Прокурор в исполнительном производстве по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних

(Гришин А. В.) ("Практика исполнительного производства", 2008, N 4) Текст документа

ПРОКУРОР В ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

А. В. ГРИШИН

Гришин А. В., старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Конституцией РФ согласно общепризнанным принципам и нормам международного права признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст. 17). В Российской Федерации защита этих прав и свобод гарантируется государством (ст. 45). Существенную роль в этом процессе играют органы прокуратуры, призванные обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности. В наибольшей степени в защите прав и интересов ввиду физической, психической и социальной незрелости нуждаются несовершеннолетние. В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2007 год <1> не случайно отмечено, что положение детей в нашей стране остается весьма сложным: их права нарушаются как родителями, так и должностными лицами. И количество таких нарушений, к сожалению, устойчиво растет. Так, данные Генеральной прокуратуры РФ свидетельствуют о том, что если в 2005 году прокурорами было выявлено 303 984 случая нарушений прав и интересов несовершеннолетних, то в 2006 году - 419 753, а в 2007 году - уже 501 233 случая. -------------------------------- <1> См.: www. ombudsman. gov. ru.

Одним из наиболее эффективных способов защиты прав и интересов несовершеннолетних, по нашему мнению, является гарантируемая ст. 46 Конституции РФ судебная защита, в осуществлении которой немалая роль отводится прокурору как особому представителю государства, надзирающему за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Полагаем, что именно в ходе рассмотрения и разрешения в гражданском судопроизводстве дел о защите прав и интересов несовершеннолетних органы прокуратуры имеют возможность в полной мере реализовать свою правозащитную функцию. Полномочия по защите прав и интересов несовершеннолетних прокурор, в силу положений ст. 45 ГПК РФ, осуществляет в двух формах: обращается в суд с заявлением (иском) или вступает в процесс для дачи заключения по делам данной категории. Обращение прокурора в суд с заявлением (иском), по нашему мнению, является более действенной формой участия прокурора в рассмотрении дел о защите прав и интересов детей. Активность прокуроров по обращению в суды в настоящее время имеет устойчивую тенденцию к росту: в 2005 году в защиту прав несовершеннолетних прокурорами было предъявлено в суд 55162 иска, в 2006 году - 75422 (на 36,7% больше), а в 2007 году - 79906 исков. Не менее эффективным является и участие прокурора в рассмотрении гражданских дел, связанных с защитой несовершеннолетних, когда прокурор вступает в процесс для дачи заключения. Анализ материалов прокурорской практики позволяет констатировать, что в основном суды принимают решения в соответствии с заключением прокурора. Вместе с тем обращение прокурора в суд с иском в интересах несовершеннолетнего или участие прокурора в процессе по такому делу для дачи заключения и принятие по делу законного решения окончательно не решают задачу по защите подростка. Говорить о восстановлении нарушенных прав и интересов несовершеннолетнего в полном объеме можно, безусловно, только тогда, когда состоявшееся по делу судебное решение реально и своевременно, в полном объеме и надлежащим образом исполнено. Конституция РФ исходит из того, что защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется. Этому корреспондирует и п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также практика его применения Европейским судом по правам человека, который в решении от 19 марта 1997 г. указал, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное судебное решение оставалось недействующим в ущерб одной из сторон; исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть суда <1>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский" // Вестник КС РФ. 2001. N 6.

На встрече Президента РФ Д. А. Медведева с Министром юстиции РФ А. В. Коноваловым 29 мая 2008 г. также было отмечено, что от того, насколько точно и в срок исполняются судебные акты, зависит эффективность судебной системы в целом. Несвоевременное исполнение судебного акта, по сути, дискредитирует саму идею судебной тяжбы <1>. -------------------------------- <1> См.: Текст рабочей встречи Президента РФ Д. А. Медведева с Министром юстиции РФ Александром Коноваловым // www. kremlin. ru (официальный сайт Президента РФ).

