Защита средств негосударственных пенсионных фондов: правовые механизмы и проблемы их совершенствования
(Сергеев А. А.) ("Социальное и пенсионное право", 2013, N 3) Текст документаЗАЩИТА СРЕДСТВ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ПЕНСИОННЫХ ФОНДОВ: ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ И ПРОБЛЕМЫ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А. А. СЕРГЕЕВ
Сергеев Алексей Аронович, профессор Академии труда и социальных отношений, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются проблемы, связанные с защитой средств негосударственных пенсионных фондов. Анализируется сложившаяся судебная практика по поводу возврата принятых в доверительное управление денежных средств. Рассматриваются перспективы развития законодательства о гарантировании прав участников пенсионной системы.
Ключевые слова: негосударственный пенсионный фонд, доверительное управление имуществом, размещение средств пенсионных резервов, инвестирование средств пенсионных накоплений, гарантирование прав участников пенсионной системы.
Protection of monetary means of non-state pension funds: legal mechanisms and problems of improvement thereof A. A. Sergeev
The article considers the problems related to protection of monetary means of non-state funds; analyses the existing judicial practice with regard to return of the monetary means received for trust management; considers perspectives of development of the legislation on guaranteeing the rights of participants of the pension system.
Key words: non-state pension fund, trust management ofproperty, placement of means ofpension reserves, investment of the means of pension savings, guaranteeing the rights of participants of the pension system.
Одной из задач негосударственных пенсионных фондов (далее - НПФ) является обеспечение доходности принадлежащих им денежных средств, в т. ч. в целях их защиты от инфляции. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (далее - Закон о НПФ) предусматривает для этих целей деятельность профессиональных участников фондового рынка - управляющих компаний, имеющих соответствующую лицензию. НПФ передает управляющей компании средства пенсионных накоплений (предназначенные для исполнения обязательств по договорам обязательного пенсионного страхования) и средства пенсионных резервов (предназначенные для исполнения обязательств по договорам негосударственного пенсионного обеспечения). Управляющая компания инвестирует указанные средства в разрешенные активы в целях их сбережения и прироста. Принципиальный момент состоит в том, что Закон о НПФ (п. 1 ст. 25) допускает передачу указанных средств от НПФ к управляющей компании исключительно по договору доверительного управления имуществом. В силу п. 3 ст. 1024 ГК при прекращении договора доверительного управления имущество, находящееся в доверительном управлении, возвращается учредителю управления, если договором не предусмотрено иное. Таким образом, если объектом доверительного управления являются денежные средства, то возврату подлежат именно денежные средства, размер которых не может быть меньше размера переданных в доверительное управление средств. Это требование законодательства приводит к появлению характерной судебной практики. Так, решением Арбитражного суда г. Москвы от 20 июля 2011 г. по иску НПФ "Социальная защита старости" с ЗАО Управляющая компания "Тройка Диалог" в пользу истца была взыскана денежная сумма в размере 147 млн. руб. и проценты за их несвоевременный возврат (дело N А40-33903/11). Вышестоящие судебные инстанции оставили это решение без изменения <1>. Суть спора состояла в следующем. С 2007 г. управляющая компания осуществляла доверительное управление переданными ей пенсионными резервами НПФ в размере 489 млн. руб. С 2011 г. данный договор был прекращен, в связи с чем компания вернула НПФ сумму в размере 342 млн. руб. Оставшиеся денежные средства (147 млн. руб.) не были возвращены НПФ в связи с тем, что они были размещены в неликвидные ценные бумаги, принять которые НПФ отказался. -------------------------------- <1> Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2012 г. N ВАС-6031/12.
В судебном заседании управляющая компания пыталась доказывать отсутствие своей вины в возникновении у истца убытков, а также отсутствие самого факта убытков. Однако суд посчитал эти доказательства не относимыми к делу. По мнению суда, рассматриваемый иск был заявлен "о возвратности средств пенсионных резервов, что является определяющим при установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию и при установлении подлежащих применению норм права. Если фонд передал ответчику пенсионные резервы в форме денежных средств, то и возврату подлежат те же самые пенсионные резервы и именно в форме денежных средств, а не ценных бумаг либо иного имущества". Таким образом, суд не стал исследовать вопросы о причинах размещения части средств пенсионных резервов в неликвидные ценные бумаги, степени вины ответчика или истца в принятии такого экономического решения, наличии или отсутствии у истца убытков и т. п. Следует отметить, что данное резонансное судебное решение не было первым прецедентом, аналогичную позицию арбитражные суды занимали и ранее <2>. -------------------------------- <2> См., напр.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21.05.2010 N КГ-А40/3253-10.
