Информационные аспекты систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения
(Худойкина Т. В., Толкунова Н. А.) ("Информационное право", 2010, N 3) Текст документаИНФОРМАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
Т. В. ХУДОЙКИНА, Н. А. ТОЛКУНОВА
Худойкина Т. В., заведующая кафедрой правовых дисциплин Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, доктор юридических наук, профессор.
Толкунова Н. А., аспирант кафедры правовых дисциплин Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева.
Статья рекомендована кафедрой правовых дисциплин юридического факультета Мордовского государственного университета. В статье рассмотрены информационные аспекты систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения. Проанализированы направления внедрения компьютерных технологий по систематизации законодательства в этой сфере, обеспечивающие повышение эффективности права и его применения.
Ключевые слова: законодательство, систематизация, социальная защита, автоматизированные информационные системы, правовое информирование.
Informational aspects of systematization of legislation in the sphere of social protection of population I. V. Xudojkina, N. A. Tolkunova
The article describes the informational aspects of systematization of legislation in the sphere of social protection. The ways of computer technologies installing in conducting work on the systematization of legislation in this area, providing more effective law and its application were also analysed.
Key words: legislation, classification, social protection, autocies information systems, legal awareness.
Современные цели в достижении определенного уровня экономического развития, построения правового и демократического государства требуют активного решения задачи по правовой информатизации общества. Сегодня общество немыслимо без эффективной системы распространения правовой информации. Возможность оперативного и постоянного доступа миллионов граждан, сотен тысяч предприятий и организаций к оперативной правовой информации выступает основой поступательного продвижения экономических и политических реформ, происходящих в нашей стране. Объем современной правовой информации имеет тенденцию к неуклонному росту и постоянному изменению. Формируются принципиально новые его институты, которые должны соответствовать условиям реальной рыночной экономики и критериям правового государства. Одновременно происходит проверка правовых актов национального значения на предмет их соответствия международным стандартам защиты прав и свобод личности. Также идет процесс ревизии фактически утративших силу нормативных актов советского периода. Это актуализирует проблемы, связанные с совершенствованием процесса систематизации действующего в России законодательства. Систематизация законодательства - это упорядочение нормативных актов, приведение их в определенную систему. Она необходима для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов. Необходимо отметить, что единый процесс систематизации законодательства можно условно разбить на два плана - внешний и внутренний. С одной стороны, систематизация законодательства - это внешнее объединение нормативных актов в единую, согласованную систему, которая облегчает поиск и ознакомление с необходимыми юридическими нормами. С другой стороны, систематизация служит целям научного исследования правовых норм, помогает обнаружить и устранить несогласованность между ними, пробелы правового регулирования определенных общественных отношений, серьезно способствует верному толкованию и применению права, а тем самым укреплению законности. Таким образом, систематизация законодательства представляет собой одно из средств совершенствования правового регулирования. Следует отметить, что систематизация правового массива, разработка всеобъемлющего классификатора правовых актов, кодификация современного законодательства просто немыслимы без использования компьютерных технологий построения огромных информационно-правовых массивов и создания современных высокотехнологичных информационно-поисковых правовых систем. Создание эффективного инструмента учета и поиска правовых актов очень важно с точки зрения создания условий для широкого распространения правовой информации в стране. До недавнего времени процесс учета и поиска правовой информации проводился в основном вручную. Для учитываемых нормативных актов определялся список тематических вопросов, по которым должен осуществляться поиск необходимой информации. По тематикам строился специальный рубрикатор (тематический классификатор), в соответствии с которым анализировались все учитываемые нормативные акты. Для каждого нормативного акта составлялась специальная карточка, в которой фиксировались реквизиты акта, а иногда и текст акта. Заполненные карточки размещались по рубрикам принятого рубрикатора, что в дальнейшем позволяло осуществлять тематический поиск. С развитием высокопроизводительной вычислительной техники и созданием автоматизированных информационных систем (АИС) идет активный процесс усовершенствования поиска правовой информации. В настоящее время при осуществлении учета и систематизации нормативных правовых актов, при необходимости получения определенной правовой информации важным инструментом становятся различные виды АИС, такие как информационно-поисковые системы, информационно-справочные системы, автоматизированные рабочие места. Определенные виды АИС, такие как автоматизированные