Проблемы защиты публичного интереса в процедуре заключения и утверждения мирового соглашения в деле о несостоятельности (банкротстве)
(Ласкина С. О.) ("Вестник Арбитражного суда города Москвы", 2008, N 5) Текст документаПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ПУБЛИЧНОГО ИНТЕРЕСА В ПРОЦЕДУРЕ ЗАКЛЮЧЕНИЯ И УТВЕРЖДЕНИЯ МИРОВОГО СОГЛАШЕНИЯ В ДЕЛЕ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)
С. О. ЛАСКИНА
Ласкина С. О., помощник судьи Арбитражного суда города Москвы, соискатель Российской академии правосудия.
Для российского права традиционной формой разрешения споров всегда являлся судебный процесс. Сегодня главным направлением повышения эффективности правосудия является альтернативное разрешение правовых конфликтов, заключение мирового соглашения как одного из них. Несмотря на ряд преимуществ альтернативных форм разрешения споров, в частности утверждение их на взаимовыгодных для сторон спора условиях (в нашем случае заключение мирового соглашения выгодно как для должника, поскольку он восстанавливается в своих правах, так и для конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, у которых появляется реальная возможность получить денежные средства по обязательствам должника, а у последних - еще и возможность сохранить налогоплательщика), доля подобных процедур урегулирования конфликтов скромна, что подтверждается статистическими данными Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно которым мировое соглашение в настоящий момент не является востребованной процедурой.
Процент дел о банкротстве, по которым прекращено производство в связи с утверждением мирового соглашения, по отношению к количеству дел, по которым завершено производство, является невысоким и составил в 2002 г. - 0,9%, в 2003 г. - 0,3%, в 2004 г. - 0,7%, в 2005 г. - 0,4%, в 2006 г. - 0,2%, в 2007 г. - 0,2%, в первом полугодии 2008 г. - 0,5%. При этом подавляющее большинство дел за рассматриваемый период окончилось открытием конкурсного производства <1>. -------------------------------- <1> Статистика приведена по данным официального сайта Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www. arbitr. ru.
Анализ положений законодательства о банкротстве, касающихся процедуры мирового соглашения, судебной практики (Президиум ВАС РФ обобщил практику рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с заключением, утверждением и расторжением мировых соглашений в делах о несостоятельности (банкротстве), сформировавшуюся при применении норм Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", в информационном письме от 20 декабря 2005 г. N 97 <2>), позволяет сделать вывод о том, что одна из причин недостаточного использования возможностей реабилитационной процедуры мирового соглашения связана с несбалансированностью публично-правовой и частноправовой составляющих правового регулирования порядка заключения мировых соглашений по делам о банкротстве. -------------------------------- <2> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 20 декабря 2005 г. N 97 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с заключением, утверждением и расторжением мировых соглашений в делах о несостоятельности (банкротстве)" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 3.
Нынешний Закон о банкротстве отнес уполномоченные органы, представляющие интересы государства при взыскании обязательных платежей, к числу лиц, которые участвуют в заключении мирового соглашения, в отличие от Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., согласно положениям которого уполномоченные органы могли требовать исполнения обязанностей по уплате обязательных платежей сразу после окончания производства по делу о несостоятельности, т. е. участие в деле публично-правовых органов никак не влияло на решение вопроса о заключении мирового соглашения <3>. Такая позиция аргументировалась следующим образом: государственные органы в силу своего особого публичного статуса не могут быть участниками каких-либо договоренностей по вопросам налоговых платежей. Государство не может вступать в торг по безусловным налоговым обязательствам, от которых никто не может быть освобожден. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" М. В. Телюкиной включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <3> Комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" / Под ред. М. В. Телюкиной. М., 1998. С. 368; см. также: п. 17 информационного письма ВАС РФ от 14 июня 2001 г. N 64 "О некоторых вопросах применения в судебной практике Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" // Правовая система "Кодекс".
