Государственный контроль соблюдения законодательства при осуществлении поставок для государственных и муниципальных нужд
(Осипов А. А.) ("Административное право", 2008, N 4) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ СОБЛЮДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПОСТАВОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
А. А. ОСИПОВ
Осипов А. А., кандидат юридических наук, юрисконсульт ООО "Профи-М", автор многочисленных практических и научно-практических статей.
Законодательство, которое действовало до 1 января 2006 года в сфере государственного и муниципального заказа, не позволяло создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, предоставляя практически неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у "аффилированных" хозяйствующих субъектов. В Российской Федерации отсутствовал полноценный контроль над размещением заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Так, Счетная палата Российской Федерации осуществляла контроль над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. В функции Федеральной службы финансово-бюджетного надзора входило проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. В то время Минэкономразвития России как уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти осуществлял контроль и координацию проведения конкурсов и постоянно в ходе проверок выявлял грубейшие нарушения государственными заказчиками законодательства в области закупок. В результате этого в ходе проверок, проведенных Минэкономразвития России в 2004 году и в I квартале 2005 года, были установлены следующие факты нарушения законодательства Российской Федерации в области государственных закупок при размещении заказов для государственных нужд. 1. Была скрыта информация о проведении закупок от возможных поставщиков. 2. Наблюдалось сокращение сроков окончания подачи заявок участниками конкурса. 3. Предоставление преференций отдельным участникам конкурсов, а именно: победителями конкурсов признавались организации, представившие на конкурс продукцию, не соответствующую техническим требованиям, предусмотренным конкурсной документацией, заявки которых должны быть отклонены. 4. В конкурсной документации отсутствовали критерии оценки конкурсных заявок. Кроме того, все больше становилось случаев необоснованного использования государственными заказчиками балльной системы оценки конкурсных заявок поставщиков при размещении на конкурсной основе заказов на поставку простейшей (серийной) продукции для государственных нужд. Применение балльной системы существенно усложняло рассмотрение, сопоставление указанных заявок и приводило зачастую к их необъективной оценке и заключению с победителями открытых конкурсов государственных контрактов на менее выгодных условиях. Минэкономразвития России посчитал неприемлемым использование государственными заказчиками балльной системы оценки конкурсных заявок поставщиков при размещении на конкурсной основе заказов на поставку простейшей (серийной) продукции для государственных нужд, когда для оценки заявок поставщиков в качестве основного критерия достаточно было использовать только цену закупаемых товаров как наиболее объективный критерий при выборе победителя конкурса и др. Итак, вступивший в силу с 1 января 2006 года новый Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) принципиально изменил систему заказа. Также Закон направлен на сокращение бюджетных расходов за счет расширения конкурсных процедур при размещении государственных и муниципальных заказов, улучшения качества процедуры торгов. В первую очередь Закон был направлен на устранение наиболее распространенных злоупотреблений. Что же касается изменений, то из наиболее значимых новшеств Закона можно отметить: - введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов; - закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика; - кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в т. ч. обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет; - заложены основы для размещения заказа на биржах и посредством электронных торгов; - установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - введен механизм защиты прав участников размещения заказа; - установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио - и видеозаписи для участников размещения заказа. Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) принимала непосредственное участие в разработке данного Закона совместно с Министерством экономического развития и торговли, а также комитетом ГД по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. ФАС России оценивает Закон достаточно высоко и считает его прорывом в реформировании экономики нашей страны. Надо сказать, что этот Закон был разработан именно с учетом российской специфики, а не переведен с законов других стран, как это часто бывает. Итак, прежде всего Закон N 94-ФЗ позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы размещения заказов на всех уровнях государственного и муниципального управления, а также позволил усилить государственный контроль над соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. При этом открытость и гласность процедур размещения заказов для государственных и муниципальных нужд теперь обеспечивается информационным сопровождением. Закон устанавливает единый порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, ограничивает случаи размещения заказа у единственного поставщика, предусматривает меры государственной поддержки учреждений уголовно-исполнительной системы и организаций инвалидов. Все указанные требования способствуют обеспечению единства экономического пространства на всей территории Российской Федерации и предотвращению коррупции и злоупотреблений как в органах государственной власти, так и органах местного самоуправления. В целом комплексные изменения в системе государственного заказа дали ощутимые результаты. Например, рост конкурсных закупок в Республике Саха (Якутия) за первое полугодие 2006 г. по сравнению с аналогичным периодом 2005-го составляет 2,4 раза. Число заключенных государственных контрактов по размещенным заказам возросло в 3,7, а размер средств увеличился в 2,3 раза. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд", функции по контролю над соблюдением законодательства при размещении заказов возложены на Федеральную антимонопольную службу и на Федеральную службу по оборонному заказу (в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу). Осуществление контроля - одна из основных мер закона, направленная на искоренение коррупции и злоупотреблений при размещении государственного заказа. Контроль над соблюдением заказчиками законодательства о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. По состоянию на 17 августа 2006 г. ФАС России провела: - 151 плановую проверку соблюдения законодательства о размещении заказов, по результатам проведения плановых проверок было выдано 104 предложения об устранении выявленных нарушений и 17 соответствующих предписаний; - 93 внеплановые проверки соблюдения законодательства о размещении заказов, по результатам проведения внеплановых проверок было выдано 62 предложения об устранении выявленных нарушений и 73 соответствующих предписания. По состоянию на 1 июля 2006 г. ФАС России также рассмотрела: - 26 обращений о согласовании размещения заказа путем проведения закрытого конкурса (аукциона), из них 24 обращения были согласованы; - более 290 обращений о согласовании размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), согласование получили 152 заказчика. Кроме того, ФАС России по состоянию на 1 июля 2006 г. рассмотрела 464 жалобы от участников размещения заказа на действия (бездействие) заказчиков, конкурсных (аукционных, котировочных) комиссий, специализированных организаций. Из них 262 жалобы признаны обоснованными. По результатам рассмотрения указанных жалоб ФАС России выдано заказчикам 169 предписаний и 57 предложений об устранении выявленных нарушений. Анализ извещений об объявленных торгах показывает, что многие государственные и муниципальные заказчики необоснованно принимают решения о размещении заказов путем проведения открытых конкурсов, когда предметами таких заказов являются товары, работы, услуги, имеющиеся на функционирующем рынке, сравнить которые возможно только по их ценам, то есть соблюдаются все условия для проведения аукционов в соответствии с положениями Закона <1>. -------------------------------- <1> www. fas. ru
Что касается региональных контролирующих органов, то, например, Правительством Республики Саха (Якутия) функции по осуществлению контроля возложены на Министерство экономического развития. Усилению контроля над соблюдением федерального законодательства при размещении государственного заказа способствует тесный рабочий контакт Министерства с Управлением федеральной антимонопольной службы. Минэкономразвития республики также ведет статистику нарушений. Здесь, как правило, нарушения, связанные с государственным заказом, ведут к финансовым нарушениям и увеличению бюджетных расходов. Из наиболее часто встречающихся можно отметить следующие: в извещениях и конкурсной документации на проведение открытых конкурсов не указываются даты рассмотрения оценок и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе; не соблюдаются сроки размещения протоколов и внесения изменений в конкурсную документацию; информация предоставляется только на бумажном носителе; отсутствие критериев оценки заявок; прекращение приема заявок за несколько дней до вскрытия конвертов; несоблюдение сроков регистрации государственных контрактов; отсутствие или несоответствие цены государственного контракта условиям конкурсной документации; при заключении государственного контракта на поставку энергетических ресурсов - отсутствие предполагаемых объемов их потребления в течение финансового года <2>. -------------------------------- <2> См.: Якутия. Интервью с начальником Департамента экономики АПК и регулирования закупок для государственных нужд Министерства экономического развития Республики Саха (Якутия) Н. В. Родниной // 4 октября 2006 г. N 183 (30919).
