформирование системы социальной защиты населения, предполагающее в том числе проведение так называемой монетизации льгот, также связано с определенными трудностями осуществления правового регулирования, в полной мере соответствующего конституционным принципам. Несмотря на то что положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ реализуются в течение достаточно продолжительного периода и за это время неоднократно были предметом исследования Конституционного Суда, до сих пор остаются нерешенными некоторые проблемы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Согласно неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда правовой позиции, изменение содержания и формы ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться законодателем таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать произвольную отмену прав, приобретенных гражданами в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 18, частей 1 и 2 статьи 19, части 1 ст. 54, части 2 ст. 55 и ст. 57 Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда от 24 мая 2001 г. N 8-П, Определения от 4 апреля 2006 г. N 89-О и от 8 февраля 2007 г. N 321-О-П). Из этого исходил федеральный законодатель, закрепляя в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ правило, согласно которому при переходе к основанной на положениях данного Федерального закона системе социальной защиты граждан должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого ее уровня с учетом специфики правового, имущественного положения граждан, а также других обстоятельств (преамбула); при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (статья 153)" <8>. -------------------------------- <8> URL: http://www. ksrf. ru/ru/ Info/Maintenance/ Informationks/Pages/ Aspect-KS. aspx (дата обращения: 20.03.2013).
Вот так. Получается, что благодаря конституционно-судебным ориентирам военнослужащие достаточно хорошо вооружены пониманием изменений, допустимых в правовом регулировании, как и критериев, позволяющих обнаружить недопустимые отступления от закона и конституционно-правовых гарантий его верховенства. Первый базовый вывод: законно установленные и существующие в настоящее время жилищные права военнослужащих не могут исчезнуть в одночасье, даже если законодатель попросту так решил. В 2005 г., сразу после монетизации, когда из закона выпало право военнослужащих на постоянное социальное жилищное обеспечение на общих основаниях и оно оказалось неочевидным (ранее в комментарии об этом уже упоминалось), военный юрист П. И. Гаврюшенко дал следующее абсолютно точное правовое заключение по данному факту: "В настоящее время сложилась ситуация, при которой военнослужащие, прибывшие к новому месту военной службы до 1 января 2005 г. (с 1 января 2005 г. в 3-месячный срок военнослужащим гарантируется предоставление служебных жилых помещений), в 3-месячный срок не обеспечены жилым помещением по договору социального найма. Таким образом, государство не выполнило своих обязательств, отсюда следует вывод, что военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., граждане, уволенные с военной службы, состоящие в списках очередников на получение указанных жилых помещений от федеральных органов исполнительной власти, и совместно проживающие с ними члены семей приобрели право на обеспечение жильем по договору социального найма. Военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены семей не могут быть лишены нереализованного длящегося права, в том числе и после их перевода к новому месту военной службы в другую местность. В связи с этим указанные граждане, по мнению автора, подлежат постановке в очередь на получение жилых помещений по договору социального найма по прибытии на новое место военной службы после 1 марта 2005 г." <9>. -------------------------------- <9> Гаврюшенко П. И. Получит ли военнослужащий жилье по договору социального найма? // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 11.
Второй базовый вывод: имеющиеся натуральные жилищные права не могут быть отменены или заменены таким образом, который выхолащивает суть былых гарантий, уменьшает их объем. По такому случаю другой правовед, А. В. Воротников, прокомментировал монетизацию натурального жилищного обеспечения посредством его замены только ГЖС, что было предусмотрено лишь для граждан-очередников из числа уволенных со службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., подсказав им активный правозащитный вариант поведения. "Хочется порекомендовать гражданам, не согласным с заменой их права на получение жилья по договору социального найма на получение денежных средств по программе "Государственные жилищные сертификаты", начать защиту своего нарушенного права на жилище в суде до 1 января 2005 г. В этом случае можно ссылаться на законодательство, действующее в настоящее время. Это может помочь избежать "невинных" ошибок судов в определении права, подлежащего применению при разрешении споров о предоставлении жилых помещений по договору социального найма, и, как следствие, стать основой для защиты нарушенного права на обеспечение жильем" <10>. -------------------------------- <10> Воротников А. В. Социальному найму объявлен дефолт (однако право граждан, уволенных с военной службы, на получение жилых помещений по договору социального найма пока еще можно защитить в судебном порядке) // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 11.
