Некоторые теоретические вопросы административной процедуры регистрации юридических лиц
(Женетль С. З.) ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2008, N 12) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
С. З. ЖЕНЕТЛЬ
Женетль Светлана Закошуовна, кандидат юридических наук, федеральный судья в отставке, доцент кафедры гражданского права МГУПИ.
Сходясь во мнении, что институт регистрации является административно-правовым институтом, ведущие ученые-административисты имеют довольно много суждений относительно ее правовой природы. Так, Д. Н. Бахрах полагает, что государственная регистрация во многом схожа с разрешительной системой. Но это, по его мнению, два разных способа, принадлежащие к разным методам административно-правового воздействия. При регистрации граждан, транспортных средств, сделок с недвижимостью и т. д. не принимается административный акт, разрешающий деятельность. Регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете, а выдача разрешений с последующим надзором связана с определенными видами деятельности, правонаделением соответствующих субъектов <1>. -------------------------------- <1> Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 338.
А. Б. Агапов, напротив, считает регистрацию одной из форм государственной разрешительной политики вместе с лицензированием и сертификацией, так как их реализация влечет за собой существенные правовые последствия для субъектов правоотношений <2>. -------------------------------- <2> Агапов А. Б. Федеральное административное право России. М., 1997. С. 302.
Ю. А. Тихомиров относит регистрацию, наряду с лицензированием и сертификацией, к учетно-легализующим режимам как одну из подгрупп административно-правовых режимов <3>. -------------------------------- <3> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2001. С. 340.
Но все эти авторы, да и не только они, сходятся во мнении, что применение регистрации как одного из методов административно-правового регулирования в объеме большем, чем это необходимо, порождает напряженность между государством и гражданами, способствует развитию бюрократизма, коррупции. Именно поэтому императивное вторжение государственного органа в общественные отношения должно быть корректными, необходимым для достижения поставленных целей, носить комфортный для граждан характер, как это делается во многих зарубежных странах. Обобщая суть такого действия, как государственная регистрация, попытаемся дать свое определение. Государственная регистрация является одним из важнейших способов взаимодействия между гражданином и государством. Это, прежде всего, акт признания определенных событий и фактов в государственно-организованном обществе, установление статуса, позволяющего стать субъектом конкретного круга правоотношений. В то же время государственная регистрация, если ее понимать в качестве императива административно-правовой природы, является упорядочивающим способом государственно-правового воздействия на ту или иную совокупность общественных отношений, направленным на предотвращение ущерба и правонарушений. Самый распространенный из видов государственной регистрационной деятельности - государственная регистрация актов гражданского состояния. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" <4> в Российской Федерации государственной регистрации подлежат следующие акты гражданского состояния: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
При этом категория "акт гражданского состояния" рассматриваемым Законом понимается довольно неопределенно - "действия граждан или события, влияющие на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан". Как справедливо отмечают А. В. Шляпников и С. Н. Братановский, "сам акт гражданского состояния, хотя и имевший место, не влечет возникновения у гражданина определенного правового статуса. Только после регистрации данного акта в установленном законом порядке гражданин наделяется соответствующими правами и обязанностями" <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" А. В. Шляпникова, С. Н. Братановского включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <5> Шляпников А. В., Братановский С. Н. Комментарий к Федеральному закону "Об актах гражданского состояния". М., 2006. С. 6.
Рождение ребенка традиционно относится к категории событий. Сам факт рождения человека на территории Российской Федерации еще не делает его гражданином нашей страны с возникновением соответствующего комплекса сначала гражданских и социально-экономических прав, а затем, по мере достижения определенного возраста, - политических прав и обязанностей, которые гражданин имеет по отношению к государству. Первичные социально-экономические права новорожденный гражданин приобретает с момента государственной регистрации акта гражданского состояния, подтверждением которого является документальное свидетельство о государственной регистрации (в данном случае - свидетельство о рождении). Несколько иную правовую природу имеет брак, и это влияет на особенности его государственной регистрации. В свое время Н. С. Суворов, опираясь на римские источники, дал блестящее определение сущности этих отношений: "Брак есть моногамический союз мужчины и женщины, представляющий собой нераздельное общение жизни и взаимное соучастие в божеском и человеческом праве" <6>. Именно возникновение определенного комплекса взаимных прав и обязанностей, в том числе имеющих имущественную природу, приводит к необходимости государственной регистрации этого акта гражданского состояния, а также к государственной регистрации факта расторжения брака. -------------------------------- <6> Суворов Н. С. Учебник церковного права. М., 2004. С. 318.