Судебное решение может быть исполнено добровольно; в противном случае вступает в действие механизм принудительного исполнения, четко регламентированный российским законодательством. В ГПК РФ этому посвящен раздел VII "Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов". Среди нормативных правовых актов, регулирующих вопросы принудительного исполнения судебных и иных актов, основополагающим является Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон об исполнительном производстве). В соответствии со ст. 2 Закона об исполнительном производстве задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях - исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Какими же правовыми средствами располагает прокурор для того, чтобы обеспечить надлежащее исполнение судебных решений по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних? Речь здесь идет не только о делах, в рассмотрении и разрешении которых принимает участие прокурор, но и обо всех гражданских делах данной категории. Согласно ст. 19 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" и ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Законность, согласно ст. 4 Закона об исполнительном производстве, относится к числу принципов исполнительного производства. В. М. Шерстюк отмечает, что в соответствии с принципом законности судебный пристав-исполнитель при исполнении судебного акта должен строго соблюдать нормы материального и процессуального права <1>. Законность при совершении исполнительных действий обеспечивается: правильным применением Закона об исполнительном производстве, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих исполнительное производство; соблюдением органами принудительного исполнения правил, установленных федеральными законами; правом на судебную защиту в случае нарушения прав и законных интересов участников исполнительного производства. -------------------------------- <1> См.: Шерстюк В. М. Новое в законодательстве об исполнительном производстве // Хозяйство и право. 2008. N 3. С. 23.

Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора за деятельностью судебных приставов-исполнителей, прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре имеет право принести протест на противоречащий закону правовой акт судебного пристава-исполнителя (ст. 23), внести представление об устранении нарушений закона в деятельности судебного пристава-исполнителя (ст. 24), вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25) или предостережение о недопустимости нарушения судебным приставом-исполнителем закона (ст. 25.1). На практике чаще всего прокуроры вносят представление об устранении нарушений закона. Указанные меры прокурорского реагирования, к сожалению, не во всех случаях приводят к положительному результату и полностью не гарантируют, что имеющиеся нарушения, допущенные судебным приставом-исполнителем при исполнении судебного решения, будут устранены. Например, должностные лица службы судебных приставов, которым адресованы представление, протест или предостережение, могут не усмотреть нарушений закона в том или ином правовом акте судебного пристава-исполнителя или в его действиях, а действенный механизм принуждения к исполнению актов прокурорского надзора в законодательстве отсутствует. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении также может быть обжаловано судебным приставом-исполнителем, что не всегда гарантирует устранение допущенных нарушений закона. Полагаем, наиболее действенным является обращение прокурора в суд с требованием о признании недействительными правовых актов судебного пристава-исполнителя, что предусмотрено п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре. Однако в п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре указано, что в таких случаях прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в связи с чем считаем необходимым проанализировать нормы ГПК РФ об обжаловании (опротестовании) правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц. Пункт 1 ст. 251 ГПК РФ предоставляет прокурору в пределах его компетенции право обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или частично только нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. Согласно п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом <1>. -------------------------------- <1> Бюллетень ВС РФ. 2003. N 3.

Постановления судебного пристава-исполнителя не отвечают указанным требованиям, т. е. не являются по своей правовой природе нормативными правовыми актами, в связи с чем прокурор в порядке ст. 251 ГПК РФ не может требовать в суде признания противоречащим закону постановления судебного пристава-исполнителя. Вместе с тем эти постановления основаны на нормах права, адресованы конкретным лицам или органам, носят властный характер, в связи с чем их следует отнести к индивидуальным ненормативным правовым актам. Считаем возможным согласиться с А. Т. Боннером, который под ненормативным правовым актом понимает любые юридически значимые действия, как оформленные документально, так и не оформленные <1>. Ненормативный правовой акт содержит определенные властные веления (распоряжения, предписания и т. д.), которые влекут юридические последствия для прямо указанных в них субъектов. Являясь по своей сущности решениями, на практике ненормативные правовые акты облекаются в различные правовые или фактические формы: собственно решения, постановления, приказы, распоряжения, письма, в которых гражданину или организации предлагается совершить определенные действия. -------------------------------- <1> См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. М. С. Шакарян. М., 2003. С. 425.

