Торги как антикоррупционный способ передачи государственного и муниципального имущества в аренду
(Емелькина Н. А.) ("Муниципальная служба: правовые вопросы", 2008, N 4) Текст документаТОРГИ КАК АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ СПОСОБ ПЕРЕДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА В АРЕНДУ
Н. А. ЕМЕЛЬКИНА
Емелькина Н. А., начальник отдела по надзору за соблюдением федерального и регионального законодательства прокуратуры Республики Мордовия, доцент кафедры гражданского права и процесса Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева, кандидат юридических наук.
В гражданском законодательстве отсутствует требование о заключении договора аренды государственного имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества на торгах. Данное обстоятельство означает, что решение об аренде такого имущества принимает должностное лицо органов государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления, как правило, единолично и арендатор отбирается им по своему усмотрению. Нормы Гражданского кодекса РФ, законы РФ, регулирующие арендные и иные правоотношения, не включают договоры аренды имущества, в том числе государственного или муниципального, в число сделок, заключаемых исключительно на торгах. Право распоряжения государственным и муниципальным имуществом, в том числе закрепленным на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием, Гражданский кодекс РФ условием о конкурсе не ограничивает. В силу ст. 447 ГК РФ заключение договора о продаже вещи или имущественного права (в том числе и аренды) только путем проведения торгов производится в случаях, указанных Гражданским кодексом РФ или иным законом. Данные законодательные акты - императивные и не могут быть изменены какими бы то ни было подзаконными нормативно-правовыми актами либо соглашением сторон. М. И. Брагинский рассматривает обязательность торгов, содержащуюся в ст. 447 (п. 3) ГК РФ, как форму ограничения свободы торгов. "Есть основания предполагать, что соответствующая норма допускает расширительное толкование. Имеется в виду, что под продажей вещи или имущественного права может подразумеваться любой договор, которым опосредствуется, прямо или косвенно, переход вещей или имущественных прав, а равно выполнение работ и оказание услуг. Можно указать в этой связи на ст. 38 Закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <1>, которая содержит указание на обязательность размещения заказов во всех случаях путем проведения торгов, если иное не установлено законом" <2>. Между тем М. И. Брагинский также отмечает, что обязательность заключения договора о продаже вещи или имущественного права только путем проведения торгов может быть предусмотрена Кодексом или иным законом. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105. <2> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга 5. Том 2. М., 2006.
Судом отказано было в иске о признании недействительным заключенного без проведения конкурса договора аренды федерального имущества, находящегося в хозяйственном ведении ФГУП "Аэропорт Южно-Сахалинск". Основанием для этого судом признано отсутствие императивных законодательных требований о заключении договора аренды исключительно на торгах. В данном случае предприятию на заключение сделки по ст. 294, 295 ГК РФ достаточно было получить согласие собственника, что и было сделано <3>. -------------------------------- <3> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.01.2006 N Ф03-А59/05-1/4315 // КонсультантПлюс; Постановление ФАС Центрального округа от 18.05.2006 по делу N А14-8037-2005/286/30.
В то же время согласно установленным ст. 422 ГК РФ общим требованиям к договорам он должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом или иным правовым актом (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Однако, как указывалось выше, договор на торгах по ст. 447 ГК РФ может быть заключен только в указанных Гражданским кодексом РФ или иными законами случаях. Федеральный закон с требованием о заключении договора аренды государственного или муниципального имущества на торгах отсутствует. На сегодняшний день норма о заключении договора аренды на торгах существует для сдачи в аренду только федерального недвижимого имущества, и установлен он подзаконным актом. Императивная норма появилась после внесения 23.03.2006 изменений в Постановление Правительства РФ от 30.06.1998 N 685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества", п. 3 которого установлено, что заключение договора аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности (далее - договор аренды), осуществляется на конкурсной основе с определением в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности стартового размера арендной платы, исчисляемого на основании отчета об оценке объекта, в порядке, установленном Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. В этом же пункте определены исключительные случаи, когда договор аренды может заключаться без проведения конкурса: а) передача в аренду в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; б) предоставление помещения взамен изымаемого для государственных нужд, а также в связи с реконструкцией или сносом зданий или сооружений по инициативе собственника в период действия договора аренды; в) заключение договора аренды на основании вступившего в законную силу решения суда; г) установление федеральными законами или изданными до принятия настоящего Постановления иными нормативными правовыми актами Российской Федерации особого порядка распоряжения объектами недвижимого имущества; д) передача имущества в аренду лицу, являющемуся собственником недвижимого имущества, с которым передаваемое имущество неразрывно связано по своим техническим характеристикам, месту нахождения и назначению. Учитывая, что до настоящего времени во исполнение Постановления Правительства РФ порядок сдачи в аренду федерального имущества Минэкономразвития России не разработан, в арбитражных судах высказывалась позиция о возможности заключения договоров аренды без конкурса. Однако она судами признана несостоятельной, в этих случаях договоры аренды признаются недействительными (ничтожными) <4>. До утверждения этого порядка при проведении конкурса на передачу в аренду недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности и закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями, руководствуются распоряжением Мингосимущества России от 28.07.1998 N 774-р "Об утверждении Положения о проведении торгов на право заключения договоров аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности" в части, не противоречащей действующим федеральным законам и нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Данное распоряжение судами применяется как нормативный акт, регулирующий отношения по проведению торгов <5>. -------------------------------- <4> Постановления ФАС Уральского округа от 17.01.2008 N Ф09-11212/07-С6 по делу N А07-8654/2007; от 27.03.2008 N Ф09-1925/08-С6 по делу А60-21539/2007. <5> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23.07.2007 N Ф04-4738/2007(36245-А45-11) по делу N А45-18895/2006-32/520.