Между тем практика высказывалась за необходимость внесения изменений в законодательство о несостоятельности (банкротстве). Ныне действующий Закон о банкротстве определил направление, которому должны следовать государственные органы при заключении мирового соглашения. Но конкретный порядок и гарантии участия Закон о банкротстве не предусматривает. Согласно установленному в абз. 3, 4 п. 1 ст. 156 Закона о банкротстве правилу, мировое соглашение может содержать положения об изменении срока и порядка уплаты обязательных платежей, но эти условия не должны противоречить требованиям законодательства о налогах и сборах, так как Закон о банкротстве носит специальный характер по отношению к законодательству о налогах и сборах. В свою очередь, налоговое законодательство содержит на этот счет лишь самый необходимый минимум положений. И это при том, что в правовой науке практически единогласно делается вывод о том, что участие уполномоченных органов в мировом соглашении необходимо для обеспечения дальнейшей жизнедеятельности должника. Ведь, как правило, государство является самым крупным кредитором, без уступок с его стороны восстановление платежеспособности вызывает существенные сомнения. К тому же, раз уж мы наблюдаем стремление законодателя приблизить правовой статус уполномоченных органов к статусу конкурсного кредитора, наглядно продемонстрированное изменениями законодательства о банкротстве в отношении правового положения уполномоченных органов, значит, и участвовать в мировом соглашении они должны наравне с другими кредиторами. Нельзя оставить без внимания тот факт, что главной задачей разработчики проекта Закона о банкротстве 2002 г. ставили задачу восстановления платежеспособности (об этом свидетельствует вся концепция Закона, его явная реабилитационная направленность), в связи с чем "внесение изменений в НК РФ в части установления равных условий вступления в мировое соглашение на равных с остальными кредиторами представляется обоснованным и единственным выходом" <4>. -------------------------------- <4> Степанов В. В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии. М.: Статут, 1999. С. 23.
Поэтому, несмотря на то, что ряд авторов высказывают сомнения в правомерности такого законодательного решения (все же признавая его при этом экономически безусловно оправданным) <5>, мы считаем данные изменения в законодательстве о банкротстве вполне оправданными и не противоречащими важнейшим принципам налогообложения, позволяющим достичь баланса частнособственнических интересов и фискальных нужд государства, а именно принципу всеобщности и равенства налогообложения (ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ)), принципам соразмерности и законности <6>. -------------------------------- <5> См., напр.: Яцева Е. Общие условия действительности мирового соглашения по делу о банкротстве должника // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 10. С. 29, 30. <6> Об этом см. подр.: Брежо М. А. Защита интересов государства при банкротстве унитарных предприятий и иных коммерческих организаций с долей государственного участия: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 147 - 150.
Нормы налогового законодательства не должны служить препятствием для выработки условий мирового соглашения с участием уполномоченного органа. Что касается пробелов в правовом регулировании отношений, связанных с участием уполномоченных органов в процедуре мирового соглашения, то одной из попыток хотя бы частично восполнить данные пробелы можно назвать издание поименованного ранее информационного письма Президиума ВАС РФ. В пункте 16 указанного информационного письма Президиум ВАС РФ сформулировал следующую рекомендацию арбитражным судам: "Условия мирового соглашения для кредиторов, голосовавших против заключения мирового соглашения, не могут быть хуже, чем для кредиторов, голосовавших за его заключение". При этом, приведя в пример дело об утверждении мирового соглашения, по условиям которого обязательные платежи должны были быть