Согласно ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Однако, по нашему мнению, прокурор не может воспользоваться для защиты прав, свобод и интересов несовершеннолетних и этой правовой нормой, хотя судебный пристав-исполнитель относится к должностным лицам, указанным в ст. 254 ГПК РФ, а его постановления являются ненормативными правовыми актами и подпадают под перечень, предусмотренный данной статьей ГПК РФ. Во-первых, в ГПК РФ для оспаривания постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) предусмотрена специальная правовая норма ст. 441, согласно которой постановления главного судебного пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта Российской Федерации, старшего судебного пристава, их заместителей, судебного пристава-исполнителя, их действия (бездействие) могут быть оспорены взыскателем, должником или лицами, чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями (бездействием). Во-вторых, в ст. 254 ГПК РФ прокурор прямо не указан в числе лиц, имеющих право на обращение в суд в предусмотренных данной статьей случаях. Не предусмотрено право прокурора на обращение в суд с заявлением об оспаривании постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) и ст. 441 ГПК РФ. В Законе об исполнительном производстве также отсутствуют нормы, предоставляющие прокурору право на оспаривание в судебном порядке или обжалование в порядке подчиненности постановлений судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа. Такое право предоставлено ст. 121 Закона об исполнительном производстве сторонам исполнительного производства и иным лицам, чьи права и интересы нарушены такими действиями (бездействием). Полагаем, что прокурор, защищая права и интересы несовершеннолетних в исполнительном производстве, может оспорить постановления судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц службы судебных приставов, их действия (бездействие) путем обращения в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ, независимо от того, участвовал прокурор в рассмотрении дела на предыдущих стадиях процесса или нет. Однако в силу требований ч. 1 ст. 45 ГПК РФ ему придется обосновывать невозможность обращения в суд родителей, иных законных представителей несовершеннолетних или самих несовершеннолетних. Но, как показывает прокурорская и судебная практика, и тогда имеют место многочисленные случаи отказов судами прокурорам в приеме заявлений. В связи с этим представляется целесообразным внести изменения в ст. 45 ГПК РФ, в законодательном порядке предоставив прокурору право на обращение в суд с заявлением (иском) во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от возможности предъявления иска (заявления) самими несовершеннолетними или их законными представителями, иными лицами, которым такое право предоставлено законом; на вступление в процесс во всех случаях, требующих защиты прав и интересов несовершеннолетних, независимо от того, кем предъявлен иск. Предусмотренные Законом о прокуратуре меры реагирования, как правило, применяются по результатам проверок соблюдения законов судебными приставами-исполнителями, являющихся основной формой прокурорского надзора. Нарушения выявляются и в ходе плановых прокурорских проверок, и при проведении проверок по заявлениям (жалобам) взыскателей, должников или иных участников исполнительного производства по конкретным исполнительным производствам. Но и здесь имеются определенные проблемы. Проверки по фактам нарушений прав участников исполнительного производства возможны только при обращении указанных лиц в прокуратуру. Однако эти лица не всегда обращаются в органы прокуратуры с жалобами (заявлениями), пытаясь решить возникшие проблемы иным путем, или вообще никуда не жалуются на нарушения закона судебными приставами-исполнителями. В таких случаях права и интересы несовершеннолетних остаются незащищенными. Плановые проверки также не гарантируют, что будут изучены все исполнительные производства, возбужденные на основании решений по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних. По нашему мнению, прокурорам целесообразно чаще планировать и целенаправленно проводить проверки именно тех исполнительных производств, которые возбуждены по результатам рассмотрения дел о защите прав и интересов несовершеннолетних. Представляется, что в ходе любой прокурорской проверки в обязательном порядке должны проверяться все исполнительные производства, возбужденные по делам о защите прав несовершеннолетних, в которых принимал участие прокурор. Безусловно, прокурор обладает достаточными полномочиями, позволяющими защитить в исполнительном производстве права и интересы несовершеннолетних, но, к сожалению, не во всех случаях. Для более полной реализации органами прокуратуры правозащитной функции, усиления роли прокурора в исполнительном производстве, на наш взгляд, необходимо наделить прокурора правами одной из сторон исполнительного производства - правами взыскателя. В соответствии со ст. 50 Закона об исполнительном производстве стороны исполнительного производства вправе знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии, представлять дополнительные материалы, заявлять ходатайства, участвовать