В оценках отдельных представителей сообщества профессиональных участников финансового рынка было поставлено под сомнение соответствие такого подхода экономическим целям договора, заключаемого между НПФ и управляющей компанией. Действительно, НПФ вправе вкладывать свои денежные средства в банковские депозиты, отличающиеся высокой надежностью. Однако такое вложение не будет выгодным с экономической стороны, поскольку его доходность окажется ниже реального уровня инфляции. Обращение к услугам профессионального участника фондового рынка предполагает вложение денежных средств в ценные бумаги, что сулит гораздо более высокую доходность вложений, но влечет также более высокие риски. Падение котировок на рынке, иные проблемы, обусловленные финансово-экономическим кризисом, могут вызвать как временное, так и достаточно продолжительное обесценивание вложений. На наш взгляд, вывод о противоречии между экономической природой соответствующих отношений и требованиями законодательства, регулирующего эти отношения, был бы преждевременным и не вполне обоснованным. Рассмотрим существо этих отношений более подробно. Пункт 3 ст. 25 Закона о НПФ определяет, что управляющая компания должна обеспечить возврат средств пенсионных резервов способами, предусмотренными гражданским законодательством Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 1024 ГК при прекращении договора доверительного управления имущество, находящееся в доверительном управлении, передается учредителю управления, если договором не предусмотрено иное. Таким образом, правовая норма, определяющая последствия прекращение договора доверительного управления имуществом, является диспозитивной. Закон оставляет сторонам договора доверительного управления достаточную свободу усмотрения в установлении взаимных прав и обязанностей. При заключении договора между НПФ и управляющей компанией имеется возможность в рамках императивных требований законодательства и подзаконных актов предусмотреть отдельные особенности возврата денежных средств, размещенных в ценные бумаги, использовать те или иные альтернативные способы возврата, предусмотренные гражданским законодательством. Однако зачастую стороны не реализуют такую возможность, предоставленную законодательством. Так, в частности, обстояло дело и с договором, явившимся причиной описанного выше судебного спора. Кроме того, Правила размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2007 г. N 63 на основании Закона о НПФ, ограничивают перечень активов, в которые пенсионные резервы могут быть размещены НПФ самостоятельно, т. е. без участия управляющей компании (п. 15). Поэтому ценные бумаги, составляющие пенсионные резервы и находящиеся в доверительном управлении у управляющей компании, договор с которой прекращается, не позднее даты его прекращения должны быть переданы в доверительное управление другой управляющей компании (п. 32). Следовательно, в рассмотренном нами случае НПФ вообще не имел права принять от управляющей компании ценные бумаги. Другие управляющие компании, как следует из описанного судебного решения, принять неликвидные ценные бумаги отказались, что, собственно, и явилось причиной обращения НПФ в арбитражный суд. Можно сделать вывод о том, что сложившаяся судебная практика соответствует не только букве закона, но и его духу. Деятельность НПФ по размещению средств пенсионных резервов не относится к предпринимательской деятельности (п. 8 ст. 25 Закона о НПФ). Это иная экономическая деятельность, свободно осуществляемая на основании ст. 8 Конституции Российской Федерации и служащая достижению публичной цели обеспечения сохранности и доходности средств негосударственного пенсионного страхования. Деятельность же управляющей компании является предпринимательской деятельностью, она преследует цель извлечения прибыли и сопряжена с рисками, добровольно принимаемыми на себя управляющей компанией при заключении договора доверительного управления денежными средствами НПФ. Отмечая последовательность и логичность судебной практики, тем не менее нельзя сделать вывод о полном благополучии в сфере правового регулирования деятельности по инвестированию средств НПФ. Существенная проблема состоит в том, что управляющая компания принципиально отличается от банка, имеющего в нормативно заданном объеме собственные средства и резервы, необходимые для страхования возможных рисков и покрытия убытков, возникающих при изменении конъюнктуры финансового рынка. Действующие на рынке компании, управляющие средствами НПФ, обычно не имеют собственного капитала, сравнимого по размеру с теми средствами, которые они получают в доверительное управление. На случай их массового банкротства сохранность средств НПФ сегодня законодательно не гарантируется. Закон о НПФ предусматривает создание саморегулируемых организаций, объединяющих НПФ и организации, которые по договорам с НПФ ведут пенсионные счета, и возлагает на эти саморегулируемые организации обязанность обеспечивать формирование гарантийного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности (ст. 36.26). Однако членство НПФ в саморегулируемых организациях не является обязательным. Конкретных нормативов по формированию саморегулируемой организацией гарантийного фонда или фонда взаимного страхования Закон не устанавливает. Таким образом, речь идет лишь о возможности, но не об обязанности создавать компенсационные схемы некоммерческого страхования средств НПФ. Вопрос о необходимости введения системы обязательного страхования средств НПФ обсуждается уже достаточно давно. Так, в Программе "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 31.03.1997 N 360, указывалось на необходимость законодательного закрепления норм, регулирующих вопросы прав собственности на пенсионные активы, их страхования и перестрахования, сохранности пенсионных накоплений (п. 7.4). Об обсуждении в Правительстве Российской Федерации идеи обязательного страхования инвестиций в небанковские финансовые институты, в т. ч. НПФ, сообщил 16 января 2013 г. на Гайдаровском форуме министр финансов РФ А. Г. Силуанов <3>. -------------------------------- <3> См.: На всякий страховой случай // Коммерсант. 2013. 17 января; Несгораемые суммы // Новые известия. 2013. 17 января; и др.