К слову, впоследствии усилия указанных граждан, обратившихся в суды, не прошли даром: Конституционный Суд Российской Федерации поддержал указанную правовую позицию, признав этот же момент монетизации не соответствующим Основному Закону страны <11>. -------------------------------- <11> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан".
Таким образом, теория и практика правового регулирования жилищных отношений военнослужащих в достаточной мере гарантируют возможное правовое поведение граждан как реакцию на монетизацию их натуральных прав, что позволяет надеяться на более или менее приемлемый вариант ее проведения. Редакция научно-практического журнала "Право в Вооруженных Силах" всегда просит авторов пытаться давать читателям-военнослужащим наиболее простые, но действенные по правовым последствиям юридические советы. В нашем случае это довольно затруднительно, но мы попытаемся. Предлагаем военнослужащим все-таки попробовать "застолбить" свое жилищное право на получение жилья в натуральном виде в конкретно желаемом месте жительства, которого еще нет в субъективном смысле (как возникшего правоотношения), но которое есть в смысле объективном (как права, прямо предусмотренного законом). Это может быть, например, произвольно написанный рапорт с изложением в нем своего желания на будущее. В таком рапорте должно быть указано главное: желание получить жилое помещение по установленным нормам с учетом состава семьи и выбор постоянного места жительства после достижения установленной выслуги и увольнения с военной службы. Так как подобный рапорт не является основанием для принятия конкретного решения по его сути обращения, в нем же указать просьбу приобщить данный рапорт к своему личному делу. Аналогичным образом можно поступить, воспользовавшись другой формой - заявлением как вариантом обращения граждан к органам власти и должностным лицам согласно положениям Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации (при обращении в органы военного управления) или по нормам Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Нужно понимать, что все указанные обращения (и рапорт, и заявление) не будут удовлетворены. Но должны быть приняты, зарегистрированы, рассмотрены с конкретным отказным ответом. Последнее неважно. Главное - оставить "документальные следы" по сути дела. Подобное выражение волеизъявления позволит впоследствии отстаивать свои отмененные или замененные жилищные права на натуральное жилищное обеспечение, в том числе и в судебном порядке. Так как уважаемая редакция журнала вполне терпимо относится к разного рода литературным отступлениям, имеющим непосредственное отношение к сути поднимаемых на его страницах юридических проблем военно-правового регулирования, в который раз воспользуемся этой терпимостью и, надеемся, не в ущерб комментарию, займем столь ценное бумажное пространство примером из антологии отечественной поэтической мысли. В 1925 г. С. Есенин написал детское (на что автором было указано в самом тексте) стихотворение о пастушонке Пете. Сюжетная основа данного литературного произведения заключается в противопоставлении условий и характера труда для пастуха (управленца животными) и комиссара (управленца людьми). В трудовой деятельности бездомного, почти задаром работающего пастушонка, занимающегося круглогодичным выпасом скотины, присутствует неторопливая вечная возня с глупыми животными, не понимающими человеческого отношения. Эта вполне посильная для подростка физическая и интеллектуальная работа не так проста, так как должна осуществляться с утра до вечера в любую погоду, под ответственность перед крестьянами за потраву посевов в случае недосмотра за животными. Но когда во сне пастушонок "побывал" в роли комиссара, оказалось, что от такого работника, внешне благополучно обустроенного, получающего деньги, живущего в собственной избе, пьющего чай из самовара, ездящего по делам службы в конной коляске, требуются совсем иные профессиональные качества. Это - недюжинные знания о государстве, праве и обществе, о людях, которые все понимают и знают, а потому постоянно и настойчиво требуют от комиссара решения социальных проблем, готовы строго взыскать в случае неисполнения этих обязанностей. Приведем главные смысловые выдержки из указанного стихотворения.
Пастушонку Пете Трудно жить на свете: Тонкой хворостиной Управлять скотиной.
Если бы корова Понимала слово, То жилось бы Пете Лучше нет на свете.
Но коровы в спуске На траве у леса, Говоря по-русски, Смыслят ни бельмеса.