Наконец, уход из жизни человека также подлежит государственной регистрации, что является подтверждением факта прекращения всех его обязанностей и обязательств, а также всех прижизненных прав. Данная регистрационная деятельность, как, впрочем, и практически любая иная, имеет сегодня четко выраженную административно-правовую природу, так как документальное подтверждение актов гражданского состояния требуется, прежде всего, при установлении взаимоотношений между гражданином и органами государственной власти. В настоящее время законодательство предусматривает много разновидностей юридических лиц, поэтому акцентируем внимание на государственной регистрации коммерческих организаций. В нашей стране данная государственная функция, как сейчас принято говорить, прошла значительный эволюционный путь. В социалистический период регистрация субъектов экономической деятельности носила скорее статистический характер, так как решения об их создании, слиянии, разделении либо ликвидации принимали соответствующие органы государственного управления в административном порядке. Ситуация изменилась только во второй половине 90-х гг. XX в., когда стали появляться робкие ростки рыночной экономики в виде субъектов, создаваемых исключительно по воле частных лиц, - социалистических кооперативов. Такие субъекты, как следует из норм ст. 11 Закона СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-VI "О кооперации в СССР" <7>, подлежали регистрации исполнительным комитетом районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов по месту нахождения кооператива на основании заключения депутатской комиссии соответствующего Совета народных депутатов. -------------------------------- <7> Ведомости ВС СССР. 1988. Ст. 355.
Из этого следует, что акт регистрации этих юридических лиц скорее носил разрешительный характер, так как проверялась целесообразность его создания, а регистрация на местном уровне подразумевала и местный ареал деятельности кооператива, его направленность на удовлетворение, прежде всего, местных потребностей в товарах, работах и услугах, которые должен был производить кооператив. Данная практика была перенесена и на российскую правовую почву. В соответствии со ст. 34 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" <8> государственная регистрация предприятия, независимо от его организационно-правовой формы, осуществлялась районными Советами народных депутатов по месту учреждения предприятия. Данные государственной регистрации в месячный срок сообщались Советом, зарегистрировавшим предприятие, в Министерство финансов РФ для включения в государственный реестр. -------------------------------- <8> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 418.
Такая система по многим причинам не соответствовала требованиям единого рынка. Она создавала существенные сложности в налоговом учете в тех случаях, когда коммерческие организации меняли свой юридический или фактический адрес, а также создавала условия для недоверия между самими субъектами предпринимательской деятельности из-за реальной возможности подделки регистрационных документов и появления несуществующих коммерческих организаций. Это отразилось в законодательстве - в первой редакции ст. 51 ГК РФ устанавливалось следующее: "Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Данные государственной регистрации, в том числе для коммерческих организаций фирменное наименование, включаются в Государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления". Здесь необходимо сделать небольшое теоретическое отступление. При рождении ребенка государственный регистрирующий орган фиксирует данный факт, а также ряд статусных параметров, носящих объективный и субъективный характер (объективными являются указание на родителей, гражданство, пол и др., субъективными - имя и национальность). Учитывая, что юридическое лицо есть юридическая фикция, государственной регистрации в конечном итоге чаще всего подлежит совокупное желание нескольких физических лиц осуществлять коммерческую деятельность совместно от имени новой совокупной юридической личности. Факт регистрации знаменует собой появление этого лица как участника административно-правовых и гражданско-правовых отношений. Т. А. Гусева полагает, что "одним из условий осуществления предпринимательской деятельности является ее легитимность, то есть государственное подтверждение законности вхождения субъектов в хозяйственный оборот. Государственная регистрация преследует цели осуществления государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в частности, за выполнением условий для занятия определенными видами деятельности и для борьбы с незаконным предпринимательством); проведением налогообложения, а также получения сведений статистического учета для осуществления мер регулирования экономики; предоставления всем участникам гражданского оборота информации о зарегистрированных юридических лицах" <9>. -------------------------------- <9> Гусева Т. А. Комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". М., 2005. С. 3.