погашены немедленно после утверждения мирового соглашения, а остальным кредиторам третьей очереди задолженность должна была погашаться в течение 10 лет, и последующей отмене определения об утверждении данного мирового соглашения на основании абз. 5 п. 2 ст. 160 Закона о банкротстве, Президиум ВАС РФ таким образом обратил внимание арбитражных судов на то, что для утверждения мирового соглашения по делу о банкротстве необходимо, чтобы мировое соглашение обеспечивало либо равные условия для конкурных кредиторов и уполномоченных органов, либо единогласие всех кредиторов без исключения: залоговых - в силу п. 2 ст. 150, а остальных - в силу абз. 1 п. 3 ст. 156 Закона о банкротстве. Необходимо отметить, что обеспечить равные условия для уполномоченных органов и конкурсных кредиторов на практике достаточно сложно. Заключение мирового соглашения, как правило, связано с изменением сроков, порядка исполнения обязательств должника и т. д. Однако нормами публичного (налогового, финансового) права недостаточно урегулирован порядок предоставления отсрочки, рассрочки, снижения размера обязательных платежей при участии уполномоченных органов в мировом соглашении по делам о банкротстве. Хотя в настоящее время НК РФ предусматривает возможность предоставления должнику отсрочки или рассрочки по уплате налога в случае принятия федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей, решения о голосовании за заключение мирового соглашения в деле о банкротстве на срок до одного года, а не как раньше - на срок до шести месяцев, а также закреплено положение, согласно которому по решению Правительства РФ отсрочка или рассрочка по уплате федеральных налогов в части, зачисляемой в федеральный бюджет, может быть предоставлена на срок более одного года, но не превышающий три года (п. 1 ст. 64 НК РФ), и все отмеченные изменения, внесенные в НК РФ, можно расценивать как адекватные, обоснованные и прогрессивные, тем не менее представляется, что последние требуют дальнейшей корректировки, так как одного года может быть недостаточно для восстановления платежеспособности крупного предприятия. Сейчас налоги выполняют в основном фискальные функции, в то время как именно налоговые инструменты должны быть задействованы в развитии инвестиционной и инновационной деятельности, способствовать решению многих проблем российской экономики. На наш взгляд, логичнее было бы увеличить обозначенные сроки до трех и пяти лет, внеся в п. 1 ст. 64 НК РФ соответствующие изменения и изложив его в следующем виде: "Отсрочка или рассрочка по уплате налога представляет собой изменение срока уплаты налога при наличии оснований, предусмотренных настоящей статьей, на срок, не превышающий трех лет, соответственно с единовременной или поэтапной уплатой налогоплательщиком суммы задолженности. Отсрочка или рассрочка по уплате федеральных налогов в части, зачисляемой в федеральный бюджет, на срок более одного года, но не превышающий пять лет, может быть предоставлена по решению Правительства Российской Федерации". Другая проблема, препятствующая заключению мировых соглашений, на наш взгляд, связана с тем, что сфера действия мирового соглашения ограничивается требованиями кредиторов, включенными в реестр, и не распространяется на аналогичные требования, возникшие в период до возбуждения дела о банкротстве, но не включенные в реестр требований кредиторов. Получается, что законодатель создал такую ситуацию, при которой кредиторам иногда удобно не заявлять свои требования для включения в реестр. Данную проблему мы рассмотрим в связи с тем, что, опять же на наш взгляд, подобная ситуация не в интересах государства, во-первых, потому что государство практически всегда в первых рядах заявляет свои требования, в связи с чем у него отсутствует возможность выжидать и потом предъявлять их - свои требования - на общих основаниях, к тому же подобное поведение для государства было бы крайне не этично, во-вторых, в случае, если остальным кредиторам предоставлена такая возможность хитрить, повышается