Усиление мер по сохранности средств НПФ (в т. ч. путем введения механизма обязательного страхования средств, передаваемых в доверительное управление) будет сопряжено с дополнительными издержками, т. е. снижением доходности указанных средств, их защищенности от инфляции. Поэтому необходим финансово-экономический расчет, доказывающий, что положительный социальный эффект от новаций будет превалировать. Следует отметить, что законодатель уже начал выработку правовых механизмов страхования отдельных инвестиционных рисков в системе обязательного пенсионного страхования. Так, Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 360-ФЗ "О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений" предусмотрено, что если сумма средств пенсионных накоплений застрахованного лица на день, с которого устанавливаются соответствующие выплаты, окажется меньше общей суммы всех поступивших взносов, формирующих указанные пенсионные накопления (такое может случиться при отрицательном экономическом результате инвестирования средств пенсионных накоплений, т. е. при обесценивании активов, в которые были инвестированы эти накопления), то недостающие средства подлежат возмещению в порядке и на условиях, установленных отдельным федеральным законом (ч. 5 ст. 3). Это законодательное решение не предполагает создание комплексной системы защиты средств пенсионных накоплений и вообще не затрагивает вопросы защиты средств дополнительного негосударственного пенсионного обеспечения, тем не менее оно направлено на решение одной из актуальных проблем обеспечения прав участников пенсионной системы. В целях реализации указанных положений Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 360-ФЗ в Минэкономразвития России был разработан проект Федерального закона "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при установлении выплат за счет средств пенсионных накоплений" <4>. Законопроект именует предлагаемую им новую систему публичного страхования риска обесценивания пенсионных накоплений системой гарантирования прав застрахованных лиц. Такая система должна охватывать всех застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования (формирующих пенсионные накопления как в Пенсионном фонде Российской Федерации, так и в НПФ). -------------------------------- <4> Неоднократно размещался на сайте Министерства: http://www. economy. gov. ru, официально в Государственную Думу не вносился.
Предполагается, что страховщиком и держателем соответствующего страхового фонда (именуемого в законопроекте гарантийным фондом) будет выступать государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов". Предусматривается обязанность всех страховщиков по обязательному пенсионному страхованию (как Пенсионного фонда Российской Федерации, так и НПФ) уплачивать взносы, формирующие гарантийный фонд, по ставке, которая будет устанавливаться Правительством Российской Федерации, от расчетной базы, соответствующей размеру пенсионных накоплений, переданных страховщиком в доверительное управление. В переходный период гарантийный фонд будет формироваться за счет средств федерального бюджета, аккумулированных в Фонде национального благосостояния (первоначальный взнос государства). Гарантийный фонд будет возмещать недостаток средств пенсионных накоплений, который может возникнуть у страховщика по обязательному пенсионному страхованию. Следует отметить, что это уже третий вариант данного законопроекта, представляемого министерством начиная с марта 2012 г. Первый вариант предполагал, что источником гарантийных взносов должен быть доход, получаемый Пенсионным фондом Российской Федерации от инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии до персонификации этих взносов. Экономическая суть этого предложения состояла в том, чтобы исключительно Пенсионный фонд Российской Федерации являлся плательщиком гарантийных взносов, в то время как бенефициарами соответствующей системы гарантирования могли бы являться пенсионеры, сформировавшие свои пенсионные накопления как в Пенсионном фонде Российской Федерации, так и в НПФ. Такое законодательное предложение нельзя было признать справедливым и обоснованным. Второй вариант законопроекта предполагал, что единственным источником гарантийных взносов является федеральный бюджет. Это означало бы, по сути, подмену модели страхования рыночных рисков системой государственного покрытия любых инвестиционных неудач в соответствующем сегменте финансового рынка. Таким образом, третий вариант указанного