системы управления, автоматизированные аналитические системы и другие, в своем составе содержат банки данных нормативных правовых актов и информационно-поисковые системы для них. АИС позволяют хранить и обрабатывать большие информационные фонды, состоящие из десятков тысяч нормативных актов. Высокая производительность современной техники позволяет свести поиск необходимой правовой информации к нескольким минутам. Таким образом, развитие компьютерных технологий в правовой сфере позволяет не только добиться удобства и облегчения ежедневной работы сотням тысяч специалистов, но и оказывает весьма существенное влияние на развитие и совершенствование самого законодательства. Задача обеспечения оперативного доступа к нормативно-правовой информации достаточно остро стоит перед субъектами правоотношений в сфере социальной защиты населения. В первую очередь это касается работников учреждений социальной защиты населения. Социальная защита, являясь одной из самых динамичных социальных сфер, представляет собой высоко насыщенную информационную отрасль. Сбор, хранение, обработка и передача актуальной информации являются важнейшим и необходимым условием функционирования любого органа социальной защиты населения. Оказание эффективной и своевременной помощи населению напрямую зависит от скорости передачи и обмена информацией, от ее актуальности, своевременности получения, адекватности и полноты. Достижение этих необходимых условий возможно с помощью использования в сфере социальной защиты АИС. В настоящее время в России действует ряд компаний, которые занимаются созданием АИС, активно использующихся органами, осуществляющими деятельность в сфере социальной защиты населения. Так, Министерством социальной защиты Республики Мордовия используется автоматическая информационная система "Электронный социальный регистр населения" (АИС ЭСРН), которая предназначена для автоматизации повседневных функций социальных работников, для ведения баз данных территориальных структурных подразделений органов социальной защиты, а также центральной базы, содержащей объединенные сведения территориальных (районных) подразделений органов социальной защиты населения. Использование АИС ЭСРН позволяет проводить аналитическую обработку данных и оперативный информационный обмен между организациями, предоставляющими населению меры социальной поддержки. Необходимость внедрения подобных систем в органах, осуществляющих социальную защиту населения, обусловлена целым рядом факторов, а именно: - постоянным увеличением объемов обрабатываемой информации и необходимостью сокращения сроков ее обработки; - потребностью в налаживании должного учета реальной нуждаемости всех социально незащищенных слоев населения; - потребностью в мощной информационно-аналитической базе, позволяющей осуществлять контроль расходуемых средств; - постоянным изменением характера задач, стоящих перед органами социальной защиты населения, необходимостью выполнения ими новых сложных функций; - постоянно возрастающими требованиями к сотрудникам социальной защиты по повышению производительности и качества труда; - потребностью создания интегрированных систем, обеспечивающих всех специалистов органов социальной защиты населения оперативным доступом к базам данных и обеспечивающих обработку больших массивов информации. Весь режим управления социальной защитой населения задается системой правовых норм федерального и регионального законодательства и системой подзаконных нормативных актов, регулирующих организацию технологических процессов оказания социальной помощи и прекращения правоотношений физических лиц - получателей льгот и пособий с органами социальной защиты населения. Для осуществления рационального и эффективного управления системой социальной защиты населения создаются справочно-правовые базы, которые являются составными частями автоматизированных информационных систем, используемых в сфере социальной защиты населения. Они позволяют, с одной стороны, решать проблемы, связанные с обеспечением права гражданина на получение той или иной формы социальной защиты, а с другой стороны, облегчают работу кадровых сотрудников органов социальной защиты населения по определению и законному назначению льгот и пособий нуждающимся лицам. Подсистема "Поддержка принятия решений", являющаяся частью АИС ЭСРН, представляет собой именно такую справочно-правовую базу, которая выступает необходимой основой для принятия решений в сфере социальной защиты населения. В основе подсистемы "Поддержка принятия решений" лежит нормативно-справочная информация, организованная с помощью ряда справочников (например, справочник нормативно-правовых документов, классификаторы мер социальной защиты). Объекты справочника сгруппированы по федеральному и региональному разделам законодательства и по видам услуг, предоставляемых органами социальной защиты населения. Особенностью системы ЭСРН является то, что пользователи, как правило специалисты Министерства социальной защиты, сами выполняют действия по формированию нормативно-справочной информации, в соответствии с которой выполняется проверка права гражданина на получение мер социальной защиты. При изменении федерального или регионального законодательства в части социальной сферы, соответствующие изменения вносятся в справочники подсистемы "Поддержка принятия решения". Доступ к этим базам в процессе работы в системе ЭСРН имеют все территориальные подразделения органов