Основания признания недействительными правительственных актов, нарушивших жилищные права граждан, установленные законом
(Литовкин В. Н.) ("Юридическая литература", 2008) Текст документаОСНОВАНИЯ ПРИЗНАНИЯ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ АКТОВ, НАРУШИВШИХ ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН, УСТАНОВЛЕННЫЕ ЗАКОНОМ
В. Н. ЛИТОВКИН
Литовкин В. Н., заведующий отделом гражданского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
1. В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействующими (с учетом последующих уточнений) подп. "в" п. 8 Типового договора социального найма жилого помещения (далее - Типовой договор), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. N 315, и подп. "а" п. 9 Правил пользования жилыми помещениями (далее - Правила), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. N 25. Подпунктом "в" п. 8 Типового договора предусмотрено, что наймодатель вправе запретить вселение в занимаемое нанимателем жилое помещение граждан в качестве проживающих совместно с ним членов семьи в случае, если после такого вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи станет меньше учетной нормы. Согласно подп. "а" п. 9 Правил в качестве пользователя жилым помещением наниматель имеет право вселять в занимаемое жилое помещение иных лиц; вселение осуществляется с согласия (в письменной форме) членов семьи нанимателя, в том числе временно отсутствующих, и наймодателя; на вселение к родителям их несовершеннолетних детей согласие остальных членов семьи и наймодателя не требуется. Заявитель мотивировал свои требования тем, что указанные правовые нормы в части, распространяющейся на случаи вселения нанимателем в занимаемое им жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей, не соответствуют требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации (ст. 70), их применение повлекло нарушение его права на вселение в жилое помещение, занимаемое по договору социального найма его супругой, которой в этом было отказано Управлением Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы. Представитель Правительства Российской Федерации возражала против доводов заявителя, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы соответствуют положениям ст. 70 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и ст. 679 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), которые предполагают получение согласия наймодателя (собственника) на вселение в жилое помещение других граждан, выражаемое им в решении о внесении изменений в договор социального найма; письменное согласие наймодателя на вселение нанимателем в занимаемое им жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей требуется в случае, если после их вселения общая площадь жилого помещения на одного члена семьи составит менее учетной нормы. Заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации сводилось к признанию недействующими подп. "в" п. 8 Типового договора в полном объеме, подп. "а" п. 9 Правил - в оспариваемой части. Верховный Суд Российской Федерации признал решением от 16 января 2008 г. N ГКПИ07-1022 заявление В. подлежащим частичному удовлетворению. Признал недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу подп. "а" п. 9 Правил пользования жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. N 25, в той мере, в которой эта норма требует согласие (в письменной форме) наймодателя на вселение нанимателем в занимаемое им по договору социального найма жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей. Отказал в признании недействующим подп. "в" п. 8 Типового договора социального найма жилого помещения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. N 315, как не предусматривающего право наймодателя запретить вселение нанимателем в занимаемое им жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей в случае, если после такого вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи станет меньше учетной нормы. 2. Согласно ч. 4 ст. 5 ЖК РФ Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение данного Кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, действуя на основании и во исполнение ст. ст. 17 и 63 ЖК РФ, своими Постановлениями от 21 мая 2005 г. N 315 и от 21 января 2006 г. N 25 утвердило соответственно Типовой договор социального найма жилого помещения и Правила пользования жилыми помещениями, в разделе II которых определен порядок пользования жилым помещением по договору социального найма жилого помещения. Проверив содержание оспариваемых положений этих нормативных правовых актов на предмет их соответствия другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что подп. "а" п. 9 Правил (в оспариваемой части) противоречит Жилищному кодексу Российской Федерации и нарушает жилищные права граждан, в том числе заявителя. В соответствии с ч. 1 ст. 70 ЖК РФ наниматель с согласия в письменной форме членов своей семьи, в том числе временно отсутствующих членов своей семьи, вправе вселить в занимаемое им жилое помещение по договору социального найма своего супруга, своих детей и родителей или с согласия в письменной форме членов своей семьи, в том числе временно отсутствующих членов своей семьи, и наймодателя - других граждан в качестве проживающих совместно с ним членов своей семьи. Наймодатель может запретить вселение граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи в случае, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи составит менее учетной нормы. На вселение к родителям их несовершеннолетних детей не требуются согласие остальных членов семьи нанимателя и согласие наймодателя. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, из приведенного законоположения следует, что законодатель, определяя право нанимателя на вселение в занимаемое им жилое помещение по договору социального найма других граждан в качестве членов своей семьи, разграничил их на две категории: 1) супруг, дети и родители нанимателя; 2) другие граждане, вселяемые в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи. Для каждой из этих категорий членов семьи установлены различные условия вселения: согласие наймодателя в письменной форме требуется только для второй группы членов семьи и наймодатель наделен правом запретить их вселение, если общая площадь на каждого человека составит менее учетной нормы, только при вселении граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов его семьи. Право нанимателя на вселение в занимаемое им жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей не поставлено в зависимость от согласия наймодателя и не ограничено требованием о соблюдении учетной нормы общей площади соответствующего жилого помещения. Довод представителя Правительства Российской Федерации о том, что согласие наймодателя на вселение в жилое помещение близких - супруга, детей и родителей нанимателя - носит уведомительный характер и проявляется при принятии наймодателем решения об изменении договора социального найма, в чем им может быть отказано по основанию несоблюдения требований Жилищного кодекса Российской Федерации об учетной норме общей площади жилого помещения, не был принят Верховным Судом Российской Федерации, поскольку не основан на нормах Кодекса. Согласие, по своей сути, является не уведомлением, а разрешением, допускающим отрицательный ответ на заявленную просьбу. Часть 2 ст. 70 ЖК РФ, ссылкой на которую обосновывался приведенный довод, определяет последствия вселения именно других лиц в жилое помещение. Из содержания указанной нормы Кодекса видно, что она не требует согласия наймодателя на изменение договора социального найма и не наделяет наймодателя правом запретить включение в соответствующий договор новых членов семьи, вселенных нанимателем с соблюдением правил, установленных ч. 1 рассматриваемой статьи. Норма предписывает отразить в договоре социального найма сам факт вселения в жилое помещение нового члена семьи, оформив возникшие в связи с этим отношения, чем обеспечивается выполнение требований ч. 3 ст. 69 ЖК РФ, определяющей права и обязанности членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма. Ссылка представителя заинтересованного лица в обоснование своих возражений на ст. 679 ГК РФ, регламентирующую условия вселения граждан, постоянно проживающих с нанимателем, является ошибочной. В силу п. 3 ст. 672 данного Кодекса положения названной статьи подлежали бы применению к договору социального найма жилого помещения, если бы иное не было предусмотрено жилищным законодательством. Жилищным законодательством, как указано выше, установлены иные, чем предусмотрено ст. 679 названного Кодекса, условия вселения нанимателем в занимаемое им жилое помещение по договору социального найма других граждан в качестве членов своей семьи. В этой связи при оценке законности оспариваемых нормативных положений подлежат применению применительно к договору социального найма исключительно нормы Жилищного кодекса Российской Федерации. Нормы гражданского законодательства к этой жизненной ситуации не применяются. Подпункт "а" п. 9 Правил устанавливает необходимость получения согласия (в письменной форме) наймодателя на вселение всех членов семьи нанимателя, не делая исключения для его супруга, детей и родителей, что выходит за рамки закона и чем ограничивает уже установленное право нанимателя на вселение указанных лиц в занимаемое им жилое