Все указанное, несомненно, верно. Но если в отношении индивидуальных предпринимателей это верно абсолютно, так как регистрируется факт приобретения гражданином дополнительного статуса, то в отношении юридического лица самым основным является все же не это, а появление нового участника юридических отношений, выступающего в них от своего имени, которое возможно только в результате проведения акта государственной регистрации. Позиция Т. А. Гусевой, а также Ж. А. Ионовой <10>, С. Сарбаша <11> и ряда других авторов связана с воздействием несколько иной, цивилистической по природе концепции, в основе которой лежит, прежде всего, объединение лиц, а затем капиталов для ведения предпринимательской деятельности под одним именем. Ее можно назвать условно "теорией компании". Но для науки административного права важно другое - предоставление возможности нескольким лицам быть участниками юридических отношений под одним именем и отделение данного субъекта от его учредителей в системе прав и обязанностей, возникающих по отношению к иным лицам, а также к государству. -------------------------------- <10> Ионова Ж. А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 1997. N 5. <11> Сарбаш С. Комментарий основных положений Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Хозяйство и право. 2002. N 1.
В определенной мере "размыванию" данного важнейшего положения послужило и название основного действующего в данной сфере общественных отношений нормативного правового акта - Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <12> (далее - Закон). -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.
Законодатель здесь в определенной степени сэкономил, объединив две системы регулирования, что и создало иллюзию их общей направленности, хотя задача регистрации юридических лиц, подчеркнем еще раз, является значительно более широкой. В ст. 1 указанного акта дается определение государственной регистрации как вида государственной деятельности (в современной административно-правовой терминологии - государственной функции), как актов уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемых посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях. Исходя из данного определения, мы видим, что ключевыми элементами исполнения данной государственной функции являются наличие двух информационных ресурсов (отдельно для юридических лиц и отдельно для индивидуальных предпринимателей), процедура внесения в них сведений, а также итоговый документ - акт о государственной регистрации. На основании анализа содержания этих элементов необходимо дать оценку степени полноты нормативного регулирования данных отношений, сконцентрировав внимание на регистрации юридических лиц. Первый элемент - государственный реестр - представляет собой точно определенную совокупность сведений о каждом юридическом лице. Государственный реестр имеет в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона статус федерального информационного ресурса, ведется на бумажных и электронных носителях. При этом приоритет по содержанию отдается реестру на бумажных носителях. Одним из основополагающих принципов существования государственного реестра, как и установлено ст. 51 ГК РФ, является его открытость и общедоступность. В данном случае разрешается сразу две задачи: 1) защита интересов физических лиц и их объединений, так как они вправе знать, с кем именно вступают в имущественные, трудовые и иные правоотношения; 2) информирование о перечне легально действующих юридических лиц, объеме их правоспособности. Это положение находит свое развитие в нормах ст. 6 Закона, согласно которым содержащиеся в государственных реестрах сведения и документы о конкретном юридическом лице предоставляются в виде выписки из государственного реестра, копии документа (документов), содержащихся в государственном реестре, либо справки об отсутствии запрашиваемой информации. Отказ в предоставлении сведений и документов, содержащихся в государственном реестре, не допускается. Исключение составляют только сведения о документах, удостоверяющих личность физических лиц, являющихся учредителями юридического лица или входящих в его исполнительный орган, а также сведения о банковских счетах юридических лиц (п. 1 ст. 6). Случаи и порядок предоставления этих данных определены Правилами ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 <13>. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2585.
Однако возникает вопрос о пределах открытости сведений Государственного реестра исходя из конкурирующих интересов, возникающих в связи с необходимостью защиты персональных данных физических лиц, участвующих либо работающих в юридических лицах. Данные отношения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <14>, целью которого является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ст. 2). Участие физического лица в юридическом лице и предопределенная этим публичность данной деятельности в этом случае конкурируют с неотъемлемым конституционным правом гражданина на сохранение некоторого объема информации о себе в тайне. На сегодня эта правовая проблема до конца не разрешена. Однако упомянутые Правила содержат ряд процедурных норм, которые позволяют, пусть и с определенными дополнительными сложностями, получить информацию данного характера. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.