риск того, что предприятие-должник не сможет выполнить условия мирового соглашения и в конечном счете несмотря на предпринятые попытки к его спасению все же обанкротится, лишив государство единицы налогоплательщика и повысив уровень безработицы. В Постановлении от 8 апреля 2003 г. N 4 Пленум ВАС РФ разъяснил, что "мировое соглашение, заключенное по правилам Закона о банкротстве, распространяется только на те требования, которые включены в реестр требований кредиторов на дату проведения собрания кредиторов, принявшего решение о заключении мирового соглашения (п. 6 ст. 151, п. 6 ст. 152, п. 4 ст. 153, п. 4 ст. 154 Закона). Конкурсные кредиторы и уполномоченные органы, требования которых не включены в реестр, а также кредиторы по текущим платежам и неденежным обязательствам вправе предъявить свои требования после утверждения мирового соглашения и прекращения производства по делу без учета условий мирового соглашения в общем порядке". В пункте 1 информационного письма от 20 декабря 2005 г. N 97 Президиум ВАС РФ указал, что мировое соглашение может распространяться только на кредиторов, включенных в реестр требований кредиторов на дату проведения собрания кредиторов, в подтверждение чего продемонстрировал ситуацию, при которой в противном случае появляется возможность нарушения интересов лиц, не участвующих в мировом соглашении. Учитывая последнее обстоятельство, Президиум ВАС РФ в п. 11 информационного письма от 20 декабря 2005 г. N 97 рекомендовал арбитражным судам следующее: "Перед утверждением мирового соглашения суду следует проверить, не будут ли в результате его заключения поставлены в худшее положение по сравнению с участниками мирового соглашения иные кредиторы должника, на которых не распространяются условия мирового соглашения". Чтобы застраховаться от недобросовестных кредиторов, решивших извлечь выгоду из создавшейся ситуации и не торопящихся заявлять свои требования для включения в реестр, "реестровые" кредиторы должны учитывать этот аспект при принятии решения о заключении мирового соглашения и тщательно проверять размер всей кредиторской задолженности должника, не ограничиваясь сведениями реестра требований кредиторов <7>. -------------------------------- <7> Егоров А. В. Мировое соглашение в деле о банкротстве и обязательные платежи // Хозяйство и право. 2004. N 4.
Для решения данной проблемы некоторые авторы предлагают распространить сферу действия мирового соглашения на аналогичные по своей правовой природе требования кредиторов, которые не заявили своевременно своих претензий в суд <8>. -------------------------------- <8> Меньшикова А. А. Стороны мирового соглашения в процессе банкротства // Кодекс-Info. 2003. N 9 - 10.
Примечательно, что еще Г. Ф. Шершеневич при исследовании заключения мировой сделки по русскому дореволюционному праву отметил следующее: "Юридическая сила мировой сделки по иностранным законодательствам распространяется на всех вообще кредиторов, независимо от того, заявили ли они свои требования, были ли требования их допущены или оспорены. В нашем законодательстве не выражено, на кого из кредиторов распространяется сила мировой сделки. Остается открытым вопрос о влиянии мировой сделки на кредиторов, которые не заявили своих претензий. Но такая сила должна быть признана по самому существу дела, иначе кредиторы, удержавшиеся от заявления претензий, находились бы в лучшем положении сравнительно с кредиторами, своевременно исполнившими требования закона. Кредиторы недобросовестные, в уверенности, что мировая сделка будет заключена, могут намеренно не заявлять своих требований, чтобы потом обратить свое взыскание на имущество должника в общем порядке. Что касается нашей практики, то она склоняется к тому взгляду, что сила мировой сделки не распространяется на кредиторов, не участвовавших в конкурсном процессе, - взгляд, вытекающий из представления о мировой сделке как договоре" <9>. -------------------------------- <9> Шершеневич Г. Ф. Конкурсный процесс. М., 2000. С. 455, 456.