помещение по договору социального найма. Закон не содержит подобного условия для вселения всех членов семьи. Поэтому изложенная в подп. "а" п. 9 Правил норма, по мнению суда, подлежит признанию недействующей и не может применяться со дня вступления судебного решения в законную силу в той мере, в какой она требует согласие наймодателя на вселение нанимателем в занимаемое жилое помещение близких - своего супруга, своих детей и родителей. Подпункт "в" п. 8 Типового договора предусматривает право наймодателя запретить вселение в занимаемое нанимателем жилое помещение граждан в качестве проживающих совместно с ним членов семьи в случае, если после такого вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи станет меньше учетной нормы. Уяснение действительного смысла указанной нормы должно осуществляться с учетом терминологии, употребленной в ч. 1 ст. 70 ЖК РФ для обозначения двух различных категорий членов семьи нанимателя. Такой подход к толкованию оспариваемой нормы позволяет выявить, что она наделяет наймодателя правом запрета на вселение в отношении только одной категории членов семьи нанимателя - граждан в качестве проживающих совместно с ним членов его семьи, и не распространяется на случаи вселения нанимателем близких - своего супруга, своих детей и родителей. В подп. "в" п. 8 Типового договора текстуально воспроизведены правила ч. 1 ст. 70 ЖК РФ, которая ставит в зависимость от соблюдения учетной нормы общей площади жилого помещения на одного человека только вселение одной названной категории членов семьи и не ограничивает подобным условием право нанимателя на вселение в занимаемое им по договору социального найма жилое помещение другой категории - своего супруга, своих детей и родителей. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, подп. "в" п. 8 Типового договора не вводит дополнительных ограничений права нанимателя на вселение в занимаемое им жилое помещение других граждан в качестве членов своей семьи, поскольку не допускает возможности запрета вселения близких - супруга, детей и родителей нанимателя по мотиву уменьшения общей площади жилого помещения ниже учетной нормы на одного человека. Следовательно, содержащаяся в указанном подпункте норма соответствует требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации и оснований для признания ее незаконной не имеется. Исходя из этих мотивов Верховный Суд Российской Федерации 16 января 2008 г. принял решение удовлетворить заявление В. частично (решение N ГКПИ07-1022). 3. Редакция ст. 70 ЖК РФ затруднительна, по нашему мнению, для уяснения целей и правовых средств, заложенных законодателем, ее толкование во всех случаях должно быть однозначным. Норма не обладает усиленной определенностью при правоприменении, которая требуется для ее однозначного понимания. Правила, которые хотел выразить законодатель, сводились к тому, что они не должны быть едиными при вселении новых лиц на жилую площадь, занимаемую семьей. Одно правило применительно для узкого состава семьи, близких, другое - при вселении остальных членов семьи. Деление состава семьи на две части уже состоялось в предыдущей статье - 69 ЖК РФ и нашло свое логическое продолжение в ст. 70 ЖК РФ, что имеет существенное значение. Все члены семьи, которых вселяют в этом качестве в занимаемое жилое помещение, где уже проживает семья, независимо от упомянутой дифференциации, подчиняются общему правилу - требуется абсолютное согласие всех проживающих членов семьи, которое выражается письменно. Но если для вселения близких - супруга, детей, родителей - этого достаточно, то для других, вселяемых в качестве членов семьи, дополнительно требуется еще и согласие наймодателя - собственника жилого помещения, субъекта права хозяйственного ведения (оперативного управления). В аналогичной норме советского жилищного законодательства (ст. 54 ЖК РСФСР) требование о соблюдении прописки относилось ко всем вселяемым, что и было согласием наймодателя. Как раньше, так и теперь на вселение несовершеннолетних детей к родителям не требовалось и не требуется согласие постоянно проживающих в этом жилом помещении остальных членов семьи. Закон ограничивает несогласие наймодателя только одним основанием: если общая площадь жилого помещения после вселения в расчете на одного постоянно проживающего уменьшится до уровня менее учетной нормы, принятой на местном уровне в качестве критерия переуплотненности проживания при постановке на учет по месту жительства для предоставления жилого помещения. Статья 70 ЖК РФ действительно выражает разделение состава семьи на две части - супруги, родители, дети или другие, остальные члены семьи, употребляя союз "или". Однако следовало