В судах в качестве обоснования отсутствия законных оснований передачи имущества в аренду на торгах заявлялись требования о том, что п. 3 Постановления Правительства РФ N 685, которым предусмотрено заключение договора аренды находящегося в федеральной собственности имущества на конкурсной основе, противоречит п. 3 ст. 447 ГК РФ, согласно которой торги проводятся в случаях, указанных в законе, а глава 34 названного Кодекса не содержит требований о проведении торгов при оформлении арендных отношений <6>. -------------------------------- <6> Постановление ФАС Уральского округа от 17.01.2008 N Ф09-11172/07-С6 по делу N А07-8653/2007.
Небогатая арбитражная практика внесла свои сопутствующие предупреждающие коррективы при проведении торгов права аренды. Из системного толкования положений ст. 606, 611, 650 ГК РФ и Постановления Правительства РФ от 30.06.1998 N 685 судами сделан вывод, что реализация права аренды имущества на торгах возможна при условии того, что данное имущество свободно от аналогичных прав третьих лиц <7>. Учитывая диспозитивность ст. 621 ГК РФ, для возможности проведения конкурсных торгов в договорах аренды предлагается исключать не только условие о преимущественном праве арендатора на заключение договора на новый срок, но, более того, прямо указывать на отсутствие данного права по истечении срока действия договора и заключение договора на конкурсной основе, что будет служить гарантией соблюдения условий использования федерального имущества <8>. -------------------------------- <7> Постановление ФАС Уральского округа от 17.01.2008 N Ф09-11172/07-С6 по делу N А07-8653/2007. <8> Кирилловых А. А. Преимущественное право арендатора в условиях нового порядка аренды федерального имущества // Право и экономика. 2007. N 11.
Передача имущества субъектов РФ и органов местного самоуправления без торгов конкретным субъектам предпринимательской деятельности, несомненно, ставит последних в преимущественное положение в сравнении с другими предпринимателями <9>. Казалось бы, что на эти отношения должно распространяться действие Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", определяющего организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (ст. 1). Однако каких-либо требований об обязательном конкурсе при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества закон не содержит, не включено оно и в число запрещающих действий для органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (ст. 15). Антимонопольные требования к торгам установлены в ч. 1 и 2 ст. 17 Закона уже при проведении торгов - запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. -------------------------------- <9> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 24.08.2007 по делу N А66-11312/2006: суд не поддержал прокурора о том, что бесконкурсная передача муниципального имущества в аренду предоставляет необоснованное преимущество отдельному хозяйствующему субъекту, ограничивает конкуренцию и ущемляет права иных хозяйствующих субъектов с точки зрения Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Определенное сходство бесконкурсная передача государственного или муниципального имущества в аренду имеет с предоставлением такого имущества в безвозмездное пользование. В обоих случаях предоставляется привилегия предпринимателю без создания равных начал для ее получения другим. В разъяснениях Федеральной антимонопольной службы в письме от 23.03.2007 N ИА/3832 <10> передачу субъектом РФ имущества в безвозмездное пользование предлагается рассматривать как государственную помощь в понимании п. 20 ст. 4 Закона, на которое лишь требуется получение предварительного согласия антимонопольного органа (ч. 2 ст. 20 Закона). В случае если акты о предоставлении государственной помощи не были предварительно представлены в антимонопольный орган, такие акты могут быть признаны судом недействительными полностью или частично, а переданное государственное имущество возвращено (ч. 1 ст. 21 Закона). Государственная или муниципальная помощь и является преимуществом, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав в приоритетном порядке. Между тем по этим критериям можно обосновать отсутствие необходимости в проведении торгов в любой сфере (приватизации имущества, размещения государственного заказа и т. д.), ограничившись согласием антимонопольных органов. -------------------------------- <10> Информационная система "КонсультантПлюс".
В соответствии со ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации, пп. "ж" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). В силу пп. 5 п. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Законами ряда субъектов РФ, решениями представленных органов муниципальных образований предусматривается проведение торгов при предоставлении государственного и муниципального имущества в аренду, т. е. фактически субъекты РФ и органы местного самоуправления ввели для себя ограничительные меры, продиктованные прежде всего получением повышенной арендной платы или иных выгодных условий, а также предупреждением злоупотребления должностных лиц. Вместе с тем во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях действуют не противоречащие на сегодняшний день федеральным законам правовые акты, установившие положения о том, что договоры аренды государственного имущества заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства <11>, что означает бесконкурсную передачу. -------------------------------- <11> Закон Республики Мордовия от 22 июля 1996 г. N 25-З "Об управлении государственной собственностью Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 30.03.2001, 14.09.2007.
На наш взгляд, передача государственного или муниципального имущества в аренду без проведения торгов (конкурса) создает благоприятную почву для коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. Именно противоправное предоставление субъектам предпринимательской деятельности благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных и муниципальных функций с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), составляет основу известных определений коррупции <12>. -------------------------------- <12> Проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией", принятый Государственной Думой РФ 14 ноября 1997 г. // Информационная система "КонсультантПлюс".
В целях усиления антикоррупционного законодательства предлагаем дополнить ст. 447 Гражданского кодекса РФ положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов, а ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов.
------------------------------------------------------------------
Название документа