законопроекта, возлагающий обязанность по уплате соответствующих взносов на всех страховщиков по обязательному пенсионному страхованию, представляется более логичным. Однако и в нем можно увидеть концептуальные дефекты. Законопроект предусматривает модель страхования (гарантирования), не в полной мере соответствующую стандартам такого рода страхования. Предлагается страховать, по сути, риск ошибок в инвестиционной политике, когда НПФ, имеющие отрицательный экономический результат инвестирования средств пенсионных накоплений, будут получать возмещение соответствующих потерь из "общей страховой кассы" (гарантийного фонда). Это может провоцировать неоправданно высокий риск и безответственность в инвестиционной политике. Если НПФ и действующая на основании договора с ним управляющая компания неверно выбрали активы для инвестирования, то убытки покроет держатель гарантийного фонда. Согласно модели, предлагаемой законопроектом Минэкономразвития, отрицательный результат инвестирования средств пенсионных накоплений (когда эти средства не только не защищаются от инфляции, но и оцениваются ниже их первоначального номинала) не влечет никаких неблагоприятных последствий для НПФ. В концепции законопроекта, изложенной в пояснительной записке, все списывается на возможный масштабный и продолжительный финансовый кризис - это очень удобная позиция для оправдания любых экономических ошибок. Выступающий от лица государства держатель гарантийного фонда, согласно законопроекту, не приобретает права требовать что-либо от НПФ, получившего средства гарантийного возмещения. Такой подход нельзя признать правильным. Представляется, что для случая, когда в НПФ зафиксирован недостаток средств пенсионных накоплений на день назначения застрахованному лицу выплат, полагающихся ему за счет этих средств, должны быть предусмотрены иные юридические последствия: аннулирование лицензии, предоставленной НПФ, и передача сумм пенсионных накоплений в Пенсионный фонд Российской Федерации либо в другой НПФ по выбору пенсионера (если НПФ не принял мер или не способен за счет своих внутренних резервов, а также средств, взысканных с управляющей компании, возместить пенсионеру соответствующие потери). При этом держатель гарантийного фонда должен получить право возместить убытки указанного фонда путем их взыскания с НПФ, у которого аннулирована лицензия. То есть обязанность возместить разницу между фактическим и номинальным размером пенсионных накоплений должна возлагаться федеральным законом на страховщика по обязательному пенсионному страхованию. Механизм выплаты гарантийного возмещения должен задействоваться только при неисполнении страховщиком этой обязанности (в этом случае у НПФ должна аннулироваться лицензия). Иной подход противоречит экономической логике, что снижает вероятность его удачной практической реализации. К сожалению, указанные законодательные предложения не решают другую важную проблему, активно обсуждающуюся в последние годы, - страхование риска несостоятельности отдельных НПФ. Соответствующая проблема могла бы найти решение в комплексе с проблемой, решаемой законопроектом, т. е. в едином федеральном законе. Вполне возможен вариант единого страхового случая (по терминологии законопроекта Минэкономразвития "гарантийного случая") - аннулирование лицензии, предоставленной НПФ (как в результате того, что фактические размеры пенсионных накоплений оказались ниже номинальных и НПФ не может своими силами и за свой счет это исправить, так и по другим основаниям, связанным с неисполнением НПФ своих обязательств перед пенсионерами). Подобный комплексный подход позволил бы обеспечить защиту не только средств пенсионных накоплений, предназначенных для исполнения обязательств по договорам обязательного пенсионного страхования, но и средств пенсионных резервов НПФ, предназначенных для исполнения обязательств по договорам негосударственного пенсионного обеспечения. Принятие мер по обеспечению сохранности средств пенсионных накоплений и пенсионных резервов является конституционной обязанностью Российской Федерации как социального государства. Вместе с тем конкретные предложения в этой области должны иметь глубокое финансово-экономическое обоснование. Необходимо продолжить поиск оптимальной модели профессионального страхования рисков, сочетающей в себе рыночные принципы и законодательно установленные унифицированные гарантии прав участников пенсионной системы.
------------------------------------------------------------------
Название документа