Им бы лишь мычалось Да трава качалась, - Трудно жить на свете Пастушонку Пете...
...И приснился Пете Страшный сон на свете.
Все доступно в мире, - Петя комиссаром На своей квартире С толстым самоваром.
Чай пьет на террасе, Ездит в тарантасе, Лучше нет на свете Жизни, чем у Пети.
Но всегда недаром Служат комиссаром: Нужно знать все сроки, Чтоб сбирать оброки.
Чай, конечно, сладок, А с вареньем - дважды, Но блюсти порядок Может, да не каждый.
Нужно знать законы, Ну, а где же Пете? Он еще иконы Держит в волсовете.
А вокруг совета В дождь и непогоду С самого рассвета Уймище народу.
Наш народ ведь голый, Что ни день, то с требой, - То построй им школу, То давай им хлеба.
Кто им наморочил? Кто им накудахтал? Отчего-то очень Стал им нужен трактор.
Ну, а где же Пете? Он ведь пас скотину - Понимал на свете Только хворостину.
А народ суровый В ропоте и гаме Хуже, чем коровы, Хуже и упрямей.
С эдаким товаром Дрянь быть комиссаром. Взяли раз Петрушу За живот, за душу,
Бросили в коляску Да как дали таску...
...Тут проснулся Петя. Сладко жить на свете!
Встал, а день что надо, - Солнечный, звенящий, Легкая прохлада Овевает чащи.
Петя с кротким словом Говорит коровам: "Не хочу и даром Быть я комиссаром" <12>. -------------------------------- <12> Есенин С. Сказка о пастушонке Пете, его комиссарстве и коровьем царстве. URL: http://esenin. niv. ru/ esenin/text/ skazka-o-pete. htm (дата обращения: 25.02.2013).
Как видно, общий замысел есенинского стихотворения был незамысловат и заключался в традиционном поучении детей: чтобы стать хорошим работником, нужно многому научиться. Но еще при жизни поэта, погибшего в конце того же 1925 г., современники отметили недовольство автора тем фактом, что дети не читают этого его единственного детского стихотворения. После осмысления причину этого вполне можно понять. Великий крестьянский поэт, мудрый по-житейски, изнутри, уже получивший не только литературно-лирическую, но и социально-политическую закалку, не подозревал, что он, возможно, даже вопреки своему первоначальному замыслу, выплеснул на бумагу далеко не детские мысли, понятные и поучительные лишь для взрослых. Суть их - для государственного человека, общественного руководителя недостаточно общих человеческих способностей настойчивого, но примитивного понукания безропотными исполнителями, как это имеет место в работе пастуха. Государственному человеку нужно овладеть широкими и глубокими знаниями законов, умениями и навыками их применения для разрешения сложных социальных проблем, быть неравнодушным к решению актуальных людских вопросов и ответственным за результат этой работы, т. е. обладать всеми лучшими качествами, которые требуются от цивилизованного управленца нового, коммунистического, порядка. Возможно, мы неправильно предвосхищаем будущие события, традиционно ожидая от государства только поворота к худшему. С учетом широты государственных дискреций вполне возможны совершенно приемлемые для военнослужащих более компромиссные решения, чем те, которые были спрогнозированы нами. Ведь государство и далее гарантирует значительное повышение денежного обеспечения военнослужащих, развитие льготного банковского кредитования, расширение бесплатного предоставления земель под строительство жилья, развитие жилищно-строительного кооперативного движения, уменьшение цены жилья за счет увеличения объемов жилищного строительства и снижения себестоимости его составляющих и пр., пр. Так, может, с монетизацией граждане в погонах попадут в такое же положение, как и их гражданские коллеги, и вскоре все нуждающиеся в жилище действующие и бывшие военнослужащие с комфортом поселятся в таких же престижных квартирах, о которых они пока только мечтают? Почему бы и нет? В конце концов, военнослужащие - далеко не последние люди в нашем государстве. Они не пастушки, а самые что ни на есть настоящие комиссары на своем участке государственной деятельности, и их ратный труд достоин действительно высокой государственной оценки. Нет сомнений в том, что в нашем обществе накоплены необходимые знания и опыт, вполне достаточно и людских, и материальных ресурсов для надлежащего поэтапного и непрерывного решения всех социальных проблем, в том числе проблем жилищного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Немало у нас и грамотных, честных руководителей различного уровня, специалистов, способных и готовых к постоянной