Градостроительный регламент - как ограничение прав на землю
(Нигматуллина Э. Ф.) ("Бюллетень нотариальной практики", 2008, N 6) Текст документаГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ - КАК ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
Э. Ф. НИГМАТУЛЛИНА
Нигматуллина Э. Ф., доцент кафедры экологического, трудового и гражданского процесса Казанского государственного университета им. Ульянова-Ленина, кандидат юридических наук.
В связи с масштабным вовлечением земельных участков в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению ограничения использования земельных участков населенных пунктов, устанавливаемых в виде градостроительных регламентов. В этой связи вопрос о месте и объеме субъективных гражданских прав при осуществлении градостроительной деятельности заслуживает особого внимания. Вовлечению гражданских прав в оборот может послужить, с одной стороны, интерес одних лиц в приобретении тех или иных прав, а с другой - интерес в ограничении таких прав. Представляется, что такое ограничение является возможностью предоставления правообладателю известного возмещения за ограничение его гражданского права. В системе юридических стимулов, выступающих внешними факторами воздействия на интересы субъектов права, выделяют сдерживающие и поощряющие. Сдерживающий правовой стимул - это правовое ограничение противозаконной активности, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которой субъекты должны действовать; это исключение определенных возможностей в деятельности лиц <1>. -------------------------------- <1> См.: Ведяхин В. М. Правовые стимулы: Понятие и виды // Правоведение. 1992. N 1. С. 190.
Ю. В. Тихонравов справедливо полагает, что относиться к ограничениям только как к ущемлению свободы лица - это одностороннее видение проблемы. Предназначение сдерживающих стимулов, коль скоро признается их превентивный характер, не в том, чтобы сузить свободу лица, а в том, чтобы "сдерживать реализацию антиобщественных интересов личности" <2>. -------------------------------- <2> См.: Тихонравов Ю. В. Основы философии права. М., 1997. С. 191 - 192.
В настоящее время установленные ограничения выведены за границы осуществления гражданских прав во вред другим участникам гражданского оборота и, как правило, реализуются не в самом субъективном праве, а сопутствуют его использованию. Активная обязанность лица способна выполнять одновременно со сдерживающей задачей еще и стимулирование желательных для права действий <3>. -------------------------------- <3> См.: Тихонравов Ю. В. Указ. соч. С. 196.
В российской цивилистике до принятия Гражданского кодекса 1994 г. в ГК РСФСР 1922 г., в ст. 1, было установлено, что гражданские права охраняются законом, за исключением тех случаев, когда они осуществляются в противоречии с их социально-хозяйственным назначением. Т. В. Кашанина понимала под социально-хозяйственным назначением представление людей о том, зачем необходимы предоставленные правомочия. В этом смысле представления о цели субъективного права влияют и на выбор лицом надлежащего способа его реализации. Субъект права формирует собственное видение назначения права, опираясь на образовательный, социальный, культурный уровень, ему присущий <4>. -------------------------------- <4> См.: Кашанина Т. В. Оценочные понятия в советском праве // Правоведение. 1976. N 1. С. 25 - 31.