Следует полностью согласиться с Г. Ф. Шершеневичем, что, если рассматривать мировое соглашение в качестве договора (соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей), действие мирового соглашения нельзя распространить на кредиторов, требования которых не включены в реестр. Действительно, мировое соглашение в деле о банкротстве имеет некоторые черты гражданско-правовой сделки (служит основанием изменения обязательств должника). Вместе с тем представляется, что мировое соглашение в деле о банкротстве нельзя в полной мере считать гражданско-правовой сделкой, поскольку оно имеет не свойственные для гражданско-правовых сделок черты: главной особенностью мирового соглашения, заключаемого по делам о банкротстве, является принуждение меньшинства кредиторов большинством при принятии решения о заключении мирового соглашения и обязательность мирового соглашения для конкурсных кредиторов и уполномоченных органов, голосовавших против заключения мирового соглашения или не принимавших участия в голосовании, что вызвано особым характером мирового соглашения в деле о банкротстве - достичь определенности в решении вопроса несостоятельности предприятия ввиду достаточно большого круга участников, где количество кредиторов исчисляется десятками и сотнями, достаточно проблематично, выяснение и учет мнения каждого сделало бы абсурдным этот институт в принципе; в соответствии с п. 1 ст. 150, ст. 156 Закона о банкротстве участниками мирового соглашения могут быть уполномоченные органы с требованиями об уплате обязательных платежей, в то время как очевидно, что стороной мирового соглашения как гражданско-правового обязательства государственный орган, представляющий требования об уплате обязательных платежей, быть не может. Таким образом, мировое соглашение в части распространения его условий на требования уполномоченных органов в силу прямого указания Федерального закона (ст. 151 - 154) является соглашением между плательщиком обязательных платежей и органом исполнительной власти, определенным Правительством РФ, об определении порядка исполнения должником обязанности по уплате обязательных платежей в связи с применением к отношениям субъектов соглашения процедуры мирового соглашения в процессе банкротства <10>. -------------------------------- <10> Меньшикова А. А. Указ. соч.
В силу изложенного мировое соглашение в деле о банкротстве нельзя в полной мере считать гражданско-правовой сделкой. В связи с этим представляется возможным согласиться с авторами, предлагающими распространить действие мирового соглашения на всех кредиторов, требования которых возникли в период до возбуждения дела о банкротстве, что позволит исключить предпочтение в очередности удовлетворения одинаковых по своей природе требований кредиторов, не включенных в реестр, перед требованиями, которые в реестр включены <11>. Иное противоречит ч. 3 ст. 17 и ст. 19 Конституции РФ. -------------------------------- <11> См., напр.: Борисенкова Т. Мировое соглашение в деле о банкротстве: правовое обеспечение баланса частных и публичных интересов // СПС "КонсультантПлюс".
Можно выделить еще одну проблему в рассматриваемой области. Законом о банкротстве прямо не предусмотрена возможность кредиторов влиять на должника с целью понуждения к заключению мирового соглашения. В то же время не установлены основания, по которым должник может отказаться от его заключения. Закономерно возникновение ситуаций, когда решение со стороны кредиторов будет принято, а должник откажется от подписания текста мирового соглашения. В данной ситуации у кредиторов нет возможности повлиять на руководителя, такие полномочия есть только у участников юридического лица. В случае отказа от подписания мирового соглашения со стороны внешнего или конкурсного управляющего на основании ст. 60 Закона о банкротстве кредиторы могут обратиться в суд с жалобой на нарушение действиями управляющего их прав и законных интересов. Ввиду того что мировое соглашение в силу своей природы содержит льготные для должника условия, логично предположить, что было бы обоснованным включение в закон нормы об обязательном заключении соглашения со стороны должника в случаях, если решение о заключении мирового соглашения принято собранием кредиторов. Это позволит избежать возможных недоразумений. В случае если от подписания откажется лицо, избранное собранием кредиторов с этой целью, то тогда должно быть созвано повторное собрание кредиторов для переизбрания представителя. Если в мировом соглашении участвуют третьи лица, в соответствии с п. 3 ст. 155 Закона о банкротстве с их стороны мировое соглашение подписывается всеми этими лицами или их представителями. Только третьи лица как участники мирового соглашения могут передать полномочия по его подписанию кому-либо. Со стороны должника и кредиторов соглашение могут подписывать только прямо оговоренные лица. Третьи лица не могут быть принуждены к заключению мирового соглашения, поскольку не являются