в совершении исполнительных действий, давать устные и письменные объяснения в процессе совершения исполнительных действий, приводить свои доводы по всем вопросам, возникающим в ходе исполнительного производства, возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в исполнительном производстве, заявлять отводы, обжаловать постановления судебного пристава-исполнителя, его действия (бездействие), а также имеют иные права, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве. До окончания исполнительного производства стороны исполнительного производства вправе заключить мировое соглашение, утверждаемое в судебном порядке. Как видим, объем прав взыскателя достаточно широк и, следовательно, имеется больше возможностей для реальной защиты прав и интересов несовершеннолетних, в пользу которых состоялось судебное решение. Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор обращается в суд с заявлением (иском) в защиту прав и интересов несовершеннолетних и, по сути, становится процессуальным истцом со всеми его правами (за исключением права на заключение мирового соглашения), а также вступает в процесс по делам о нарушении прав и интересов несовершеннолетних. Вместе с тем прокурор лишен законодателем права при наличии принятого по его заявлению судебного решения, восстанавливающего нарушенные права и интересы несовершеннолетних, в целях исполнения такого решения получить в суде исполнительный лист и, соответственно, обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства, а в дальнейшем и участвовать в этом исполнительном производстве. Лишен он такого права и в случаях участия в рассмотрении дела о защите прав и интересов несовершеннолетних для дачи заключения. Статьей 428 ГПК РФ предусмотрено, что исполнительный лист выдается судом взыскателю или по его просьбе направляется судом для исполнения. Согласно ст. 30 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель возбуждает исполнительное производство на основании исполнительного документа по заявлению взыскателя. В силу ч. 3 ст. 49 Закона об исполнительном производстве взыскателем является гражданин или организация, в пользу или в интересах которых выдан исполнительный документ, а прокурор к этим лицам не относится. Таким образом, по делам о защите прав и интересов несовершеннолетних получить исполнительный лист и обратиться с заявлением о возбуждении исполнительного производства имеет право только сам несовершеннолетний или, в соответствии со ст. 51 Закона об исполнительном производстве, его законные представители. Прокурор в числе лиц, участвующих в исполнительном производстве, не указан. К чему может привести такая позиция законодателя? Многие несовершеннолетние в силу своей физической и умственной незрелости, отсутствия жизненного опыта и соответствующих познаний не всегда могут совершать те или иные юридически значимые действия. Поэтому далеко не все несовершеннолетние в возрасте от 16 до 18 лет, которые в соответствии с частями 3 и 4 ст. 51 Закона об исполнительном производстве имеют право самостоятельно осуществлять свои права в исполнительном производстве, после принятия судом решения смогут получить в суде исполнительный лист, обратиться в соответствующую службу судебных приставов и участвовать в исполнительном производстве. Решение суда останется неисполненным, нарушенные права и интересы несовершеннолетних не будут восстановлены. Аналогичная ситуация может возникнуть (и возникает) и при наличии у несовершеннолетних законных представителей. Можно привести немало примеров из судебной и прокурорской практики, когда интересы законных представителей не совпадают с интересами несовершеннолетних, а в некоторых случаях и противоречат им. Нередко законными представителями несовершеннолетних являются престарелые люди, не имеющие возможности из-за состояния здоровья и иных уважительных причин обратиться в суд за исполнительным листом и в дальнейшем участвовать в исполнительном производстве. В таких случаях наиболее оперативным и квалифицированным способом защиты прав и интересов несовершеннолетних может стать прокурорское реагирование, обеспечивающее им не только надлежащую правовую защиту, но и гарантированную Конституцией РФ (ст. 48) квалифицированную юридическую помощь. В связи с этим предлагаем предоставить прокурору, участвовавшему в рассмотрении и разрешении дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, право на получение в суде исполнительного листа и на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства, независимо от наличия или отсутствия у несовершеннолетних их законных представителей. Для активного участия в исполнительном производстве прокурора следует наделить правами стороны исполнительного производства, за исключением права заключать мировое соглашение, поскольку это право принадлежит только истцу (взыскателю). В целях реализации изложенного необходимо внести соответствующие изменения в ГПК РФ и Закон об исполнительном производстве, что, по нашему мнению, позволит прокурорам более эффективно осуществлять защиту прав и интересов несовершеннолетних.

------------------------------------------------------------------

Название документа