Из смысла приведенного положения следует, что назначение характерно для объектов общественных отношений, где можно установить как цель создания, так и цель использования. Ограничения в осуществлении гражданских прав наиболее детализированы в институте права собственности, где способы его осуществления служат границей осуществления и гарантией прав других участников гражданского оборота. Право частной собственности на землю закреплено в Конституции Российской Федерации <5>: граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36). Собственники земли в полной мере обладают всеми правомочиями, входящими в содержание права собственности, однако владеть, пользоваться и распоряжаться землей они вправе при условии, что реализация этих полномочий не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц (ч. 2 ст. 36). Соответственно, в п. 4 ст. 212 ГК РФ <6> закреплена норма, прямо вытекающая из обозначенного конституционного принципа, на основе которой права всех собственников защищаются равным образом, то есть государство должно обеспечить равную защиту прав всех собственников, в том числе путем отказа от неоправданных ограничений, касающихся объектного состава имущества, осуществления собственниками их правомочий, особенно правомочия распоряжения. -------------------------------- <5> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Т. 3745. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213. <6> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 20 февраля 1996 г. N 18-ФЗ, от 12 августа 1996 г. N 110-ФЗ, от 12 августа 1996 г. N 11-ФЗ, от 24 октября 1997 г. N 133-ФЗ, от 8 июля 1999 г. N 138-ФЗ, от 17 декабря 1999 г. N 213-ФЗ, от 16 апреля 2001 г. N 54-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ, от 26 ноября 2002 г. N 152-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 8-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 10-ФЗ, от 26 марта 2003 г. N 37-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 182-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 29 июля 2004 г. N 97-ФЗ, от 2 декабря 2004 г. N 156-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 192-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 213-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 219-ФЗ, от 21 марта 2005 г. N 22-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 2 июля 2005 г. N 83-ФЗ, от 18 июля 2005 г. N 89-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ, от 3 января 2006 г. N 19-ФЗ, от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 138-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 276-ФЗ, от 26 января 2007 г. N 5-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 19 июля 2007 г. N 197-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ, от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ, от 25 октября 2007 г. N 234-ФЗ, от 4 ноября 2007 г. N 251-ФЗ, от 29 ноября 2007 г. N 287-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 334-ФЗ, от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ, от 29 апреля 2008 г. N 54-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 104-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 105-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 8 ноября 2008 г. N 201-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Понятие защиты, ее принципы, способы являются общими безотносительно того, о какой форме собственности идет речь. Поэтому особую актуальность получили вопросы исследования особенностей правового режима отдельных объектов права собственности с точки зрения установления ограничений с целью обеспечения защиты публичных (общественных) интересов. Интересны рассуждения И. А. Покровского, высказанные еще в начале XX в., касающиеся юридического положения движимости и недвижимости с точки зрения публично-правовой оценки их роли: "Признавая в принципе право собственности полной властью над вещью, государство в то же время резервирует для себя право налагать на нее те или другие ограничения. И вот именно с этой стороны мы наблюдаем дальнейшее углубление пропасти между юридическим положением движимости и недвижимости. В то время как по отношению к первой ограничения подобного рода составляют редкое исключение, по отношению ко второй неудержимо растут. Нет возможности и надобности перечислять здесь все эти ограничения "в интересах общего блага". Чем далее, тем более эти ограничения выливаются в форму обширного специального законодательства" <7>. И. А. Покровский имеет в виду горное, водное право, разнообразные строительные уставы, санитарные предписания и т. п. -------------------------------- <7> Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 202 - 203.
Совершенно очевидно, что государство заинтересовано в установлении ограничений именно на недвижимое имущество, представляющее для общества наибольшую ценность. Часть 1 ст. 9 Конституции РФ закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов на соответствующей территории, что предопределяет требование ее рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса. В то же время собственнику должна быть обеспечена возможность осуществлять принадлежащие ему полномочия в полном объеме. В соответствии со ст. 209 ГК РФ "Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц". Однако одновременно в ч. 3 ст. 209 ГК РФ законодатель закрепил возможность ограничения прав в отношении земли и иных природных ресурсов, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются собственником также свободно, но в той мере, в какой их оборот допускается законом, что установлено, в свою очередь, ч. 3 ст. 129 ГК РФ, то есть законами о земле и других природных ресурсах, и при условии, что он не наносит ущерб окружающей среде. Так, в частности, Земельным кодексом РФ <8> в целях обеспечения общественных интересов определены земельные участки, изъятые из оборота, которые запрещено предоставлять в частную собственность, они не могут быть объектами сделок в соответствии с гражданским законодательством. К ним относятся земельные участки, занятые объектами федеральной собственности (заповедники, национальные парки и т. д.). Кроме того, Земельный кодекс РФ определяет земельные участки, ограниченные в обороте, которые также не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Это земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, земли лесного фонда и т. д. (п. 5 ст. 27 ЗК РФ). -------------------------------- <8> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 1. Ст. 23; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.