социальной защиты субъекта РФ. Таким образом, органами социальной защиты в рамках электронной системы ЭСРН осуществляется учет нормативных актов в сфере социальной защиты на основе компьютерных технологий с использованием автоматизированных баз правовой информации. Создание и использование автоматизированных баз правовой информации как составной части автоматизированных информационных систем позволяет: - обеспечить оперативный доступ к существующим в электронном виде информационно-правовым ресурсам в сфере социальной защиты населения; - повысить оперативность, обоснованность и корректность принимаемых управленческих решений в сфере социальной защиты населения за счет информатизации; - создать организационные и технические возможности доступа к специализированному банку правовой информации территориальным органам социальной защиты населения. Следует отметить, что современные возможности АИС в сфере социальной защиты населения использованы не в полной мере. Сфера социальной защиты населения нуждается в разработке корпоративной АИС на федеральном уровне. Разработка такой системы позволит централизованно проводить автоматизированную обработку информации о социальных процессах с целью формирования национальных информационных ресурсов по таким направлениям деятельности органов государственного управления, как социальное обслуживание населения, государственная социальная помощь населению, обращения граждан. Организация единой системы учета обращений граждан, охватывающей центральный аппарат на федеральном уровне и органы по социальной защите на местах, сделает возможным на основе обобщения причин обращения граждан оперативно выявлять проблемы и недостатки применения нормативных правовых актов, определять перспективные направления совершенствования системы социальной защиты населения в стране. Корпоративная АИС обеспечит информационное взаимодействие пользователей как по вертикали, так и по горизонтали. Создание этой системы обеспечит взаимодействие органов социальной защиты на базе единых информационных ресурсов и электронного документооборота. Это будет способствовать минимизации бумажного документооборота, созданию принципиально новых возможностей для мониторинга сферы социальной защиты населения и повышению эффективности принимаемых решений в этой сфере. Однозначно, что в рамках данного направления в составе федеральной корпоративной АИС в сфере социальной защиты необходимо создание банка данных нормативных правовых актов по социальной защите населения и информационно-поисковой системы для него. В результате органы государственного управления по социальной защите на местах получат оперативный доступ к специализированному банку нормативной правовой информации по социальной защите населения. Следует учесть, что необходимо обеспечить каждый субъект РФ технической возможностью на местах пополнять федеральный информационно-правовой банк региональными правовыми актами, регулирующими осуществление социальной защиты в отдельно взятом регионе. Корпоративная АИС органов социальной защиты должна обеспечить: - ведение системы, в том числе эталонных банков нормативных актов и региональных банков; - поиск и выдачу информации по запросу пользователей; - организацию информационного взаимодействия между системами правовой информации разных уровней, а также с внешними базами данных; - обеспечение интерактивного доступа к распределенной базе данных правовой информации. Одними из основных особенностей современного развития правового обеспечения сферы социальной защиты населения являются: быстрый рост объема нормативной базы, отсутствие стабильности правового регулирования, а главное - усложнение ее структуры. Сложившаяся ситуация обеспечивает "кризис источников" в сфере социальной защиты населения и проблему поиска правовой информации. Подобная ситуация в настоящее время складывается во многих сферах жизнедеятельности современного общества, а систематизация законодательства с использованием автономных автоматизированных справочно-поисковых систем (СПС) является на данный момент популярным и прогрессивным средством, направленным на создание условий для оперативного поиска необходимого нормативного материала на основе использования информационных технологий. Автоматизированная СПС - это автоматизированная информационная правовая система, предназначенная для сбора, систематизации, хранения и поиска по запросам пользователей правовой информации. Создание автоматизированных СПС по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с традиционными (бумажными) видами учета нормативных актов: - учитывая, что в них закладывается практически неограниченный объем нормативно-правовой информации (законодательство страны, других государств, проекты законов, решения судебных органов и т. п.), при обращении к ним можно получить любую справку; - оперативность получения требуемой информации и т. д. Как правило, основным принципом разработки СПС является предметно-отраслевой принцип, позволяющий отразить не только сложившиеся классические отрасли права, но и представить в более концентрированном виде те предметные группировки неструктурированных правовых актов, которые имеют разноотраслевую природу. В связи с этим классификационная система правовой информации является средством формализованного представления содержания правовых актов и информационных запросов посредством описаний классов логически упорядоченного множества понятий. Обеспечение