О мерах по предоставлению дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их финансовом обеспечении

(Жиляева С. К.) ("Социальное и пенсионное право", 2012, N 3) Текст документа

О МЕРАХ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, И ИХ ФИНАНСОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ <*>

С. К. ЖИЛЯЕВА

-------------------------------- <*> Zhilyaeva S. K. On measures of providing additional guarantees for social support of orphans and children left without parental care and their financial provision.

Жиляева Светлана Константиновна, начальник кафедры гражданско-правовых и экономических дисциплин Орловского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена определению общих принципов, содержания и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Автор раскрывает проблемы финансового обеспечения дополнительных гарантий по социальной поддержке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Ключевые слова: дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Article is devoted to definition of the general principles, contents and measures of the state support of orphan children and children without parental support, and also persons from among orphan children and children without parental support. The author opens problems of financial security of additional guarantees on social support for orphan children and children without parental support.

Key words: orphan children, children without parental support, establishments for orphan children and children without parental support.

В современных условиях проблема детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает все большую остроту и актуальность, так как число сирот с каждым годом не уменьшается, а непрерывно растет. Так, общая численность детей, оставшихся без попечения родителей, в 2010 г. в Российской Федерации составила 665987 детей. Из них численность детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей - 105945 детей. При этом более 80% из них - это так называемые социальные сироты, то есть те, чьи родители (или один родитель) живы, но не могут или не хотят воспитывать своих детей <1>. Таким образом, нарушается одно из основных прав ребенка, закрепленных в п. 2 ст. 54 Семейного кодекса РФ - право ребенка жить и воспитываться в семье. -------------------------------- <1> Семенов В. Сколько в России беспризорников? // Воспитание успеха: URL: www. childnext. ru/skolko-v-rossii-besprizornikov. htm.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, являются одной из наиболее нуждающихся категорий граждан. Гарантии их социальной защиты устанавливаются в первую очередь путем создания и поддержания работы системы социальных служб, путем установления государственных пособий, компенсаций, выплат, льгот. Конкретный перечень таких льгот устанавливается в нормах Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Понятие "дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей" дается в ст. 1 данного Федерального закона. Дети-сироты - это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель. К категории детей, оставшихся без попечения родителей, относятся лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей по одной из следующих причин: в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав; ограничением родителей в родительских правах; признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными или ограниченно дееспособными, находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими; отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. Этот перечень причин также может быть расширен иными случаями признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 21 дек. 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. Федер. законов от 7 авг. 2000 г. N 122-ФЗ, 8 апр. 2002 г. N 34-ФЗ, 10 янв. 2003 г. N 8-ФЗ, 22 авг. 2004 г. N 122-ФЗ, 17 дек. 2009 г. N 315-ФЗ, 16 нояб. 2011 г. N 318-ФЗ, 21 нояб. 2011 г. N 326-ФЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

Нормы законодательства, регламентирующего обеспечение дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, также отвечают нормам международного права. Так, в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека устанавливается право каждого человека на достойный жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание и право на обеспечение на случай утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам <3>. -------------------------------- <3> Ким Ю. В. Достойная жизнь как категория конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8.

Законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов РФ <4>. -------------------------------- <4> Определение Конституционного Суда РФ от 6 нояб. 1998 г. N 149-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса администрации Челябинской области о проверке конституционности статьи 4 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" // СПС "КонсультантПлюс".

Достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности должен как минимум сохраняться и иметь направленность на дальнейшее повышение. Приняв на себя обязательства по обеспечению закрепленного в законе уровня защиты, государство не может произвольно отказываться от их выполнения <5>. -------------------------------- <5> Определение Конституционного Суда РФ от 27 дек. 2005 г. N 527-О // СПС "КонсультантПлюс".