усилить состоявшееся разделение противопоставлением двух частей семьи, употребив противительные союзы "а", "но", поскольку условия вселения разных членов семьи имеют в законе специфику. Таким образом, не разделением, а противопоставлением можно было достичь однозначное толкование нормы этой статьи. Тем более что при чтении ст. 70, не имеющей отсылки к ст. 69 Кодекса, первой установившей границу в составе семьи, затруднительно прийти к уяснению цели толкуемой нормы. В ст. 70 ЖК РФ надлежало сформулировать отсылку к ст. 69, содержащую пояснение, кто относится к иным членам семьи - другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы. В их числе и те лица, которые могут быть признаны, но могут быть и не признаны в судебном порядке членами семьи (фактический супруг). Отсутствие установленной законом связи между двумя сопредельными статьями Кодекса приводит правоприменителя не к системному толкованию ст. 70, требуемому в данном случае, а к поверхностному толкованию, больше характерному для административной практики. Именно фиксированные в законе действия административных органов обусловливают заявления граждан в суд, когда нарушаются их жилищные права. Причины нарушений именно гражданами ст. 70 ЖК РФ, заинтересованными в динамике семейных отношений, обусловлены неформальностью личных отношений. Изменения, которые происходят в семейных отношениях, постепенно приобретают правовой характер, к тому же выражают непримиримые противоречия между проживающими. Поэтому ст. 70 ЖК РФ обрастает в судебном разбирательстве такими санкциями, как выселение, снятие с регистрационного учета, а также исками о признании права пользования спорной площадью, утратившими права на спорную площадь, нечинение препятствий в осуществлении права пользования спорной площадью. Судебное рассмотрение сопровождается экспертизой (почерковедческой, состоянием дееспособности), встречными исками, признанием или непризнанием лиц членами семьи. Следует обратить внимание на то, что состав семьи с делением ее членов на две группы - "безусловных" и "условных" закон установил исключительно для проживающих в публичных жилищных фондах и только на условиях договора социального найма. Наем (коммерческий) жилого помещения, урегулированный Гражданским кодексом Российской Федерации (гл. 35), вообще не знает, что такое семья, определения состава семьи и, следовательно, ее деления, аналогичного отношениям в социальном найме. В найме (коммерческом) жилого помещения Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. ст. 677, 679) используются другие понятия, категории: "граждане, постоянно проживающие в жилом помещении вместе с нанимателем", "другие граждане в качестве постоянно проживающих с нанимателем". В этом найме закон вообще не знает такого понятия, как "член семьи". Временным жильцам в этом случае противопоставлены "наниматель и граждане, постоянно с ним проживающие". Такая формулировка закона позволяет нанимателю неограниченно определять состав своей семьи в договорных отношениях найма (коммерческом). Члены семьи в договорных отношениях социального найма являются сонанимателями, они обладают равными с нанимателем жилищными правами, а также, будучи связанными по закону с нанимателем, и солидарной ответственностью. Другое положение граждан, постоянно проживающих с нанимателем в договорных отношениях найма (коммерческом) жилого помещения. Здесь законом не установлена их солидарная ответственность перед наймодателем, но закон допускает возможность в порядке исключения, в силу специальной договоренности, солидарную ответственность перед наймодателем. И только после заключения такого договора проживающие с нанимателем могут перейти в положение сонанимателей, как и в договоре социального найма. В отношениях собственности на жилые помещения с солидарной ответственностью дееспособных членов семьи с собственником жилого помещения закон не связал никаких правовых последствий. Применительно к отношениям собственности на жилые помещения Жилищный кодекс Российской Федерации (ст. 31) возвращает дифференциацию состава семьи, аналогичную договорным наемным отношениям в социальном найме. В этом смысле дифференцированный состав семьи в жилищном праве мог бы содержаться в качестве общей нормы в разделе "Общие положения" Жилищного кодекса Российской Федерации, поскольку иной состав семьи урегулирован вообще в другом законе и заменен "гражданами, постоянно проживающими в жилом помещении вместе с нанимателем" - Гражданском кодексе Российской Федерации. Изложенную "чересполосицу" правового регулирования семейных отношений в жилищной сфере следует принимать во внимание при системном толковании ст. 70 ЖК РФ. В противном