К вопросу о функциях государства-казны

(Воробьева Е. В.) ("Исполнительное право", 2008, N 4) Текст документа

К ВОПРОСУ О ФУНКЦИЯХ ГОСУДАРСТВА-КАЗНЫ

Е. В. ВОРОБЬЕВА

Воробьева Е. В., доцент кафедры финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета "РИНХ", кандидат юридических наук.

Как известно, участниками финансовых отношений могут быть: само государство, субъекты, входящие в его состав, местные (муниципальные) образования, физические и юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления. Функции государства можно подразделить на несколько видов: государство-суверен, государство-контролер и государство-казна. В словарях даются следующие определения слова "казна": 1) деньги, имущество, принадлежащее государству или общине; 2) государство как владелец этих средств; 3) денежные средства, ценности <1>. -------------------------------- <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 261.

В начале XX в. использовался термин "казна" для обозначения государства как субъекта гражданских правоотношений. Государство-казна признавалось субъектом гражданского права и являлось разновидностью юридического лица - юридическим лицом публичного права. Для обозначения государства при его выступлении в гражданском обороте в дореволюционной российской цивилистике использовались также еще два термина: "государство" и "казна", в теории права употребляли и термин "фиск". В силу этого возникало множество вопросов: о содержании этих понятий, об их соотношении и о том, можно ли их полностью отождествить, да и вообще о целесообразности подобной конструкции. Единого мнения по поводу употребления этих терминов, а также о содержании, которое в них вкладывалось, не существовало <2>. -------------------------------- <2> См.: Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 3, 4.

Применительно к правовому аспекту этого понятия в советское время А. В. Венедиктов отмечал, что термин "казна" охватывает три различных понятия: 1) понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т. е. как юридического лица (субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме <3>. -------------------------------- <3> См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность АН СССР. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 813.

Что касается действующего регулирования, то законодатель, указывая в п. 2 ч. 4 ст. 214 ГК РФ <4> на то, что "средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации", и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 3 ст. 215 ГК РФ, имеет в виду не государство-казну, участвующее в гражданско-правовых отношениях как юридическое лицо, а казну как объект прав, имущество, которое принадлежит Российской Федерации, ее субъектам, муниципалитетам и не закреплено за государственными предприятиями, учреждениями, организациями. -------------------------------- <4> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

По мнению Г. Ф. Шершеневича <5>, государство в частноправовых отношениях выступает не только как общественная организация, стоящая над гражданами и властвующая над ними, но и как субъект прав и обязанностей наравне со всеми гражданами, относясь к ним как к равным. Наибольшее затруднение для теории интересов заключается в том, что если частное право охватывает область отношений, в которых выражается частный интерес, то как может быть субъектом частного права государство, это высшее проявление общественного интереса. Рассматривая данную проблему, Г. Ф. Шершеневич отвергает теорию двойственности государства, согласно которой оно разделяется на государство - субъект публичного права и государство-казну - субъект частного права, поскольку при таком положении вещей создается впечатление, что государство по своему желанию принимает тот или иной образ. Возражает он и против признания всего государства целиком субъектом частноправовых отношений, поскольку в этом случае, по его мнению, вместо двойственности лица появляется двойственная роль государства. Он полагает, что с какой бы стороны мы ни подходили к государству, какой бы вид оно перед нами ни принимало, всюду мы встретим только общественный интерес. Государство и частное лицо могут быть противопоставляемы, но не сопоставимы. На этом основании Г. Ф. Шершеневич делает вывод, что имущественные отношения, в которые вступает государство со своими гражданами по гражданско-правовым договорам, и имущественные отношения по уплате налогов или пошлин имеют однородный характер и подлежат отнесению к сфере публичного права. -------------------------------- <5> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс русского гражданского права. Введение. Казань, 1901. Т. 1. Вып. 1. С. 68.

Таким образом, Г. Ф. Шершеневич дополнил материальную теорию формальным критерием, относящимся к субъектному составу участников частных правоотношений. В конечном счете его позиция на разделение публичного и частного права приняла следующий вид. Область частного права определяется двумя данными: 1) частные лица как субъекты правоотношений, 2) частный интерес как содержание отношений. Тем не менее такой подход не нашел своего подтверждения в современном российском праве. В соответствии со ст. ст. 124 - 125 ГК РФ Россия, ее субъекты и муниципальные образования выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными их участниками. При этом, как правило, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Таким образом, позитивное право России остановилось на точке зрения о целостной природе государства и возможности его участия в гражданско-правовых, а следовательно, и частноправовых отношениях <6>. -------------------------------- <6> См.: Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2006.

Финансовые правоотношения имеют ряд особенностей, отличающих их от других видов правоотношений. Основной особенностью является то, что финансовые правоотношения возникают только в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Кроме того, финансовые правоотношения являются разновидностью имущественных отношений, так как возникают по поводу денежных средств - финансовых ресурсов государства и муниципальных образований. Еще одна особенность финансовых правоотношений состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство и (или) его уполномоченный орган, муниципальное образование и соответствующий орган местного самоуправления. Это обусловлено тем, что государство (или муниципальное образование) в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в различные государственные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и другие общественно необходимые потребности <7>. -------------------------------- <7> См.: Финансовое право: Учеб. пособие. 3-е изд., испр. М.: Омега-Л, 2008. С. 26.

Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. От имени казны при этом выступают соответствующие финансовые органы. Ныне действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами, - Федеральное казначейство. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Таким образом, можно сказать, что Федеральное казначейство участвует в финансовых правоотношениях как финансовый орган, т. е. казна представляется неким субъектом. При этом можно использовать понятие "государство-казна" для тех случаев, когда под казной подразумевается субъект правоотношений. Воплощенная на практике применительно к понятию казны идея раздвоения личности государства вытекает из нетипичности для него частноправовых отношений. Государство как суверен, основная цель которого - властвование, в сфере частного права властвовать не должно, т. е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску - маску казны (фиска). Казна не властвует, а государство не участвует в частноправовых отношениях. В то же время казна и есть государство. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права <8>. -------------------------------- <8> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. М., 1996. С. 42 - 44.

При этом казна представляет собой эффективный инструмент управления публичной собственностью, использование которого позволяет реализовать следующие направления: возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях; осуществление прямого управления имуществом - определения направлений его использования, судьбы каждого конкретного объекта; единственный источник прямого дохода бюджета от вовлечения собственности публично-правового образования в гражданский оборот; исключение риска утраты собственности путем обращения взыскания на нее в счет исполнения обязательств третьих лиц (унитарных предприятий и учреждений) <9>. -------------------------------- <9> См.: Кинжабаев А. А. Казна. МТУ МИО РФ по ПФО. М., 2001. С. 4.

Следовательно, функции государства-казны, по нашему мнению, могут быть определены как деятельность уполномоченных органов, связанная с формированием и управлением публичными денежными фондами.

------------------------------------------------------------------

Название документа