Стоит заметить, что в некоторых регионах для более эффективного действия Закона N 94-ФЗ были созданы отдельные нормативные акты. Так, с этой целью в Мурманской области был принят Закон Мурманской области "О государственных нуждах Мурманской области", направленный на совершенствование прогнозирования и перспективного планирования расходов областного бюджета на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд региона, осуществление контроля исполнения заключенных государственных контрактов и целевого использования бюджетных средств. В соответствии с требованиями Федерального закона N 94-ФЗ Правительством Мурманской области принят ряд постановлений, определивших официальный сайт Мурманской области (www. gz-murman. ru) по размещению информации о бюджетных закупках в сети Интернет, официальное печатное издание для этих целей, уполномоченный орган по контролю над размещением заказов и ведению реестра государственных контрактов Мурманской области. Здесь уместно сказать об органах прокуратуры. Как известно, одной из основных задач органов прокуратуры на современном этапе является противодействие проявлениям коррупции, масштабы которой создают реальную угрозу стабильности и безопасности общества, подрывают доверие к правоохранительным органам, порождают социальную напряженность. Так, согласно Приказу Генеральной прокуратуры РФ от 28 марта 2007 г. N 53 "Об усилении борьбы с коррупцией и нарушениями законодательства о государственной и муниципальной службе", органы прокуратуры с привлечением территориальных органов Федеральной антимонопольной службы в обязательном порядке должны систематически проверять соблюдение законодательства о закупках продукции (поставках работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, в рамках своей компетенции добиваться соблюдения принципа прозрачности процедур закупок, проявлять бескомпромиссность при возбуждении уголовных дел в отношении государственных и муниципальных служащих, незаконными действиями которых причинен ущерб соответствующим бюджетам. Что касается норм Закона N 94-ФЗ, то об их экономическом эффекте можно будет говорить только тогда, когда нормы закона начнут работать полноценно. Поэтому одна из главных задач, которые сейчас стоят перед Федеральной антимонопольной службой, - это сделать Закон работающим, в том числе путем налаживания контроля над его исполнением на всей территории Российской Федерации. При этом под налаживанием контроля следует понимать как своевременное рассмотрение жалоб участников размещения заказа, так и проведение плановых и внеплановых проверок при поступлении информации о нарушениях. Необходимо обратить внимание, что ФАС России в данном случае может осуществлять контрольные мероприятия как на основе Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", так и на основе антимонопольного законодательства. Следует понимать, что для реализации Закона основной упор надо делать на разъяснение его положений и обучение как заказчиков, так и предпринимателей. Таким образом, мы вкратце провели анализ старого и нового законодательства при осуществлении поставок для государственных нужд. Теперь уместно рассмотреть вопрос муниципального контроля в сфере размещения заказов. Как известно, одной из основных задач антимонопольных органов является создание конкурентной среды и равных рыночных условий для хозяйствующих субъектов во всех регионах страны. В рамках решения этой задачи территориальные антимонопольные органы призваны осуществлять контроль над соблюдением антимонопольного законодательства при организации и проведении торгов по закупке продукции для государственных нужд. Стоит отметить, что для самой многочисленной группы регионов характерны разнообразные формы участия территориальных управлений в данной работе. Можно сказать, что они носят комплексный характер, среди них практикуются следующие: - экспертиза и согласование нормативно-правовых актов; - ревизия принятых без согласования с ТУ нормативно-правовых актов; - антимонопольный контроль над соблюдением положений Федерального закона от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", включая возбуждение дел по признакам нарушения конкретных статей данного Закона; - участие в работе по отбору товаров для размещения исключительно на конкурсной основе; - участие в разработке документации по проведению конкретных торгов; - участие в работе отраслевых конкурсных комиссий в качестве их членов или на правах независимых наблюдателей; - участие в заседаниях постоянно действующих структур администраций областей по решению вопросов реализации государственных заказов; - контроль над гласностью в деле конкурсного распределения государственного заказа. Таким образом, подводя итоги результатов деятельности территориальных антимонопольных органов, целесообразно выделить три основных направления их деятельности. 