систематизации законодательства достигается посредством формирования массива правовых актов и организации его в систему по отраслям, подотраслям и правовым институтам. Что касается правовых актов тех или иных общественных правоотношений, не имеющих отраслевой природы, они формируются в обособленные предметные группировки, объединенные координационными связями. Признаками объектов классификации правовой информации при формировании баз и банков данных правовой информации СПС являются: предмет правового регулирования, тематические разделы, наименование органа принятия правового акта, вид правового акта, источники опубликования правового акта, стадии разработки проектов законов. СПС выступают необходимым инструментом работы с законодательством для специалистов в различных сферах жизнедеятельности современного общества, в том числе и для специалистов органов социальной защиты. Общее количество материалов, содержащихся, к примеру, в СПС "КонсультантПлюс", уже превышает 5,1 млн. Не очень далек от этой цифры и объем информационных банков СПС "Гарант". Что касается правового обеспечения социальной защиты населения, то в настоящее время ее правовое поле включает обширный массив действующих нормативных правовых актов. С учетом комплексного характера нормативно-правового регулирования сферы социальной защиты населения, очевидно, что разобраться в таком массиве документов без строгой систематизации законодательства и без применения компьютерных технологий просто невозможно. Однако в связи с недостаточно проработанной теоретической основой сферы социальной защиты населения современные СПС не дают полного представления об объеме и системе правовой информации, составляющей сферу социальной защиты населения. Так, поиск по полю "Тематика" СПС "КонсультантПлюс" не выдает информацию по запросу пользователя о правовых актах, составляющих сферу социальной защиты населения, однако классификатор, используемый в данном поле, содержит информацию о совокупности нормативных правовых актов, представляющих сферу социального обеспечения и социального страхования. Такая систематизация нормативных правовых актов соответствует ныне действующему классификатору правовых актов РФ, который широко используется в системах семейства "Консультант Плюс". Введение категории "социальная защита" в контекстный фильтр СПС "Гарант" выдает информацию по запросу пользователя о нормативных правовых актах в сфере социальной защиты населения по категориям лиц, нуждающихся в ней. В научной литературе высказывается позиция, в частности, Т. К. Мироновой, что "правовое регулирование отношений в сфере социальной защиты должно осуществляться по формам (организационно-правовым формам) и видам предоставления различных гарантий социальной защиты в рамках соответствующих (по предмету регулирования) отраслей права. Однако в них могут быть указаны конкретные социальные группы и категории граждан" <1>. -------------------------------- <1> Миронова Т. К. Право и социальная защита. М.: Права человека, 2006. С. 197 - 198.
Соглашаясь с указанным мнением, следует отметить, что классификаторы нормативных правовых актов, используемые в СПС, как правило, отражают современное состояние теоретической проработки определенных сфер общественных отношений с точки зрения их содержания, структуры и границ правового регулирования. Но, к сожалению, на сегодняшний день сфера социальной защиты населения концептуально не проработана, что приводит к разным теоретическим и практическим толкованиям ее содержания. Нельзя не отметить набирающую силу новую тенденцию перехода пользователей от универсальных справочных правовых систем к узкоспециализированным отраслевым справочным системам, позволяющим специалистам определенных областей решать конкретные отраслевые проблемы. Многие фирмы-производители повернулись лицом к этой проблеме "отраслевиков", в результате чего был создан целый ряд специализированных СПС, пользующихся большим спросом у пользователей. Фирмы "Кодекс" и "Гарант-Сервис" предлагают пользователям набор специализированных отраслевых справочных систем: "Консультант Медицина Фармацевтика", "Гарант Медицина" и т. д. Однако в настоящее время на российском рынке СПС не представлено специализированных разработок, предназначенных для руководителей и специалистов, работающих в сфере социальной защиты населения. Тем не менее потребность в таких системах вызывается необходимостью обеспечения отрасли социальной защиты правовой информацией за счет того, что вся специализированная информация, регламентирующая процессы функционирования отрасли, будет сконцентрирована в обособленной информационной системе. Необходимость разработки подобного рода специализированных компьютерных СПС имеет не только широкое прикладное значение для многочисленных специалистов - разработка такой системы окажет действенное влияние на формирование структуры законодательства в сфере социальной защиты населения. Таким образом, из всего вышесказанного можно сделать вывод, что сегодня сфера социальной защиты нуждается в создании действенных механизмов, обеспечивающих более полное правовое информирование. Этой цели в значительной степени способствует активное внедрение компьютерных технологий для совершенствования и систематизации законодательства о социальной защите населения, что обеспечит повышение эффективности права и его применения.
------------------------------------------------------------------
Название документа