Основным способом получения сведений из государственного реестра является запрос физического или юридического лица относительно информации, содержащейся в государственном реестре. Запрос представляется в произвольной форме. При этом если заявителю все же требуются сведения, относимые к категории персональных данных, то в случае представления запроса и предъявления документа, удостоверяющего личность заявителя, регистрирующий орган вправе сопоставить содержащиеся в Реестре юридических лиц сведения о персональных данных конкретного физического лица с изложенными в запросе сведениями и предоставить заявителю справку о соответствии или несоответствии сведений, изложенных в запросе, сведениям, указанным в Реестре, по определенной форме. Указание на то, что регистрирующий орган вправе, а не обязан предоставлять такую информацию, подразумевает мотивирование причины запроса. Следует признать позицию законодателя и Правительства РФ относительно того, что выдача официальных документов из государственного реестра должна проходить в определенные сроки, по определенной процедуре и возмездно, так как это работа конкретных сотрудников и сопутствующие ей иные материальные затраты. Однако динамика современного бизнеса такова, что возникает необходимость в более оперативном получении информации о легальности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Этой цели может служить предоставление возможности доступа к основным ресурсам государственного реестра посредством электронных коммуникаций. Следующим вопросом в рамках административно-правового регулирования отношений, связанных с государственной регистрацией юридических лиц, является сама процедура государственной регистрации. Общий порядок государственной регистрации юридических лиц определен гл. III Закона. В частности, ст. 8 устанавливает, что она осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. Государственная регистрация осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лиц, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Статья 9 предусматривает два способа представления документов в регистрирующий орган: непосредственный; через почтовое отправление с объявленной ценностью и описью вложения. Заявление, представляемое в регистрирующий орган, удостоверяется подписью уполномоченного лица, подлинность которой должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке. В качестве заявителей могут выступать руководитель постоянно действующего органа регистрируемого юридического лица, учредители данного лица (в том числе руководитель исполнительного органа юридического лица, являющегося учредителем регистрируемого юридического лица), конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии при ликвидации юридического лица. Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом. При направлении документов по почте расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов, с уведомлением о вручении. Говоря обобщенно, законодатель установил довольно жесткую по отношению к регистрирующему органу процедуру принятия и рассмотрения документов, максимально ограничив административную дискрецию регистрирующего органа. Как и в отношении лицензирования, по-прежнему предусматривается особый порядок регистрации отдельных видов юридических лиц (ст. 10). Это касается кредитных организаций, для которых, напомним, регистрирующий орган осуществляет регистрационные действия только на основании решения Банка России. Особенностью государственной регистрации унитарных предприятий является то, что в регистрирующий орган представляется решение уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о создании такого субъекта, а также сведения о составе и стоимости имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (ст. 10 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <15>). В отношении некоммерческих организаций, общественных объединений и иных организаций некоммерческой направленности предусмотрен иной порядок государственной регистрации, о котором мы скажем позже. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Закон предусматривает несколько вариантов государственной регистрации юридических лиц: при их создании; при их реорганизации; в связи с ликвидацией или исключением юридического лица из государственного реестра по причине продажи или внесения имущественного комплекса унитарного предприятия либо имущества учреждения в уставный капитал акционерного общества. Помимо этого довольно подробно урегулированы отношения в связи с государственной регистрацией изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, и изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в Едином государственном реестре (гл. VI). Важным моментом в совершенствовании государственной процедурной деятельности по регистрации юридических лиц, имеющих коммерческую направленность деятельности, является возложение данной государственной функции на налоговые органы. Первоначально, как мы уже говорили, эта задача была децентрализована, за исключением государственной регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями, которая была возложена на Минэкономики России <16>. Затем регистрационная палата как регистрирующий орган была передана в ведение Минюста России <17>. -------------------------------- <16> См.: Постановление Правительства РФ от 6 июня 1994 г. N 655 // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 866. <17> См.: Постановление Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. N 1034 // СЗ РФ. 1998. N 37. Ст. 4616.
Возложение исполнения государственной функции по регистрации юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, на налоговые органы, по нашему мнению, было важным шагом в решении проблемы упорядочения создания, реорганизации и ликвидации коммерческих организаций в нашей стране, так как позволило решить сразу две задачи: регистрацию юридического лица и постановку его на учет в качестве налогоплательщика. Данное решение было принято Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2002 г. N 649 <18>. При трансформации Министерства РФ по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу данная функция за этим ведомством была сохранена <19>. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3486. <19> См.: Положение о Федеральной налоговой службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
Решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и торгово-промышленных палат, принимает иной уполномоченный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная регистрационная служба, Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 <20>, входящая в систему Министерства юстиции РФ. Причем окончательное оформление системы государственной регистрации указанных субъектов в части устранения дуализма ведения регистрационных учетов произошло сравнительно недавно, так как норма о том, что Росрегистрация выдает зарегистрированной некоммерческой организации свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц, полученное от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, появилась только в 2006 г. <21>. -------------------------------- <20> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4110. <21> См.: Указ Президента РФ от 2 мая 2006 г. N 450 // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2069.
Таким образом, сегодня полностью расставлены приоритеты в отношении исполнения государственной функции по государственной регистрации юридических лиц. Возникновение или прекращение любого юридического лица как субъекта права в настоящее время возможно только путем внесения соответствующих сведений в Единый государственный реестр, что, по нашему мнению, является обоснованным и правильным.
------------------------------------------------------------------
Название документа