участниками дела о банкротстве. При несоблюдении правил о субъектах, подписывающих мировое соглашение, в его утверждении может быть отказано судом. Относительно участия уполномоченных органов в мировом соглашении по делу о банкротстве рассмотрим вопрос о последствиях неисполнения мирового соглашения. В идеале стороны должны быть заинтересованы в добровольном исполнении подписанного ими мирового соглашения. Тем более что сроки и порядок его претворения в жизнь они могут определить сами при составлении документа и прописать их в качестве одного из обязательных условий (ст. 142 АПК РФ). Если должник как участник мирового соглашения не торопится исполнять взятые на себя обязательства, то кредиторы, в том числе уполномоченные органы, вправе без расторжения мирового соглашения предъявить свои требования в размере, предусмотренном мировым соглашением, в общем порядке, установленном в процессуальном законодательстве. Это означает, что кредитор может обратиться в суд с исковым заявлением в общем порядке либо с заявлением о признании должника банкротом. Предполагается, что в этом повторном процессе не устанавливается факт существования и изначального размера требования, так как он уже установлен судебным актом, ведь перед включением требований в реестр суд рассматривает их обоснованность. В противном случае законность как минимум одного судебного акта ставилась бы под сомнение. Если заявленное в рамках банкротства требование основано на вступившем в силу судебном решении, то проводился бы своеобразный тройной контроль. Поэтому спор может вестись лишь по поводу конкретного размера этого требования на момент обращения в суд. Но в этом случае если рассматривать новый судебный процесс только как способ определиться с размером требований, то можно возразить, что эти цели с меньшими финансовыми и физическими затратами могут быть достигнуты в исполнительном производстве. Думается, что законодателю необходимо более четко истолковать эти положения, предусмотрев возможность для кредитора на основании определения об утверждении мирового соглашения обратиться за принудительным исполнением в порядке, установленном Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Единственное, за чем кредитор может обращаться в суд, - это взыскание процентов за пользование денежными средствами, в соответствии с условиями мирового соглашения. Но это ни в какой мере не зависит от норм Закона о банкротстве. Если в период исполнения мирового соглашения будет возбуждено новое дело о несостоятельности должника, то кредиторы - участники соглашения могут предъявить свои требования также без дополнительного расторжения мирового соглашения, но в предусмотренных ими пределах. При этом в состав задолженности будут включены и проценты, начисленные на основании п. 2 ст. 156 Закона о банкротстве. В литературе указывается на неэффективность такого регулирования <12>. Предлагается, чтобы в таких случаях требования кредиторов восстанавливались в своем прежнем размере. Это наиболее актуально для тех кредиторов, требования которых составляют менее одной четвертой от общего количества заявленных требований, и они не могут самостоятельно инициировать процесс расторжения мирового соглашения. Помимо того что кредиторам, участвовавшим в первоначальном производстве по делу о банкротстве, тем самым причиняются неоправданные убытки, они еще и ставятся в худшее положение по сравнению с новыми кредиторами. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Научно-практический комментарий (постатейный) к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" (под ред. В. В. Витрянского) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2003. ------------------------------------------------------------------ <12> Научно-практический комментарий (постатейный) к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" / Под ред. В. В. Витрянского. М., 2004. С. 697.
В заключение хочется отметить следующее: наряду с развитием законодательства о мировых соглашениях в исковом производстве арбитражного судопроизводства все большую силу набирает процесс развития законодательства о мировых соглашениях в процедурах несостоятельности (банкротства) <13>. Тем не менее изучение законодательства, регламентирующего вопросы несостоятельности, практики его применения и теоретической литературы, относящейся к этому вопросу, показывает, что оптимальные научные и практические решения по ряду ключевых вопросов пока еще не найдены. Особые сложности создает участие в мировом соглашении уполномоченных органов и включение в мировое соглашение условий об обязательных платежах. Подобные пробелы в правовом регулировании способствуют злоупотреблениям как со стороны должника, так и со стороны кредиторов и третьих лиц. -------------------------------- <13> Марков П. А. Рассмотрение мирового соглашения в конкурсном производстве // СПС "КонсультантПлюс".
------------------------------------------------------------------
Название документа