работе. Военный люд имеет собственную социально-политическую позицию, но он безропотен и молчалив лишь в силу условий своего профессионального положения. По данным исследований Социологического центра Вооруженных Сил Российской Федерации, в 2010 г. более 80,2% профессиональных военнослужащих по своим ценностным социально-политическим убеждениям можно охарактеризовать как истинных патриотов, для которых понятия "сильная Россия" и "сильная армия" неразрывно связаны между собой. Они, как граждане, наиболее осведомленные о реальном положении дел, прекрасно осознают потребность планового и рационального реформирования военной организации государства, так как полагают, что в существующих условиях армия и флот ненадежно обеспечивают безопасность страны (81,3%) по причине плохого уровня боевой готовности (74,4%). Военнослужащие объективно оценивают достигнутые результаты военной реформы, в том числе социально-экономические ее причины, недостатки и их последствия: - 85,7% респондентов считали недостаточными общие социальные гарантии военнослужащим со стороны государства; - 76,6% респондентов полагали, что семьи военнослужащих живут хуже, чем большинство людей их региона; - 65,8% респондентов указали на низкую результативность принимаемых мер по противодействию коррупции в российской армии; - 89,2% респондентов указали на несправедливость ранее существовавшей системы денежного премирования (согласно Приказу N 400) и скептически оценили новую систему денежного довольствия военнослужащих (57,9%). При этом весьма показателен факт критической оценки необъективности преподнесения военных реалий со стороны представителей власти в СМИ и отсутствия надлежащей гласности. В частности, 75,3% респондентов были не удовлетворены тем, как в СМИ отображаются учения, проводимые в войсках, считая публикуемую информацию о состоянии дел в армии и на флоте необъективной (63,3%), и выражали заинтересованность в открытом обсуждении негативных явлений и событий, происходящих в Вооруженных Силах Российской Федерации (75,3%) <13>. -------------------------------- <13> Мониторинг социальных опросов военнослужащих за 2010 г. URL: http://ens. mil. ru/science/ sociological_center/ army_in_numbers. htm (дата обращения: 30.09.2011).
Как видно из приведенных данных, невысказанное по-житейски мудрое коллективное мнение военнослужащих основывается как на субъективной, так и на объективной оценке происходящего в государстве, в войсках, причем это то мнение, которое почти полностью совпадает с общими "правильными" официальными установками самого государства. Военнослужащие - за военную реформу, но без тех "картин маслом", которые выставляются на ее фасаде, маскируя волюнтаризм, очковтирательство, разного рода нарушения буквы и духа закона. Слова реформы не должны расходиться с ее реальными делами. Вот почему главным посылом в продолжении этой работы, охватывающей все составляющие военного строительства, в том числе и надлежащее жилищное обеспечение военнослужащих, должен стать хорошо известный, но на практике часто забываемый лозунг человека-созидателя, уже озвученный одним из руководителей страны: не надо много разговаривать и обещать, надо много работать. Но в этом же призыве содержалось и дополнительное пояснение, которое можно назвать призывом к духу нормальной государственности и социальной ответственности. "У нас для этого есть все возможности... Основная проблема и основной источник развития - внутри нас... Где взять силы для мобилизации? Их нужно брать в самих себе... Либо мы понимаем, что это наша национальная идея, что мы должны сейчас толкнуть страну, сделать следующий шаг, либо мы будем прозябать и лишь говорить о том, что мы желаем" <14>. -------------------------------- <14> Медведев: хватит программ, надо вкалывать. URL: http://www. newsru. com (дата обращения: 12.03.2013).
Современное российское общество, особенно его активная часть, которая носит или ранее носила погоны, настроено на этот правильный социально ориентированный наказ и ждет подобного подхода от государства. Насколько настроено на это само государство - станет ясным в ближайшем будущем, в том числе на примере его подходов в реализации прокомментированного нами законопроектного намерения полной монетизации жилищного обеспечения военнослужащих.
------------------------------------------------------------------
Название документа