случае можно прийти к необоснованным выводам. Именно это имело место в судебном разбирательстве. Представитель Правительства Российской Федерации в качестве доказательства назвал ст. 679 ГК РФ, норма которой предполагает требование получения согласия наймодателя, тогда как к договору социального найма жилого помещения ее правило вообще не подлежит применению (см. ч. 3 ст. 672, которая дает исчерпывающий перечень статей главы 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, подлежащих применению к договорным отношениям социального найма). Кроме того, уяснение действительного смысла указанной нормы должно осуществляться с учетом терминологии, употребленной в ч. 1 ст. 70 ЖК РФ без обозначения двух различных категорий членов семьи нанимателя, тогда как ст. 679 ГК РФ, как уже нами отмечалось, не знает понятийного аппарата ст. 70 ЖК РФ. 4. Правительство Российской Федерации во исполнение Жилищного кодекса Российской Федерации приняло ряд нормативных подзаконных актов, в том числе утвердило Типовой договор социального найма жилого помещения (Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. N 315 во исполнение ст. 63 ЖК РФ - в дальнейшем Типовой договор), а также Правила пользования жилыми помещениями (Постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. N 25 во исполнение ст. 17 ЖК РФ - в дальнейшем Правила) <1>. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 22. Ст. 2126; 2006. N 5. Ст. 546.
Подпункт "в" п. 8 Типового договора и подп. "а" п. 9 Правил, характеризуя права, с одной стороны, наймодателя, а с другой - нанимателя, предусмотрели возможность для наймодателя запретить вселение в занимаемое нанимателем жилое помещение граждан в качестве членов семьи. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, оспариваемая норма, содержащаяся в утвержденном Типовом договоре (подп. "в" п. 8), текстуально повторяет правило ч. 1 ст. 70 ЖК РФ, адресованной другой категории состава семьи, не относящейся к вселению нанимателем своего супруга, своих детей и родителей, и не вводит дополнительных ограничений права нанимателей на вселение в занимаемое жилое помещение, "поскольку не допускает возможности запрета вселения супруга, детей и родителей нанимателя по мотиву уменьшения общей площади жилого помещения ниже учетной нормы на одного человека. Следовательно, содержащаяся в указанном подпункте норма соответствует требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации и оснований для признания ее незаконной не имеется". Но это не так. Соответствующая норма Типового договора совершенно не учитывает деление состава семьи на две категории и устанавливает общее требование (одинаковое условие для всех вселяемых) к вселению каждого из граждан в качестве проживающих совместно с нанимателем членов семьи в случае, если после такого вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи станет меньше учетной нормы. Терминология действительно соответствует терминологии закона. Однако текст закона разорван и поэтому цельность толкования, какая есть у ст. 70 ЖК РФ, не только отсутствует, но и приводит к общему требованию вселения всех лиц в качестве членов семьи с разрешения наймодателя: "8. Наймодатель вправе: <...> в) запретить вселение в занимаемое нанимателем жилое помещение граждан в качестве проживающих совместно с ним членов семьи в случае, если после такого вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи станет меньше учетной нормы". В предыдущей норме раздела III Типового договора, подп. "б" п. 6, абстрактно предусмотрено право нанимателя "вселить в установленном законодательством Российской Федерации порядке в занимаемое жилое помещение иных лиц", т. е. не содержится положений, регулирующих условия вселения в качестве членов семьи близких - своего супруга, своих детей и родителей. Норма не знает зависимости от категорий состава семьи. Таким образом, разорванность единой нормы закона на два разных подпункта Типового договора привели к неопределенности регулирования подзаконным актом вселения близких и запрет всем гражданам на вселение в качестве членов семьи, если в результате вселения осуществится переуплотнение постоянно проживающих в занимаемом нанимателем жилом помещении. С нашей точки зрения, судебному решению надлежало удовлетворить заявление В. в целом, а не частично - "признать недействующим и не подлежащим применению также и подп. "в" п. 8 Типового договора", предусматривающий право наймодателя запретить вселение нанимателем в занимаемое жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей в случае, если после такого вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи станет меньше учетной нормы.
Название документа