В связи с использованием земельных участков сельскохозяйственного назначения в Гражданском кодексе РФ было реанимировано понятие целевого назначения, которое присутствовало в прежней кодификации в качестве общего предела осуществления гражданских прав. В настоящее время ст. 10 ГК РФ о таком пределе не упоминает, соответственно право собственности на недвижимое имущество, как, впрочем, и любое другое право, может осуществляться управомоченным лицом в своей воле и в своем интересе. Однако п. 2 ст. 260 ГК РФ устанавливает, что на основании закона определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование такими земельными участками может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. При совершении сделок с такими земельными участками также установлено ограничение. Основное требование - сохранение указанного целевого назначения. Известный русский философ С. Л. Франк писал, что собственность, будучи по своему внутреннему качественному содержанию неограниченным, полным, свободным властвованием человека над определенной сферой материальных благ, по своему размеру, в количественном отношении не является абсолютной и безграничной. Она ограничена интересами общественного целого, задачами наиболее плодотворного сотрудничества; государство имеет право и обязанность его регулировать, объективное право нормирует его и может ставить ему известные пределы и налагать на собственника определенные обязанности <9>. -------------------------------- <9> См.: Франк С. Л. Духовные основы общества. Введение в социальную философию. М., 1992. С. 143.
Вопросы, связанные с установлением ограничений права собственности, довольно подробно рассмотрены в науке гражданского права. Так, В. П. Камышанский понимает под ограничениями права собственности стеснение собственника в осуществлении его субъективного права на конкретное имущество с целью обеспечения прав и охраняемых законом интересов других лиц <10>. -------------------------------- <10> См.: Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 135.
Следовательно, устанавливая указанные ограничения, законодатель, а в его лице - государство выполняет функцию охраны и защиты интересов третьих лиц. Это связано с тем, что ограничения являются составным элементом любого правового режима. Право собственности на землю не является исключением. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер могут определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 1 ГК РФ, устанавливающих, что права могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом весьма уместно будет вспомнить, что Конституция РФ (ч. 2 ст. 8) провозгласила равенство форм собственности, что означает предоставление равных возможностей осуществления правомочий всем субъектам права собственности вне зависимости от того, идет ли речь о частном или публичном собственнике. Понятие правового ограничения несет широкую смысловую нагрузку, что приводит к применению в законодательстве двух терминов: "ограничения" и "обременения" в соответствии со ст. 274, 275, 276, 277 ГК, ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <11>, ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ <12>, ст. 19 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <13> влечет неоднозначность и в подходах их трактовки: -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 марта 2001 г. N 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 г. N 36-ФЗ, от 11 апреля 2002 г. N 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. N 39-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ, от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ, от 5 декабря 2005 г. N 153-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 18 июля 2006 г. N 111-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, от 2 октября 2007 г. N 225-ФЗ, от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ, от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594; 2001. N 11. Ст. 997, N 16. Ст. 1533; 2002. N 15. Ст. 1377; 2003. N 24. Ст. 2244; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616. <12> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2005. N 1. Ст. 16; 2006. N 1. Ст. 21; 2006. N 31. Ст. 3442; 2006. N 52. Ст. 5498; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 20. Ст. 2251. <13> См.: Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 22 ноября 2000 г. N 137-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 23 ноября 2007 г. N 268-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801; 2000. N 48. Ст. 4632; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 509. Ст. 4855; 2004. N 35. Ст. 3607, N 45. Ст. 4377; 2006. N 27. Ст. 2881; 2007. N 48. Ст. 5812; 2008. N 20. Ст. 2251.
рассматриваются как синонимы в ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" - "ограничения (обременения) - наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества"; в ст. 23, 56 Земельного кодекса РФ как несовпадающие понятия; в ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ - "обременения прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и расположенные в границах такой территории, и ограничения их использования"; в ст. 19 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" указывается на необходимость соблюдать ограничения, обременения и сервитуты. С. А. Боголюбов отмечает, что ограничение использования земельных участков заключается согласно ст. 56 ЗК РФ в ограничении прав на землю, которые могут быть ограничены исключительно по основаниям, установленным ЗК РФ и иными федеральными законами, в том числе и ГрК РФ <14>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009 (3-е издание переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <14> См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ООО "Новая правовая культура", 2005. Комментарий к ст. 30 Кодекса // Система "Гарант", 2005.