В частности, для реализации ст. 7 названного Федерального закона, предусматривающей в качестве одной из дополнительных гарантий прав на медицинское обслуживание право рассматриваемой категории граждан на диспансеризацию, выделена отдельная целевая статья федерального бюджета 505 21 00 на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. По данной целевой статье отражаются расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации <6>. -------------------------------- <6> Приказ Минфина Рос. Федерации от 28 дек. 2010 г. N 190н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Решение вопросов, связанных с обеспечением дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, законодатель относит к ведению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Субъектами РФ принимаются собственные законы, которые регулируют вопросы предоставления дополнительных гарантий социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории конкретных субъектов РФ. Например, на территории Санкт-Петербурга действует Закон Санкт-Петербурга от 16 ноября 2005 г. N 616-87 "О дополнительных мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". В нем, в частности, предусмотрено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимся в государственных образовательных учреждениях, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, помимо полного государственного обеспечения выплачивается 100% заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики, в то время как в федеральном законодательстве подобная норма отсутствует <7>. -------------------------------- <7> Шашкова О. В. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (постатейный) / Под ред. Т. С. Гусевой. М.: ЭлКниги, 2012.

Свои целевые программы утверждаются на региональном и местном уровнях. Например, в Воронеже реализуется долгосрочная муниципальная целевая программа "Дети-сироты" на 2011 - 2014 гг. Бюджетом городского округа город Воронеж на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., утвержденным решением Воронежской городской Думы от 22 декабря 2010 г. N 314-II, на реализацию названной программы предусмотрены бюджетные ассигнования: в 2011 г. - 370 тыс. руб., в 2012 г. - 393 тыс. руб., в 2013 г. - 393 тыс. руб. <8>. -------------------------------- <8> Воронежская городская дума: сайт: URL: http://www. voronezh-city. ru/administration/structure/detail/2389.

На уровне субъектов РФ также могут решаться вопросы распределения средств, выделенных на реализацию мер социальной защиты, установленных рассматриваемым Федеральным законом и целевыми программами. Так, Законом Орловской области от 22 августа 2005 г. N 529 "О гарантиях прав ребенка в Орловской области" <9> размер денежных средств на содержание (питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря) детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и переданных под опеку (попечительство), в приемные семьи, составляет 4000 рублей на одного ребенка в месяц <10>. -------------------------------- <9> В ред. Закона Орловск. обл. от 16 мая 2007 г. N 679. <10> Закон Орловск. обл. от 22 авг. 2005 г. N 529 "О гарантиях прав ребенка в Орловской области" // Орловский областной совет: сайт. URL: http://oreloblsovet. ru/index. php? option=com_content&task...id.

Особое внимание обращается на проблему создания и поддержания материальной базы, которая необходима для реализации целей охраны и защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, разработку и исполнение целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Они же и обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров. В частности, в Санкт-Петербурге создано государственное учреждение социальной помощи семьям и детям "Региональный центр "Семья", в Камчатской области - государственное образовательное учреждение "Центр психолого-медико-социального сопровождения семейных форм воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", в Пермской области - Государственное краевое образовательное учреждение "Центр психолого-медико-социального сопровождения "Астрик" для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <11>. -------------------------------- <11> Шашкова О. В. Указ. соч.

Статья 5 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ устанавливает источник поступления денежных средств, которые используются на предоставление дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 г., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2010 г. N 782, предусмотрено, что дополнительные мероприятия по развитию профилактического направления медицинской помощи (диспансеризация пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, дополнительная диспансеризация работающих граждан, иммунизация граждан, ранняя диагностика отдельных заболеваний) предоставляются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета <12>. Расходные обязательства субъекта РФ при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта. Они устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета субъекта (ст. 85 БК РФ) <13>. -------------------------------- <12> Постановление Правительства Рос. Федерации от 4 окт. 2010 г. N 782 "О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год" // СПС "КонсультантПлюс". <13> Бюджетный кодекс Российской Федерации: утв. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, бюджетам субъектов из федерального бюджета могут предоставляться субсидии. Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет (ст. 132 БК РФ) <14>. -------------------------------- <14> Там же.

Так, Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1203 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения <15>. -------------------------------- <15> Постановление Правительства Рос. Федерации от 31 дек. 2009 г. N 1203 "Об утверждении правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов российской федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

------------------------------------------------------------------

Название документа