1. Проведение экспертизы законодательно-нормативных документов. 2. Участие в работе конкурсных комиссий. 3. Инициатива территориальных антимонопольных органов. Итак, органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа, с мая 2006 г. определен Департамент финансов. Департамент проводит проверки в отношении заказчика, уполномоченного органа, действующих на постоянной основе конкурсных, аукционных или котировочных комиссий, органа, уполномоченного на ведение реестров муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Поскольку плановые проверки в отношении каждого из этих органов могут осуществляться не чаще, чем один раз в шесть месяцев, первоначально работа была выстроена по двум направлениям: 1) у заказчика проверки проводятся контрольно-ревизионным отделом в ходе последующего контроля в соответствии с установленной периодичностью; 2) у уполномоченного органа проверки проводятся юридическим отделом один раз в шесть месяцев. При выявлении нарушений Департамент может направить заказчику предложение об устранении таких нарушений, о замене члена конкурсной комиссии, допустившей нарушение, и т. д. Надо сказать, что данные нормы Закона в прошлом году оказались невостребованными: для их использования нужно либо осуществлять мониторинг закупок в режиме реального времени, либо действовать при получении жалобы. За 2007 г. в Департамент финансов не поступило ни одной жалобы на действия должностных лиц. При выявлении действия, содержащего признаки административного правонарушения, Департамент финансов обязан в течение двух дней передать информацию и подтверждающие данный факт документы в ФАС либо в правоохранительные органы. Достаточно жесткое закрепление в Законе процедур закупок способствовало тому, что после 1 октября 2007 г. в ходе проверки контролерами каждой третьей котировочной комиссии были выявлены действия, не являющиеся злым умыслом заказчика, но содержащие признаки административного престр и предусмотреть ответственность заказчиков за неподачу соответствующих сведений. Проверка соблюдения законодательства при размещении муниципального заказа стала неотъемлемой частью программ ревизий, проводимых Департаментом финансов. При выявлении нарушений оформляется промежуточный акт проверки, который в двухдневный срок направляется в ФАС. В 2006 г. выявлено пять фактов нарушения Закона, по каждому управлением ФАС вынесены постановления о наложении административного штрафа на должностных лиц. В 2007 г. в управление ФАС направлена информация о 21 факте, причем в трех случаях наложены штрафы, а в 17 - производство по делу прекращено... Несмотря на заверения разработчиков Закона о том, что они исходили из необходимости соблюдения баланса интересов заказчиков и поставщиков, создание громоздкой процедуры закупок с целью повышения конкурентоспособности предприятий разных организационно-правовых форм отвлекло их от действительных потребностей добросовестного заказчика - в своевременном получении качественного товара, работы или услуги. Именно поэтому Закон постоянно нарушается" <3>. -------------------------------- <3> http://www. bujet. ru/news/detail. php? ID=36912
Хотелось еще обратить внимание на то, что Закон N 94-ФЗ наделяет соответствующими функциями орган местного самоуправления, уполномоченный размещать заказы для муниципальных заказчиков, а также орган, уполномоченный осуществлять контроль в сфере размещения заказов. Вообще указанными органами могут являться только органы местного самоуправления, указанные в качестве таковых в уставе муниципального образования. Но на практике в уставе муниципального образования в качестве исполнительно-распорядительного органа обычно называется только местная администрация. Бесспорно, сейчас Закон имеет ряд недостатков, как-то: отсутствует единая система построения понятий и определений. Закон ориентирован на закупку стандартной продукции, т. е. товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг - простой продукции. Не учитываются особенности закупок сложных работ и др. В свою очередь, стоит отметить, что контроль в сфере размещения муниципального заказа играет вспомогательную роль. Сейчас трудно сказать, что он учитывает интересы как заказчика, так и поставщика. Сегодня Закон направлен против заказчика, что безусловно является главной проблемой при его реализации. Таким образом, реализация специальных мер позволит реализовать полноценное применение Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на всей территории страны и добиться предполагаемого экономического эффекта.
------------------------------------------------------------------
Название документа