Земельный кодекс РФ не различает понятий "ограничение прав" и "ограничение использования" (п. 4 ст. 32, п. 2 ст. 56, п. 1 ст. 56.1). Градостроительный кодекс РФ (п. 9 ст. 1) вводит ограничение использования земельных участков посредством установления градостроительных регламентов, под которыми понимаются: устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Согласно ст. 1 названного Кодекса разрешенным использованием земельных участков признается использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом. Градостроительные регламенты устанавливаются для каждой территориальной зоны и в соответствии со схемами зонирования, определяющими границы территориальных зон различного функционального назначения, согласно п. 2 ст. 39 Кодекса, являются составляющими правил застройки - нормативно-правового акта органа местного самоуправления, устанавливающего порядок градостроительной деятельности на соответствующих территориях. Данные правила разрабатываются на основе генерального плана населенного пункта (ст. 57 ГрК РФ). Включить градостроительные регламенты в генеральный план означает создать деструктивную иллюзию, когда одним прыжком пытаются попасть в ситуацию, реальное достижение которой в данный момент еще невозможно. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план, а должны находиться вне генерального плана, в другом документе. Другой документ - это правила землепользования и застройки. Градостроительные регламенты в составе правил землепользования и застройки не должны отображать функциональное зонирование генерального плана. Из приведенных положений вытекает, что право осуществлять строительство недвижимого имущества, перестройку и снос ограничено необходимостью соблюдения не только строительных норм и правил, но и требований о назначении земельного участка, а также установленного вида использования территории. Подобная регламентация градостроительной деятельности в силу ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания посредством соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами и градостроительными нормами и правилами, а также контролем за их выполнением, что подтверждает Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2003 г. N 387-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями ст. 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации" <15>, где гражданка О. П. Бовина обжалует отказ районной администрации выдать истице разрешение на строительство жилого дома на принадлежащем ей на праве собственности земельном участке в городе Слюдянке, где отказ администрации был мотивирован несоответствием строительства жилого дома "разрешенному использованию земельного участка". -------------------------------- <15> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2003 г. N 387-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.
Это положение корреспондирует с действующим земельным законодательством Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ "земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами". Эта норма впервые ввела в отечественную правоприменительную практику институт так называемого несоответствующего использования, который является современным механизмом осуществления городского землепользования и градостроительства, который обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и крупных инвесторов, механизма, который побуждает за частные средства преобразовывать территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки, стесняя правообладателей в осуществлении субъективных прав. Однако законодатель, рассматривая городское землепользование сквозь призму власти и интереса, не обеспечивает нормальное использование объекта недвижимости, оказавшегося в стесненных условиях. В этой ситуации возникает правомерный вопрос: как долго можно жить в полуразрушенном доме, на реконструкцию которого собственник не может получить разрешения? На основе теоретических рассуждений и анализа судебных постановлений хотелось предложить внесение изменений в Земельный кодекс РФ, а именно: в связи с вышеуказанным следует рассматривать градостроительные регламенты, утвержденные нормативно-правовым актом местного самоуправления, не только как ограничение использования земельного участка, но и как ограничение прав правообладателей земельных участков, при установление которых правообладатель вправе требовать возмещения убытков и потерь, в случае неисполнения в сроки, установленные актами органов местного самоуправления, градостроительной политики на указанной территории ст. 56, ч. 2, п. 5 (прим.), дополнить словами: "установленные градостроительные регламенты", где под актами органов местного самоуправления понимается утвержденный органом местного самоуправления генеральный план населенного пункта с планом мероприятий изъятия земель несоответствующего использования. Положение п. 4 ст. 85 ЗК РФ, где говорится, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости, не соответствующие установленному градостроительному регламенту ввиду того, что их использование не входит в перечень видов разрешенного использования, не могут быть реконструированы либо расширены, исключить, а установить запрет лишь в отношении строительства новых объектов недвижимости.
Название документа